CHAPITRE V

LES ARRETS COUITEAS

On sait toute l'importance dans les annales du Droit Administratif de la décision Couitéas du 30 novembre 1923, à laquelle il faut joindre les décisions suivantes qui en Gute précisé la portée (1). Pour bien comprendre cette décision, il convient de serrer de près les circonstances de l'affaire, qui sont par elles-mêmes assez complexes et dont certaines parties restent, à distance, et bien que l'arrêt soit entré en quelque sorte dans l’histoire de notre Droit Public, très obscures.

Section I : Exposé des faits

En 1731, le Bey de Tunis Hassine, voulant donner un témoignage spécial d'honneur à un marabout du nom de Fradj-el-Ghali-el-D jebari, lui conféra des droits spéciaux sur quelques terres du Sud de la Régence. Ces droits n'étaient pas bien définis ; les terres n'étaient guère mieux déterminées (2). Aussi bien cette donation resta-t-elle parfaitement «honoraire » jusqu’au moment où, en 1890, les descendants du marabout vendirent leurs droits (qui

(1) Arrêts Couitéas, 30 novembre 1928, R. 789; S. 1923. III. 57, n. Hau-

riou ; et 2 décembre 1927, R. 1159. Arrêt héritiers Couîtéas, 6 novembre 1936, R. 967, Revue du droit public 1936, p. 355.

(2) Il nous paraît utile de donner le texte de cette donation, base unique, encore que lointaine, de l'affaire qui nous occupe : «Nous avons donné

ne

n'avaient jamais recu exécution) à deux agents d’affaires indigènes, lesquels s’associèrent, le 27 avril 1894, à deux autres agents d'affaires, Bertagna. et Basileo . Couitéas : ensemble ils formèrent la Société civile de Tabia-el-Oubira. En 1895 cette société demanda limmatriculation à son nom des terrains vendus. En 1901 Couitéas désintéressait ses co-associés et, dès lors, pouvait se prétendre seul propriélaire de terrains représentant 65.000 hectares.

Etait-il propriétaire, comme il le prétendait ? Pour le savoir, il aurait fallu faire trancher la question du point de vue du Droit Tunisien. Couitéas, au lieu de se présenter . comme propriétaire et de faire valider ses droits par les Tribunaux indigènes, préféra se placer sur un terrain plus facile. La société avait, nous l'avons dit, essayé de faire immatriculer ses titres de propriété au registre foncier ; Couitéas en poursuivit l’entreprise: ül échoua. Un jugement du Tribunal mixte du 2 mars 1901, sur lopposition des indigènes intéressés et de PEtat tunisien, lui refusa l’immatriculation. Il convient de remarquer toulefois que ce jugement ne vidait pas le fond du droit.

Quels étaient ces indigènes dont l'intervention avait provoqué cette solution ? C’étaient les tribus établies de longue date sur les terres dont Couitéas revendiquait la possession ; ces tribus, Zlass et Souassis, affirmaient avoir sur les terres contestées des droits de jouissance collective. Troublées dans leur possession par les voies de fait de Couitéas qui essayait par la force, au moyen d’une garde particulière, de faire respecter ses droits prétendus, ces indigènes, ou du moins 308- d’entre eux, intentèrent des ‘actions possessoires aux Tribunaux de Paix de Sousse et de Kairouan ; ceux-ci firent droit à leurs demandes, par jugements en date de 1907. Couitéas fit appel et forma également une demande reconventionnelle en complainte

un enchir Touibia, situé près d’El-Oubira, à Fradj-el-Ghali-el-Djebari pour y faire lui-même ou y faire faire par d’autres des labours. Tous ceux qui feront des labours dans ledit enchir paieront au susdit l’achour en blé et en orge. Cette donation est faite par nous pour aider le susdit à nourrir les pauvres et les malheureux. »

D’après les explications données par M. Alapetite, Résident Général en Tunisie et Commissaire du Gouvernement à la Chambre des députés, lors des débats de fin janvier ét début février 1912, l’achour est un ‘impôt coranique à destination pieuse.

I1 convient de remarquer, avant toute discussion sur le fond de l’affaire, que : 1° cette donation se présente comme étant uniquement d’intention pieuse, et grevée d’une charge du même ordre ; 2° qu’en tout état de cause le droit musulman est très incertain sur la question de savoir si le Bey peut disposer en pleine propriété des biens enchirs.

qui, par dèux jugements du Tribunal de Sousse, du 13 avril 1908, aboutissait à la reconnaissance de ses droits. C'était, du point de vue des faits, exproprier sans indemnité des tribus entières d’indigènes. Du point de vue du droit, l’un des jugements au moins était atteint d’un vice juridique, en ce qu'il cumulait le pétitoire et le possessoire. Nous disons « l’un des jugements », parce qu’il ny en eut qu’un, et le moins important eu égard aux terrains qu'il concernait, qui fut frappé d’un pourvoi. De l’autre, nous ne savons rien. Toujours est-il que la Chambre Civile de la Cour de Cassation, présidée par le Premier Président Ballot-Beaupré, cassa le jugement attaqué du Tribunal de Sousse (3).

Voilà laspect purement judiciaire de l'affaire. Mais entre temps, des considérations administratives et presque politiques étaient venues se greffer là-dessus et compliquer encore des choses qui déjà n'étaient pas simples. À la suite du jugement du Tribunal mixte refusant l’immatriculation, Couitéas s'était ‘adressé à l’Administration ; l'affaire, à cette époque, était déjà assez ancienne ; elle avait suscité quelque agitation chez les indigènes. On imagina qu'une transaction serait possible : le Directeur de l’agriculture et des domaines de la Régence signa en novembre 1904, au nom des indigènes, pour ainsi dire, une convention et un compromis d'arbitrage ; la première attribuait une partie des terres contestées à l'Etat tunisien, en vue de la jouissance collective par les tribus occupantes — la plus grande partie (38.000 hectares sur 65.000) restant d’ailleurs attribuée à Couitéas. Cette transaction fut approuvée par M. Stephen Pichon, alors Résident Général de France à Tunis. Le compromis d’arbitrage qui la doublait pour en assurer l'exécution fut suivi d’une décision arbitrale en février 1906. Ainsi lAdministration garantissait-elle en quelque sorte les droits de Couitéas : sur la foi de cette garantie et des accords intervenus, Couitéas se fit prêter par le Crédit Foncier d’Algérie et de Tunisie la somme importante de 750.000 frs. Sur ces entrefaites avait commencé le déroulement de la procédure judiciaire : les actions possessoires intentées par les indigènes auprès des Tribunaux de paix de Sousse et de Kairouan ne sont probablement pas sans relation avec la inenace que faisait peser sur eux l'intervention de l'Administration. Voici, en tout cas, que quelques mois

(3) Cass. Civ. 15 mai 1911, S. 1915. 1. 9, n. Naquet.

après que le Tribunal de Sousse ait semblé définitivement valider les droits de Couitéas, un décret beylical du 25 novembre 1908, approuvé par le Ministère des Affaires Etrangères, — à la tête duquel, entre temps, Clemenceau avait appelé Stephen Pichon — vint annuler la convention de 1904 et la décision arbitrale qui en était résultée. Le motif juridique de ce décret était que le directeur des domaines de l'Etat tunisien n’avait pas qualité pour engager l’administration beylicale sans l'autorisation du Bey lui-même, dont la signature ne figurait pas sur la convention. Le motif réel en était l'agitation entretenue dans les terres en litige par les tribus qui refusaient de reconnaître le règ'ement (ransactionnel imaginé par l'Administration.

Ainsi d'snaraisait la garantie administrative imprudemment donnée aux droits prétendus de Couitéas. Restait l'autorité de la chose jugée. Couitéas se proposa de faire exécuter les jugements rendus en sa faveur (la cassation de l’un d’eux n’est intervenue qu'ultérieurement) par le Tribunal de Sousse. La tentative d’un huissier, requis de faire saisie du bétail des indigènes pour compenser les frais du procès, et qui ‘a été pittoresquement narrée par M. Rivet dans ses conclusions au Conseil d'Etat (4), montra toutes les difficultés que présenterait une telle entreprise. L’huissier avait été accueilli à coups de pierres. Que serait-ce quand il faudrait faire exécuter les jugements ? Appliquant les termes mêmes de la formule exécutoire inscrite en tête de la grosse des jugements, le Procureur de la République à Sousse, requit le Commandant d'armes de la ville de prêter main-forte à l’autorité pour l'exécution des décisions de justice. Ses réserves étant insuffisantes, le Commandant d'armes en référa à son supérieur, le Commandant du corps d'occupation en Tunisie, qui lui-même en référa au Résident Général : cependant que ces diverses autorités étaient talonnées par les demandes d’intervention de Couitéas lui-même. Assurément le Résident Général en Tunisie dispose de la force armée dans la Régence. Mais la question qui se posait à lui dépassait le cadre administratif ; il s'agissait de savoir si l’on allait risquer des troubles graves dans le Sud Tunisien pour faire exécuter les jugements rendus en faveur de Couitéas. Le Résident Général en référa donc à son supérieur, le Ministre des Affaires Etrangères, en l’informant des suites graves que pourrait avoir cette affaire.

Le Ministre l’autorisa à refuser à Couitéas le concours de

(4) S. 1928. III. 64, 2° colonne.

la force armée. Couitéas demanda alors une indemnité à l'Etat Français pour l’inexécution des jugements rendus en sa faveur, et sur refus du ministre demanda une nouvelle indemnité pour expropriation indirecte qu’une : nouvelle décision, du 11 mars 1912, lui refusa encore. Ce sont ces deux décisions de rejet que Couitéas attaqua devant le Conseil d'Etat par des requêtes successives, dont les prétentions varièrent d’ailleurs pour finalement atteindre le chiffre global de 4.600.000 francs.

Nous avons insisté sur le côté politique de laffaire. Pour le mettre pleinement en lumière, il convient de noter qu'un débat parlementaire eut lieu à la Chambre des Députés en janvier-février 1912 à ce sujet; la position du gouvernement français y fut longuement expliquée au Parlement. Le Résident Général en Tunisie, M. Alapelite, fit, comme Commissaire du Gouvernement, un exposé détaillé de cette affaire, à la suite duquel la Chambre adopta, par 408 voix contre 104, un ordre du jour de confiance ‘au ministère (5). -

Section II : L'arrêt Couitéas du 30 novembre 1923.

Ses caractères. Les questions juridiques qu’il met en cause

Au début des conclusions du Commissaire du Gouvernement Rivel, les points décisifs qui constituent « Paffaire Couitéas » sont clairement précisés : à l’origine, il y a quatre questions liligieuses : celle de la légitimité de la propriété de Tabia-el-Oubira ; celle de Li convention de 1904; celle du décret beylical de 1908, étroitement liée à la précédente et enfin le refus d'exécution du jugement non cassé rendu par le Tribunal Civil de Sousse.

La première question est bien évidemment tout à fait en dehors de la compétence du Conseil. Mais en acceptant de restreindre, comme a semblé le faire M. Rivet, la portée du débat à l’examen de la seule dernière question, il nous paraîl qu’on risque d’avoir une vue incomplète de l'affaire. Certes- M. Rivet (et le Conseil à sa suite) fut

(5) Journal Officiel, Déb. parlem. Ch. des députés, séances des 30 janvier, 1er et 2 février 1912, notamment p. 118 et sq. et 135 et sq.

ni

Le Poe

incliné à cette solution par l'abandon que fit Couitéas dans ses dernières requêtes des moyens tirés de ce qu'il appelait, assez imprudemment, une expropriation indirecte — voulant désigner par là cette révocation que l'Administration de la Régence avait opérée en 1908 de la convention d'arbitrage qui lui garantissait ses droits, et qui les garantissait par la même occasion (point qui eut son importance dans la procédure) à son prêteur, le Crédit Foncier d'Algérie et de Tunisie. Il n’en reste pas moins que cette volte-face de l'Administration est intimement liée au refus d'exécution du jugement du Tribunal de Sousse et que, sur le plan des affaires ou des nécessités administratives, elle l'explique et le justifie. Hauriou fait remarquer avec très juste raison que c’est là — dans l'intervention du Directeur des Domaines en 1904 — que gît la faute de l'Administration. Dans son arrêt, se basant sur des points de droit et de fait d’ailleurs difficilement contestables, le Conseil d'Etat passe sur cette faute : il constate que «la convention du 15 novembre 1904, qui constitue un compromis » avait manqué son but, puisque l’œuvre des experts ne fit qu’exaspérer les troubles, « que le but de l'arbitrage en effet, n'avait pas été de déposséder les indigènes au profit du sieur Couitéas, dont les droits

étaient au ‘moins douteux, mais d'assurer la paix de la

région en laissant aux indigènes la jouissance des territoires qu’ils occupaient et que ne possédait pas en fait le sieur Couitéas ; que l'arbitrage était nul pour cette cause et aussi parce qu'il ravait pas reçu l'assentiment du Bey, qui peut seul disposer des territoires affectés à la jouissance collective des tribus (6); que cette nullité a été à bon droit proclamée par le décret beylical du 23 novembre 1908 ».

Si pourtant nous persistons, après le Doyen Hauriou, à voir dans cet épisode une faute de l’Administration, cest que nous nous plaçons à deux points de vue distincts : un point de vue subjectif, celui du Crédit Foncier d'Algérie et de Tunisie, qui prêta sur la foi de cet accord, que l’on pouvait représenter comme une reconnaissance officielle de droits, 750.000 francs à Couitéas. Un point de vue objectif, qui concerne cette fois plus spécialement Couitéas, et qui mettrait en jeu la responsabilité de l'Etat tunisien lui-même. Et sur ce dernier point le Conseil d'Etat constate en effet, à la suite du paragraphe que nous venons de rapporter, que « si une responsabilité pouvait

(6) C’est nous qui soulignons.

se trouver engagée, ce serait celle du Gouvernement tunisien avec lequel seul le requérant s’est trouvé en rapport, et que celui-ci semble bien lavoir reconnu puisqu'il a assigné en payement d’une indemnité l'Etat tunisien devant le Tribunal de Tunis ».

Toutefois ne soyons pas dupes : qu'il y ait quelque pharisaisme dans ce raisonnement, c’est certain ; car le Conseil fait tout bonnement semblant d'oublier que c’est à la requête du Ministère français des Affaires Etrangères, représenté par son Résident à Tunis, que le décret beylical de 1908 a annulé la convention de 1904. N'importe. Nous devons nous satisfaire de cette solution parfaitement juridique d’ailleurs dans ses termes. Mieux : nous devons la considérer avec une attention toute spéciale, comme manifestant la tendance qu'au reste tout l’arrêt Couiltéas incarne : mettre hors de toute critique l’action de l’Administration française.

Ce qui reste donc le nœud du débat, c’est la non-exécution par la force publique d’un jugement passé en autorité de chose jugée. Cette non-exécution, provenant des refus réitérés opposés au sieur Couitéas aux différents échelons de l'autorité militaire et administrative, est qualifiée par lui d’excès de pouvoir manifeste, et c’est sur cet unique motif que resta basée, en définitive, sa demande d’indemnité au Conseil d'Etat.

Cette manière de voir pouvait s'appuyer sur une jurisprudence récente à l’époque du Haut Tribunal Administratif : l’arrêt Abbé Toesca du 8 août 1919 (7), venant confirmer d’ailleurs l’arrêt /ardel du 11 mars 1911 (8). Dans cette dernière espèce il s'agissait d’un jugement en. référé du Tribunal de Vendôme ordonnant que l’abbé Hardel serait maintenu en possession provisoire d’un presbytère qui avait été légué à la commune avec clause de logement perpétuel du curé. Quinze jours après ce jugement, un arrêté préfectoral expulsait Pabbé. Sur recours de celui-ci, le Conseil d'Etat décida que larrêté du Préfet qui faisait obstacle à l'exécution d’une décision de justice était entaché d’excès de pouvoir. Semblablement dans l’arrêt Abbé Toesca le Conseil décida « qu’il n’appartenait pas au Préfet de s'opposer à l'exécution du jugement du

(7) Rapporté avec les conclusions Corneille et une note Jèze à la Revue du droit public, 1919, p. 505.

juge de paix et qu’en refusant par. un motif de légalité contraire à la chose jugée, d'approuver la délibération ue le Préfet a excédé la limite de ses pouvoirs ». M. le Commissaire du Gouvernement Corneille avait faît ressortir dans ses conclusions que, quoi qu’en put dire V'Administralion, « le propre de la chose jugée est précisément de s'imposer comme la vérité légale’ quels que soient les griefs, même ceux de légalité, qui puissent être allégués contre un jugement définitif » (9).

Quels que soient les griefs, même ceux de légalité, disait M. Corneille ! A fortiori, semble-t-il, on pouvait faire ce raisonnement à l’encontre de motifs prétendus d'ordre public et de paix Sociale ? Dans sa note au Sirey sous notre arrêt Couitéas, le Doyen Hauriou a prétendu avec quelque apparence de raison que si l'affaire était venue devant le Conseil avant la guerre de 1914, le Haut Tribunal, s’il avait voulu dédommager Couitéas, n'aurait pas eu d'autre voie que celle de la faute de service. Mais dans l’intervalle une construction jurisprudentielle avait été édifiée qui retiendra ultérieurement notre attention plus en détail ; la jurisprudence des pouvoirs de guerre de PAdministration prenait en considération les nécessités de la guerre et par une série d’arrêts retentissants validait les mesures de l'Administration dont certaines, en d’autres temps, auraient subi la censure la plus sévère et la plus ‘ indiscutable de l'excès de pouvoir. Comme le dit M. Rivet dans ses conclusions, « c’est bien là le moyen de défense tiré des nécessités vitales du pays ». Et de même, en considération des circonstances exceptionnelles dans lesquelles s'était déroulée l'affaire Couitéas, M. Rivet estima que le Président de la République, en suspendant extraordinairement « l’effet de la formule ‘exécutoire apposée, en son nom, sur la minute du jugement » s'était rendu à des raisons majeures analogues à celles que l’état de guerre r avait provoquées : l'enquêté montre que l'Administration, gardienne de l’ordre public, aurait eu tort de faire exécuter

(9) Le Conseil d'Etat, par la suite, a reconnu la responsabilité de l'Etat à raison d’un refus par l’Administration d'exécuter un jugement en matière d'appellation d’origine : Syndicat-général des grands vins de la Côte-d'Or, 24 juillet 1936, D. 1937. IIT. 41, conel. Lagrange, n. Waline. Le commissaire du gouvernement avait conclu à une faute de service. Il convient toutefois de remarquer que le jugement en question-était d’une nature assez spéciale, rappelant de très près les «arrêts de règlements » de l’ancien régime (cf. la note Waline). L'arrêt se rapporte done plutôt à la responsabilité de l’Administration pour non application des lois (Van Outryve et Cie, 6 juillet 1934, D.H. 1934, p. 513).

le jugement rendu en faveur de Couitéas, elle n’a donc pas commis d’excès de pouvoir en refusant l'exécution. Et c’est dans ces conditions que M. Rivet proposa au Conseil une application nouvelle et, il le reconnaissait lui-même, nettement extensive de la théorie du risque. « Mais nous croyons, disait-il, que cette extension, à condition que vous en fixiez et “délimitiez nettement l’importance, ne peut constituer, dans l’acception intégrale du mot, qu'un progrès véritable. » Et rappelant les contours déjà dessinés de la théorie du risque, M. Rivet ajoutait : « Il est indéniable que, s’il peut, dans des cas analogues à ceux de l’espèce présente, ne pas constituer un abus de pouvoir, le refus de prêter la force publique pour mettre à exécution un jugement apparaît comme la manifestation, de la part de l’administration supérieure, d’un droit tout à fait exceptionnel, qui crée à l’individu qui en est la victime une situation spéciale, et rompt nettement à son préjudice cet équilibre des charges dont toute société bien organisée doit faire l’idée inspiratrice de ses statuts. » M. Rivet s’appuyait d'ailleurs en l’occurrence, pour l’application de la théorie du risque, sur la nature spéciale des droits de Couitéas, à raison du fait que celui-ci était porteur d’une formule exécutoire : «Il y a Ilà, dit ingénieusement M. Rivet, une obligation particulière de l'Etat vis-à-vis de Couitéas qui est presque d'ordre contractuel ». Mais il nous semble que c’est la fin des conclusions de M. Rivet qui donne à l’arrêt Couitéas sa véritable allure. A cet endroit le Commissaire du Gouvernement, qui vient d’avouer être dans l'incapacité de fixer le montant de l'indemnité qu'il proposait d’allouer à Couitéas, prêche une sorte de transaction. Il conseille au requérant d’être, à la lumière de toute la procédure écoulée, plus modeste dans ses prétentions ; parallèlement il demande à l’Administration de se souvenir de ses fautes (dont on vient de la blanchir) pour recevoir plus libéralement les demandes de Couitéas. \ Nous nous étonnons qu’on n'ait jamais insisté sur ce caractère transactionnel d’une décision si célèbre comme arrêt de principe : le Conseil d'Etat dans cette affaire, après avoir délivré à notre Administration en Tunisie le « satisfecit » destiné à l’apaiser («Administration française s’est toujours efforcée d'assurer le calme et la tranquillité publics et de développer en la favorisant, Ja colonisation dans ‘la Régence ») renvoie Couitéas devant le ministre pour liquidation, à défaut d'accord amiable, de l'indemnité.

Ainsi donc lé Conseil fit application à Couitéas de sa jurisprudence sur le risque, jurisprudence primitivement élaborée pour compenser des préjudices exceptionnels et injustes subis par des. particuliers en dehors de toutz faute de leur part. Or, même dans la mesure où l’Equité est une catégorie juridique, elle ne saurait se comprendre et s’approuver que par le bien-fondé des considérations personnelles qui lui servent de base. La théorie du risque exceptionnel de voisinage visait à protéger des individus atteints dans leurs biens ou dans leurs personnes par des activités dangereuses mais nécessaires de l'Administration auxquelles ils n'avaient eu aucune part, dans lesquelles ils n'avaient aucune responsabilité. Couitéas, en revanche, était titulaire de droits qu’il savait contestables, qu’il n’ignorait même pas peut-être nuls. C’est lui qui par ses interventions continuelles ;a induit l’Administration de la Régence à s'occuper d’une affaire où certainement elle n'avait pas à jouer ce rôle de garante qu’il lui fit assumer : le rapport précédemment cité de M. Alapetite à la tribune de la Chambre est formel sur ce point. Si l'Administration a eu la faiblesse de céder aux démarches de Couitéas, ce qui fut évidemment une faute de sa part, cette faute s’explique par l'agitation des tribus du Sud Tunisien. Et cette agitation, Couitéas en était responsable au premier chef, lui qui contribuait à l’entretenir en faisant respecter avec la dernière brutalité par ses hommes de mains, ce qu’il nommait ses droits.

On sait comme soupçonneusement le Droit Privé traite les acquéreurs de droits litigieux. La situation de Couitéas était moralement plus blâmable encore que la leur. Et il aurait peut-être été bon, avant d’indemniser l'agent d'affaires par le bénéfice d’une jurisprudence d'équité, de se souvenir de l’axiome du Droit Anglais : « Celui qui vient à l’'Equité doit y venir avec les mains nettes. »

Certes il n’y a là que des considérations de fait. Mais remarquons d’abord ceci : toute jurisprudence d'équité, nous avons essayé de l’établir dans la première partie de cet ouvrage, est basée avant tout sur les circonstances de la cause. Et d’une manière spéciale, de l’aveu même de ceux qui ont contribué à son édification, la jurisprudence du «risque» en Droit Administratif est basée sur des considérations de fait beaucoup plus que sur des raisons de droit (10).

(10) Voir notamment les conclusions précédemment citées : Le Vavasseur de Précourt sous l’arrêt Chamboredon et Romieu sous l’arrêt Cames.

Mais de surcroît nous pensons qu'il était possible de donner une base juridique précise et ferme à un refus d’indemnité. Au début de la deuxième partie de son exposé, M. Rivet fait allusion à la théorie des actes .de gouvernement ; il «est certain que la non-exécution du jugement rendu en faveur de Couitéas ayant eu des motifs politiques, la jurisprudence du Conseil d'Etat sous le Second Empire l'aurait rangée dans la catégorie des actes de gouvernement et se serait bien gardée de mettre en cause la responsabilité de l'Etat. Mais on sait que, depuis le début de la Troisième République, le Conseil d'Etat a abandonné dans cette matière le critère tiré du mobile politique (11). Il est d'autre part non moins sûr que l'approbation donnée par la Chambre à l’action du gouvernement en Tunisie, lors des séances de 1912, ne confère pas le caractère d'acte parlementaire, donc excluant toute responsabilité, à ce qui reste un acte administratif (12).

Mais nous croyons qu’il y avait une autre manière d’envisager la question ; et le Conseil d'Etat semble lavoir indiqué, bien que de façon très latérale, dans ce passage de ses considérants où il place Couitéas en face de l’Administration tunisienne proprement dite, en la distinguant soigneusement de l'Administration française. Or, étant Dei ve que: Couitéas était citoyen français, il nous semble qu'en considération de la dualité de services en Tunisie, l’un autochtone, l’autre français — on pouvait faire application au requérant de la jurisprudence du Conseil d'Etat qui refuse tout droit à indemnité aux Français se plaignant de leur non-protection à l'étranger par nos services diplomaliques. La jurisprudence est abondante êt continue sur ce point (13) ; elle constitue encore à l’heure actuelle une (11) L’abandon est consacré par l’arrêt Prince Napoléon Joseph-Bonaparte du 15 novembre 1875, rendu sur les conclusions de M. David, confirmé par les arrêts des Conflits Marquigny, 5 novembre 1880, R. 803, rendu sur les conclusions de l’avocat général Ronjat, et Bouffier, mème date, R. 185, sur les conclusions Gomel. Le Conseil d'Etat a persévéré dans cette voie : arrêt famille d'Orléans et famille Murat, 20 mai 1887, R. 409. Cf.

les conclusions sous Conflits, Société immobilière de Saint-Just, 2 décembre 1902%R. 716. d

(12) Voir sur ce point l’arrêt Marquigny précité et l'arrêt des Conflits Dufeuille, 25 mai 1889, R. 144. Dans les deux cas l'attitude du gouvernement avait été approuvée par la Chambre ; ses actes n’en furent pas ! moins jugés actes administratifs.

(13) Argenton, 12 décembre 1834; — Blanchard, 12 décembre 1854, R. 978 ; — Simon, 4 juillet 1862 ; — Dupuy, 12 janvier 1877, S. 1879. IL. 31 ; — Richard, 8 août 1888, R. 775 ; -—— Thube-Lourmand, 10 février

1893, R. 113, S. 1894. III. 134 ; — Poujade, 23 décembre 1904, R. 873, S. 1906. III. 158, conel. Teissier ; — Bastid, 31 mai 1918, R. 525 : — Fol{zer, 22 décembre 1922, R. 992. Cette jurisprudence est encore en vigueur

pierre angulairé de la construction jurisprudentielle sur les actes de gouvernement.

Nous savons bien qu'il s’agit de circonstances spéciales : dune part cétait un jugement d’un Tribunal français, revêtu de la formule exécutoire française qu'il fallait exécuter. D’autre part, si l'affaire en question ne se déroulait pas sur le territoire de l'Etat français, elle n'avait pas lieu non plus en territoire étranger, mais dans un pays de protectorat (14)..:

Toutefois, il convient de remarquer ceci : dans la théorie jurisprudentielle: dont nous essayons de faire application au cas présent, il s’agit avant tout de couvrir l’action diplomatique du Gouvernement français. La preuve en est : que le Conseil d'Etat a appliqué les mêmes directives lors de lPexamen d'actes du Haut Commissaire Français en Syrie (15). Certes les rapports de suzeraineté entre la France et la Syrie étaient juridiquement moins catégoriques que ceux qui lient la Tunisie à notre pays, et d’autre part ces rapports étaient la conséquence d’un pacte international. Mais ils n’en existaient pas moins. Et c’est bel et bien du Ministère des Affaires Etrangères que dépendent, on le sait, les services des protectorats et notamment ceux de la Régence.

Au demeurant nous n’ignorons pas que la solution que nous préconisons rétrospeclivement aurait été légèrement extensive de cette théorie des actes de gouvernement, que tous les efforts de la doctrine depuis Michoud et Brémond jusqu'au Doyen Duez ont au contraire tendu à compresser indéfiniment. Mais de son côté la solution adoptée par le Conseil d'Etat n’a-t-elle pas élargi, et beaucoup plus gravement, le domaine: d’une théorie à la fois plus récente et plus hasardeuse ? Le Commissaire du Gouvernement ne la présentait-il pas lui-même comme «une extension de la notion de la responsabilité de la

au moins dans ses grandes lignes, à l’heure actuelle. Les considérants des arrêts de rejet portent uniformément que les demandes «soulèvent des questions relatives à l’excreice des pouvoirs du Gouvernement français en matière diplomatique et ne sont pas de nature àêtre portées devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux ».

(14) Un arrêt Protectorat de l'Annam c. époux Giraud, 2 juin 1933, D. 1934. III. 61, n. Appleton, assimile les pays de protectorat à l'Etat métropolitain au point de vue des principes qui régissent leur responsabilité pécuniaire.

(15) Foltzer, 22 décembre 1922, R. 992. Rapprocher d’ailleurs Hamblot,

5 juillet 1907, R. 637, qui concerne le protectorat français de la grande Comore.

TBE

puissance publique » ? Du moment que lon posait la question sur le terrain de la non-culpabilité de l’Administration, ne valait-il pas mieux aller jusqu’au bout de son raisonnement ? SENE

La vérité, comme nous l'avons dit précédemment, c’est que, conscient des fautes commises par les agents du pouvoir, le Conseil d'Etat a vu dans l'indemnité accordéé au sieur Couitéas une manière de les compenser et de dédommager au moins le prêteur qui s'était aventuré dans cette affaire à raison précisément de l’imprudence de l'Administration. Et c’est par là, à notre sens, que s5’explique la reconnaissance d’une indemnité au profit de Couitéas.

Section III : Les suites de l’arrêt Couitéas de 1923

On sait que le Commissaire du Gouvernement s'était déclaré incapable de fixer le montant de l'indemnité qu'il conviendrait d’allouer ; il avait donc proposé le renvoi du requérant au ministre pour fixation, et le Conseil avait suivi cette suggestion. L’Administration ainsi saisie se montra sans doute mal disposée à recevoir dans un esprit de suffisante libéralité les requêtes de Couitéas, ou du moins celui-ci en jugea-t-il de la sorte, puisque le Conseil d'Etat fut saisi d’un nouveau pourvoi contre la décision du Ministre des Affaires Etrangères prise en application du précédent arrêt; par un nouvel arrêt en date du 2 décembre 1927 (Rec. p. 1159) où les faits de la cause étaient très brièvement rappelés et le préjudice constaté, la haute assemblée estimait « qu’il résulte de l'instruction qu’il sera fait une juste évaluation du préjudice imputable aux causes sus-énoncées en allouant au sieur Couitéas, pour la privation de jouissance dont il a souffert depuis le 1er juillet 1908, la somme de 1.500.000 francs, y compris les intérêts au jour de la présente décision ».

Si l’on se souvient que, dès avant la guerre, les prétentions de Couitéas se montaient à plus de quatre millions et demi, on conviendra que la différence, surtout compte tenu de la dévaluation du franc survenue dans l'intervalle, était considérable. Et cette manière de résoudre le pro-

blème de l'indemnité en la fixant au plus bas nous renforce encore dans notre idée de transaction concernant le premier arrêt Couitéas : il y a là une sorte de forfait qui excuse les fautes ou imprudences de l'Administration beaucoup plus qu’il ne reconnaît véritablement en faveur de Couitéas un droit lésé.

L'affaire Couitéas ne s'arrête pas là : à la mort de Basile Couitéas, ses héritiers trouvèrent dans son patrimoine le jugement rendu en sa faveur et non-exécuté. Ils imaginèrent d'en demander à nouveau l'exécution, qui leur fut bien entendu refusée comme elle l'avait été à leur auteur par l'Administration du Protectorat. Ils fondèrent alors sur ce refus une nouvelle requête au Conseil d'Etat dans laquelle ils demandaient réparation du préjudice ainsi causé.

Dans les considérants de son arrêt (16), le Conseil reprend son ancienne manière de voir : « Considérant qu'en maintenant son refus de prêter le concours de la force armée à l’exécution d’un jugement du Tribunal de Sousse rendu au profit de l’auteur des requérants et ordonnant l'expulsion de nombreux indigènes du territoire dont ceux-ci s’estimaient légitimes occupants depuis un temps immémorial, le Gouvernement n’a fait qu’user des pouvoirs qui lui sont conférés en vue du maintien de l’ordre et de la sécurité publique dans un pays de protectorat ; qu'ainsi la décision attaquée n’est pas entachée d’excès de pouvoir ».

Mais en outre le Conseil d'Etat précise la portée de ses précédents arrêts : « Considérant que, par sa décision du 2 décembre 1927 intervenue à la suite des difficultés suscitées par l'exécution de sa décision précédente du 30 novembre. 1923, le Conseil d'Etat a alloué au sieur Couitéas une indemnité en capital sans spécifier que cette indemnité ne compensait le préjudice que jusqu'à une date déterminée ; qu’il résulte tant du mode de réparation ainsi adopté que de l’absence de toute réserve concernant l'avenir que le Conseil d'Etat a estimé que la situation de fait au vu de laquelle il a rendu sa décision m'était pas susceptible de se modifier dans l'avenir et que par l’indemnité allouée à l’auteur du requérant, il a entendu le dédommager définitivement d’une privation de jouissance ellemême supposée définitive ; qu'ainsi les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que le ministre a

(16) Héritiers Couitéas, 6 novembre 1936, R. 967, et Revue du droiït public 1936, p. 355.

rejeté leur demande tendant à lallocation d'un supplie: ment d'indemnité... »

Dans son court commentaire sur cet arrêt dans la Revue du Droit Public précitée, M. Jèze’ a eritiqué ce point : « I1 semble bien, dit-il, qu’en 1927 la privation de jouissance n’a pas ‘été considérée comme définitive. En fixant le point de départ... le Conseil d'Etat affirmait que ce

n’était pas une privation définitive. Sinon, il eût parlé de

| dépossession totale, sans indiquer de date. » ;

Il nous paraît que ce raisonnement est tout gratuit, et ne repose sur aucun fondement sérieux. Certes il serait exagéré de dire que le Conseil d'Etat, par le seul fait qu il aurait alloué une indemnité en capital ét non en rente, l’aurait considérée comme définitive, mais dans les circonstances de l'affaire Couitéas, étant donné que le Haut Tribunal Administratif n'avait pas trouvé de faute. du service public dans l’inexécution du jugement du Tribunal de Sousse, el qu'il avait excusé ou plutôt expliqué cette inexécution par la nécessité du maintien de l’ordre, il n'y avait guère apparence que lon pût envisager un changement dans cette situation. Et dans ces conditions, s’il avait estimé que l'indemnité ne compensait le préju- dice que jusqu'au moment de son arrêt, le Conseil d'Etat n'aurait pas manqué de le dire (17). Et pour ce qui est de la fixation du point de départ, où M. Jèze veut voir l’un des deux termes d’une localisation dans le temps, elle n’a jamais joué ce rôle dans la pensée du Conseil d'Etat et procède tout simplement d’une constatation de fait : c’est en effel entre mai el septembre 1998 que Couitéas a essuyé les premiers refus concernant ses demandes d'exécution des jugements rendus en sa faveur par le Tribunal de Sousse. ï

S'il n'apportait aucune solution nouvelle, ce troisième arrêt Couitéas avait au moins le mérite de préciser d’une façon désormais incontestable des points qui pouvaient paraître à certains douteux dans les arrêts précédents. Il en résullait clairement ceci : le «risque» nouveau créé

(17) Les conclusions de M. Rivet sont formelles sur ce point et aucun doute n’est permis. Il demandaït au Conseil d’allouer une indemnité non pas au bénéficiaire d’un jugement dont l'exécution aurait été retardée, «mais uniquement — ce qui est le cas de l’espèce — à celui qui se sera vu refuser sine die le concours de la force publique pour la défense de ses droits juridiquement reconnus » (S. 1923. III. 66, 2° colonne). Et ce point est repris dans les motifs de l’arrêt qui parlent d’une « privation de jouissance totale et sans limitation de durée ».

Est RS ET NE A

par le Conseil d'Etat, celui de voir sacrifier ses droits à l'intérêt social et à La paix publique, n’est indemnisé que s'il comporte une privation de jouissance absolument définilive (18). | :

Cette constatation est aujourd’hui dépassée : c’est ce qui fait l’objet du chapitre suivant. En effet jusqu'à présent nos rubriques ont étudié les progrès successifs de la jurisprudence qui consacre l’indemnisation du «risque administralif ». Mais ces progrès étaient en quelque sorte des progrès en étendue : chaque chapitre présentait un domaine nouveau annexé par la théorie de la responsabilité objective. L'application s’en faisait du premier coup, et l'arrêt inaugural en fixait les traits définitifs — jusqu’à ce

- qu'une loi s'empare des principes ainsi posés. Or, pour

la, première fois, les progrès de la théorie se font «en profondeur » : dans ce domaine que notre chapitre vient d'étudier, des décisions nouvelles ont, depuis le troisième arrêt Couitéas, étendu les principes qui fondent la responsabilité de l'Etat.

(18) C’est précisément sur cette raison que le doyen Duez s'était fondé pour nier qu’on puisse faire application de l’arrêt Couitéas aux actions en responsabilité de l'Etat pour dommages causés par les occupations d'usines. Voir DuEz, op. cit., p. 82, n. 1, et p. 123, n. 1.