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sons déjà ; et c'est qu’en effet nous sommes ici en pleine matière d'actes de gouvernement, sous la rubrique des faits de guerre.

Les cas que nous venons de voir sont ceux où entrent en jeu, purement et simplement, les hasards de la guerre. Dans ceux dont nous abordons maintenant l'étude, il s’agit d'initiatives du Gouvernement ayant entraîné une dépossession, et en certains cas une expropriation d'étrangers : ceci soit par la saisie des marchandises, soit par la réquisition des navires. Dans l’un ét l’autre cas la solution est la même, et le Conseil d'Etat se déclare incompétent, de la même manière que précédemment. « Considérant, dit-il, dans une affaire de saisie de marchandises, que les diffi- -cultés qui ont donné lieu au pourvoi de la Cie Van den Bergh’s Limited sont exclusivement relatives à l'exercice par le Gouvernement du pouvoir qui lui appartient de prendre, pendant les hostilités, à l'égard des navires neutres, les mesures de police qu'il juge nécessaires à la Défense Nationale ; qu’elles se rattachent donc tout à Ja fois à la conduite de la guerre et aux rapports internationaux de l'Etat français avec les autres puissances, et, qu'à ce double titre, elles échappent à la compétence du Conseil d'Etat statuant au contentieux... » (6). Aïnsi une indemnité pourra intervenir (7) mais elle émanera du Gouvernement en toute autorité : la haute assemblée ne se reconnaît pas plus de droit de contrôle sur l’indemnité allouée qu’elle ne se reconnaît le pouvoir de l’imposer au Gouvernement français. Et la solution est la même, aussi catégorique «en ce qui concerne les réquisitions de navires étrangers (8) : ici comme là le Conseil d'Etat se -déclare incompétent. Et nous pouvons: à nouveau ranger cette jurisprudence dans la catégorié des actes de gouvernement pris dans le cadre de la conduite de la guerre.

Enfin le Conseil d'Etat se déclare également incompétent — à plus forte raison, pourrait-on dire — lorsque les requêtes visent des faits beaucoup moins graves que ceux que nous venons d’énumérer : soit qu'il s'agisse de la rétention des navires, soit qu'il s'agisse d’un changement d'itinéraire ordonné par les autorités françaises, soit enfin que ces mêmes autorités aient prescrit des changements dans la composition de l'équipage du navire.

(6) Cie Van den Bergh's Limited, 3 mars 1922, R. 189.

(7) Internationale Crediet en Handels Vereeniging, T août 1920, R. 869. Voir aussi Continental Petroleum Company, 25 juillet 1919, R. 694.

(8) Lichiordopoulos, 3 novembre 1922, R. 798.

La rétention des navires peut être provoquée par la nature de leur chargement : il a été ainsi admis que, dans la période qui a immédiatement précédé la déclaration de guerre, le Gouvernement français était en droit d'empêcher un navire chargé de minerai de quitter les ports français (9). Les pouvoirs du Gouvernement sont également les mêmes si la rétention «a été motivée par des dangers que faisait courir aux navires français un croiseur ennemi dont la présence au large avait été signalée ». Et le Conseil d'Etat se déclare incompétent en invoquant les nécessités de la conduite de la guerre (10).

Même raisonnement pour les changements d'itinéraire ordonnés par les autorités françaises, soit à cause des dangers que pourrait présenter la route que voulait suivre le navire, soit à cause des périls d’un arraisonnement en pleine mer : qu'il s'agisse de navires alliés. ou de navires neutres le Conseil oppose les mêmes fins de non-recevoir aux requêtes (11). Enfin dans l'arrêt Sieurs Pithis et Dallas (12) les armateurs reprochaient au Gouvernement français d’avoir imposé un changement d'équipage qui aurait provoqué la perte du navire : c’est encore la même solution qui est admise.

M. André Bosc, dans son important article sur cette question (13) proteste que les règles du Droit International s’opposent à ce que de pareilles dépossessions, relevant de ce que lon nomme «droit d’angarie » soient exercées sans indemnité compensatrice. Il confronte la jurisprudence du Conseil d'Etat telle que nous venons de l’exposer et les normes Coutumières qui régissent ce point. C'est là, nous semble-t-il, déplacer la question. Le Conseil d'Etat ne dit pas du tout qu'il n'y a pas lieu à indemnité ; il dit qu'il n’est pas qualifié pour connaître des réclamations sur ce point. En un mot, ces réclamations ne sauraient être: contentieuses — mais il reste entendu qu’elles peuvent toujours être d'ordre diplomatique : ici c’est l’activité politique du Gouvernement français qui entre en jeu.

(9) De Poorter, 2 juin 1922, R. 498.

(10) Compagnie de navigation Sud-Atlantique, 2 juin 1926, R. 355, S. 1927. III. 4. Pour une requête émanée d’armateurs étrangers, cf. Swendsen et Christinsen, 23 février 1923, R. 185.

(11) Totem Steam Navigation Company Limited, 31 janvier 1919, R. 594; — Albyn Line Limited, 5 juillet 1919, R. 594; — Société de navigation rouennaise, 17 juin 1921, R. 588.

(12) 6 mai 1921, R. 540.

(13) Les actes de gouvernement et les pouvoirs de guerre, Revue du droit public, 1926, p. 186 et sq.

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Section II : Les Pouvoirs Financiers

Cette liberté d'action reconnue au Gouvernement dans les divers épisodes de la guerre maritime s'appuie donc tout entière, nous venons de le voir, sur la théorie des actes de gouvernement dont elle n’est qu’une application

»- de détail. En matière financière, les pouvoirs reconnus au Gouvernement sont basés sur la loi dite de moratorium votée par le Parlement le 5 août 1914. Cette loi autorisait le Gouvernement à proroger les échéances, de sa propre autorité. Successivement deux décrets suspendirent toute action en paiement des opérations de bourses effectuées avant la déclaration de guerre. Maïs parallèlement le Gouvernement décida de porter lintérêt des sommes dues à 5% (décret du 27 septembre 1914) puis à 6% (décret du 14 septembre 1915). Ces deux décrets furent argués d'illégalité devant le Conseil d'Etat : la loi de moratorium n'avait en effet pas conféré au Gouvernement de pouvoirs spéciaux concernant la détermination du taux de l’intérêt moratoire. Sur les conclusions du Commissaire du Gouvernement Rouchon-Mazerat qui signala au Conseil ‘la nécessité qu'il y avait de reconnaître pleine liberté d’action au Gouvernement, la haute assemblée rejeta le pourvoi en déclarant que « le décret attaqué était conforme à l'intention qui a motivé la délégation contenue par la loi du 5 août 1914» (14).

M. Jèze (15) a protesté contre cet arrêt, faisant remarquer notamment que le Gouvernement était sans doute conscient de l'illégalité de ses décrets financiers puisqu'il n’en avait jamais sollicité la ratification par le Parlement, et qu'au demeurant aucun précédent ne justifiait l’initiative gouvernementale. Il est certain qu'ici le Conseil a nettement dépassé la légalité formelle. Mais en estimant équitable qu’on ne laissât pas sans compensation un créan-

* cier à qui on imposait des retards considérables de recouvrement, il s’est livré à une recherche de l'intention du législateur dont nous allons voir bien d’autres exemples.

(14) Gautier, 7 maï 1920, R. 450.

(15) Note Jèze sous l’arrêt précité, Revue du droit public 1920, p. 248.

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Section III : Les Pouvoirs de police “4 /

C’est ici la matière essentielle des pouvoirs de guerre, tant par le nombre des décisions rendues que par limportance des domaines touchés par la jurisprudence et que par les répercussions des arrêts du Conseil d'Etat.

Nous y rangerons en premier lieu la suspension des garanties disciplinaires accordées aux fonctionnaires, en nous souvenant d’ailleurs que sur ce point la jurisprudence du Conseil d'Etat avait des précédents qui en expliquent la portée. ‘La grève des postiers de 1907, celle des cheminots de ‘1913 avaient donné lieu à des arrêts où cette question avait été examinée par le Conseil d'Etat et très nettement résolue dans un sens favorable à laïffirmation. des droits de la discipline. Lors des affaires suscitées par la grève de 1907, les tonte provenaient

d'agents des P.T.T. qui se plaignaient d'avoir été révoqués sans que l'Administration leur eût accordé les garanlies prévues par l’article 65 de la loi du 22 avril 1905,

à savoir la communication des dossiers. Le Conseil d'Etat admit que par suite de la grève les fonctionnaires se plaçaient d'eux-mêmes dans une situation qui excluait les garanties édictées à leur profit (16). Les remarques faites, par Hauriou dans une note sous l’un des arrêts nous aident à mieux comprendre le parallélisme des situations. « La grève, dit-il, en s “appuyant sur l'autorité de Maxime Leroy (Syndicats et services publics, p. 304) et du Professeur Jèze (Rev. Dr. pub. 199, p. 500 et sq.) la se d'une manière générale, n’est pas un droit, c’est un fait. Or si, dans ces circonstances, l'Administration doit Dee dre des mesures d'urgence pour procéder à des remplacements immédiats, le même raisonnement s “applique au cas de guerre. Ici les fonctionnaires s'étaient mis euxmêmes dans l’impossibilité de se prévaloir des droits qui leur avaient été conférés ; là, ce sont les circonstances extérieures qui les y mettent. AU point de vue de la marche des services publics, les nécessités sont les mêmes, et les mêmes mesures doivent être prises, dans les deux cas, pour y répondre.

(16) Voir notamment Winkell, 7 août 1909, S. 1909. IL. 145, concl. Tardieu, n. Hauriou ; — Tichit, 17 mars 1912, S. 1918. III. 137.

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Aussi bien cette jurisprudence de guerre dont arrêt Tickit, dans sa brève netteté, indique deux ans à l'avance quelle pourra être la direction, les conclusions du Commissaire du Gouvernement Helbronner sous l'arrêt Syndicat National des chemins de fer (17) la préfigurent également : répondant à la requête où était arguée de

détournement de pouvoir la décision du Ministre de la

Guerre, intervenant dans un conflit social entre une Compagnie de chemins de fer et ses employés, d'appeler les cheminots pour une période de service militaire, M. Helbronner disait : « Dans les sociétés organisées, dans les états civilisés, au-dessus des intérêts individuels les plus respectables, au-dessus des intérêts collectifs les plus sérieux et les plus justifiés, il y a l'intérêt général, le droit supérieur, pour une Nation, d'assurer son existence et de défendre son indépendance et sa sécurité. » Péroraison qui rejoignait la note sous l'arrêt Winkell où M. Hauriou émettait cettetidée ingénieuse et profonde qu'en déniant aux fonctionnaires les garanties prévues par l'article 65 de la loï de 1905, le Conseil d'Etat frappait d'inconstitutionnalité cette loi. « À la vérité, précisait-il, il faut entendre ici d’une certaine façon l’inconstitutionna-

lité de la,loi; il ne s'agira pas d’une contradiction qui

existerait entre la loi et les règles positives de la Constitution écrite ; il s'agira plutôt d’une contradiction entre la loi et les conditions nécessaires d'existence de l'Etat dont on peut bien dire qu’elles sont plus fondamentales encore

que les règles positives de la Constitution écrite. »

Ainsi, dès avant la guerre on savait à quelles décisions pouvait amener cette prise en considération du salut public comme loi suprême. En fait, sans hésitation, pendant la guerre, le Conseil d'Etat a opéré la suppression des garanties administratives normales.

Dans un premier cas il s'agissait de la mise à la retraite d'un général. Pour cette opération la loi du 16 février 1912 prévoyait une délibération du Conseil Supérieur de la Guerre. Mais le décret du 15 août 1914 avait remplacé cette délibération par un simple avis du Général en chef, et ce décret fut ratifié rétroactivement par la loi du 30 mars 1915. Entre temps, le Général Verrier, mis à la retraite en application du décret du 15 août, l'avait argué de nullité comme ayant aboli des garanties édictées par

(17) 18 juillet 1913, R. 875, avec les concl. Helbronner,; — S. 1914. III. 1, n. Hauriou.

une loi. Le Conseil d'Etat affirme que dans tous les cas, et eu égard aux circonstances, le Gouvernement avait le droit de ‘faire céder des garanties prévues pour une période normale devant les nécessités du moment. IL remarquait d’ailleurs qu’en raison des événements, ces —. étaient impossibles à respecter (18). Ë

Dans deux autres affaires le Conseil d'Etat à eu à revenir sur la communication de dossier créée par la loi de 1905 ; un décret du 10 septembre 1914 avait prévu la suspension de cette garantie pour les fonctionnaires civils, comme le décret du 15 août précédent l'avait suspendue pour les fonctionnaires militaires. De nombreuses réviocations avaient été prononcées en conséquence. Mais comme le décret du 10 septembre fut un des rares actes gouvernementaux qu’une loi ne vint pas ratifier @ posteriori, certains des fonctionnaires révoqués l’arguèrent de nullité. Les décisions du Conseil d'Etat furent catégoriques, et le considérant de l'arrêt Heyriès mérite d’être cité comme synthétisant admirablement les vues du Conseil sur le pouvoir exécutif en temps de guerre : « Gonsidérant que. par l’article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, le Président de la République est placé à la tête de l'Administration française et chargé d'exécuter Les lois ; qu'il lui incombe, dès lors, de veiller qu'à ce qu’à toute époque les services publics institués par les lois et règlements soient en état de fonctionner et à ce que Les difficultés résultant de l’état de querre n’en paralysent pas la marche ; qu'il lui appartenait, à la date du 10 septembre 1914, à laquelle est intervenu le décret dont la légalité est contestée, d'apprécier que la communication, prescrite par larticle 65 de la loi du 22 avril 1905, à tout fonctionnaire, de son dossier, préalablement à toute sanction disciplinaire, était, pendant la période des hostilités, de nature à empêcher, dans un grand nombre de cas, l’action disciplinaire de’s’exercer, et à entraver le fonctionnement des diverses administrations nécessaires à la vie nationale ; qu'à raison des conditions dans lesquelles s’exerçaient, en fait, à cette époque, les pouvoirs publics, il avait la mission d’édicter lui-même les mesures indispensables pour l’'exécution des sérvices publics placés sous son autorité. » (19). Gomme le faisait remarquer Hauriou dans sa note

(18) Verrier, 80 juillet De R. 257. Voir aussi Rodrigues, 28 juillet 1916, R. 352.

(19) Heyriès, 28 juin 1918, R. 651, S. 1922. III. 49, n. Hacriob. Voir aussi Fabre, 16 janvier 1920, R. 38.

sous cet arrêt, le Conseil d'Etat trouvait dans les pouvoirs conférés à lexécutif par la Constitution elle-même le contre-poids nécessaire aux règles établies par une loi.

Nous venons de constater l’augmentation des pouvoirs gouvernementaux concernant les fonctionnaires. Mais les fonctionnaires ont un statut dont les obligations s'imposent à eux dès leur entrée dans les cadres. Ces obligations sont à fondement disciplinaire et il n’est pas étonnant, à tout prendre, qu’en cas de guerre elles se trouvent alourdies ?

Sans doute. Maïs ce n’est pas ici que se borne la jurisprudence constructive du Conseil d'Etat. C’est toute la police des libertés individuelles qui se trouve modifiée et vue sous un autre jour, transformée. Ici c’est l’interprétation de la loi sur l’état de siège que développe la haute assemblée. Liberté de réunion, liberté de circulation, liberté du commerce et jusqu'au droit commun de la responsabilité, tout cela est sinon anéanti, du moïns diminué, sous le contrôle d’ailleurs du Conseil d'Etat. Examinons d’abord les mesures de précaution, les mesures de police préventives prises à l’égard des individus.

Le 9 août 1914 une circulaire ministérielle prescrivait aux Préfets de détruire toutes les affiches suspectes. Au reçu de cet ordre le Préfet de la Loire fit détruire sans distinction tous les panneaux, plaques, cadres, y compris leurs supports, qui se trouvaient dans son département. Le sieur Cotte, propriétaire d’un certain nombre de ces panneaux-réclame, argua d'illégalité cette mesure qui, à coup sûr, avait dépassé la lettre et l’esprit des instructions gouvernementales. Toutefois, dans ses observations sur le pourvoi, le Ministre qualifia d'acte de gouvernement la mesure incriminée. Le Conseil d'Etat ne’ contesta pas la recevabilité du recours. Mais contrairement aux conclusions du Commissaire du Gouvernement, non seulement il déclare légale la destruction des affiches, mais encore il refuse toute indemnité au requérant : « Considérant, d'une part, qu'il appartenait au Préfet, dans la période critique où il a reçu l’ordre ci-dessus, et eu égard à l’extrême urgence des mesures à prendre, de faire disparaître les affiches de toutes sortes el leurs supports ; qu’il n'est pas justifié, d'autre part, par le requérant d'aucune faute dans l'exécution de ladite prescription, de nature à engager la responsabilité de l'Administration. » (20).

(20) Cotte, 31 décembre 1924, R. 839.

Ici cest une interprétation extensive de la circulaire ministérielle pour couvrir les mesures prises par le Préfet de la Loire. Mais la question des pouvoirs de police du Gouvernement fut posée dans toute son ampleur, dès 1915, par les deux arrêts Delmotte et Senmartin (21) qui restent dans notre matière les décisions de base.

L'autorité militaire ferme des débits de boisson à raison des désordres qui s’y produisent, en s'appuyant sur l’article 9 de la loi du 9 août 1849. Cet article lui donne en effet le droit (par. 4) «d'interdire... les réunions qu’elle juge de nature à exciter ow à entretenir le désordre ». Des requêtes tendirent à établir que les pouvoirs conférés à l'autorité militaire ne visaient que les réunions concertées où organisées en vue de la défense d'idées ow d'intérêts visés par la loi du 30 juin 1881. Car n'importe comment la loi sur l’état de siège, ne faisant que transférer les pouvoirs de l'autorité. civile à l’autorité militaire, ne pouvait conférer. à celle-ci plus de pouvoirs que n’en avait celle-là. Or, la loi du 17 juillet 1880 rend impossible la fermeture (surtout préventive) d’un débit de boissons par l'autorité.

Dans ses conclusions, M. Corneille, après avoir établi qu'il ne s'agissait pas d'acte de gouvernement, montrait que la possibilité de pareilles mesures préventives avait bien été dans les intentions des auteurs de la loi de 1849 : il sappuyait notamment sur le rapport du conseiller: d'Etat Boudet. :

Passant ensuite à l'essentiel de l'argumentation de la requête, M. Corneille établissait qu’elle ‘visait à donner aux pouvoirs accordés à l’autorité militaire un caractère exceptionnel, et donc à exiger pour eux une interprétation restrictive, en les: pliant aux garanties des libertés individuelles. « Nous contestons formellement, répondait le Commissaire du Gouvernement, que l’on puisse déterminer la portée de Particle 9: de la loi de 1849 et l'étendue des pouvoirs exceptionnels conférés à l’autorité militaire par cet article au moyen d'une simple référence à la législation du temps de paix. En somme toute l'argumentation de la requête tend à démontrer que la loi de 1849 s’adosse aux autres lois sur les garanties individuelles diverses des citoyens, qu’elle s’adapte parfaitement à ces lois. Or rien n'est plus faux. La législation de l'état de siège ne doit pas se combiner avec les lois ordinaires ; et elle ne

(21) 6 août 1915, R. 275.

peut pas s inteiptéle au moyen des principes et des expressions des textes de la législation ordinaire. Car c’est une législation extraordinaire ! Elle a pour but de contrecarrer ces textes, de les contrecarrer en bloc en substituant à l'état de droit ordinaire un état exceptionnel: s’adaptant, lui, aux nécessités de l'heure et aux circonstances anormales qui le provoquent, forcément lamènient et indubitablement le justifient. » Et M. Corneille de citer, avant de conclure au rejet de la requête, ces paroles prononcées en 1872 par l'avocat général Bédarrides : « L'état de siège est un régime qui se suffit à lui-même et qui ne se complète pas au moyen de la He Rnon de droit commun ». :

Si nous avons fait d'aussi larges CAD ces conclusions, c’est que non seulement elles expliquent la jurisprudence sur les débits de boissons (22) qui, comme « rassemblements accidentels de citoyens » purent être fermés par l'autorité militaire pour la durée des hostilités par application de larticle 9 de la loi de 1849, mais encore qu'elles se trouvent à la base de toutes les décisions qui ont restreint les libertés individuelles.

Dans le camp retranché de Toulon, le Préfet maritime avait réglementé la prostitution par des mesures dont deux filles publiques dénoncèrent l’illégalité. « Considérant, dit le Conseil d'Etat, que les limites des pouvoirs de police dont l'autorité ‘publique dispose pour le maintien de l’ordre et de la sécurité, tant en vertu de la législation municipale que de la loi de 1849, ne sauraient être les mêmes dans le temps de paix et pendant la période de guerre où les intérêts de la défense nationale donnent aux principes de l’ordre public une extension plus grande et exigent pour la sécurité publique des mesures plus rigoureuses ; qu'il appartient au Juge, sous le contrôle duquel s’'exercent ces pouvoirs de police, de tenir compte, dans son appréciation, des nécessités provenant de l’état de guerre, selon les circonstances de temps et de lieu, la catégorie des individus visés, et la nature des périls qu'il importe de prévenir... le Préfet maritime a fait un usage légitime des pouvoirs à lui conférés par la loi. » (23). Ces considérants, le Conseil d'Etat devait maintes fois par la suite les repro-

(22) Voir M’Bareck ben Thassan et autres, 20 juin 1919, R. 542, et Chauvelon et dame Carpentier, 4 mars 1921, R. 248.

(23) Dol et Laurent, 28 février 1919, R. 208, S. 1918-1919. III. 88, avec la note Hauriou qui aurait volontiers vu le Conseil d'Etat opposer une fin de non-recevoir au nom de la maxime nemo auditur propriam turpitudines allegans. ”

duire mot pour mot : ils traduisent fidèlement, en effet, les nécessités de la situation à laquelle il avait à faire face, et l'esprit dans lequel il exerçait un contrôle dont le principe restait d’ailleurs entier, et dont nous verrons. ultérieurement (dans la prochaine Section) quelques manifestations positives.

Dans cet esprit de restriction des libertés individuelles on vit s’instaurer, dans la zone des armées, un régime spécial de police : par des décisions répétées le Conseil d'Etat admit la légalité des expulsions frappant des individus suspects, par décision du Commandant d'armée (24). Bien mieux : le Conseil a admis que des individus ainsi expulsés pouvaient être soit l’objet de mesures spéciales de surveillance destinées à les empêcher de retourner dans la zone des armées (25), soit présentés à une commission chargée d'examiner leur situation (26).

Il faut noter que dans toutes les affaires que nous venons d’énumérer le Conseil d'Etat a examiné le recours au fond ; la notion d'acte de gouvernement fut constamment écartée, et parfois explicitement, par les Commissaires du Gouvernement eux-mêmes. Une solution identique fut adoptée dans l'arrêt Wiannieck (27), rendu dans une affaire assez spéciale : un sujet autrichien engagé dans la Légion Etrangère, puis considéré comme suspect, est renvoyé en Algérie, non sans avoir été maintenu pendant soixante jours dans les prisons militaires de Lyon et de Marseille. Le Conseil d'Etat examine l'affaire mais déclare qu’ « une indemnité ne saurait ‘être allouée de ce chef, les dispositions rigoureuses dont se plaint le requérant se rattachant aux difficultés exceptionnelles en présence’ desquelles se trouvait, au cours des hostilités, lPadministration militaire, pour prendre à l'égard des étrangers servant sous nos drapeaux les mesures de précaution et d'isolement exigées par la sécurité nationale ». Le Conseil relève enfin dans l’affectation assignée par lPautorité militaire au requérant «une appréciation de fait qui ne relève pas du Constil d'Etat »

(24) Musart, 9 janvier 1920, R. 12, et décisions semblables du même jour, demoiselle Flamant et Gesthoffert ; — Chauvelon et dame Carpentier, 4 mars 1921, R. 248 ; — demoiselle Métayer, 3 février 1922, R. 110. Il convient de remarquer que dans chacune de ces décisions le considérant initial, d’ordre général, est textuellement celui de l’arrêt Dol et Laurent.

(25) Dame Tassus, 30 avril 1920, R. 430, et affaires semblables dame et demoiselle Trepel, Schweitzer, consorts Bouser.

(26) Pollet, 21 mai 1920, R. 536.

(27) Wannieck, 5 novembre 1929, R. 923.

et fait ainsi appel, pour cette partie du recours, à la notion d'acte discrétionnaire.

Il est même arrivé que dans un cas d'expulsion d’étranger le Conseil vide le débat au fond (28). Mais nous croyons que si la haute assemblée n'a pas déclaré la requête irrecevable, en s’en référant à la notion d'acte de gouvernement, cest précisément parce que, dans cette affaire, le requérant contestait la nationalité autrichienne qui lui avait été attribuée par l'Administration et dont ül prétendait que c'était la cause de sôn expulsion.

Ce qui nous amène à donner cette interprétation -restric-

tive de l'arrêt Reznicek, c’est le célèbre arrêt Gratry (29) : le gouvernement fit interner un sujet belge frappé de plusieurs condamnations et d’un arrêté d'expulsion inexécutable, bien entendu, vu les circonstances. Le Conseil d'Etat refusa d'ouvrir son prétoire à la requête du sieur Gratry. On peut bien dire, comme la fait le Professeur Jèze (30) que le Conseil « n’a pas voulu énerver l’action gouvêrnementale, alors que, politiquement, elle lui paraissait absolument justifiée ». N’empêche que cet arrêt, bien que pris contre un sujet allié, mais dans des conditions spéciales, rejoint l'arrêt Ramiadana (31) qui déclarait que les mesures prises contre un sujet ennemi n'étaient susceptibles d'aucun recours. Et lorsque, après l’armistice, le sieur Keil se plaint d’avoir été expulsé d'Alsace, sans parler précisément d'acte de gouvernement (on sait d'ailleurs que la formule n’est jamais employée dans les : arrêts du Conseil), la Haute Assemblée déclare que « les expulsions prononcées par Pautorité militaire en ‘Alsace et Lorraine, dans la période de ,l’armistice, étaient des mesures de police prises en vertu des pouvoirs de police très étendus qui appartenaient à cette autorité ; l’usage fait de ces pouvoirs n'est pas de nature à être discuté devant la juridiction contentieuse » (32).

Enfin le Conseil d'Etat a reconnu des pouvoirs spéciaux au gouvernément dans un domaine, d’ailleurs vaste, auquel on pourrait donner pour titre « la mobilisation économique de la Nation ».

(28) Reznicek, 11 juin 1920, R. 570.

(29) 5 janvier 1918, R. 5.

(30) Jèze, Revue du droit public 1918, p. 212 et sq.

(31) 22 décembre 1905, R. 967. |

(32) Sieur Keil, 13 juillet 1923, R. 654, et Revue d’Alsace-Lorraine 1923, p. 428. M. André Bosc (loc. cit., p. 221, n. 1), interprète différemment cet arrêt. I1 nous semble qu’il y faille, pourtant, voir au moins l’affirmation d’un pouvoir discrétionnaire de l'Administration.

S'appuyant ici sur les lois du 13 mai 1875 et du 28 décembre 1888, il autorisa le Gouvernement qui, d’après ces lois, aurait pu interdire tout transport pour les particuliers sur les réseaux de chemins de fer, à stipuler que les transports seraient effectués, mais sans responsabilité, malgré la règle formelle de Particle 103 du Code de Commerce qui interdit aux voituriers de décliner leur responsabilité : tel fut le sens des décisions Vion et Saupiquet (33). Après que le Tribunal des Conflits ait eu décidé que la connaissance des ordres de service émanés de l'autorité en cette matière appartenait aux Tribunaux administratifs, le Conseil d'Etat, résolvant le problème des transports, donna une solution parallèle à celle de l'arrêt Dol et Laurent. Sur les conclusions du Commissaire du Gouvernement Riboulet, il déclarait que la loi de 1888 se suffisait à elle-même, qu’elle constituait un tout à interpréler dans l'esprit des circonstances nées de la guerre, et qu'il ne fallait pas la limiter par les textes visant les garanties du temps de paix : « La guerre ne referas pas la loi, précisait M. Riboulet, elle ne donnera pas à lAdministration des pouvoirs d’une nature différente ; elle portera la loi et le pouvoir d'administration à leur extrême amplitude d'application et d'exercice ». Toutefois, par une distinction extrêmement intéressante, la haute assemblée estima plus tard que la clause d’irresponsabilité « n’est pas applicable aux transports des personnes et qu’en ce qui les’ concerne elle n'a pas eu pour effet de modifier les règles ordinaires relatives à la responsabilité du transporteur en cas d'accident » (34).

En ce qui concerne les diverses matières touchant au ravitaillement du pays, le Conseil reconnut au Gouvernement de très larges pouvoirs et se refusa systématiquement à censurer les mesures prises dans l'intérêt général : non seulement il reconnaît la légalité du décret du 30 novembre 1917 qui interdit aux boulangers la fabrication et la vente de la pâtisserie (35), mais encore il se

(33) Vion et PHRAUES 127 août 1919, R. 711 et sq, avec les conclusions Riboulet.

(34) Dame Caron, 29 décembre 1922, R. 1000. Sur cette question des transports, mais vue sous un angle plus technique et moins important, voir en ce qui concerne la réquisition de la flotte de commerce l'arrêt Société générale des transports maritimes à vapeur, 23 mars 1923, R. 30.

(35) Syndicat patronal de la boulangerie de Paris et de la Seine, 14 mai 1920, R. 499. Dans l’arrêt il est fait mention des pouvoirs «gouvernementaux» de l'exécutif: «Il incombe (au Président de la République) d’édicter à toute époque les prescriptions indispensables que comporte cette exécution selon les nécessités résultant des circonstances, et conformément au but que s’est proposé le législateur ».

refuse à prononcer qu'une telle mesure puisse être la source d’une indemnité au profit de ceux quelle frappe (36). De même il estime que le Gouvernement n’a pas de camptes à rendre, ni quant à la durée de cette réglementation (37), ni quant aux nécessaires dérogations qu’il peut apporter au régime de la circulation des grains : il y a un véritable pouvoir discrétionnaire dans ‘la distribution des permis de circulation (38).

En ce qui concerne les charbons, l’article 3 de la loi du

22 avril 1916 avait confié à l'Administration le soin de - pourvoir à l’approvisionnement de la Nation par voie de

réquisition. Le Conseil d'Etat a tenu à laisser le Gouvernement parfaitement libre dans ce domaine et il a notam-

ment reconnu que les Préfets pouvaient désigner en toute liberté, et sans tenir compte des situations acquises, « les

négociants qu'ils estimaient devoir remplir le rôle d’intermédiaires pour la distribution du combustible » (39).

Autre aspect de la réquisition : il s'agit cette fois de celle qui a porté sur une partie de la récolte en vins, en application d’une circulaire ministérielle du 28 août 1917. Cette circulaire a d’ailleurs été rapportée par une décision postérieure ; il n'empêche qu’un propriétaire m'était pas en droit de ‘demander à faire retirer son vin de la récolte réquisitionnée (40), ceci soit pour des considérations

.d’ordre personnel, soit pour des raisons peut-être valables,

mais qu'il n'avait pas exposées à qui-de-droit.

Enfin en matière de commerce extérieur, le Parlement avait voté une loi autorisant le Gouvernement à prohiber les importations, sauf les dérogations qu'il jugerait bon d'accorder. Un importateur d'alcool avait soumis au Ministre du Commerce une demande tendant à bénéficier de la dispense prévue par la loi et par le décret d’application. Ne recevant pas de réponse de: l'Administration, il considéra que ce silence qui lui préjudiciait, constituait

(36) Fédération nationale des commissionnaires et courtiers eh farine, 12 juillet 1922, R. 616. La requête reconnaissait d’ailleurs la légalité de la mesure.

(37) Chambre syndicale des pâtissiers confiseurs LE Alpes-Maritimes, 27 juin 1924, R. 619. :

(38) Seguier, 4 juin 1924, R. 553.

(39) Sieur Michel, 8 juin 1923, R. 472 ; — sieur Embry, 18 juillet 1924, R. 707.

(40) Sieur Milhau, 28 novembre 1930, R. 1011. Comparer, pour le parallélisme des situations et des solutions, sieur Gobin, 6 juillet 1928, R. 886, concernant les détériorations ou pertes d’armes saisies chez les armuriers

au mois d’août 1914. |

une faute et une base d'indemnité : le Conseil d'Etat répond au contraire qu’en s’abstenant d'accorder la dérogation prévue éventuellement par la loi, 4: ministre, «loin d'avoir commis une faute susceptible d "engager la responsabilité de l'Etat, m'a fait que se conformer à là pensée du législateur » (41).

Ainsi, par une jurisprudence éminemment constructive, prétorienne — mais qui trouve toujours sa base soit dans les lois antérieures à la guerre, soit dans les textes nés de la guerre elle-même, le Conseil d'Etat a accordé en considération des circonstances, de larges pouvoirs au Gouvernement. Mais ces pouvoirs étaient-ils illimités ?

Section IV : Les limites des pouvoirs de guerre,

Nous avons vu au cours de ce chapitre que, sauf dans la matière des faits de guerre maritime et dans celle des mesures de sûreté prises contre les sujets ennemis, le Conseil d'Etat examinait toujours les requêtes au fond, et se gardait de faire appel à la notion d'acte de gouvernement. Bien au contraire, il affirmait la permanence de son contrôle sur des mesures dont il reconnaissait d'ailleurs la nécessité (42). Or, quelle pouvait être l’efficacité de ce contrôle ? Toutes les requêtes que nous avons citées tendaient directement ou indirectement à l’allocation d’une indemnité : certaines se bornaïient, pour commencer, à attaquer la légalité de la mesure incriminée, , mais inévitablement un contentieux de la responsabilité aurait été ensuite engagé.

En présence de l’esprit général qui animait le Conseil d'Etat et qui le poussait à apprécier largement la légalité des actes pris par le Gouvernement sous la pression des circonstances, on songea à un biais. Le lecteur aura pu constater que la plupart des décisions que nous avons analysées sont ‘nettement postérieures à la guerre. On pensa à utiliser, au profit des requérants, la notion de risque : on reconnaissait la légalité de la mesure prise, mais on estimait qu’elle avait causé à un particulier un

(41) (42) Voir par exemple les considérants de l’arrêt Dol et Laurent.

préjudice spécial dont là collectivité lui devait réparation. Cest ce qu'avait prétendu par exemple la Fédération Nationale des commissionnaires et courtiers en farine dans une requête que nous avons déjà mentionnée (43). Bien mieux ; dans l'arrêt Cotte (44), c’est le Commissaire du Gouvernement lui-même, M. Rivet, qui, se souvenant sans doute de ses conclusions de Pannée précédente dans l'arrêt Couitéas, estimait que, tout en déclarant légales les destructions opérées, on pouvait au moins accorder une indemnité à raison de la suppression des supports. L'occasion était particulièrement favorable ; de toute évidence le Préfet de la Loire avait bien imprudemment dépassé les ordres de la circulaire ministérielle... Dans un cas comme dans l'autre le Haut Tribunal a refusé d’allouer l'indemnité demandée et il nous faut dire, avec M. Bosc, que «la Conseil d'Etat ne paraît pas disposé à admettre qu'une mesure considérée comme légalement prise par le gouvernement par suite des circonstances très spéciales puisse ensuite être indirectement critiquée par le moyen d'une

demande en indemnité ». \ En revanche, — et c’est ici que son contrôle devient effectif — le Conseil d'Etat reste juge de l’excès de pou-

voir. Et de sa jurisprudence on peut conclure que si les pouvoirs du gouvernement ont augmenté, ils ne sont pas pour autant devenus illimités. L’excuse ou l'explication de ces pouvoirs réside en effet dans les besoins de la guerre, « les besoins de notre armée », disait M. Riboulet dans ses conclusions sous les arrêts Vion et Saupiquet. Cest au Conseil d'Etat qu'il appartient d'apprécier ces besoins, de déterminer les sacrifices qu'ils imposent à chacun et de dire en certains cas : jusque-là, mais pas plus loin. Telles par exemple ces décisions que nous avons vues concernant les transports : la Haute Assemblée admet que FAdministralion puisse être exonérée de sa responsabilité pour Les transports de choses, mais non en ce qui concerne les accidents dans les transports de personnes (arrêt Dame Caron précité).

Et puis ce sont les nécessités de la guerre que l'Administration doit avoir eues-en vue dans son action, et rien qu’elles. Bien souvent les requêtes arguent de détournement de pouvoir les mesures qu’elles attaquent. Le Conseil d'Etat prend soin d'analyser la question ; le plus souvent il montre que cet argument est mal fondé. Mais ce n'a

(43) Voir ci-dessus, note 36. 4 (44) Voir ci-dessus, note 20.

pas toujours été le cas : la municipalité de Saint-Amand, dans le Cher, refusait d'appliquer à sa concessionnaire d'électricité, la Société « Le Centre électrique », », les règles de relèvement nées de la décision célèbre Gaz de Bordeaux. La Société menaçant de cesser son service, l'autorité militaire réquisitionna son usine, soi-disant pour les nécessités de la défense nationale, comme le décret du 31 août 1916 lui en donnait le droit, en prétextant que l'usine fournissait son courant électrique à la gare et à un hôpital militaire. En réalité cette décision n'avait été prise qu'à la suite de tractations avec la municipalité, à qui l'usine fut rétrocédée immédiatement après la réquisition. Le Ministre de la Guerre, dans ses observations sur le pourvoi de la Société, croyait pouvoir noter que « l'intérêt militaire, quelque minime quil apparût, suffisait à justifier la réquisition des installations... ordonnée à la suite de l'appréciation souveraine par lautorité militaire de ses besoins, même si cette réquisition avait profité à d’autres intérêts qu'à ceux de l’armée ». Tel ne fut pas l'avis du

Conseil : il annula, pour détournement de pouvoir, dar:

rêlé de réquisition (45).

La violation de la loi par emploi de sanctions illégales

fut également prise en considération : un minotier se

rend coupable dinfractions multiples aux lois sur le ravitaillement. L'administration réquisitionne les céréales trouvées dans les minoteries de cet individu et fait apposer les scellés sur les bâtiments. Sur requête, le Conseil reconnaît la légalité des réquisitions. Mais il indique que l'Administration « ne pouvait, sans excès de pouvoir, en dehors de tout cas d'urgence et de péril immédiat ordonner l’apposition de scellés sur les minoteries ». En la circonstance, étant donné que l'Administration aurait pu par d’autres mesures, celles-là légales, aboutir au même résultat, aucune indemnité ne sera allouée : mais à titre de pénalité les dépens sont mis à la charge de l'Etat (46).

Enfin, dans un dernier arrêt, le Conseil d'Etat annula une partie d’un décret qui, profitant des pouvoirs conférés au Gouvernement par Particle 56 de La loi du 17 avril 1919 dans la matière des transports de combustibles destinés aux régions libérées, avait étendu les tarifs maxima

(45) Société « Le Centre Electrique », 25 février 1921, R. 238.

(46) Anduran, 23 janvier 1925, R. 82. Sur la gravité de l’apposition de scellés en temps ordinaire, cf. les arrêts bien connus : Conf., Société immobilière de Saint-Just, 2 décembre 1902, S. 1904. III. 17, n. Hauriou, conel. Romieu ; — C.E., Société française d’industrie chimique, 7 novembre 1913 et Caillouel, 20 février 1914, S. 1916. III. 1, n. Hauriou et les références.

que li loi l'avait autorisé à édicter pour les combustibles à la circulation des matières premières (47). Et sans doute cet arrêt est dénué de portée pratique, un autre décret ayant entre temps suspendu puis abrogé le décret attaqué. Toutefois ce dernier n'avait pas été rapporté. Et en tout cas la décision marque bien une des limites des pouvoirs gouvernementaux.

L'importance doctrinale des arrêts dont nous avons exposé da substance au cours de ce chapitre est considérable, et nous y reviendrons dans notre Conclusion. Leur importance pratique, au point de vue des faits ultérieurs, n’est pas non plus négligeable. C’est en partie en se basant sur l'expérience de la guerre de 1914 qu'on prit certaines des mesures contenues dans la loi du 13 juillet 1938 sur l'organisation de la Nation en temps de guerre (voir notamment le Titre IV concernant l’organisation éconnmique). De même, au début de la guerre de 1939, des décrets étendirent les pouvoirs de police des préfets dans l’intérêt de la sécurité publique... Les mesures d’internement ou de séjour surveillé prises dans le cadre de ces décrets provoquèrent des requêtes au Conseil d'Etat. Jusqu'à présent celui-ci, en reconnaissant que le Préfet a agi dans la limite de sa compétence, s’est borné à déclarer qu'il n'avait pas à apprécier Popportunité de la décision préfectorale : et comme de pareils arrêtés n’ont pas à être motivés, il semble bien qu'on ne pourrait guère exciper contre eux que du grief de détournement de pouvoir. La jurisprudence, à peu près nulle, ne permet aucune précision (48).

(47) (48) Dame Koch dite Coche, 16 mai 1941, R. 84.

Ce IV