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eût été de considérer là situation des fonctionnaires comme étant d'ordre contractuel. Certains éléments d’une analyse superficielle pouvaient sembler y pousser. Mais le contrat, dont Hauriou a dit qu’il était « impropre à bien traduire les situations institutionnelles » (6) n’a jamais semblé au Conseil d'Etat, pas plus qu’à la doctrine (2); rendre compte de la situation des fonctionnaires vis-à-vis de lAdministration. Certes les arrêts du Conseil. parlent parfois de «contrats de droit public», les auteurs de « contrats administratifs » (8), mais il reste entendu que ces dénominalions n’entraînent en aucune façon l'égalité de situation qui est de règle (au moins la plupart du temps) en Droit Privé, et les garanties réciproques qui en découlent. Pour arriver au but recherché : protéger les fonctionnaires qui, sans faute de leur part, mais aussi sans illégalité de l’Administration, voient leur carrière brisée, le Conseil d'Etat dut, ici encore, faire appel à des principes d'équité. Dans l’arrêt Villenave (9) le Commissaire du Gouvernement-Teissier s’attacha à démontrer qu'entre le requérant et la ville d'Alger aucun contrat n’était intervenu et qu'en droit strict, d’après une jurisprudence constante, le sieur Villenave ne pouvait prétendre à aucune indemnité. Mais il conclut en ces termes : « Ce n’est pas à dire, cependant, qu'il nous paraisse qu'une commune puisse à toute époque et sans raison renvoyer du jour au lendemain un de ses agents sans indemnité. Les principes généraux du droit, les règles les plus élémentaires de l'équité exigent en pareil cas, suivant nous, l'allocation d’une indemnité pour permettre à ces agents ainsi sacrifiés de chercher une situation nouvelle. IL faut, pour employer une expression vulgaire, que ces agents aient le temps de se retourner. » M. Teissier s’appuyaïit, en l'espèce, sur des solutions semblables émanées des Tribu-

(6) Hawuriou, Principes de droit public, chap. V.

(7) RozzanD, Revue du droit public, 1908, p. 695; JÈzE, eod. loc., 1917, p. 110.

‘(8) J. Rouvière, Les contrats administratifs.

(9) C.E. Villenave, 11 décembre 1903, R. 767, avec les conclusions Teïissier et rapporté au S. 1904. IIT. 121, en même temps que les arrêts Le Berre (29 mai 1903) et Nivaggiani (1er juillet 1904) avec une note très importante d’Hauriou. Il y a lieu de remarquer que dans l’espèce Villenave la ville d’Alger avait octroyé trois mois de traitement au requérant en le congédiant. La requête portait sur cette indemnité, que Villenave jugeait insuffisante mais que le Conseil d'Etat, suivant les conclusions de son : commissaire du gouvernement, estimera satisfaisante.

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naux judiciaires (Lepreux, D. 1873. II. 34; Darde, S. 1867. II. 85; Teyssier, Dter 0 TGS):

On savait, DAU cet arrêt, que des révocations ie

être annulées pour excès de pouvoir lorsqu'on relevait

contre elles un détournement de pouvoir (10), ou bien lorsqu'elles n'avaient pas été prises dans les formes déter-

minées par la loi ou prévues par les règlements (11). I convient de noter que, d’une manière générale, ces mesures de céongédiement, brusques ou non, mais sen tous cas irrégulières donnent lieu à la responsabilité de l’Administration (12).

Mais dans l’arrêt Villenave et dans les nombreux arrêts qui l’ont suivi, il n’est pas question d’une irrégularité de ce genre dans la mesure qui frappe le fonctionnaire. Le point de vue du juge administratif change : de même que, pour le «risque industriel», il prenait en considération non plus l'accident, mais la victime, de même ici il ne s'attache pas à lanalyse de. la mesure administrative ; il a tout simplement dessein de renforcer, de stabiliser dans une certaine mesure la situation du fonctionnaire. Dans les deux cas, le Conseil d'Etat a le désir de protéger une victime. Car le fonctionnaire congédié n'est — par hypothèse — pas en faute; il supporte les conséquences soit d’un changement de municipalité (cas fréquent), soit du désir, en soi très louable, qua l'Administration de réorganiser ses services d’une manière plus économique, . plus souple, ou mieux adaptée à la situation. Ici le Conseil d'Etat donne un avertissement très net : il est loisible aux administrations d'agir au mieux de leurs intérêts, mais les fonctionnaires qu’elles employaient ne doivent pas être sacrifiés sans compensation.

C'est là, comme pour le « risque industriel », un principe d'équité que mettait parfaitement en valeur la note d'Hauriou au Sirey sous cet arrêt : « IL n’y aurait eu lieu à dommages-intérêts, et par suite faute dommageable de la municipalité, que si elle n'avait pas offert une indemnité de congé équitable. Que vient faire là cette notion d'équité ? Elle tient lieu, évidemment, des usages. Il n’existe

(10) C’est le sujet de l’arrêt Maugres, 16 novembre 1800, R. 917.

(11) Adda, 15 décembre 1899, R. 755.

(12) Cousin, 25 juillet 1934, R. 894 ; — Boireau, 29 janvier 1938, R. 76 ; — Giudicelli, 7 février 1934, R. 179 ; — Castel, 25 avril 1934, R. 649 ; — Dufourcq, 21 juillet 1934, R. 856.

pas, dans les relations administratives entre municipalités et employés, d’usages sur les délais en matière de renvois analogues aux usages de la vie civile ou de la vie commerciale. Mais à défaut d’usages, il y a l'équité, ‘c’est-àdire l'appréciation équitable du délai nécessaire à un employé congédié pour se procurer une autre situation. » Et Hauriou concluait sur cette remarque intéressante : « La faute qui aurait entraîné les dommages-intérêts à la charge de la commune, à défaut d’indemnité spontanément offerte, aurait été La violation des règles de l'équité. C’est la première fois que nous voyons se préciser les éléments de cette faute, qui est évidemment appelée à produire les plus riches conséquences dans les rapports de gestion ». Notons en passant comme prudemment Hauriou écarte l'équité du domaine des actes de puissance publique proprement dite, où ils pourraient gêner, dans une certaine mesure, le libre jeu de l'Administration.

Hauriou pensait que l’usage des trois mois de traitement en cas de congédiement régulier, mais brusque, finirait par devenir de règle. En fait la jurisprudence qui s’est développée sur ce sujet, tout en confirmant les principes d'équité énoncés par l’arrêt Villenave, a été extrêmement souple et nuancée. |

On peut poser en principe cette règle : lorsque le Conseil d'Etat se trouve en présence d’une mesure administralive de ce genre, il commence par s'assurer qu’elle ne cache pas, d’une manière ou d’une autre, une révocation déguisée (13). Ce point établi, la solution qu'il donne à la requête se définit suivant les principes suivants :

1° Pour l’évaluation de l’indemnité ôn tient compte d’une part de la mesure qui à entraîné la suppression du poste : si c’est une mesure d'économie, le Conseil juge nécessaire d’allouer une indemnité, même si le requérant bénéficie d’une retraite proportionnelle (14). On tient compte d'autre part de la situation qu'à pu trouver le fonctionnaire congédié et de la rapidité avec laquelle ïl l’a trouvée (15) ;

(13) Cousin, 1re requête, 25 juillet 1934, R. 894 ; — Besnard-Bernadac, 8 juin 1934, R. 658. Il n’est pas rare de voir le Conseil consacrer tout un paragraphe de ses motifs à cette constatation.

(14) Marty, 22 juin 1917, R. 497.

(15) Il y a lieu de tenir compte, pour la fixation de l’indemnité, des emplois ultérieurs et à peu près équivalents qu’a pu trouver le requérant dit l'arrêt Rapp, 22 juin 1917, R. 497. :

on tient compte également du temps passé par le requérant dans l’administration qu’il quitte (16). D’une manière générale le Conseil d'Etat n’admet pas sans prudence le principe de l'indemnité. IL marque sa tendance à considérer lindemnité allouée par l'Administration comme suffisante : soit que cette indemnité consiste dans les trois mois de traitement dont Hauriou avait pensé qu’ils deviendraient de règle (17) ; soit qu’elle revête un aspect plus nuancé de compensations de carrière, et parfois tout un système d'avancement (18) ; soit que, plus simplement, le Conseil estime que la retraite ordinaire suffit à compenser le préjudice (19). En revanche il alloue une indemnité équivalente à un an de traitement quand la mesure, particulièrement grave, atteint sans raison précise un fonctionnaire après de longues années de service (20).

2° En ce qui concerne les circonstances qui entraînent l'allocation d’une indemnité, on peut préciser deux points : d’une part l'indemnité est parfois allouée alors même que le fonctionnaire congédié aurait commis une faute, quand du moins cette faute n'aurait pas été à ce point grave qu’elle paraisse avoir exigé une révocation aussi brutale dans l'intérêt du service. C’est ce que. disent les motifs de l'arrêt Dame Veuve Alcaraz (18 octobre 1933, R. 924) : «Considérant qu’il est établi que la révocation... a été motivée par des fautes de service ; qu’elle ne saurait par ellemême ouvrir droit à indemnité: Mais considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que lintérêt du service exigeait le remplacement immédiat de la Dame Veuve Alcaraz ; que dans les circonstances de l'affaire la requérante a

- (16) Dans l’arrêt Vidal c. ville de Clermont-Ferrand, 13 novembre 1930, R. 932, le requérant n’occupait que depuis six mois les fonctions d’ingénieur-adjoint stagiaire de la ville. On a considéré qu’un mois de traitement était pour lui une suffisante indemnité.

(17) Tramini c. commune de Philippeville, 26 mars 1920, R. 333.

(18) Il convient de rappeler ici la solution parallèle, bien qu’à vrai dire rendue dans un cas différent (deux cassations irrégulières), de l’arrêt Le Berre, 29 mai 1903, R. 414, avec les concl. Teissier.

(19) Zeilabadine, 19 novembre 1909, R. 896, avec les concl. Tardieu, et S. 1904. III. 121, avec la note Hauriou.

(20) Lacourte, 15 février 1907, R. 156. On frôle ici le détournement de pouvoir. Toutefois, l’arrêt du Conseil d'Etat ne fait pas mention des motifs politiques dont la requête disait qu’ils avaient provoqué la révocation ; on se contente de mentionner «qu'aucune faute de service n’a pu être relevée contre le requérant ».

droit à une indemnité pour le brusque congédiement dont elle a été l’objet. »

Et précisément que ce soit la brusquerie, voire LE brutalité de la décision qui raye un fonctionnaire des cadres d’une administration que le Conseil d'Etat veuille sanctionner par ces indemnités, presque toutes les décisions que nous avons précédemment citées le prouvent (21). Il arrive même que la situation se présente d’une manière légèrement différente et que l'analyse d’une affaire nous fasse passer presque du domaine du risque à celui de la faute de service. Tel est peut-être le cas dans lParrêt Besnard-Bernadac (22) : un architecte départemental voit sa situation supprimée par ‘une délibération parfaitement régulière du Conseil général ; sur cette délibération le Conseil d'Etat .ne peut se reconnaître aucun pouvoir de contrôle. Mais, la suppression d'emploi ayant effet à partir du 1e janvier 1930, le sieur Besnard-Bernadac n’en a été avisé que par une lettre du Préfet en date du 8 juillet 1930. IL nous semble que si le Conseil alloue dans l'espèce une indemnité particulièrement forte au requé-

rant, il sanctionne avant tout par là une faute caractérisée.

de négligence de l'Administration. Ici le risque prend bien sa position de moyen subsidiaire pour déterminer la responsabilité de la puissance publique : il s’efface devant ‘le moyen principal, qui reste, selon la plupart des auteurs, la faute du service public (23).

Ce n’est pas la dernière fois que nous’ aurons l’occasion de constater qu’on peut, dans certains problèmes, se placer soil au point de vue du risque, soit au point de vue de la faute. Ici la solution que l’on peut adopter est à vrai dire indifférente. N'importe comment l’équité, le bon sens et les règles déjà anciennes de la jurisprudence sont d’accord pour légitimer l'allocation d’une indemnité.

Mais si nous reprenons maintenant l’ensemble des décisions que nous venons d'étudier, nous devons constater d'abord ceci : elles se placent dans un domaine qui est moins de purel« gestion » que la jurisprudence concernant le «risque industriel ». Dans le risque administratif de

(21) Voir aussi Cousin, 2e requête, 25 juillet 1934, R. 894.

(22) Besnard-Bernadac, 8 juin 1934, R. 658.

(23) Tel est notamment l’avis du doyen Duez qui insiste sur le caractère complémentaire de la théorie du ne (op. cit., p. 58 et sq).

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brusque congédiement, on se trouve en présence de fonctionnaires dont la situation est particulièrement intéressante du fait des circonstances ; mais on ne saurait oublier que ces circonstances peuvent être entraînées, en certains ‘cas, par les nécessités du service public.

Et ici commence le subtil dosage du Conseil d'Etat, qui ‘consiste à faire respecter dans la mesure du possible les droits individuels (en l'occurence les intérêts de carrière

des fonctionnaires) tout en essayant de sauvegarder la

liberté d'action nécessaire à la bonne marche de l’'Administration (24). C’est ce que les chapitres suivants ne manqueront peut-être pas de nous montrer mieux encore.

(24) Cette même nécessité d’une conciliation se retrouve dans l’arrêt Rodière (8 juin 1926, S. 1926. III, 49, n. Hauriou) : le Conseil d'Etat, au sujet d’une règle légale destinée à prolonger la durée de service de fonctionnaires pères d’au moins trois enfants vivants, constate que la règle ainsi posée , ne doit pas faire obstacle aux nécessités d’un service public et notamment qu’elle ne saurait recevoir application dans le cas où il serait indispensable de l’écarter pour mettre à exécution une réforme administrative. Mais il ajoute toutefois que l’obligation d'accomplir une telle réforme et l'intérêt du service doivent se concilier avec les droits des fonctionnaires et, le cas échéant, plier devant les plus respectables de ceux-ci. Remarquons, à propos de l’arrêt Rodière, que cette matière jurisprudentielle des risques de révocation s’est trouvée bloquée, comme la matière du risque industriel,

par les différents textes législatifs et réglementaires qui ont contribué à l’édification du statut des fonctionnaires.