CONCLUSION
Ainsi la théorie du- « risque » se trouve confinée dans un domaine tout à fait restreint ; et l’on ne se sert d’elle que dans des circonstances extraordinaires. Parallélisme frappant, notons-le, avec ce qui se passe en Droit civil : la campagne pour la prise en considération de la responsabilité objective a eu pour cause le développement: du machinisme. Arrêtée par la loi de 1898, l'expansion de Ja théorie du risque ma repris élan que pour remédier aux accidents d'automobiles.
De même en Droit Public : le Conseil d'Etat, qui pratiquait depuis longtemps la mise en cause de la responsabilité sans faute de l'Etat dans le domaine des travaux publics, s’est servi de cette notion dans un but humanitaire, dans un but de justice sociale, pour venir en aide aux ouvriers blessés, aux employés congédiés sans faute de leur part. Puis, suivant en cela des directives données dès 1914 par le législateur (1), le Conseil appliqua cette même notion de responsabilité objective à des dommages ‘ causés par les nécessités d'ordre militaire, et l’idée de « risque exceptionnel de voisinage », consacrée par plusieurs lois, vit encore s'étendre son domaine par l'arrêt Wialther, et d’un autre côté par les arrêts Couitéas et Cartonnerie Saint-Charles.
Mais cette extension de la théorie qui nous occupe est pourtant bien limitée. De tous les arrêts que nous avons cités, les premiers s'expliquent par des considérations d’un ordre pour lequel le terme d « humanitaire » apporterait une. teinte trop sentimentale, tant la plus stricte justice semblait exiger ces solutions. Et d’ailleurs il n’y a plus à craindre sur ces points d'initiative jurisprudentielle : des lois ont recueilli la leçon du Conseil d'Etat, leur ont donné
(1) Voir la campagne entreprise dès avant la guerre par M. Marin pour la responsabilité de l'Etat à raison des dommages de guerre. Revue du droit public, 1914, p. 704.
; LA 7 (SE FA PEU s A En A PR a D SRG , PO EE ; AU Nes É à t:
une forme assurée et définitive. Pour l'arrêt Couitéas, s’il est permis de regretter que « l'équité du Conseil d'Etat » ait accueilli (bien modestement d’ailleurs), la requête d’un plaideur qui m'était peut-être pas tout à fait digné de cette décision, il ne faut pas oublier que cet arrêt a eu un caractère nettement transactionnel ; et nous sommes persuadés que ce caractère transactionnel se retrouve “encore dans l'arrêt Saint-Charles, péniblement arraché, nous l’avons vu, à la libéralité de la Haute Assemblée.
Ainsi donc le mal fait par la théorie du risque (si mal il y a, ce qui reste à démontrer) n'est pas bien grand. Il ne faut pas prétendre, comme l’a fait M. Jèze, que l’indemnité est accordée « chaque: fois que le préjudicé est spécial» (2). Non. M. Corneille, dans ses conclusions sous l'arrêt Colas, insistait avec juste raison sur le, fait que le’ Conseil d'Etat n’acceptait d'indemniser d’un préjudice spécial causé à un particulier qu'autant que ce préjudice est* dû à une “activité elle-même exceptionnelle de la puissance publique (3).
A vingt ans de distance, cette remarque oi encore valable. C’est une activité exceptionnelle de l'Etat que d’entasser des explosifs dans les mauvaises conditions excusées ou du moins expliquées par létat de guerre ; c'est une activité exceptionnelle que d’enrayer ‘une épidémie en provoquant l'incendie d’un immeuble contaminé. C’est une situation exceptionnelle pour lEtat que de refuser” l'exécution d’un jugement rendu, à raison des troubles graves que cela pourrait susciter. En revanche, c’est chaque jour que des enfants vont à l’école, chaque jour qu'on interne des fous et qu on hospitalise des malades, chaque jour que les services ‘pénitenciaires ont à fonctionner ; et la vie, suivant son cours, peut provoquer ici et là comme autre part, de ces accidents inhérents à toute activité humaine, que l’on ne saurait humainement prévoir ni éviter, et qui n’ont pas à être supportés par un Etat qui n’en est pas responsable. |
Activité exceptionnelle de la puissance publique ? Remarquons dès lors comme ce nom de « responsabilité objective » est ici mal choisi : car responsabilité objective veut dire que l’on s'attache uniquement au préjudice causé, sans s'occuper de ce qui l’a causé. Et l’on voif comme ici cette conception est fausse ; et que c’est seule-
(2) Revue du droit publie, 1920, p. 405 et sq. ; eod. 0p., 1924, p. 77. (3) Conclusions rapportées à la Revue du droit public, 1920, p. 405 et sq.
1 Ce os
ment par facilité de langage que nous avons, après beaucoup d'autres, indifféremment employé. « responsabilité objective » et « risque », qui convient beaucoup mieux.
Certains prétendent cependant, nous l'avons vu, faire dépasser à la Jurisprudence cette limite qu’elle s’est jusqu'à présent fixée. Avec eux, le terme de « responsabilité objective » assumerait pleinement son sens, puisqu'ils voudraient voir l'Etat indemniser les individus de tous les « préjudices anormaux » que ceux-ci seraient amenés à supporter.
Pour parvenir à ce but, les tenants de la théorie mettent en ligne trois arguments. Ils montrent en premier lieu que d’une manière générale le Droit va de plus en plus à la consécration de la notion de « risque ». C’est en effet assez imprudemment, dans sa note critique sous l'arrêt Regnault-Desroziers qu'Hauriou avait dit que «la vague, où la vogue » en était passée ; la jurisprudence des Tri-
Sir ie . .
bunaux civils, sur laquelle il s’appuyait, nous montre
depuis vingt ans un attachement de plus en plus net à la théorie de la responsabilité objective. L'idée qu'Hauriou avait cru périmée ou délaissée affirme à chaque moment sa vitalité persistante. Un courant général d'opinion la porte d'ailleurs, dans la doctrine comme dans le public (4).
Et pourtant. ce fait que la théorie du risque ait gagné du terrain en Droit Privé, même depuis qu'Hauriou en annonçait prématurément la disparition, ne doit pas nous impressionner ; si les Tribunaux de l’ordre judiciaire la consacrent, le Conseil d'Etat ne lui fait accueil, nous l’avons vu, que d’une manièré exceptionnelle. Le Haut Tribunal Administratif ne vse croit pas plus engagé par la jurisprudence civile qu’il ne l’est par les règles des Codes du Droit Privé. ;
Mais, nous dit-on en deuxième lieu, la consécration générale et absolue de la notion de risque est exigée par les principes généraux de notre Droit Public ; car en voulant que l'Etat indemnise les individus des préjudices spéciaux qu’il leur fait subir à raison de certaines de ses activités, on ne fait que réclamer l'application du principe de l’égalité des charges posé par la Révolution et respecté par tous les régimes qui ont suivi.
Argument exact, cette fois encore. Hauriou, certes, à la fin d’une de ses notes, a cru bon de faire allusion à l’« im-
(4) JosseranD, Cours de droit civil, IT, notamment n° 556 et sq.
possible égalité des charges publiques » (5). Mais de ce qu'une chose soit impossible, ou le paraisse, il ne s'ensuit pas que l’on doive s’interdire tout effort pour essayer de la réaliser, d’abord dans une large approximation, puis de manière peu à peù plus serrée. Le progrès — dans l'ordre juridique comme dans l’ordre scientifique — est fait de ces efforts continus pour atteindre un but que l’on aurait pu croire à première vue irréalisable. Il ne s'agit pas de savoir si l'égalité complète devant les charges publiques est ou non possible à mettre en pratique, il s’agit de savoir si elle est souhaitable.
Mais prenons garde d’abord à ce point : le principe de l'égalité devant les charges publiques, tel qu'il est établi à l’article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen a eu, dans la pensée de ceux qui l’ont pro clamé, une valeur essentiellement négative (6) : il fut une protestation contre les privilèges de tout ordre, et notamment contre les exemptions fiscales, plaie de l’Ancien Régime. On nous dit bien qu'aujourd'hui ée même principe vise à annihiler les privilèges de la puissance publique ; mais assimiler les privilèges sans contre-partie de /classes inutiles à la Nation et les nécessaires prérogatives de l'Etat, c’est jouer sur'les mots ; c'est refuser de voir l'utilité publique, justification et but de celles-ci, parfaitement étrangères à ceux-là.
D’une notion négative, donc, on fait un principe d'ordre positif. Et nous savons bien que pareils changements sont de la vie même des idées ; mais à ce compte il nous paraît assez arbitraire de se réclamer de l'antiquité et de l’illustration d’un principe, si c’est pour en détourner Île sens. Et c’est bien ce qui arrive si l’on fait d'une juste règle de répartition fiscale une idée-force de notre Droit Public général. À
Reste donc à examiner cette idée en elle-même ou dans ses conséquences ; et c’est là qu'intervient un troisième argument dont nous ne saurions méconnaître l'importance et l'intérêt. On nous dit en effet que toute l’évolution du contentieux de l'indemnité a tendu, depuis l’origine, à comprimer sans cesse davantage des domaines où s’affirmait l’irresponsabilité de la puissance publique. On nous demande de quel droit nous croyons pouvoir arrêter, au point où nous l’avons trouvée, cette évolution. Nous dirons
(5) Note précitée sous l’arrêt Couitéas.
(6) Cf. sur ce point BEuIN, Le principe de l'égalité devant les charges publiques, in Revue du droit public, 1934, p. 335.
que certes, il y a progrès lorsqu'on pousse une théorie, une manière de voir jusqu'à certaines limites ; mais que si lon continue au delà de ces limites, le progrès cesse, et la décadence commence. Mais on nous demandera alors de quel droit nous pouvons dire que cest au point où nous en sommes arrivés que commencerait la décadence ? On nous rappellerait que déjà des publicistes éminents crièrent que tout était perdu, lorsqu'on abandonna par exemple le critère du mobile politique dans les actes de gouvernement, où lorsqu'on introduisit le principe de la responsabilité de la puissance publique dans les actes dits de police. Si roide qu’en ait pu sembler la nouveauté à des esprits accoutumés aux conceptions anciennes, ces nouvelles manières de voir métaient pas tellement dévastatrices qu’elles semblèrent d’abord ; la notion d'Etat, la liberté même de l'Administration y ont survécu. C’est seulement au none de préjugés semblables que lon s’oppose à l’application sur une grande échelle de la notion de risque en Droit Administratif.
Peut-être. Toutefois remarquons d’abord ce point : dans cette réforme de notre manière d'envisager la responsabilité de la puissance publique qu’on nous propose depuis quelques décades, il y a un véritable changement de tableau. Jusqu'à présent on n'avait fait que pousser jusqu'à ses ultimes conséquences la théorie de la faute de service. Mais il semble bien qu'à l'heure actuelle cette notion ait donné tout ce qu’on pouvait attendre d’elle dans notre domaine. C’est qu’en effet la faute de service, par cela même qu’elle suppose, de la part du Tribunal Administratif, une appréciation in concreto des circonstances qui l’ont accompagnée (7), entraîne des cas d’excuse, et donc d'irresponsabilité, comme a tâché de le montrer dans des domaines assez marquants notre troisième partie. Sur ce plan donc, et la jurisprudence étant à peu près fixée de la manière que l’on sait, il n’y a pratiquement plus de progrès à espérer. C’est ce que les tenants de la responsabilité objective ont compris, et ils nous invitent à nous tourner vers le risque pour permettre au Conseil d'Etat de poursuivre cette évolution qu’il a accomplie jusqu'à présent sous l'égide de la faute du service public.
Changeant de plan, la responsabilité de la puissance publique change-t-elle où non entièrement d'aspect, c'est toute la question qui se pose. Et son importance est capitale.
(7) Duez, op. cit., p. 24, p. 40 et sq.
A vrai dire, on a cru pouvoir présenter l'extension de la notion de risque sous un aspect singulièrement bénin. C’est le Doyen Duez qui, faisant remarquer à propos des arrêts Regnault-Desroziers et Couitéas que la notion de
risque était. « pour le Conseil d'Etat un ingénieux moyen.
à utiliser toutes les fois qu'il se refuse à censurer l’action administrative et que cependant léquité exige une réparation pour la victime du dommage », estimait que « la théorie hardie de la responsabilité pour risque..: m'était qu'une manifestation de la prudence manifestée par la
haute juridiction administrative dans la censure d'actes.
confinant au domaine gouvernemental ». Et M. Duez de conclure que cette théorie dès lors « trouverait son emploi relativement à. ces activités dans lesquelles la puissance publique, jalouse de son pouvoir discrétionnaire, supporterait difficilement la censure du Conseil d'Etat. Et de ce côté l'utilisation de la doctrine du risque — mesure de circonspection jurisprudentielle — rejoindrait l’action lente, mais certaine, de la haute juridiction administrative en vue de la compression des actes de. gouvernement : le Conseil d'Etät revendiquerait la connaissance des conséquences dommageables de l’acte de gouvernement en permettant, grâce à la théorie du risque, de ne pas censurer l'action gouvernementale » (8).
Ainsi l’on croit respecter la nécessaire autonomie gouvernementale en déclarant que de tels actes ne seront pas ‘Soumis au contentieux de l’annulation. C’est là jouer avec élégance du caractère biparti de notre contentieux administratif, tel qu’il a été affirmé dans son dernier état par un Laferrière : le Conseil d'Etat, sorte de Janus bifrons, pourrait présenter un visage bienveillant à , la requête de l’'administré sans pour autant cesser de sourire à l'Administration. Mais on oublie, dans la solution préconisée de cette manière, que nos deux contentieux, celui de l’annu-
lation et celui de l'excès de pouvoir, tendent de plus en
plus à se rejoindre, à co-exister, à se confondre (9). Dire que cette évolution est pleinement achevée serait une erreur ; prétendre qu'elle s’accomplira un jour, nous ne sommes pas en mesure de le savoir. Mais les progrès effectués en ce sens nous interdisent de faire comme si
les deux contentieux étaient toujours séparés aussi rigide-
ment qu'à une autre époque. L'arrêt Lafage, par exemple
(8) Duez, op. cit., p. 84-85.
(9) Pour plus de détails voir DELBEZ, De l'excès de pouvoir comme source de responsabilité. Revue du droit public, 1932, p. 441.
(Eu .«
va
(8 mars 1912, R.D.P. 1912, p. 206, note Jèze) nous montre une espèce où l’admission du recours en annulation Ééquivalait à celle d’un recours en pleine juridiction. Et si les cas de synthèse en ce sens sont restés assez rares, la pente inverse a été fréquemment suivie ; et l'on a vu bien souvent une décision d'annulation impliquée en quelque sorte par un. ‘arrêt de pleine juridiction, qui, bien . qu'elle n'ait jamais été explicitement rendue, la suppose et se base sur elle (ex. Marc, 20 juin 1913; R. 709).
Car enfin, admettre un recours en indemnité contre un acte que l’on affirme, d'autre part, pleinement légal, et . donc pleinement valable, c'est dès la première vue une contradiction. En fait, malgré toutes les précautions oratoires et les artifices de procédure, l'indemnité n’est pas autre Chose qu’une censure dirigée, consciemment ou inconsciemment, contre l’activité RE vue
Une censure, Où une pénalité, ce qui revient au même. Car il S'agit de savoir si ce n’est pas sur la collectivité que retomberont les. « préjudices anormaux » causés à chaque individu. En définitive, c'est à ses conséquences pratiques, qu'il faut juger une théorie. Et il y a, dans la note d’'Hauriou sous larrêt Regnault-Desroziers, des considérations qui prennent aujourd’hui une allure prophétique sur les ultimes répercussions de l’idée de risque. Elles se résument en cette formule : où s’arrêtera-t-on ? Hauriou pensait aux innombrables victimes, directes ou indirectes, de la guerre de 1914 ; non pas seulement aux morts, aux blessés, : mais aux prisonniers, à tous ceux qui, d’une
., manière où d’une autre, ont été touchés par les répercus-
sions du conflit. Chacun de ces individus pourrait exciper, disait-il, d’un préjudice spécial, anormal, dépassant le niveau ordinaire des charges publiques (10). Faudra-t-il les indemniser tous ?
Une guerre victorieuse, avec l'illusion d’une victoire rémunératrice, nous engagea sur cette voie d’une réparation systématique, mais du moins légale, et non jurisprudentielle ; donc d’une réparation forfaitaire. Mais maintenant le problème se pose avec plus d’'ampleur encore et plus cruellement qu'il y a vingt ans. Ne dites pas que du fait que chaque citoyen ,a payé, d’une manière ou. d’une autre; une large contribution à la mauvaise fortune, l'égalité devant les charges publiques s’est trouvée d’elle-
(10) Note précitée au S. 1918-1919. III. 28.
même rétablie. Ce serait faux d’une part. Et d'autre part les considérations d « équité » qui ont motivé les lois de réparation restent les mêmes. Faudra-t-il indemniser sinon chaque Français, du moins un Français sur deux ? Les temps ne sont plus où Athènes payait chacun des citoyens participant aux affaires publiques du triobole qui récompensait leur dévouement ! Athènes pouvait se payer ce luxe ; son Trésor m'était pas uniquement, et de loin, le fruit de l’imposition de la collectivité. Mais aujourd’hui c'est la collectivité elle-même qui payerait à la plupart de ses membres l'indemnité que l’équité exige pour eux.
Et voici donc que ce problème devient d'ordre fiscal. Souvenons-nous de ce que M. Romieu croyait pouvoir dire dans ses conclusions sous l'arrêt Cames : « .… ‘en ce qui concerne lEtat, on n’a même pas à redouter l’objection — plus où moins sérieuse — tirée des frais excessifs qui pourraient, le cas échéant, grever l’industrie... L'Etat est
en mesure de pourvoir aux charges que le risque pro-
fessionnel peut faire peser sur lui.» Optimisme qu'approuvait à l’époque M. Hauriou. Mais voici que le domaine
d'application du risque s’est augmenté dans des propor-
tions qui n'étaient guère concevables en 1895. Et ce sont ses conséquences budgétaires qui nous font reculer maintenant devant de nouvelles extensions de cette théorie.
Viendra peut-êlre cependant un jour où nos conceptions traditionnelles en matière de politique financière étant de fond en comble renversées, les plus grosses dépenses ne seront plus à craindre, et notamment pour la consécration universelle de la responsabilitté objective. Ou bien on peut supposer que, grâce à un système généralisé d'assurances mutuelles, l'Etat pourrait être en mesure de-dédommager de tous les préjudices, quels qu'ils soient, qu’il serait à même de causer aux particuliers en sus des charges normales pesant sur chacun d'eux ; et remarquons que dans ce cas, l'assurance impliquant en règle générale le forfait, les solutions si méticuleuses du Conseil d'Etat n’auraient plus cours.
Rien de ‘tout cela n’est impossible. Mais nous voulons simplement insister sur ce point, avant d'en terminer avec cet aspect budgétaire des conséquences du « risque administratif » : c'est qu'il y 2 une véritable contradiction interne dans la position assumée depuis plusieurs décades par M. Jèze, et qu'on ne peut faire coïncider des conceptions si résolument novatrices dans la matière de la responsabilité de la puissance publique avec les conceptions
parfaitement orthodoxes qu'on lui connaît en matière budgétaire, sinon proprement fiscale. "
Gardons-nous de croire toutefois que l'aspect financier du problème, pour important qu'il nous paraisse, . soit absolument décisif. Si lourde que puisse être la charge qu'imposerait aux finances publiques une consécration. systématique de la responsabilité sans faute de l'Etat, elle ne dépasserait pas ces dettes accablantes dont par deux fois les dures nécessités d’un cataclysme mondial ont obéré notre budget. Il ‘nous semble qu'il est nécessaire de voir les choses de plus haut. Au point où nous en sommes arrivés de la question de la responsabilité de la puissance publique, cest, au sens exact du terme, un problème d'équilibre de forces, comme aurait dit Hauriou, qui se pose. À ce vocable d'équilibre on pourrait préférer les termes, plus philosophiques, de synthèse et de médiation : le premier, en ce qu'il implique un accouplement intime et nécessaire de notions opposées ; le second en ce qu'il poursuit, à l’intérieur même de cet accouplement, l’idée fuyante — mais qui doit être soigneusement sauvergardée — du rapport et de la relation préexistant et persistant entre les deux notions opposées. « Equilibre », donc, terme trop purement statique, au moins en apparence ; Car pour qui sait pénétrer la pensée du Doyen Hauriou, elle est au contraire profondément « dynamique » ; nous en avons vu un exemple trop remarquable dans son attitude à l’égard du risque pour qu'il nous soit utile d’insister.
Or, dans toute cette campagne en faveur de la consécration d’une responsabilité objective de l'Etat, il y a, au fond, cette idée très simple, mais poussée à son extrême limite’ et dévidée jusqu’à ses conséquences les plus reculées que l'individu ne doit pas supporter sans compensation les résultats qui peuvent lui être préjudiciables de lactiwvité de la puissance publique.
Nous reconnaissons cette idée; nous savons d’où elle vient. Elle résulte des affirmations que le Doyen Duguit mit à la base de ses principes de Droit Public et que nous pourrions résumer en cette formule : «Il n'y a pas de Droit Objectif ; il n'y a que des droits subjectifs ». Duguit, critique éminent des théories juridiques en cours à son époque, crut pouvoir remplacer, pour l’explication de notre état juridique, les idées qu'il venait de détruire par les siennes propres. Son exemple est grand précisément de ce qu'il nous a enseigné, sans s'en douter, qu'aucune théo-
rie ne pouvait rendre pleitement compte de la machine juridique infiniment complexe, avec ses rouages multiples, dahs laquelle nous vivons. Les deux volumes d’études sur l'Etat fourmillent d'observations profondes, de remarques pénétrantes ; le seul tort de Duguit fut de vouloir appuyer sur elles un système théorique complet et cohérent. Nous pouvons admirer lhéroïsme souverain avec lequel un Spinoza déduisait, dans un esprit dé précision implacable, les développements les plus lointains des axiomes qu'il avait posés: Mais le Droït ne se traite pas comme une succes- ‘sion de’ théorèmes mathématiques ou métaphysiques. Paul Valéry, dans sa Préface aux Lettres Persanes, à fait l'éloge de cette aurore du XVIIIe siècle en disant d'elle que « l'Europe était alors le meilleur des mondes possibles ; l'autorité, les facilités s’y composaient, Ja vérité y gardait quelque mesure ». Parole profonde ; un axiome peut être : juste, maïs devenir absurde si on le pousse à ses ultimes conséquences ; celà vient de ce que les Sciences juridiques et politiques ne sont pas des Sciences pures, mais bien plutôt un Art.
Et nous dirons ici : l’art de gouverner. Il n'est pas permis aux juristes, singulièrement aux juristes de Droit Public, d’être uniquement de ces hommes de cabinet, de ces scientifiques dont nous parlions tout à lheure. Ils doivent ne jamais être des théoriciens au sens absolu du térme, rien que des théoriciens. Maurras a quelque part loué Auguste Comte de n'avoir jamais fait que « la théorie de la pratique ». C'était bien pour un philosophe, même positiviste. Ce serait déjà peut-être trop dé théorie pour un! juriste, Car un juriste ne He jamais perdre le sens du concret, le sens du réel : ici, le sens de l'Etat.
De l'Etat conçu non te comme une personne morale, fiction plus ou moins vague héritée d’habitudes de pensée séculaires, mais comme une réalité vivante hors de laquelle il n’est pas de vie individuelle possible.
Or, on a pu tirer des leçons de Duguit ce qui ne sy trouvait peut-être pas autrement qu’en germe:: une affirmation parfois violente des droits de l'individu à l'encontre de l'Etat; d’où des revendications systématiques dont le. « risque social » est un exemple. L'erreur e Duguit, en définitive (plutôt l'erreur de ses disciples que la sienne propre, d'ailleurs), qui fut peut-être dans une certaine: mesure profitable au Droit Français — a sans doute été “de confondre les points de vue du Droit Public et du Droit Privé, et de les confondre, contrairement à ce qu'on
Anti penser d'abord dans un. esprit qui est plus st . d'un privatiste que. d'un publiciste.
L'erreur opposée. serait tout aussi grave ; le Droit venant tout entier s’absorber et s’anéantir dans VEtat, l'individu
offert . en, victime, sans compensation el..sans recours, à la Société, c’est là une conception :du monde, une EURE
schauung que notre esprit, ne peut. concevoir. Poser le problème de la sorte, c’est d’ailleurs mal le
poser. L'Etat st une nécessité, parce qu'il-est l’ordre. Non
point un ordre de police et de restriction, mais une synthèse humaine’ qui exige comme finalité interne l’accomplissement des individus qui le composent. Et dire que l'Etat est une nécessité, c’est énoncer à la fois son incontestable grandeur et ses limites. C'est dire tout ensemble qu'il a des devoirs et des droits. :
