CHAPITRE III

LE RISQUE A L’INTERIEUR DE L'ADMINISTRATION :. LE BRUSQUE CONGEDIEMENT DES FONCTIONNAIRES

Le Doyen Duez (1) a fait remarquer qu’une application spéciale de la théorie du risque concernait les fonctionnaires brusquement congédiés, encore bien qu’ils laient été dans des conditions de parfaite régularité légale. à

La question s’est posée pour la première fois dans une série d’arrêts qui ont d'ailleurs, à un autre titre, une importance considérable dans lhistoire de notre Droit : ce sont les arrêts Cadot c. Ville de Marseille, Puissant c. Ville de Gap, Drancey c. Ville de Cherbourg et Wottling c. Ville de Limoges rendus entre les années 1889 et 1892. Dans ces quatre décisions il s’agissait soit d'ingénieurs, soit : d'architectes nommés à la direction d’un service municipal, révoqués brusquement et demandant à la ville une indemnité. Nous avons vu que c’est à l’occasion de ces cas que le Conseil d'Etat s’est déclaré définitivement juge de droit commun en matière administrative.

Chaque fois les requérants essayèrent de démontrer devant le Conseil qu'ils n'étaient pas dans la situation de fonctionnaires municipaux wordinaires et que, pour une raison où pour une autre, ils avaient le droit de compter sur une situation parfaitement stable et assurée. Chaque fois ces prétentions sé heurtèrent à une analyse très précise de leur situation dont le type est donné par ce passage des conclusions du Commissaire du Gouvernement Jaegerschmidt dans Farrêt Cadot : «.… Le sieur Cadot est «entré au service de la ville de Marseille aux mêmes

(1) Duez, La responsabilité de la puissance publique, 1938, p. 76 et sq.

conditions qu'un employé ordinaire. Aucun contrat n'est intervenu, au moment de sa nomination, pour lui assurer des garanties ou des avantages déterminés ; l'arrêté qui le nomme est conçu dans les mêmes termes que tous les arrêtés portant nomination à des emplois communaux dans la ville de Marseille. Dans ces circonstances le maire avait, à notre sens, en vertu de l’article 12 de la loi de 1837, un pouvoir discrétionnaire pour révoquer le directeur dé la voirie et des eaux qu'il avait nommé deux ans auparavant. L'acte du maire révoquant un agent communal, étant pris dans l'exercice régulier de ses attributions administratives, et dans le but d’assurer un service public, nest pas de nature à engager la responsabilité de la commune. » (2).

Et M. Hauriou, dans sa note au Sirey sous le même arrêt, faisait remarquer que «le droit de révocation est un droit de police qui appartient à la commune et c’est bien au maire quil appartient de l'exercer ». D’autre part, disait-il, « l'employé n’a pu exciper d'aucune convention qui serait intervenue entre la ville et lui. C’est qu’en effet, dans des cas qui doivent rester exceptionnels, des conventions peuvent intervenir entre l’employé et la personne administrative ; ces conventions ne peuvent point faire obstacle à la révocation, mais elles peuvent servir de base à une indemnité » (3) (C.E. 28 juillet 1882, Ville de Castres, R. 739). Et M. Hauriou assimilait très ingénieusement ces cas où des conventions viennent donner plus de solidité à la situation d’un fonctionnaire aux. concessions sur le domaine public, concessions faites par exemple à des compagnies de chemins de fer : des révocaltions sont dans cette hypothèse toujours possibles, mais elles se transforment en rachats.

Les arrêts suivants du Conseil confirmèrent cette solution pour un architecte de la ville chef du service de la voirie et directeur du service des eaux (4) et pour des architectes municipaux (5). Hauriou, dans une note qu'il donna sous l’un de ces arrêts, en synthétisa la leçon géné-

= (2) Concl. Jaegerschmidt sous Cadot, 13 décembre 1899, S. 1892. III. 22. (3) Note Hauriou sous arrêt Cadot, p. 20, 2° colonne. (4) Drancy, 28 mars 1890, S. 1892. IT. 65. n. Hauriou. (5) Puissant c. ville de Gap, 27 février 1891, S. 1598. III. 38 ; — Wottling c. ville de Limoges, 29 novembre 1892, S. 1894. III. 33, n. Hauriou.

rale dans cette formule : « Les employés municipaux peuvent être révoqués ad nutum sans indemnité ».

Et toutefois le nombre même de ces requêtes montrait qu'il y avait quelque chose à reprendre dans ce caractère exclusivement unilatéral du statut des fonctionnaires municipaux — et de ceux de toutes les Administrations. Dans sa note sous l’arrêt Puissant précité, Hauriou remarque que, certes, on ne saurait dire du fonctionnaire qu’il est dans une position contractuelle, mais que toutefois il ne faut pas oublier que «le fonctionnaire peut avoir des droits à faire valoir contre l'Administration ». et la preuve en est que « l'arrêt Cadot a été rendu sur un recours contentieux ordinaire. : orfon sait que de tels recours ne naissent que des situations qui confèrent des droits acquis ». D’ailleurs, concluait Hauriou, « il importe à la liberté de l’Administration que les fonctionnaires soïent dans la main et puissent être révoqués ad nutum, mais il importe peutêtre aussi à son bon fonctionnement que ces mêmes fonctionnaires soient assurés de certains égards ». L’arrêtiste réclamait ainsi au moins « certains égards » pour les fonctionnaires et pensait, s'appuyant d'ailleurs sur une décision récente (Leprince, S. 1891. III. 31) qu’en certains cas, lorsque le procédé employé manquerait d'élégance ou de justice (révocation indirecte), une indemnité pourrait être accordée.

Et dans sa note sous l’arrêt Woftling, Hauriou revenait sur la question et, montrant de quels pouvoirs discrétionnaires disposait le maire à l’encontre des employés municipaux, il concluait que pour ces derniers il y avait « trop peu de garanties ».

Certes, on pouvait penser à un moyen pour parer à ces inconvénients «et pour assurer plus de garanties aux fonctionnaires et notamment aux fonctionnaires municipaux en butte à l'arbitraire des agents décentralisés de la commune ; Car nous pouvons remarquer que de pareils « abus de droits » à l'égard d'employés n'avaient pas Lieu et n’ont en général pas eu lieu depuis, dans les Administrations publiques centralisées, à fortes et antiques traditions, où des usages respectés par les supérieurs hiérarchiques constituaient d’assez solides garanties au profit des fonctionnaires de tout rang.

Le moyen juridique que lon aurait pu employer, donc,