CHAPITRE II NX ; LE RISQUE INDUSTRIEL

L'application de la théorie du risque dans les matières de travaux publics et de champs de tir a toujours été considérée plutôt comme un antécédent remarquable que ‘ comme une authentique manifestation de la responsabilité extra-contractuelle sans faute de la puissance publique. Cette situation «en marge» — ou plutôt «en préface » — est due avant tout au fait que le domaine des travaux publics passe pour être régi par des règles non pas certes exorbitantes du Droit Administratif commun, mais à tout le moins un peu spéciales. Il n’y a pas d'autre explication ; car, pour le nombre des arrêts, la jurisprudence que nous venons d'examiner est autrement nourrie (de par son ancienneté même) que celle que nous allons présenter maintenant. Mais il va de soi que l'importance doctrinale d'une construction jurisprudentielle n’est pas proportionnée au nombre des décisions qui la composent.

Aussi bien sur ce point le doute n’est pas permis. L'arrêt Cames qui, le premier, a çonsacré la théorie du risque pour la protection des ouvriers et des employés de l'Etat, a ouvert la voie à un développement jurisprudentiel, législatif et doctrinal considérable.

Avant cet arrêt, la règle qui jouait pour les accidents survenus aux individus travaillant dans les services industriels de l'Etat était celle qui se trouvait en vigueur dans tout le Droit Administratif, — celle qu’appliquaient également, à l’époque, tous les Tribunaux judiciaires : louvrier, l'em-. ployé avaïent à prouver la faute du service ; ceci d’ailleurs donnant lieu, suivant les cas,-à d’intéressantes distinctions et à des recherches parfois compliquées suivant que l’ou-

vrier travaillait dans un service en régie ou pour le compte d'un entrepreneur, suivant qu'il y avait véritable direction ou simple surveillance des agents de l'Etat (1).

Toutefois s’il était nécessaire aux ouvriers de faire la preuve d’une faute du service public, faute qui d’ailleurs pouvait être une simple défaillance de la surveillance, le Conseil d'Etat avait décidé que «/lEtat ne pouvait se décharger de la responsabilité qui lui incombait en invoquant des avis affichés dans ses ateliers d’après lesquels les ouvriers sont prévenus qu’en cas d'accident l’Administration ne prend envers eux aucun engagement » (2). On voit par là que le Tribunal Administratif n’était pas disposé à entendre dans un sens favorable à l’irresponsabilité de la puissance publique certaines clauses contenues dans les règlements d'atelier.

Or, en cette fin du XIX: siècle, la faute comme base de la responsabilité de l'employeur était l’objet de critiques dues à la rigidité parfois injuste de ses conséquences : soit que, par la complexité des machines, les ouvriers aient eu du mal à faire la preuve, pourtant nécessaire devant la justice, au moins d’une faute d'organisation ou d’entretien qu'ils puissent reporter sur lemployeur ; soit qu’on ne puisse absolument pas établir une faute de ce genre : el dans ce cas où le hasard était seul responsable de l’accident dont l’ouvrier était victime, c'était à celui-ci de supporter cette espèce particulière de « cas fortuit ».

Dès cette époque, une fraction sans cesse grandissante de la doctrine estimait que, même dans le cas où aucune faute n'avait été commise, il était juste d'accorder une indemnité à la victime. « Celui qui met en action des forces redoutables dans son intérêt, à son profit, doit assumer les conséquences de son initiative. lorsqu'on crée un risque, on doit, si ce risque vient à se réaliser, en subir les coups. Car il faut bien comprendre... que si l’auteur du dommage nest pas responsable, c’est la victime qui le devient, au sens large et humain du mot, et sans recours possible, elle qui a supporté passivement le choc déterminé par l'initiative d'autrui » (3).

(1) Sur les difficultés de ces distinctions, voir notamment Confl., Mourot c. Balme, 8 août 1891, S. 1893. III. 113, n. Hauriou (ouvrier chauffeur blessé — d’ailleurs par la faute d’un mécanicien — lors d’un déménagement de la galerie des machines à l'Exposition de 1889) et surtout C.E. Garrigou, 24 juin 1892, S. 1894. III. 49, n. Hauriou (accident survenu à un ouvrier engagé par un tâcheron pour des travaux en régie effectués pour le compte de l'Etat).

(2) Lanciaux, 27 mars 1881, R. 284.

(3) JosserAnD, Chronique D.H. 1934, p. 78.

Or, affaire à propos de laquelle le Conseil d'Etat a, pour la première fois dans la matière, consacré la théorie du risque, présentait « au plus haut degré le caractère de l’accident anonyme » (4). A l’arsenal de Tarbes, un ouvrier, sans faute de sa part, mais sans faute non plus ni de surveillance ni d'organisation, recoit à la main gauche un éclat de métal qui détermine l’atrophie du membre.

Le sieur Cames demanda une indemnité au Ministre de la Guerre. On lui alloua une somme de deux mille francs, « nettement insuffisante » aux dires de M. le Commissaire du Gouvernement Romieu, s’il y avait vraiment droit à indemnité. C’est ce que contestait le Ministre de la Guerre, prétendant, dans ses observations sur le pourvoi au Conseil d'Etat du sieur Cames, que l’indemnité en question avait été allouée à titre purement gracieux.

Pour savoir si ée droit à indemnité existait vraiment, M. Romieu commença par se tourner vers les règles du Droit Civil. Moins d’ailleurs pour y chercher une leçon que pour y recueillir deux indications : d’une part les articles 1382 et sq.’donnaient lieu à cette époque, dans les trois pays où ils s’appliquaient (France, Belgique et Luxembourg), à trois systèmes différents qui, sauf au. Luxembourg, aboutissaient à mettre le fardeau redoutable de la preuve à la charge de l’ouvrier ; d'autre part M. Romieu pouvait constater que la jurisprudence française ‘était comme prisonnière de ses textes : elle essayait d’étendre la notion de faute du patron pour mieux protéger Pouvrier ; mais elle se trouvait dans l'impossibilité absolue d'assumer pleinement cette protection. C’est ce qui explique, conclut M. Romieu, le dépôt de projets de lois destinés à remédier à celte situation.

Si l’on appliquait ces principes du Droit Privé aux faits de la cause, la solution ne serait pas douteuse : « Il ny a aucun droit à indemnité en faveur du sieur Cames, puisqu’il ne prouve et n’allègue même aucune faute déterminée à la charge de l'Etat». Mais M. Romieu rappelle au Conseil que ce ne sont pas les textes du Droit Privé qu'il a appliqués ; revenant sur les conclusions de M. Le Vavasseur de Précourt dans les arrêts Larbaud (S. 1884. III. 44) et Chamboredon (S. 1892. III. 63), revenant surtout sur les conclusions de M. David dans l'arrêt Blanco I(S. 1873. IT. 153) il établissait que « en tout cas, la jurisprudence a toujours proclamé ce principe que le droit

(4) Conclusions Romieu sous Cames, 21 juin 1895, R. 509.

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civil n'est pas applicable aux rapports juridiques qui existent entre l'Etat et les agents publics qu'il emploie pour les services publics, et, par suite, aux questions de responsabilité qui peuvent découler de l'exécution de ce contrat d’uné nature toute spéciale ».

Quels principes faut-il donc. appliquer en l’occurrence ? Il n’est que de se rappeler que « la base de la responsabilité de l'Etat, tant vis-à-vis de tiers que de ses agents... est. dans un principe supérieur de justice, duquel procèdent eux-mêmes les textes positifs que le juge a à appliquer. C’est donc une législation d'équité et non de droit écrit » (avec la référence à Laferrière, Juridiction administrative, I, p. 624). |

« Nous estimons, quant à nous, concluait M. Romieu,

qu'en l’absence d’un texte qui s’y oppose, la justice veut que l'Etat soit responsable vis-à-vis de l’ouvrier des dangers que lui fait courir sa coopération au service public... La solution que nous vous proposons ne se heurte à aucune prohibition de la loi écrite ; elle nous paraît, au contraire, découler des principes généraux de notre droit, en même temps quelle se trouve conforme aux règles de l'équité et de l'humanité ».

Le Conseil d'Etat s'appropria ce raisonnement ainsi que le montrent explicitement les motifs de l'arrêt : « Considérant qu’il résulte de l'instruction et qu’il n’est pas contesté qu'aucune faute ne peut être reprochée au sieur Cames, et que l'accident m'est imputable ni à la négligence, ni à limprudence de cet ouvrier ; ‘que, dans les circonstances où l'accident s’est produit, le Ministre de la Guerre m'est pas fondé à soutenir que l'Etat n’a encouru aucune responsabilité... » Une rente viagère de 600 francs était allouée au requérant. 1

Si nous avons cru devoir rappeler, après tant d’autres, les arguments juridiques si connus et si souvent rapportés dans les manuels comme dans les monographies, qui ônt entraîné la solution de l'arrêt Cames, C’est pour mieux faire ressortir la pensée qui a ouvert cette voie à la jurisprudence du Conseil d'Etat. C’est une opposition — tout à fait d’ailleurs dans le style général du Droit Administratif — aux textes positifs du droit commun. C’est un désir de serrer de plus près les nécessités de la vie courante. C’est aussi une manière à certains égards très neuve (au moins en Droit Administratif) d'envisager les bases de la responsabilité. de l’Etat.

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Le Commissaire du Gouvernement Romieu, dans: ses, ‘conclusions, parlait des raisons d'humanité et d'équité qui militaient en faveur de la solution préconisée par lui. Beaucoup plus instructive, au point de vue purement juridique, est la note que M. Hauriou donna au Sirey (1897. III. 33) sous cet arrêt Cames. Reprenant une idée qu'il avait développée dans un numéro de la Revue du Droit Public de l’année précédente (5), Hauriou, en des termes. qui sont parfois, ici et là, identiques, posait sur des bases, nouvelles ce problème de la responsabilité de l'Etat pour préjudices causés dans l'Administration publique. « Tout \se passe, disait-il, comme si l'Etat gérait, en qualité de personne morale, une assurance mutuelle contractée entre les administrés contre le risque des accidents administratifs. » Cette notion d'assurance mutuelle était révolutionnaire dans notre Droit Public, en ce qu’elle mettait une indemnité à la charge de l'Etat chaque fois qu’un individu pouvait exciper d’un préjudice spécial. « Or, le préjudice spécial paraît pouvoir être établi dans deux hypothèses : 1e dans le cas de faute ou d'erreur des agents de l’Administration ; 2° dans le cas d'opération administrative spéciale entraînant par elle-même des dommages spéciaux : l'exemple le plus net est celui de l'opération des travaux publics... » (6).

En faisant de la théorie de la faute du service public un simple cas particulier d’une théorie plus générale, en la représentant comme une application plus facile ou plus visible des principes qui gouvernent la responsabilité de la puissance publique, Hauriou se reportait directement, comme base de son raisonnement, à une idée très large et très compréhensive, celle de légalité devant les charges publiques. « Pour que l'assurance contre l'accident administratif fonctionne, dit la note sous l'arrêt Cames, il. convient que le particulier lésé fasse la preuve qu'il a subi un préjudice spécial ; autrement il ne serait pas victime de l'accident administratif, il supporterait seulement le préjudice normal, égal pour tous, qui résulte de la présence même, du poids et des frais de l’Administration publique.» Et Particle de la Revue du Droit Public donnait deux exemples de ce préjudice normal : l'impôt et le service militaire, Au contraire «les préjudices sont spé-

(5) Revue du droit public, 1896, p. 51 et sq. (6) S. 1897. III. 33, colonne 3.

oo

ciaux en ce qu'ils ne retombent que sur un petit nombre d'individus, alors que le résultat final de l'opération sera profitable à la grande masse, de telle sorte qu’à ne considérer que lopération, on voit l'égalité rompue entre les administrés. Les opérations de ce genre sont elles-mêmes des accidents : c’est par accident qu'un ouvrage public æst construit dans le voisinage d’une propriété plutôt que d'une autre ; qu'il s'ouvre un chantier ici plutôt que là. Le seul fait à établir en justice sera ici le préjudice ou le dommage, puisque sa spécialité résulte du caractère même de l'opération » (7).

Et revenant à l’arrêt Cames lui-même, sujet de son propos, Hauriou concluait en ces termes : « Ainsi, spectacle éminemment intéressant, la jurisprudence administrative «en arrive à consacrer la théorie du risque industriel, en considérant celui-ci comme un cas particulier du risque administratif. Le principe des risques industriels posé par notre décision, à la fois comme risque industriel et comme risque administratif, parce qu’il s’agit d’une opération à la fois industrielle et administrative, se purifiera de ce mélange et finira par pénétrer avec sa véritable formule dans la législation industrielle. »

Trait proprement prophétique, qui explique les larges emprunts que nous avons cru devoir faire aux disser- ‘tations d'Hauriou. La loi du 9 avril 1898 venait en effet consacrer les idées qu’il exposait en Droit Public et dont Saleilles et Josserand s'étaient faits depuis longtemps, en Droit Privé, les défenseurs. Cette loi sur les accidents du travail a eu pour conséquence dans notre matière de réduire considérablement l2 domaine d’application de la théorie du risque en Droit Administratif; ce domaine s’est trouvé encore diminué par la législation sur les pensions d'invalidité des fonctionnaires. Ce n’est pas à dire qu’on ne trouve pas, dans le Recueil, des solutions analogues à l’arrêt Cames-et procédant directement de l’esprit qui avait inspiré cette décision : nous pouvons citer notamiment les arrêts Dofti (8), du 24 décembre 1897 (accident survenu dans üun arsenal de l'Etat, à Lyon), Veuve Petraz (9) (garçon de laboratoire de l'Administration des douanes de Chambéry tué au cours de son travail), Letang : (10) (accident survenu à un ouvrier civil de la Direction d’Ar-

(7) Note précitée sous l’arrêt Cames.

(9) 1er février 1901, R. 118.

(10) 7 mars 1902, R. 178.

tillerie à Besançon), Saurin (11), Dame Guignot (12) (Poudrerie Nationale de Sevran-Livry). La dernière décision est l’arrêt Beteau (13) du 2 mars 1932, qui a accordé une indemnité à un interne d’un sanatorium départemental blessé par un malade. Mais cette série d’arrêts ne rend ‘pas compte, par elle-même, de l'importance de l'arrêt inaugural sur lequel nous nous sommes longuement étendus.

En fait cette importance se peut juger en deux directions. D'une part dans le domaine industriel proprement dit, l'arrêt Cames a préfiguré la loi du 9 avril 1898 ; il a permis de pallier les lacunes de celle-ci (songeons notamment que ce n’est que vingt ans après le vote de cette loi qu'on en a prescrit l’application à l'Algérie, par la loi du 25 septembre 1919).

D'autre part l'influence de l'arrêt Cames s'étend à tout le Droit Administratif. C’est à ce point de vue que son importance théorique est considérable. Car, posant pour la première fois dans une matière autre que celle des travaux publics le principe de la responsabilité sans faute de l'Etat, il attire l’attention de la doctrine sur la théorie du risque et sur les principes que cette théorie supposait à la base de la responsabilité de la puissance publique, — ceci à une époque, remarquons-le, où la théorie de la faute n'avait pas encore atteint son plein développement. (L'arrêt Lepreux, qui reconnaît encore l’irresponsabilité de l'Etat à raison des actes de police, est du 13 janvier 1899, c’est-à-dire postérieur de quatre ans à l’arrêt Cames).

Mais par un contre-coup qui n’est pas sans analogie avec ce qui se passa en Droit Privé où, à la suite de la loi de 1898, la théorie du risque perdit de son actualité, et donc de son importance, on vit des juristes de Droik Public qui jusque-là avaient été attachés à cette théorie justement dans la mesure, peut-être, où elle autorisait une solution humaine et équitable à l'égard des ouvriers et employés de l'Etat, se séparer des tenants nouveaux de

l'idée de risque et esquisser à son égard un. mouvement de retrait, qui bientôt deviendra une véhémente contradiction : tel fut le cas du Doyen Hauriou.

(11) 12 février 1904, R. 117 : « Considérant qu’il résulte de l’instruction que l’accident dont le sieur Saurin a été victime à la manufacture d’armes de Châtellerault le 12 septembre 1892 ne peut être imputé à une imprudence, qu’ainsi il y a lieu d’en déclarer l'Etat responsable ».

(12) 25 mai 1900, R. 364.