LES GREVES AVEC OCCUPATIONS D’USINES

L'année même où le Conseil d'Etat, par son troisième arrêt Couitéas, semblait apporter une précision nouvelle et une limitation définitive à sa construction de la théorie du risque comme base de la responsabilité de la puissance publique, se déroulaient des événements qui devaient l’amener à une extension nouvelle de sa jurisprudence. Au printemps 1936, pour que les effets de leurs grèves ne puissent être brisés par des embauchages de chômeurs, les ouvriers imaginèrent, dans des circonstances qui n’ont nul besoin d’être rappelées ici, d'occuper les locaux de travail. Le caractère illégal de ces occupations était incontestable, en ce qu'elles portaient atteinte, d’une manière juridiquement injustifiable, au droit de propriété. Le Ministre de l'Intérieur, M. Salengro, reconnut lui-même à plusieurs reprises ce caractère illégal — et notamment à la tribune du Sénat. Ces occupations furent toutefois tolérées par le Gouvernement, qui proclama même son intention de ne rien faire — au moins directement et par le moyen de la force publique dont il avait la disposition — pour mettre fin à ces événements.

C’est à l’occasion de ces occupations d'usines que le Conseil d'Etat fut saisi d’un certain nombre de requêtes tendant à faire établir la responsabilité de- la puissance publique: La jurisprudence à ce sujet est répartie sur les années 1938 et 1939. La théorie du risque y a reçu une nouvelle consécration ; mais il convient de constater que le Conseil d'Etat a été en quelque sorte acculé à son utilisation, et qu'il ne semble pas s’y être résolu volontiers.

Section 1 : Comment pouvait être engagée la responsabilité de l'Etat

Ce qui frappe d’abord dans les affaires qui furent soumises tant aux Tribunaux judiciaires qu’au Conseil d'Etat, c’est l'extrême variété des ‘aspects que prirent selon les lieux et même selon les moments les grèves avec occupations. Bien entendu, à cette variété des manifestations répondit une diversité égale des réactions de l’Administration. Il en est résulté de nombreuses catégories de causes, plus ou moins dissemblables les unes des autres, étayant des requêtes le plus souvent mal fondées en droit et que nos Tribunaux, tant administratifs que judiciaires, ont pu repousser très facilement.

Une question préalable se pose : l'occupation -des lieux de travail par les grévistes est-elle illégale ? Sur ce point la solution affirmative a été unanime (1) ; elle était indubitable. Mais ici le problème se décompose et doit donner lieu à un examen détaillé d’après les solutions auxquelles ont cru pouvoir faire appel les patrons, soit pour faire respecter leurs droits, soit pour se faire indemniser des préjudices subis. En dehors du cas où ils pouvaient pour-

suivre directement leurs ouvriers en responsabilité civile

ou même pénale devant les Tribunaux, les patrons avaient trois voies devant eux, du moins en principe. Deux de ces voies sont de la compétence judiciaire ; la troisième seule est exclusivement administrative.

La première idée qui vient à l'esprit, en présence des troubles qu'a traversés la France en 1936, c’est qu'ils sont justiciables de la loi du 16 avril 1914 qui a modifié, comme on le sait, les articles 106 et sq. de la loi du 5 avril 1884 (2). Cette loi déroge au droit commun de la responsabilité administrative : elle consacre explicitement la théorie de la responsabilité sans faute : « L'Etat

(1) Voir les décisions des tribunaux judiciaires, notamment de référés, citées ci-après, et les conclusions Dayras sous les arrêts du Conseil d'Etat du 3 juin 1938, Revue du droit public 1938, p. 378 et sq.

(2) Voir les positions théoriques prises, avant que des arrêts aient été rendus sur la matière, par : M. JÈzE, dans la Revue du droit public, 1936, p. 498 et sq; C. Hocme, La responsabilité de l'administration peut-elle être engagée par l'occupation des lieux de travail ; A. CHoquez, Les occupations d'usines et leurs conséquences juridiques.

contribue pour moitié, en vertu du risque social, au paiement des dommages-intérêts » (3) ; les actions en vue de la réparation du "préjudice causé sont de la Poe judiciaire. , L'article 106 nouveau de la loi municipale évite que

«les communes sont civilement responsables des dégâts et

dommages résultant des crimes et délits commis à force ouverte ou par violence sur leur territoire, par des attrou- . pements ou rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit envers les propriétés, publiques ou privées ». Les exigences de la loi de 1914, d’après la jurisprudence, se ramènent. à quatre conditions s

« 19 Il faut des dommages ou des dégâts commis soit envers les personnes, soit contre les propriétés publiques ou privées, et résultant de crimes ou délits.

« 20 Ces dommages doivent avoir été commis à force ouverte ou par violence.

« 3° Sur le territoire de la commune dont la ten sabilité est en cause.

\ « 40 Par un attroupement ou rassemblement

— outre la condition de principe que les dommages, qui peuvent être aussi bien moraux que matériels, doivent être directs, c’est-à-dire comporter une relation étroite de cause à effet avec l’acte de violence ou de force considérée. » (4).

Toutefois une précision supplémentaire est nécessitée

par la première des conditions énoncées : s’il faut que les dommages proviennent de faits constitutifs de crimes ou délits, qu'appellera-t-on crimes ou délits ? Nous pouvons, certes, en tirer des.exemples des motifs même de Parrêt dont nous venons de citer des motifs ; il peut s'agir de pillages et dégâts de denrées où de marchandises (réprimés par l’art. 440 C. Pén.) ; de détérioralions vo'ontaires de marchandises (art. 443 C. Pén.) ; d’entraves à la liberté du travail (art. 414 C. Pén.) ; enfin de voies de fait sur les personnes.

Dans ces cas, certes, on fera application de la loi de 1914. Mais la rareté même des décisions judiciaires consacrant celte solution montre qu’il s’agit là de circonstances exceptionnelles. Le type courant, normal (si l’on ose dire)

(3) Art. 108 nouveau de la loi de 1884.

(4) Nous empruntons cette énumération à l’arrêt de la Cour de Roun du 18 mars 1937, Société des hauts fourneaux de Rouen, Revue du drcit public, 1938, p. 359, avec la présentation de M. Jèze.

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des grèves avec occupations de locaux s’est déroulé d’une manière plus ou moins, tumultueuse, mais sans° ces violences caractérisées.

Un point toutefois reste à éclaircir : par elle-même l'occupation des lozaux: ne serait-elle pas un délit, qu'il faudrait analyser comme une violation de domicile (art. 184 C. Pén.) ? Sur ce point la Chambre Criminelle de la , Cour de Cassation avait jadis donné une définition du . mot « domicile » qui serait exclusive des «lieux de tra- Vail » : ce serait « toute demeure permanente ou temporaire occupée par celui qui y a droit ou de son consentement par un tiers » (5). Mais depuis, cette même Chambre a jugé qu’il fallait entendre par « domicile » au sens de Particle 184 tout lieu où s’accomplit un travail habituel, où s’exerce une industrie, un commerce ou ‘une profession quelconque (6).

Les lieux de travail sont donc des «domiciles». Mais la violation du domicile est constituée par une intrusion à l’aide de menaces ou de violences. Or, fréquemment, entrés normalement dans leurs lieux de travail habituels, les ouvriers se sont contentés de s’y maintenir. Il n'y a pas violation du domicile (7). \

En somme, comme nous l’avions laissé prévoir, il est pratiquement impossible de porter, du point de vue de la loi de 1914, une appréciation d'ensemble sur les grèves avec occupations ; tout est affaire de cas particuliers.

Dayras a fort bien résumé ce point en disant : « A notre avis, si l'occupation d’une usine est, en soi, toujours illégale, elle n’est pas. toujours fatalement un délit» (8).

Précisons encore et disons même que l'interprétation restrictive étant de règle en matière pénale, les complications délictuelles qui auront pu intervenir ne seront que difficilement prises en considération. La loi de 1914 vise en effet les « responsabilités pour émeutes ». L’émeute est une notion plus grave que n'importe quel délit. C'est ce qui résulte de certains jugements qui sont formels sur ce point. « Attendu que, pour si intolérables, si répréhensibles et si punissables qu'ils soient, les faits délictueux

(5) 24 juin 1893, D. 95. 1. 405. C’est d’ailleurs l’avis du doyen Duez, op: cit., p. 290, n. 1.

(6) Cass. Crim. 7 juillet 1916, S. 1916. 1. 76, confirmant Paris 16 février 1914, D. 1920. IT. 211.

(7) Trib. correct. Bordeaux, 11 juillet 1936, cité dans les conclusions Dayras. - (8) Conclusions Dayras, IT in fine, sous C.E., 8 juin 1938, trois arrêts (Revue du droit public, 1938, p. 880).

de violences, de voies de fait, de menaces verbales, sous condition, de violences et de voies de fait, d'entraves à la liberté du travail mis en lumière par l'enquête précitée, ne rentrent manifestement pas dans la catégorie des désordres, des troubles graves et dangereux, des attentats, pillages, incendies, constitutifs d'émeutes dont il est question tant dans les travaux préparatoires de la loi susvisée que dans les arrêts de la Cour Suprême » (9).

Concluons : soit qu'aucune complication délictuelle ne soit intervenue, soit que les Tribunaux ne lui reconnaissent pas un caractère de gravité suffisante, les actions intentées devant les Tribunaux judiciaires pour lapplication de la loi de 1914 n’avaient guère de chances d'aboutir. Sur ce point les prévisions de la doctrine étaient déjouées (10).

Une seconde voie s’ouvrait aux patrons, également devant les Tribunaux judiciaires : porter devant ceux-ci une demande de réintégration et requérir l’expulsion des grévistes. Vu l’urgence, ces actions possessoires étaient de la compétence du juge des référés.

Mais si nous avons vu au paragraphe précédent des difficultés d'ordre juridique qui s’opposaient à lapplica-tion de la loi de 1914, il faut reconnaître ici des difficultés d'ordre pratique auxquelles M. Jèze a fait allusion dans un article de la Revue du Droit Public (11). À un moment où le Gouvernement venait de proclamer qu’il ne saurait employer de mesures de force pour procéder à lexpulsion des grévistes, il semble que des magistrats aient confondu des nécessités poliliques avec des obligations juridiques ; et, probablement pour ne pas placer entre deux feux les agents de la force publique qui auraient été chargés d’exécuter leurs décisions, ils se sont curieusement abstenus d'en rendre. On a vu de la sorte des Procureurs de la République mettre systémaliquement obstacle au déroulement normal de la justice. Certes ces fonctionnaires auraïent peut-être pu s’abriter derrière les instructions ministérielles ; la faute grave, si elle avait pu être prouvée, n’en aurait pas moins existé. Mais on sait que le Conseik d'Etat s’est toujours interdit d'examiner les recours sa

(9) Motifs du jugement Trib. civ. Boulogne-sur-Seine, 5 novembre 1987, Gaz. Pal. 1937. IL. 916. Rapprocher Trib. civ. Saint-Omer, 5 novembre 1937, Gaz. Pal. II. 515. Voir aussi Trib. civil Lille, 6 mars 1937, Société des colles du Nord, Revue du droit public, 1937, p. 141 et sq.

(10) Voir notamment l’article de M. Jèze et la thèse Hoche précitée.

(11) Revue du droit public, 1938, p. 376.

rattachant, même d'assez loin, à la fonction juridictionnelle de l’ordre judiciaire — non seulement aux jugements, mais aux actes qui les préparent ; c’est ainsi qu'il s'est déclaré incompétent pour statuer sur le refus des autorités de mettre en mouvement l’action pénale (12). L'application de cette décision à l'hypothèse que nous Abe re en ce moment ne pouvait faire le moindre oute.

Pourtant il y a eu des cas, malgré tout, où des ordonnances d'expulsion ont été rendues à l'encontre des grévistés. Y en a-t-il eu qui furent exécutées, c’est probable, ou du moins possible ; on sait en effet que l'évacuation de certaines usines put être obtenue (13) et dans un grand nombre de cas sans que l’on ait eu à employer la force. Mais dans,le cas où l'ordonnance d'expulsion n’a pas reçu exécution, le patron se retrouvait nanti d’un jugement inutile, dans une situation qui ne peut manquer de rappeler celle de Couitéas en 1908. Et ici, la procédure judiciaire conduisant à une impasse, si l’on veut pousser plus avant, la compétence revient au Conseil d'Etat.

On voit donc que, sauf des circonstances exceptionnelles, la procédure devant les Tribunaux judiciaires soit à fin d’indemnité, soit à fin de réintégration pure et simple, ne pouvait donner de résultats appréciables. Il nous reste maintenant à signaler un troisième moyen juridique qui fut employé : des requêtes directes au Conseil d'Etat (sur refus préalable du Ministre, bien entendu) contre l’Administration à raison des désordres publics qu’elle avait tolérés. “

De telles requêtes avaient un précédent ancien : le Conseil avait eu à juger le 5 mars 1880 d’une demande d’indemnité dirigée par un avocat de Châlons-sur-Marne contre l'Etat et fondée sur le préjudice que cet avocat aurait éprouvé en quittant la ville où il exerçait sa profession, à la suite de troubles que les fonctionnaires chargés de maintenir la sécurité publique auraient pu réprimer, et qui avaient, prétendait-il, rendu impossible son séjour dans la ville. Le demandeur se plaignait en particulier de ce que des fusées avaient été lancées contre sa maison ; de ce que l’émotion résultant de ces scènes de désordre avait occasionné la mort de sa femme; de ce

(12) C.E. Colombino, 12 octobre 1934, S. 1935. IIT. 41. Application en ést faite notamment dans l’arrêt du 3 juin 1938, Etablissements H. Pellet. (13) Dans les conclusions Dayras précitées.

RS PA PU DT M on SE PS MORE

qu'il y avait du danger pour lui à continuer à vivre à Châlons. Et pourtant, prétendait-il, ces désordres auraient pu facilement être prévenus ou réprimés par l’autorité préfectorale, qui s'était retranchée dans la plus coupable abstention (14).

Certes le Conseil d'Etat repoussa cette demande, estimant que l’effervescence électorale de 1869 à Châlons-sur-Marne, à l’occasion de quoi la requêt: était présentée, m'avait eu ni la portée, ni la continuité que lui attribuait le demandeur, et que les faits allégués n'étaient pas de nature à ouvrir un droit à indemnité contre l'Etat. Mais du moins l'affaire avait-elle été examinée au fond. Avec les progrès depuis cette époque de la notion de faute du service publie, on pouvait penser que le Conseil d'Etat verrait dans le fait, pour l'Administration, de ne pas avoir voulu ou su faire respecter l’ordre public et les droits individuels, une base suffisante de la responsabilité de la puissance publique.

Ici le premier point qu’il importe de préciser est. une question de procédure. Sans parler des demandeurs qui imaginèrent de faire censurer l’inaction, à leurs yeux coupables, de l'Administration, par les Tribunaux judiciaires, et qui se heurtèrent à la déclaration d’incompétence de ceux-ci (15), il convient de distinguer deux cas : lorsque la demande d'intervention pour faire cesser les troubles a été adressée à l’autorité municipale, c’est contre cette même autorité que la demande ultérieure d’indemnité pour « abstention coupable » est dirigée ; et dans ce cas, c'est le Conseil de Préfecture qui est compétent en premier ressort pour connaître de la requête (16). En revanche le Conseil d'Etat se reconnaît compétent si la requête est dirigée contre l'Etat à raison de la faute prétendue de ses services. de police.

C'est sur cette question de la faute, on le devine, que va porter lessentiel du débat. Or, sur le point de savoir si l’abstention de l'Administration est constitutive d’une faute engageant la responsabilité de l'Etat, la réponse de notre Haut Tribunal est très nette ; tant que le requérant n’a pas obtenu une décision judiciaire ordonnant l’expul-

(14) Biston, 5 mars 1880, R. 258. .

(5) Trib. civ. du Havre, 21 octobre 1937, Gaz. Pal. 1937. II. 918 ; — Trib. civil Boulogne-sur-Mer, 5 novembre 1937, Gaz. Pal. 1937. II. 916. Il s’agit de l’application la plus naturelle du principe de la séparation des pouvoirs.

(16) C’est ce qui se passe notamment pour la première requête (n° 58.698),

Société Cartonneries et imprimeries Saint-Charles, rejetée en conséquence par le Conseil d'Etat,

sion des grévistes, l'Administration conserve à son égard un pouvoir souverain d'appréciation ; elle ‘est absolument libre d'intervenir ou de ne pas intervenir. Cette solution, adoptée par le Conseil d'Etat dans ses arrêts inauguraux du 5 juin 1938 (17) a été confirmée par toutes les décisions ultérieures (18). « Il est certain, dit M. Dayras dans ses conclusions sur les premiers de ces arrêts, que la police, appelée par le chef d'entreprise, peut légalement pénétrer dans une usine occupée et en assurer l’évacuation ; elle l’a, d’ailleurs, fait dans certains cas... Mais la police est-elle obligée d'intervenir sous peine de ne pas remplir la fonction pour laquelle elle à été instituée et de commettre une faute lourde engageant la responsabilité de la puissance publique ? » |

M. Dayras indique ici qu'il faut distinguer. En fait, dans -ses conclusions et sur ce sujet proprement dit, il envisage uniquement le cas d’occupations paisibles, où l’ordre public n’a pas été compromis. Il n’a pas de peine à démontrer alors que les dommages qui ont été causés dans les usines ne mettaient pas l’ordre public en péril ; qu'ils proviennent de l'occupation elle-même, et non de labstention des services de police (distinction très ingénieuse) ; que -cette abstention. ne constitue donc pas une faute lourde. Æt ïil soutient même, à l'encontre de certaines requêtes, que plus l'occupation est paisible, plus l'autorité de police est jexcusable de n'avoir pas tenté la moindre démarche. Car, dit-il, «la puissance publique n’est tenue d'agir que dans la mesure où les intérêts dont elle à la charge sont compromis ». Si l’occupation est paisible, si c’est une affaire d'ordre purement interne, pourrait-on dire, l’ordre public n’est en aucune façon intéressé.

Il n’y a pas, dans les conclusions de M. Dayras, d’allusions aux cas où l'occupation serait accompagnée ou résulterait de manifestations pouvant compromettre l’ordre public. Toutefois il ne nous est pas absolument interdit d’inférer d'une partie du raisonnement du Commissaire du Gouvernement, sur laquelle nous nous arrêterons plus

(17) Arrêts C.E., Etablissements Pellet, Société des tanneries lyonnaises, Société Géo Foucault et Schweitzer, Cartonneries Saint-Charles, 3 juin 1938, D.1938. III. 65, n. Appleton; rapportés en partie à la Revue du droit public, 1938, p. 875, présentés par M. Jèze, avec les très importantes conclusions Dayras. a ne

(18) Sieur Fougeirol, 17 mars 1939, R. 183; — Société anonyme des anciens établissements A. Combe et fils et Cie, 11 juillet 1939, R. 471; — Société anonyme d'alimentation et d’approvisionnement l'Epargne, 16 novembre 1939, R. 564.

loin, que dans ce cas on pourrait considérer la non-inter-

vention de la police comme procédant du désir de ne pe

aggraver la situation.

Et remarquons que cette argumentation, sœur jumelle de celle qui fut employée par M. Rivet dans l'affaire Couitéas, aurait été parfaitement légitime. Mais enfin sachons aussi voir, comme M. Jèze dans sa note précédemment citée, que le Conseil d'Etat, mal à laise dans toutes ces situations participant de si près aux événements politiques, s’est servi de tous les raisonnements comme de toutes les difficultés de procédure (il en avait non seulement le droit, mais sans doute le devoir) pour restreindre

le plus possible laccès de son prétoire. Ê

Si pourtant l’abstention de l'Administration tant que le requérant n'avait pas obtenu de décision judiciaire n’a pas été considérée comme fautive par le Conseil d'Etat, celui-ci se retrouve plus à l’aise lorsque l’on vient reprocher aux services de police des faits positifs ; ici le Conseil est placé sur un terrain purement juridique, il peut utiliser alors la notion ordinaire de « faute lourde ».

La faute lourde est repérée en l’occurrence dans ce que lon a nommé la « neutralisation » ou mieux le « blocus » d'une entreprise. (19). IL s’agit, dans l'affaire qui fut soumise au Conseil d'Etat, d'une ferme dont le propriétaire avait voulu contimuer à travailler au milieu de l'agitation des grévistes. Des troubles ayant éclaté, le Préfet intervint pour exercer dans la commune les pouvoirs de police. Un commissaire spécial se rendit sur les lieux, qui imagina d'interdire au moyen de la force publique l’accès de la ferme aux ouvriers qui s'y rendaient pour travailler, et d'empêcher d’en sortir les ouvriers qui y avaient leur résidence. Le propriétaire fut ainsi mis dans l’impossibilité de pourvoir aux besoins de son exploitation. Or, «s'il n’est pas possible — comme le dit M. Josse dans ses conclusions sous cet arrêt — de condamner absolument le procédé du blocus... il paraît plus normal, pour faire respecter la liberté du travail agricole, de protéger ceux qui veulent travailler plutôt que "de les empêcher de travailler.… Il nous paraît impossible, poursuivait le Commissaire du Gouvernement, d'admettre que la neutralisation puisse se faire dans des conditions telles que les besoins essentiels de lexploitation ne puissent être assurés ». Et

(19) Loyeux, 27 décembre 1938, R. 985, S. 1939. III. 27, avec les conclusions Josse et la note A.H. Voir aussi la chronique du doyen Cuche, D.H., 1939, p. 9.

l'enquête prouvait d’ailleurs irréfutablement la mauvaise volonté dont le commissaire spécial avait fait preuve à l'égard du propriétaire.

C’est en raison de ces faits que le Conseil NO la responsabilité de l'Etat : « Considérant que le maintien de l’ordre n’exigeait pas que le personnel du sieur Loyeux se vit interdire d’une façon absolue, pendant plusieurs jours, l'entrée ou la sortie de la ferme et fût ainsi mis dans l’impossibilité de pourvoir aux besoins essentiels de l'exploitation ; qu’en prononçant cette interdiction, alors que les circonstances de l’espèce ne pouvaient pas légitimer une atteinte aussi grave aux Tibertés individuelles, les autorités chargées de la police ont commis une faute lourde engageant la responsabilité de l'Etat ». Notons-le : c’est le seul cas où, au sujet des troubles de 1936, une . déclaration aussi catégorique a émané de notre Haut Tribunal administratif (0)

LA Section II : La consécration de la théorie du risque et les progrès qu’elle a représentés sur l'arrêt Couitéas

Nous venons donc de constater que, hormis le cas d’une action positive de l'Administration dans laquelle le Conseïl a pu retrouver une faute lourde du service public, il s’est toujours refusé à censurer l’abstention de la police lorsqu'aucune décision judiciaire n'avait ordonné l'expulsion des grévistes, et son attitude se résume dans ce passage des motifs de l'arrêt déjà cité Société A. Combe et fils et Cie, du 11 juillet 1939: « Considérant qu’en l’absence de circonstances suffisantes par elles-mêmes à rendre obligatoire l’intervention de la police, et. à défaut de décisions judiciaires constituant un titre exécutoire au profit de la Société requérante, les agents de l'Etat. avaient la faculté

(20) Dans une affaire Fougeirol, 17 mars 1939, R. 183, le requérant alléguait une pression de l’autorité préfectorale dans le but de l’obliger à fermer définitivement son usine ; ç’aurait été dans cette intention que le Préfet aurait refusé de maintenir T ordre et d’assurer la liberté du travail. Si ces faits avaient été vérifiés, il est probable que le Conseil d'Etat y aurait vu un détournement de pouvoirs et une faute grave engageant la responsabilité de l'Administration (cf. Laumonier- Carriot), Mais le Conseil relève qu’il s’agit là de «simples allégations » et qu’aucune preuve n ’est apportée.

d'apprécier s’il y avait lieu ou non de . leur concours à ladite Société... »

Mais lorsque, malgré les difficultés d'ordre pratique que nous avons exposées dans la précédente section, j'industriel a pu obtenir une décision judiciaire ordonnant l'expulsion des grévistes, que se passe-t-il ? IL nous faut, ici encore, éliminer une difficulté touchant à la compétence : si le patron s'adresse au Procureur de la République pour faire exécuter le jugement ou l’ordonnance rendue en sa faveur et que le chef du Parquet refuse de faire droit à sa demande, le patron ne saurait demander au Çonseil d'Etat une indemnité à raison de ce refus : le Haut Tribunal Administratif, en vertu d’une jurisprudence que nous avons précédemment rappelée, ne nur pas de se déclarer incompétent (21).

Mais si ce refus est émané du Préfet, si donc c’est l’'Administration qui refuse de prêter le concours de la force armée à l'exécution d'un jugement d'expulsion, le Conseil d'Etat se trouvera compétent. Que décidera-t-il ? A cette question répond la décision Cartonnerie et Imprimerie Saint-Charles. En l'espèce cette Société, dont les locaux avaient été occupés dès le 3 juillet 1936 par ses ouvriers, avait obtenu une ordonnance de référé en date du 28 juillet prescrivant l'expulsion des grévistes. Cette ordonnance fut signifiéé le 30 par un huissier commis à cet effet et, bien entendu, sans résultats. L’huissier en réfère au Parquet; la Société Saint-Charles s'adresse de son côté à l’autorité préfectorale qui refuse de mettre la force publique en mouvement. Le Président du Tribunal rend, le 18 août, une nouvelle ordonnance enjoignant à l’huissier, à peine de destitution, d’avoir à exécuter celle du 28 juillet. Une nouvelle fois le Préfet refuse de prêter le concours de la force armée, et ce refus sera renouvelé le 22 septembre. Toutefois l'autorité préfectorale avait mené des négociations qui aboutirent, le 28 septembre, à l’évacuation des locaux ; le 15 octobre le travail reprit, au moins dans les bureaux, et sous la protection de la force armée.

Par application des raisonnements précédemment exposés, il est bien certain que la Société « Cartonnerie Saint- Charles » ne peut envisager obtenir d’indemnité pour la période comprise entre le début de l’occupation et le jour où fut rendue l’ordonnance d'expulsion (du 3 au 28 juillet). Mais ensuite, nous nous trouvons en présence de ce cas que nous connaissons depuis l’arrêt Couitéas : le refus

(21) Soyer, 11 mai 1934, R. 352 ; — Carne, 18 décembre 1935, R. 1206.

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de l'Administration de prêter main-forte à l'exécution d’un jugement. La requête de la Société Saint-Charles prétendait analyser en! une faute du service public ce refus :

le Préfet des Bouches-du-Rhône qui dispose à Marseille

des pouvoirs de police avait, prétendait-on, le devoir juridique de faire exécuter un jugement régulièrement rendu.

Mais devoir juridique et devoir administratif sont, nous ne lignorons pas,. deux choses distinctes. M. Dayras, Commissaire du Gouvernement, rappelle que «le Préfet, ayant appris que les organisations syndicales de Marseille s'étaient rendues solidaires du personnel en grève, auquel la population apportait également un appui moral actif, a estimé qu'une intervention immédiate pourrait amener des troubles violents. 1 est incontestable qu'en matière de conflits sociaux les autorités administratives ont le devoir de peser, avec le plus grand soin, toutes les répercussions possibles des mesures d'expulsion qui leur sont demandées et tout particulièrement lorsqu'il s’agit de faire intervenir la force armée ».

Cette constatation nous ramène donc encore sur le même plan juridique que l'arrêt Couitéas où, pour éviter des troubles graves, le Résident Général avait ajourné sine die l'exécution du jugement du Tribunal de Sousse. Mais si dans ce dernier cas on avait décidé de mettre à la charge de la collectivité le préjudice qui était résulté de ce refus pour le requérant, c’est que la dépossession qu'il avait entraînée élait définitive ; et l’on voit ici comme est intéressante la précision apportée par l'arrêt Héritiers Couitéas de 1936. Si l’on s’en réfère aux conclusions de M. Rivet dès 1923, on s'aperçoit même que c’est seulement à raison de ce caractère définitif de la dépossession qu’une indemnité fut accordée à Couitéas. Ici rien de tel : d’une part il ny

a incontestablement pas de faute de l'Administration dans

lappréciation des circonstances ; de l’autre il ny a pas

. de mauvaise volonté de sa part, pas d'abstention systéma-

tique : lorsque, les locaux évacués, le travail reprend dans une partie de l’usine, l’autorité préfectorale prête la force armée pour la protection des employés contre les grévistes. L'application stricte des principes que l’on pouvait déduire des arrêts Couitéas devait donc amener à faire supporter par la Société « Cartonnerie Saint-Charles » les conséquences d’une situation qui ne résultait en aucune façon, ni dans son origine, ni dans ses diverses péripéties, d’une faute de l'Administration.

Or M. Dayras, au contraire, et sans faire allusion d’ailleurs à ce que la solution qu’il préconisait avait de nova-

teur, comme représentant une indiscutable extension des principes anciens, conclut à l'indemnité. « Le Préfet des Bouches-du-Rhône, dit-il, n’a fait qu'user d'un droit qui lui appartient (en refusant dé faire exécuter le jugement rendu). Seulement s’il en résulte un préjudice excédant une certaine durée, la réparation du dommage subi peut être mise par le. juge à la charge de la collectivité. » Tout le progrès représenté sur larrêt Couitéas par la décision Saint-Charles se résume dans la comparaison que l’on peut faire entre les deux motifs de l’indemnité : ici une privation de jouissance totale et définitive ; là une DÉPAPE de jouissance excédant une certaine durée.

Dans la suite de ses conclusions, M. Dayras examine minutieusement à partir de quel moment l'indemnité sera due. Il reconnaît qu’on ne peut exiger de l'Administration qu’elle fasse exécuter sur-le-champ l'ordonnance d’expulsion ; celle-ci dispose donc d’un certain délai avant l’écoulement duquel le préjudice subi par le requérant ne sera pas considéré comme excédant « la limite des charges que les particuliers peuvent, dans Pintérêt général, être tenus de supporter sans aucun recours contre la collectivité » (22). En revanche une indemnité devra être accordée si l'occupation se prolonge au-delà de ce délai. Dans l'espèce M. Dayras propose, comme point de départ pour la fixation de l'indemnité, la date du 15 août (plus de deux semaines après l’ordonnance d'expulsion). Cette solution fut consacrée par le Conseil d'Etat qui, dans son arrêt, après avoir rappelé que «le justiciable nanti d’une sentence judiciaire dûment revêtue de la formule exécutoire est en droit de compter sur l’appui de la force publique pour assurer lexécution du titre qui lui: a été ainsi délivré », reconnaît cependant que « l'autorité administrative a le devoir d'apprécier les conditions de cette exécution et le droit de refuser le concours de la force publique, tant qu’elle estime qu'il y a danger pour l’ordre et la sécurité ». Il affirme enfin « que le préjudice qui peut résulter de ce refus ne saurait être regardé comme une charge incombant à l’intéressé que si la situation ne s’est pas prolongée au delà du délai dont l'Administration doit normalement disposer, compte tenu des circonstances de la cause, pour exercer son action ». Au delà de ce délai, l'obligation de réparer le ‘préjudice ainsi subi doit être mise à la charge de Etat.

(22) Considérant de Cie des messageries fluviales de l’Indochine, 14 mars 1934, R. 297.

< ; La reconnaissance d’un tel délai d'action au profit de l'Administration a été vivement critiquée par M. Jèze, dans sa note à la Revue du Droit Public précédemment citée. « Juridiquement, dit-il, ce délai est injustifiable. Si la police estime que l'emploi de la force pour expulser les occupants doit être retardée, c’est là une expropriation infligée à la victime pour cause d'utilité publique. Une indemnité est due. »

Remarquons pourtant que ce délai contre lequel proteste M. Jèze et pendant lequel l’abstention de l’'Administration doit être supportée par l'intéressé, c’est comme le résidu, le membre atrophié d’un des points les plus importants de l'argumentation qui avait motivé l’allocation d'une indemnité dans l'arrêt Couitéas. En 1923 on parlait de « dépossession définitive » ; en 1938 on parle d’une « dépossession excédant une certaine durée ». |

Il y a d’ailleurs entre les deux arrêts une autre différence : elle n’est pas d'ordre purement juridique et concerne les faits eux-mêmes, les circonstances de la cause. Mais encore une fois, dans une jurisprudence qui s'appuie beaucoup plus sur les faits que sur des raisonnements de droit pur, il nous semble qu’il convient d’en tenir compte. C'est que dans larrêt Couitéas il s'agissait de la nécessité de faire respecter -l’ordre, ou plutôt de ne pas susciter ou aggraver des troubles dans un pays de protectorat se trouvani sous la direction politique du Ministère des Affaires Etrangères. Dans l'arrêt Cartonnerie Saint-Charles au contraire, c’est sur le territoire métropolitain que se déroulent les troubles. Qu'est-ce à dire, sinon que le Conseil d'Etat reconnaît à l’Administration, en quelque lieu que ce soit, de larges pouvoirs d'appréciation pour le maintien de la paix publique. Et c’est peut-être cette différence de situations qui explique la charge plus lourde imposée à l'Etat lorsqu'il s’agit du territoire métropolitain que lorsque les faits de la cause se déroulent soit à l’Etranger (insuffisance de protection assurée à un sujet fran- Çais), soit dans un territoire de l'Empire. On pourrait établir sur ce point une sorte de gradation : d’une part l'Etat n’est jamais responsable des dénis de justice, de quelque nature qu’ils soient, infligés à ses nationaux à l'Etranger ; d'autre part il ne commet pas une faute, mais du moins il engage sa responsabilité en refusant à des justiciables l'exécution de jugements rendus en son nom et en leur faveur. Toutefois cette responsabilité est plus ou moins largement apprécié: selon les circonstances, et l'on pourrait dire dans une certaine mesure que le Conseil

d'Etat accepte plus facilement de faire endosser à l'Etat le «risque de troubles » provoqués par l'exécution d’un jugement régulièrement rendu si ces troubles se déroulent en France que si on a des raisons sérieuses de les craindre dans le Sud Tunisien, par exemple. Le Conseil d'Etat apprécierait ici ce que fait l'Administration par rapport à ce qu’elle est en mesure de faire (23).

Mais cette interprétation, qui restreint la portée de l’arrêt Cartonnerie St-Charles en limitant ce qu elle peut représenter de progrès sur l'arrêt Couitéas, s'appuie sur une conception en quelque sorte évolutive du déroulement qui va des arrêts Couitéas aux arrêts de 1938. Pour vérifier son exactitude, il convient d’attendre les manifestations ultérieures de la jurisprudence du Conseil d'Etat sur ce sujet.

CONCLUSION SUR LA JURISPRUDENCE BASANT LA RESPONSABILITE DE L'ETAT SUR LA NOTION DE RISQUE

Tels sont donc les divers cas où le Conseil d'Etat consacre la responsabilité de la puissance publique sans faute et s’évade ainsi de la ligne générale de sa jurisprudence pour des motifs d'équité. Dans la plupart des affaires dont nous avons eu à rendre compte, les décisions du Conseil d'Etat lui ont été dictées par son désir de faire supporter les conséquences de certains faits non à leurs victimes, mais à la puissance publique. Toutefois si l'Etat endosse ici le risque de certaines de ses activités, notre Haut Tribunal Administratif est-il disposé à lui faire supporter les conséquences de tous les cas où un préjudice

(23) On pourrait, en outre, dans une certaine mesure, rapprocher ce délai accordé rétrospectivement à l’Administration du sursis prévu à l’article 3 du décret du 22 juillet 1806 et dont le Conseil d'Etat a fait de fréquentes applications : 22 avril 1872, D. 1873. III. 3 ; — 28 novembre 1878. III. 111; — 12 novembre 1880, D. 1882. III. 76; — 4 novembre 1892, D. 1894. III. 13 ; — 24 janvier 1908, D. 1909. III. 83, et récemment Mouve- ment Social français des Croix de feu, 17 ee 1936, Gazette Pal., 1936. II. 708.

anormal, excédant le poids égal pour tous, des charges publiques, viendrait frapper un individu ?

Certains le pensent, et notamment M. Jèze, qui a défendu

cette idée dans ses Principes de Droit Public et qui, à maintes reprises combattit en leur faveur dans ses notes et ses articles de la Revue du Droit Public : « L’indemnité est due, dit-il, toutes les fois que le préjudice est spécial » (R.D.P. 1924, p. 77). M. Jèze semble d’ailleurs penser qu'en parlant ainsi il fait plus qu’exprimer un vœu en se plaçant sur le terrain de la « jurisprudence à faire » : il croit rendre compte de l’état présent de la jurisprudence (voir ses notes précédemment citées sous les arrêts Colas et Couitéas).

‘ Tout à l'opposé nous l'avons vu, Hauriou, revenant sur ses premières opinions, s'est élevé avec vigueur contre toute tentative d'étendre jurisprudentiellement le champ d'application du « risque ». Et d’ailleurs, dit-il, qu'est-ce que la responsabilité objective, sinon une sorte d’assurance ? Or le Conseil d'Etat est impropre à obliger la puissance publique à jouer ce rôle d’assureur en dehors des cas où cela est formellement prévu par une loi.

Nous l’avons vu pourtant : notre Haut Tribunal Administratif a transgressé ces limites que lui imposait le Doyen Hauriou. Mais il ne l’a fait que dans une très faible mesure. Il est inexact de dire, comme M. Jèze, que le Conseil d'Etat indemnise dès que «le préjudice est spécial ». Il est inexact de dire, comme cela à échappé à M. Corneille dans ses conclusions sous l'arrêt Colas, que la responsabilité objective est «le nouveau droit commun de la responsabilité administrative ». Il faut reconnaître, comme le fait le Doyen Duez, que la responsabilité pour risque a un caractère nettement complémentaire et subsidiaire ; dans la note signée A.H. au S. 1939. III. 27, sous l'arrêt Loyeux, on insiste avec très juste raison sur ce point.

Dans la troisième partie de cet ouvrage, nous nous proposons précisément de montrer combien est limitée l’application qu'a faite le Conseil d'Etat de la théorie durisque — en prenant, à titre d'exemple, les plus significatifs des cas où notre Haut Tribunal à refusé de consacrer, en présence de dommages spéciaux caractérisés, et parfois même de fautes du service publie, la responsabilité de l'Etat.

LS