LE RISQUE A LA CHARGE DES VICTIMES

« Il y a dommage spécial toutes les fois qu’il résulte des circonstances que la victime supporte, du fait de lAdministration, un préjudice que les autres individus ne sont pas appelés à supporter, en sorte que l'égalité des individus devant les charges publiques est violée au détriment de la victime » (1). Et M. Jèze d'estimer qu'une indemnité est due chaque fois qu'il y a eu dommage spécial.

Nous avons montré dans les chapitres précédents qu’à

coup sûr cette règle prétendue n’était pas admise par le

Conseil d'Etat chaque fois que la puissance publique s’engageait dans des actes mettant en jeu l'intérêt général ou le salut de la Nation. Pouvoir discrétionnaire, actes de gouvernement, pouvoirs de guerre, ce sont les matières essentielles où le « dommage spécial » n’est pas pris en

considération et ne donne pas lieu à l'allocation d’une

indemnité. Mais il y a des cas où en dehors de ces domaines réservés à une activité gouvernementale, la plupart du temps sans contre-partie pour les individus touchés, le Conseil d'Etat fait supporter aux victimes ellesmêmes les conséquences dommageables, même extraordinaires, de l’activité administrative. Si la théorie du « risque » préconisée par M. Jèze était vraie, si elle était adoptée par la jurisprudence, chaque fois que le Conseil ° se trouverait devant un de ces dommages extraordinaires,

il devrait au moins y avoir une présomption de faute de service ; on dirait alors : puisque cela s’est passé ainsi, c’est que le ‘service a mal fonctionné. L’Administration serait

(1) Jèze, note sous l’arrêt Colas, Revue du droit public, 1920, p. 406.

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autorisée à fournir la preuve contraire, mais au moins la charge de la preuve serait déplacée. | Certes, dans la procédure inquisitoine du Conseil d'Etat, un tel effet serait sans grande importance, dira-t-on. Nous ne le croyons pas. À l'heure actuelle encore la plupart des arrêts du Conseil soulignent, en rejetant les demandes d'indemnité, qu'il faut invoquer et prouver une faute du service public pour engager la responsabilité de VEtat (2). Et le Doyen Duez, qui pourtant ne laisse pas d'être dans une certaine mesure partisan de l’extension de la notion de risque comme base de la responsabilité de la puissance publique, le reconnaît, et le prouve abondamment (3).

Bien mieux, le Conseil d'Etat, juge souverain, a des pouvoirs étendus d'appréciation qui lui permettent de ne pas voir de fautes du service public là où on pourrait peut-être en voir apparaître le contour. Ainsi il y a bien . des cas où une véritable irresponsabilité est créée au profit de l'Administration.

Dans l’ordre militaire, en ‘premier lieu, nous pouvons rappeler ici d’abord les risques de querre que nous avons examinés tant au Chapitre II (faits de guerre terrestre) qu'au Chapitre IIT (faits de guerre maritime) de la présente partie. Joignons-y ces cas où le Conseil d'Etat, par une appréciation délibérément négative de la faute du service public, a refusé de reconnaître que la responsabilité de l'Etat se trouvait engagée par les vols commis par des militaires pendant la guerre dans des villes proches de leurs cantonnements (4).

(2) De nombreux arrêts portent : « Considérant que le requérant n’établit pas une faute lourde à la charge des services publics » (par ex. Société Commercial Union Insurances, 15 décembre 1926, R. 1107). D’autres, en revanche sont nettement différents : «Considérant que l'instruction n'établit pas » (dame Mathieu, 8 décembre 1926, R. 1073). Dans l’un et l'autre sens les arrêts seraient très nombreux à citer.

(3) Duez, op, cit., p. 58 et les nombreuses références en note.

(4) Villesbrunne, 9 mars 1923, R. 234; — sieur Bonneau, 26 décembre 1923, R. 891: — Guillot-Badillier, R. 1082. Solutions qu'il est curieux de confronter avec la décision des Conflits Lempereur, 6 mai 1918, R. 419, qui édicte une solution contraire : les déprédations, bien que constituant des faits délictueux, done des fautes personnelles, engagent la’ responsabilité du patrimoine administratif. Il est vrai que la propriété du sieur Lempereur avait été assignée comme cantonnement à des troupes. Mais on aurait pu dire également, dans les arrêts que nous venons de citer, que l'insuffisance dans la surveillance des soldats constituait une faute du service public. Si on ne l’a pas fait, c’est qu’on a reconnu, aux dépens

des particuliers, l'existence d’un véritable «risque de guerre ». 4

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Mais en ce qui concerne des circonstances normales, on peut déduire des arrêts du Conseil les règles suivantes : il n'y a pas faute du service public si un accident est causé par un militaire qui se trouve avoir désobéi aux règlements où aux ordres de ses supérieurs, et la victime doit en supporter les conséquences (5) ; en ce qui concerne cérlains accidents qui peuvent naître de la vie militaire, on constate des solutions curieuses et parfois contradictoires : une passante renversée par le break d’une direction d'artillerie dont le cheval s’est emporté a droit à une indemnité sans que l’on recherche S'il y a eu faute de service (6). Mais un cocher dont le cheval a été effrayé par le rapide défilé de soldats ne sera pas indemnisé du préjudice qui en est résulté pour lui (7), pas plus que la responsabilité de l'Etat m'est engagée par l’accident qu'ont causé des militaires autorisés à prendre part à une course sur l’hippodrome de Montmirail (8) : dans ces trois cas il y a dommage spécial, pourtant — mais le Conseil ne relève pas de faute du service public.

Pour des accidents plus tragiques, l'Etat est condamné à payer une indemnité au père d’un soldat tué dans la cour du quartier si l'accident a eu pour cause l’imprudence d'un camarade remonté dans sa chambrée avec ses chargeurs et ses cartouches en violation des règlements militaires, mais avec l’autorisation du maréchal-des-logis de service (9). En revanche aucune indemnité ne sera düe si l'accident est causé par un soldat pris d’un subit accès de folie, que la victime ‘en soit un civil (10) ou un militaire (11) — et même si ce dernier à été tué en essayant de désarmer le fou sur l'ordre de ses supérieurs. Dans ces cas encore le Conseil d'Etat recherche la faute du service public... et ne la trouve pas.

En matière maritime, si un accident se produit où des bâtiments de lEtat sont engagés, la première règle est que le par. 1 de l'article 407 du Code de Commerce sur

(5) Que la victime soit le soldat lui-même, ce qui se comprend aisément (Bernard, 26 juillet 1907, R. 733) ou un tiers. Et pour marquer l’appel implicite fait au risque social par le Conseil d'Etat, il n’est que de comparer avec la jurisprudence parallèle des tribunaux civils sur les accidents causés par des préposés qui ont désobéi aux ordres donnés : dame veuve Rigaux, 13.juin 1941, R. 110.

(6) Dame Gillet, 3 août 1900, R. 528.

(7) Therry, 23 décembre 1904, R. 870.

(8) Epoux Duclos, 127 mars 1940, R. 85.

(9) Martin-Justet, 20 février 1914, R. 281.

(10) Veuve Arnoux, 2 août 1928, R. 1008.

(11) Sieur Guillonnet, 8 mai 1908, R. 482.

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les collisions par cas fortuit s'applique automatiquement : les requérants doivent supporter sans répétition les avaries éproûüvées (12). D’autre part, à moins de violation formelle des règlements par les capitaines des navires de PEtat (13), le Haut Tribunal a une nette propension à ne pas dédommager les victimes des accidents subis (14).

De même qu'il existe pour le Conseil d'Etat, comme nous venons de le montrer, un « risque militaire », il y a un véritable « risque scolaire ». Notre Haut Tribunal n’est pas disposé à apprécier largement la responsabilité de VEtat ; et s’il censure le fait que des pierres se soient trouvées dans la cour de récréation (15), il n’estime pas que l’on puisse mettre en cause le patrimoine administratif lorsque des élèves se sont mutuellement blessés (16). ou lorsqu'un accident est survenu soit au cours d’une épreuve normale de gymnastique (17), soit parce qu’un instituteur, dans une promenade surveillée, a autorisé ses élèves à grimper dans les arbres (18).

A côté de ce « risque scolaire » supporté par les victimes, plaçons un « risque forain » : sauf dans les cas de défaut de surveillance très nettement caractérisé (limite fixée par le célèbre arrêt Lemonnier du 26 juil. 1918 avec les conclusions Blum et la note Hauriou au S. 1918- 1919. III. 41), les accidents subis au cours de fêtes foraines n'engagent pas la responsabilité des communes (19), excepté s’il y a eu organisation défectueuse, par exemple d’un feu d'artifice (20) ; mais la municipalité n'est pas fautive pour avoir autorisé le défilé d’une ménagerie avec un lionceau en laisse (21).

(12) Brewer et Cie, 17 mai 1903, R. 329. C’est précisément pour les cas fortuits (Duez, op. cit., p. 60 et sq.) qu’a été édifiée la théorie du risque, I1 n’y a pas de décisions plus récentes sur cette matière.

(13) Gosselin, 30 janvier 1914, R. 125.

(14) Les décisions sont assez nombreuses. Nous en citerons deux : l’une parmi les plus anciennes : Cie Générale Transatlantique et sieur Dor, 19 mars 1897, R. 235, et l’autre récente : Musellec, 17 juin 1938, R. 552, où il s’agit de la perte d’un sloop à l’ancre dans les remous provoqués par le passage de bâtiments de guerre ; pas d’indemnité.

(15) Sieur Royer, 22 novembre 1933, R. 1085.

(16) Directeur de l’assistance publique, 14 février 1925,R. 156; — Vézinet, 20 février 1935, R. 226.

(17) Sieur Frapin, 21 janvier 1925, R. 59.

(18) Sieur Declercq, 12 avril 1940, R. 141.

(19) Cornu, 20 avril 1932, R. 400 ; — Bourelly, 30 octobre 1931, R. 535; — Vidonne, 30 octobre 1931, R. 936.

(20) Rigaud, 7 janvier 1932, R. 18.

(21) Veuve Munier, 17 mars 1932, R. 339.

Le caractère même de certains services publics oblige le

Conseil d'Etat à constater qu’une faute « d'une particulière gravité » «est nécessaire pour que la responsabilité de la puissance publique soit engagée par leur fonctionnement. Nous en citerons deux exemples : d’une part les services hospitalisation ; d'autre part les services de police.

Dans la première catégorie nous aurions à relever fous les cas où, sans parler des dommages causés par les aliénés évadés (22), le Conseil d'Etat a refusé d'indemniser les familles des aliénés victimes d'accidents : soit que ceux-ci se soient suicidés (23), soit qu'ils aient été étranglés par leur camisole de force (24). Le Conseil d'Etat élimine la responsabilité du patrimoine administratif en réclamant « une faute manifeste et d’une particulière gravité ».

Exigencés revenant à la même solution dans des services médicaux d'ordre plus général : un individu est trouvé sur la voie publique victime d’une chute de bicyclette ; on le transporte à l’'Hôtel-Dieu où il est examiné ;

il succombe, faute des soins que requérait son état; son

décès n’ouvre pas à sa veuve droit à indemnité (25). Ou bien un individu est en traitement dans ‘un hôpital ; il y subit une ostéosynthèse du radius dont les complications entraînent lamputation du bras gauche: : pe d'indemnité (26).

Mêmes solutions dans les services Dénteutar ee les individus, blessés, même sans faute de leur part, dans leur

travail, ne reçoivent aucun dédommagement (27) : il n’est

pas fait application du risque industriel (évidemment parce que le Conseil ne se reconnaît pas le droit d'ajouter ‘à Ja loi de 1898; mais enfin le fait est symptomatique) ef pour ce qui est des préjudices causés par des évadés, le Conseil d'Etat tient compte, pour leur réparation, des circonstances dans lesquelles se sont déroulés les attentats : refusant l'indemnité si celui-ci s’est produit le jour même de l’évasion, l'Administration étant excusable de n'avoir

(22) Lupiac, 24 juin 1921, R. 632 ; — de Bony, 27 janvier 1933, R. 135.

(23) Eüdemann, 12 avril 1924, R. 409 ; — dame Guillaumie, 27 octobre 1933, R. 135.

(24) Veuve Pannetier, 21 décembre 1934, R. 1224.

(25) Dame Chevallier, 27 juin 1934, R. 7837.

(26) Teyssier, 12 mars 1937, R. 307.

(27) Cattaruzza, 23 avril 1937, R. 4380 (détenu) ; — ministre de la guerre c. sieur Vassard, 21 décembre 1934, R. 1228 (exclu de l’armée, mis à la disposition d’un entrepreneur de travaux publics).

\ pas AREAS sur-le-champ le fugitif (28), l’'accordant au contraire sil s’est écoulé un long temps entre l'évasion et le crime, car dans ce cas l'Administration est inexcusable (29).

rs Enfin il y a un cas où le Conseil d'Etat refuse l’indemnisation du préjudice subi, et ce cas semble mal cadrer avec cette équité pénétrée d'humanité que l’on se plaît généralement à reconnaître à celte haute assemblée : qu’un incendie se déclare ; que des particuliers viennent volontairement aider les sauveteurs et lutter contre le sinistre, s'ils sont blessés ou s'ils succombent, le Conseil d'Etat refuse de considérer que ce préjudice doit être supporté - par la collectivité : « Considérant... qu'il n’est justifié dans le fonctionnement du service public d'aucune faute lourde de nature à engager la et pécuniaire de la commune ou de l'Etat» (30). Démenti très net apporté par la raison juridique peut-être sèche, à coup sûr prudente, aux Sir sentimentalement expansives de solidarité. à

Aucun de ces cas que nous venons d’énumérer, où le Conseil d'Etat refuse d’indemniser les particuliers de préjudices anormaux exceptionnels, n’est inconnu. M. Apple-ton, dans une note au Dalloz 1920. III. 1, et dans son « Traité du contentieux administratif » a établi une classi-

- fication des actes administratifs à laquelle répondrait une échelle des fautes exigées par le Conseil d'Etat pour accorder une indemnité : faute manifeste et d’une particulière. gravité pour les actes «de quasi souveraineté », faute lourde pour les simples « actes de police », n importe quelle faute de service pour « les actes de gestion ».

. IL est bien facile de discuter cette classification et M. Duez l’a fait très solidement (31). Mais il reste que, sans ‘qu’il faille la prendre au pied de la lettre, elle nous indique un schéma bien utile, en définitive, pour une délimitation sérieuse de la théorie du «risque social». Sans doute M. Appleton n’a pas bien précisé ce qu'il entendait par «actes de quasi-souveraineté » ; sans doute ses catégories ne cadrent pas toujours très bien avec les arrêts nuancés du Conseil d'Etat, sans doute encore il y a des cas' d'actes

(28) Duchesne, 4 janvier 1918, R. 9.

(29) Zulémaro, 4 janvier 1918, R. 10. À ;

(30) Dame Didierjean, 8 avril 1936, D.H. 1936, 335; — sieur Carli, 16 juillet 1941, R. 134.

(31) Duez, op. cit., p. 46-47.

de gestion proprement dits où une faute lourde est exigée. Mais peu nous importe après tout : la constatation qui s'impose est celle-ci ; la théorie du « risque » est à domaine limité. Et il faut dire que l’attention du Conseil d'Etat, au lieu d’être attirée d'abord par le préjudice subi, par son caractère exceptionnel où anormal, est sollicité avant tout par les conditions dans lesquelles ce préjudice a été subi par la victime, c’est-à-dire, en général, causé par l’Administration. Qu’est-ce-à-dire, sinon que la responsabilité administrative reste en principe à base subjective, et non objective. LE