CHAPITRE III LES POUVOIRS DE GUERRE

La guerre de 1914-1918 a eu dans notre Droit Public un profond retentissement. Pour la première fois on était en présence d’une « guerre totale ». Pour la première fois toutes les ressources des pays en guerre se bandaïient pour un effort dont les champs de bataille étaient l’aboutissement. Certes on avait déjà vu proclamer, au cours de notre histoire, «la Patrie en danger », mais les efforts politiques, moraux, économiques que les progrès techniques purent exiger de notre pays, de ses alliés et de $es adversaires, quelle guerre en avait donné la préfiguration ? Si l’on songe rétrospectivement à la nouveauté de l’idée du blocus napoléonien, pour son époque, à cette interdiction de commercer avec l'ennemi qui nous semble aujourd'hui toute naturelle, il n'est que de se souvenir encore de ce fait : pendant la campagne de 1870, les relations commerciales franco-allemandes n'avaient pas complètement cessé ; on comprend alors que la première guerre mondiale a vu la technique de la guerre « progresser » non point seulement par l'invention ou le perfectionnement de quantité d'engins destructeurs jusque-là inconnus, mais aussi par l'apprentissage de cette formule : la Nation tout entière participe à la guerre. Du point de vue de leffort commun que l'Etat est désormais en droit d'exiger d'eux, la distinction entre civils et militaires tend à s’effacer comme bientôt elle s’effacera trop souvent en ce qui concerne les dangers courus.

Dès lors les égards dûs par le Gouvernement en temps normal aux droits individuels de toute nature disparaissent. Au nom de la Patrie en danger, l'Administration voit ses prérogatives s’accroître ; ses devoirs au contraire s’ab-

sorbent en un seul devoir : le salut de l'Etat qu'il faut assurer.

Ces nécessités pratiques, qu’elles aillent jusqu'à transgresser ou ignorer les règles juridiques, quoi de plus

naturel ? « Nécessité n'a pas de loi», cest ici l'occasion

ou jamais de faire appel à la sagesse des Nations. Qui pourtant, en l’occurrence, pourrait se trouver démentie par les faits. Car sans que jamais il y ait eu en France la théorie ou les lignes générales d’un Nofrecht (droit de nécessité précisément, droit de détresse) des textes avaient cru pouvoir régler à l'avance les droits extraordinaires que des circonstances elles-mêmes extraordinaires pourraient conférer à l’Administration ; telle la loi sur Pétat de siège, qui assimile la Nation entière à une place forte investie et qui confère à lautorité militaire des droits calqués sur ceux que lui réservait l'ordonnance du 7 décembre 1713. La loi du 3 avril 1878 n'avait pas modifié sur ce point le régime de base qui demeurait celui qui fut établi par la loi du 9 août 1849. Et ce régime se ramène en définitive à deux points : des pouvoirs de police plus sévères — transférés de l'autorité civile à Pautorilé militaire. Les problèmes que peut poser une guerre totale du genre de laquelle la France a fait, dans les premiers mois du conflit de 1914, un apprentissage parfois difficile et coûteux, réclamaient autre chose. Le Parlement l'avait compris qui, ajourné en septembre 14 après une brève session extraordinaire, avait du moins autorisé le Gouvernement à légiférer de sa propre autorité en certaines matières : l’article 2 de la loi du 5 août avait visé le domaine financier. Plus tard, s'appuyant ou non sur des textes antérieurs, le gouvernement réglementera spontanément certaines matières, pourtant du domaine législatif, quitte à proposer par la suite au Parlement la ratification de ces mesures (1).

En présence de ces initiatives gouvernementales toujours excusées, souvent exigées par les circonstances et qui souvent bouleversaient non seulement la notion formelle de légalité ordinaire, mais encore son contenu, les libertés individuelles, qu’allait faire le Conseil d'Etat Le Allait-il, par son double contentieux, s’ériger en censeur de l'activité gouvernementale, rappeler à chaque moment l'Administration à ses devoirs, le plus strictement entendus ? Pas un seul moment il ne fut question d’une pareille

(1) Telles la loi du 16 février 1918 sur le ravitaillement, les Jois des 15 janvier et 13 février 1920.

attitude. Au contraire la jurisprudence du Conseil d'Etat à cette époque nous permet de dessiner les grands traits de ce que l’on pourrait appeler, après Hauriou, « une supra-légalité » de temps de crise.

Les décisions du Conseil d'Etat se sont en général appuyées sur des textes légaux ou sur des constructions juridiques anciennes dont il a simplement élargi le sens, sous la pression des circonstances. Cette jurisprudence des pouvoirs de guerre peut s’étudier sous les quatre aspects qu’elle à revêtus : les faits de guerre (essentiellement de guerre maritime) ; les pouvoirs d'ordre financier du gouvernement ; les diverses manifestations de ses pouvoirs de police ; et nous éludierons dans une dernière section les limites tracées par le Conseil à ces pouvoirs de guerre.

Section 1 : Les faits de guerre

Deux remarques s'imposent ici d’abord : les décisions du Conseil d'Etat en cette matière sont seulement, comme nous l’avons dit au chapitre précédent, une rubrique spéciale de la grande construction jurisprudentielle des actes de gouvernement : ; Si nous avons préféré les étudier ici, c’est pour des raisons à la fois logiques et chronologiques. Rendus à l’occasion de la guerre de 1914, les arrêts dont nous allons rapporter la substance forment avec les autres décisions de la même époque un tout juridique dont l’ensemble exige les mêmes explications.

D'autre part il se trouve que ces faits de guerre soumis au Conseil d'Etat sont uniquement des accidents ou des incidents provoqués par les opérations maritimes. La loi du 17 avril 1919 prise en application des principes posés dès 1914 pour la réparation des dommages de guerre a tari en effet la matière des requêtes qui par exemple avaient été présentées au Conseil d'Etat à la suite de la guerre de 1870. Notre Haut Tribunal Administratif a ouvert son prétoire à des étrangers (ici des neutres ou des: alliés) . Sa jurisprudence peut se répartir en trois catégories principales, bien différentes par limportance des faits incriminés.

D'abord, dans un cas se rapprochant de très près de la catégorie des dommages de guerre, les décisions qui ont trait aux abordages de navires marchands par des navires de guerre : la distinction capitale introduite dans cette matière par le Conseil d'Etat repose sur la question de savoir si le dommage est ou non en rapport direct avec la conduite de la guerre. Si la réponse est négative, le Conseil d'Etat accorde une indemnité : ce fut Le cas, par trois fois, alors que des navires affrétés par le Gouvernement français avaient été coulés ou endommagés par des navires de guerre (français également, bien entendu) (2). En revanche si la perte du navire ou les dommages qui lui ont été causés se rapportent aux nécessités de la guerre maritime, non seulement le Conseil d'Etat refuse l'indemnité, mais éncore il ne reconnaît pas la recevabilité de la requête, qu’elle émane de Français (3) ou d'étrangers : constatant par exemple, dans l’une des affaires qui lui furent soumises, que l’abordage du vapeur américain pour lequel on réclamait une indemnité par le croiseur français Gloire avait eu pour cause la vitesse excessive à laquelle marchait le navire de guerre; mais que cette allure trop rapide, dans la brume, était nécessitée par l’éventualité d’une attaque sous-marine, le Conseil d'Etat conclut : « L’abordage doit être regardé comme causé par un risque de guerre... ; dès lors la demande d’indemnité est relative à la réparation des dommages de guerre laquelle (sauf les cas visés par la législation spéciale) ne saurait donner lieu à une action contentieuse » ((4). Même solution s'il s'agit d’un navire britannique, faisant partie d’un convoi de bâtiments de même nationalité, abordé et coulé par un vapeur français (5). Or, remarquons cette fin de non-recevoir ; mous la connais-

(2) Compagnie de navigation, 17 juin 1921, R. 600; — Kelly, 17 juin 1921, R. 601 ; — Gillie, 26 mai 1922, R: 470. C’est le cas également où une demande en indemnité est formée à raison de la réquisition et du déchargement d’une péniche ; les marchandises qui y étaient contenues se sont avariées ; on. demande également l’indemnisation des frais de déchargement et de magasinage. Sur ce dernier point le Conseil d'Etat constate que l’Administration n’a fait qu’user de ses pouvoirs légaux (art. 56 de la loi du 3 juillet 1877, mod. par la loi du 23 mars 1906). En revanche, sur le premier point (avarie des marchandises), le Conseil admet implicitement une possibilité d'indemnisation, rejetant d’ailleurs la demande au fond par manque de preuve : sieur Degallaix, 3 novembre 1922, R. 784,

(3) Compagnie d'assurances mutuelles, 18 juin 1920, R. 606.

(4) The Ocean Steamship Company of Savannah, 29 juin 1923, R. 534.

(5) Sieurs Framjee Sons and Cie, 30 décembre 1921, R. 1134. Voir encore Société Scottish Shipowners and Cie, 8 août 1921, R. 852.