LA COMMUNAUTÉ ET L'ORGANISATION MUNICIPALE
Historiqae.
Sous rancien régime, il n'existait pas de corps municipaux dans la majeure partie des paroisses de notre région, les officiers de justice étant chargés de la police locale.
Cependant toute agglomération a des intérêts collectifs, qu'on peut dire d'ordre intérieur, dont la gestion n'implique pas la nécessité de l'intervention des magistrats dépositaires de l'autorité publique. Il en est ainsi notamment de l'administration des biens communs, des travaux d'utilité commune, de la répartition entre les particuliers des taxes seigneuriales et royales. Il importe même, lorsqu'il s'agit d'arrangements à prendre avec le seigneur, que la population puisse délibérer et arrêter un parti en dehors de l'influence seigneuriale.
Aussi, lorsque les habitants d'une paroisse rurale ou d'une ville, à défaut de corps municipal, n'ont pas de représentants attitrés, la décision sur les affaires locales appartient, par la force des choses, à la généralité des habitants, qu'on désigne sous le nom de cammunitas dans les anciennes chartes et sous celui de communatUé ddius un langage plus récent.
Les assemblées de communauté, en Bourbonnais du moins, ne pouvaient se réunir qu'avec l'autorisation du seigneur justicier ou de son bailli, sauf aux habitants, en cas de refus, à se pourvoir devant le juge
supérieur (1). Au surplus^ nulle règle ne détermine la composition des assemblées , la forme de leur tenue et les conditions de validité pour leurs délibérations (2). Je suis porté à croire^ sur ce dernier point, qu'à l'origine ces délibérations n'étaient pas considérées comme des actes d'autorité publique, ayant force exécutoire à l'égard de tous, mais qu'assimilées à des contrats, elles n'avaient effet qu'à l'égard de ceux qui y avaient adhéré ou étaient censés y avoir donné une adhésion tacite.
Remontant aux origines de Saint-Amand, je ne trouve, dans les premiers siècles qui suivent la fondation de la cité ou sa constitution en ville franche, aucune trace d'organisation municipale , mais seulement des assemblées de communauté.
En 1292 (3), pour arrêter avec leur seigneur les arrangements dont j'ai déjà parlé, les bourgeois sont convoqués par le sergent-juré du lieu. C'est évidemment le sergent baillial, agissant d'après les instructions du seigneur ou de son juge.
L'avis pour la réunion est donné à domicile et de plus par cri public.
L'assemblée a lieu devant l'église.
A une époque plus rapprochée, nous verrons le juge seigneurial diriger les délibérations des habitants; mais en 1292, comme il s'agit de conclure des conven-
(1) Coutumes du Bourbonnais, litre !«', art. 9 et iO.
(2) Une déclaration du 2 août 1 687 précise, pour un cas déterminé, les conditions de la tenue des assemblées de communauté, t Nous avons, porte cette loi, fait très expresses défenses aux syndics » des communautés, d'intenter aucune instance qu*en vertu d*un 9 acte d*assemblée tenue en bonne forme, à Tissue de la messe de B paroisse, ladite assemblée préalablement indiquée au prône. » GoTOT, Répertoire de Jurisprudence, v« Assemblées.
(3) Voir ci-aprés la copie faite le 13 juin i389 de la charte de i!
94 onaArriSATiON municipale ^ hktoiiiqub
tioiks aTeo le seigneur, l'assemblée se tient devaat un notaire royal délégué par le garde-scel de la prévôté de Dun-le-Roi.
Dans le procès-verbal dressé par cet officier, on indique d'une façon générale, cofnme participant à la délibération, c la bourgeois de Saint-Amand », c'«st-àdire l'ensemble de la population, et le rédacteur de l'acte a soin d'ajouter que les bourgeois sont d'avis unanime, c unanimes et in unam senîenciam et concordiam existentes 9.
L'accord de 1292 prévoit l'élection de quatre jurés par la communauté ; mais il ne faut pas voir dans cette disposition une concession libérale faite par le seigneur aux habitants. Ces quatre jurés sont uniquement nommés dans l'intérêt du seigneur, n'ayant d'autre mtesion que celle de répartir une contribution seigneuriale et de nommer deux collecteurs pour lever la somme imposée sur chaque contribuable.
C'est aussi par une interprétation erronée qu'on a pensé que de la charte de 1256 résultait, au profit des bourgeois, une délégation de partie du pouvoir judiciaire (1). Le seigneur, qui se réservait les voleurs, les faux monnayeurs, les adultères et les homicides, c'est-^-^ire les bénéfices pécuniaires , amendes et confiscations pouvant être la conséquence de la condamnation des criminels, renonce simplement à ses profils judiciaires, lorsque les bourgeois parviendront à faire donner à l'amiable satisfaction à la partie lésée. Mais, ni alors, ni depuis, n'apparaît une magistrature municipale participant à l'administration de la justice.
En 1431, les propositions faites par le sire d'Albret
/(l) CbSvauer db SAiifT-AMAND, ouv. cité, pag.'tt9.
en Tae de la fortification de la ville, sont acceptées, non par des officiers municipaux , mais par dix-sept bourgeois qui stipulent et promettent, « tant pour eux
> que pour les autres bourgeois et habitants de la ville et
> marché de Saint-Àmand, absents (1). > Ces dix^sept comparants avaient sans doute reçu de leurs concitoyens un mandat spécial dans une assemblée de communauté.
Le 20 juin 1580, au cours des guerres civiles, les bourgeois, convoqués au son du tambour en la manière accoutumée, est-il dit, se réunissent en l'audiditoire. Us donnent au commandant de la garnison décharge des clefs de la ville et s'entendent entre eux pour la garde des portes. C'est encore une assemblée tenue par -le général des habitants, sans qu'aucune personne s'y présente en qualité de magistrat communal. Elle est présidée par le plus ancien avocat et praticien de la ville de Sainl-Amand, procédant par suite de l'absence du bailli et de son lieutenant (2).
En 1605, dans des procédures relatives aux fours banaux, je vois figurer deux représentants des habitants, qualifiés de < procureurs syndics de cette vUle ^
> cowinmnauté de Saint-Anumd », ou < procureurs syndics
> de cette ville et faubourgs de Saint-Amand (3). » Je retrouve encore deux procureurs syndics en 1613.
Mais ces procureurs syndics n'étaient peut-être chargés que de missions spéciales.
Et en effet lorsque, dans une réunion du 27 mai 1612 (4), les habitants décident la résistance aux prétentions du duc de Sully, l'assemblée se constitue sans
(1) Voir ci-après le texte de rarrangement d*ayril 1431.
(2) Arch. du Cher, E, 206.
(3) Arch, du Cher, E, 203.
(4) Arch. du Cher, I. a. i.
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intervention . d'aucun procureur syndic. Il semble tout au moins que les représentants que pouvait se donner la communauté à cette époque n'avaient pas de titre bien défini; car la délibération du 27 mai 1612 indique que les habitants feront valoir leurs moyens par leurs échevins ou autres ayant charge de leurs affaires communes.
Cette assemblée du 27 mai 1612 avait été tenue d'une façon anormale et à l'improyiste. Le matin , en l'auditoire royal (celui de l'élection ou du grenier à sel), il avait été question des réclamations du seigneur et de l'assignation qu'il avait fait signifier l'avant-veille à six particuliers. D'urgence, des bourgeois font annoncer par le curé, au prône de.la messe paroissiale, une réunion de la communauté et la réunion a lieu, devant l'église, à l'issue de la messe. Aussi l'assemblée ne compte que 157 délibérants, qui néanmoins déclarent procéder c tant pour eux qm » comme représentant la plus saine ^ majeure et entière » partie des habitants ». Ils prennent au surplus leurs résolutions c tous d'une même voix >, suivant le procèsverbal de la séance.
La coutume du Bourbonnais défendait , sous peine d'amende arbitraire, aux justiciables d'un seigneur^ c lorsqu'ils n'avaient corps commun ni consulats, de s'assembler sans l'autorisation du juge seigneurial et cette autorisation n'avait pas été sollicitée par les bourgeois pour l'assemblée du 27 mai 1612. Aussi , dans le procès des avenages, Sully prend des conclusions particulières pour faire consacrer, spécialement à son égard, les prescriptions de la coutume et il demande même qu'une condamnation pénale soit infligée h ses sujets, en raison de l'infraction par eux commise. L'arrêt du 1'^ avril 1615 admet, sur ce point encore,
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les prétentions de Sully. Dans sa partie finale, il porte inhibition aux bourgeois de s'asseftibler en corps pour aucune affaire, sans congé du seigneur et permission des officiers locaux ou, à leur refus, du juge supérieur, sous peine d'amende arbitraire et, pour l'avoir âil, les habitants de Saint-Amand sont condamnés à 60 sols parisis d'amende. Il n'eût sans doute pas été ainsi statué aux requêtes du palais, si un corps de ville eût été alors constitué à Saint-Amand, avec consuls ou autres officiers communaux et cette décision porte à penser qu'au commencement du xvn* siècle la ville de Saint-Amand n'a pas encore d'organisation municipale régulière.
Mais je constate que, le 18 novembre 1621, un Maire et des échevins et même des conseillers de ville assistent à une assemblée de communauté, convoquée à la diligence du procureur de la ville et corps commun, dans laquelle assemblée Vavocat de la ville propose l'établissement d'un couvent de capucins à Saint- Amand (1); mais je n'ai pu découvrir dans quelles conditions ces différents officiers avaient été nommés, ni leurs attributions.
A partir de 1687, je relève de nombreux procèsverbaux d'assemblées de communauté (2).
Ces assemblées sont tenues sous la présidence du bailli; en l'auditoire seigneurial, après convocation des habitants au son du tambour. Le nombre des délibérants n'est pas indiqué. On trouve d'ordinaire dans les actes cette mention, qui paraît de style, que les habitants présents forment la plus grande et saine partie
(1) Archives du Cher. Fonds des capucins de Saint-Amand. Cahier contenant des notes et copies de documents concernant le couvent. (S) Archives du Cher, Fonds du bailliage de Saint-Âmand.
de la population. Le Dombre des signataires est toujours fort peu considérable.
Dans rassemblée du 1" janvier 1687 (1), les bourgeois appelés à nommer un Maire et un écbevin décident d'abord c qm pour le bien et l'utilité de la commu-- 9 nauté et pour éviter à frais > (la communauté payait sans doute des honoraires au bailli et au greffier à raison de l'acte d'assemblée), il y ^ Heu de fixer à trois années les pouvoirs des magistrats. Puis on procède à l'élection, les suffrages étant, je crois, donnés oralement. Le bailli a adjuge » les fonctions de Maire et d'échevin aux candidats ayant obtenu la pluralité des voix, à la charge par eux de prêter serment.
Les délibérations prises par les habitants à cette époque et au commencement du xv!!!"" siècle, sont principalement relatives à des nominations de collecteurs des tailles, à des réclamations en matière d'impôts, la communauté donnant son avis sur le point de savoir si le contribuable réclamant a été ou non surchargé et prenant parfois parti dans l'instance portée devant l'Élection. Je note aussi des votes de fonds pour le traitement des maîtres d'école, pour l'entretien de l'horloge, pour les frais d'un service pour le repos de l'âme du seigneur (2).
Quant aux Maire et échevins, ils avaient certainement une mission d'exécution et d'administration, mais, je crois, fort restreinte. En 4690, les Maire et échevins, voulant faire des arrangements pour l'entretien de l'horloge de la ville, ne traitent avec un nouvel horloger qu'en présence et sous l'autorisation du bailli (3).
(1) Archives du Cher, B, 4127.
(2) Archives du Cher, Fonds du bailliage de Saint-Amand.
(3) Archives du Cher, B, 4131.
En 1692, un édit ayant établi la vénalité des offices municipaux, personne, à Saint-A.mand, ne se présente pour lever l'office de Maire qui, par suite, demeure vacant ; mais l'autorité royale laisse les habitants de la ville de Saint-Amand procéder, comme par le passé, à l'élection d'un échevin. Dans le quartier du Vieux- Château, au contraire, un particulier achète l'office de syndic perpétuel (1).
Alors s'élèvent des contestations de préséances, d'une part, entre l'échevin et le syndic perpétuel (2), d'autre part, entre l'échevin et le juge seigneurial.
Les conflits entre ces derniers dégénèrent en scènes de brutalité.
Le 6 juin 1700, les habitants étaient réunis afin de nommer des officiers pour la milice que l'on voulait mettre sous les armes en raison de l'arrivée prochaine de Mgr l'Intendant. Le bailli présidait, assisté de son lieutenant et du procureur fiscal, tous en robes de palais. Les suffrages avaient été recueillis. Survient Daniel Duchet, échevin, accompagné de Jean Duchet, son frère, greffier au Grenier à sel. Ce dernier revendique, pour le représentant élu de la population, la présidence de l'assemblée et demande que les assistants soient appelés à trancher la question par vfa vote. Il s'ensuit du tumulte. Le bailli veut expulser de la salle l'auteur de la proposition. L'échevin vient
(1| Archives du Cher, B, 4147. Voir rordonnance qui précède Tacte d^assiemblée du 2 décembre 1717.
(2) 25 avril 1706, assemblée commencée sous la présidence de Palienne de Lapras pour donner un avis sur une réclamation en matière d'impôts, a auquel instant est comparu M. Marchand, syndic • de ladite ville de Saint-Amand^ qui empêche formeUement que je > dressasse mon acte en ma qualité d'échevin, ce que j'ai pris à i trouble pour la juridiction à nous attribuée ». {Arch. du Cher, i B, 4140.)
au secours de son frère^ saisit le bailli à la gorge et cherche à le frapper de sa canne et à le renverser. On parvient à séparer les deux magistrats et Téchevin quitte la salle en engageant les assistants à se rendre sur la place publique pour tenir une assemblée sous sa présidence (1).
Le 5 mars 1703, nouvel incident. Cette fois, Téchevin Pailienne de Lapras avait pris les devants et, quand le bailli arrivé pour présider l'assemblée, il trouve la place occupée. Sur Tinjonctiôn du juge, l'échevin se retire, mais en invitant les bourgeois à en faire autant. L*un d'eux, Jean Duchet, celui-là même qui avait provoqué la scène du 6 juin 1700, suit l'échevin, en se livrant à des démonstrations ironiques à l'égard du bailli. Ce dernier le condamne à 3 livres d'amende. De plus, il fait défense, sous pareille peine, à Pailienne de réunir aucune assemblée, aux habitants de la ville d'assister aux réunions que pourrait convoquer l'échevin et même au tambour de ville de faire aucune convocation sans permission du juge (2). Et cependant, quelques années après, nous voyons le même Pailienne présider plusieurs assemblées de communauté (3).
Jusqu'en 1717, les fonctions de Maire furent remplies, à Saint-Amand, par l'échevin élu et le syndic perpétuel du Vieux-Château, qui devaient agir conjointement (4).
Mais des édits de 1714 et 1717 ayant supprimé les charges municipales vénales et rétabli les villes dans
(1) Archives du Cher, B, 4134.
(2) Archives du Cher, B, 4136.
(3) Archives du Ch&r, B, 4140 et liasses suivantes.
(4) Archives du Cher, Voir, notamment, procès-verbal d'élection d'un échevin du 18 janvier 1714, B, 415, et requête présentée au bailli parle procureur fiscal le 26 décembre 1717, B, 4147.
leurs droits anciens pour la nomination de leurs magistrats, il y avait lieu d'élire, à Saint-Amand, un Maire et un échevin comme avant 1693.
Quelles formes seraient suivies pour cette élection? La loi n'en déterminait aucune. Chaque localité pouvait adopter un usage particulier ; car, dans l'ancienne France, formée par l'adjonction successive au domaine de la Couronne de provinces régies par des coutumes différentes, on n'avait nullement nos idées d'uniformité en matière d'administration.
Aussi le procureur fiscal se crut autorisé à proposer de faire procéder à la nomination du Maire et de l'échevin par une réunion composée de douze principaux habitants nommés par leurs concitoyens et d'un délégué de chaque corps de métiers. C'était un système d'élection à deux degrés.
Le procureur fiscal expliquait en outre que les douze notables pourraient former un Conseil de ville chargé de donner son avis sur les affaires municipales, les syndics des métiers devant avoir séance dans ce Conseil c pour faire leurs remontrances ».
Le projet du procureur fiscal fut accepté par la communauté, dans une assemblée du 27 décembre 1717 (1) et, de ce jour, s'établit à Saint-Amand un régime municipal oligarchique qui dura près de cinquante années.
Les douze notables qui, en dehors de leurs pouvoirs pour l'élection du Maire et de l'échevin, ne devaient avoir qu'une mission de conseil à l'égard des officiers municipaux, s'attribuent le pouvoir de décider des intérêts communs. Par suite, les assemblées de communauté ne sont plus convoquées.
(1) Archives du Cher, B, 4147.
La durée de leur mandat n'ayant pas été délermiminée» les notables se considèrent comme institués à vie et, en cas de décès de Tun d'eux, les survivants font choix eux-mômes d'un nouveau conseiller de ville.
Ils en arrivent à nommer les syndics des corps de métiers.
Les réunions des notables sont presque toujours présidées par le juge seigneurial, rarement par le Maire. Parfois le procureur fiscal et le subdélégué de l'Intendant assistent aux séances du Conseil de ville. Les votes pour la nomination du Maire et de l'échevin ont lieu au scrutin secret à partir de 1732 (1).
Cet état de choses est modifié, dans une certaine mesure^ par un édit du mois de mai 1765 qui prescrit l'élection des assemblées de notables par certaines catégories de citoyens et détermine ainsi la composition du corps de ville dans les localités de l'importance de Saint-Amand : un Maire, deux échevins, quatre conseillers, le Maire devant être nommé par le Roi, sur la présentation de trois sujets désignés par l'assemblée des notables.
Cette organisation dure peu et un édit de novembre 1771 rétablit la vénalité des charges municipales.
 la suite de cet édit, le duc de Chârost achète les offices municipaux de Saint-Âmand (2). C'est depuis
(1) Voir d'une façon générale pour cette période. Archives du Cher, fonds du bailliage de Saint-Amand.
(2) Minutes de lettres adressées par la municipalité à l'Intendant en 1782. (Archives du Cher, L n. i.)
Dans les provisions de procureur du Roi près la municipalité, accordées le 12 décembre 17^0 parle comte de Fougières à M. Pierre Ghevalier, il est expliqué que le duc de Chârost avait levé les offices mimicipaux créés en la ville de Saint-Âmand par édit de novembre 1771, suivant quittances de finances à lui délivrées le 13 mai 1772 par le sieur Bertin, trésorier des parties casuelles de Sa Majesté, enregistrées au contrôle général des finances le 24 juillet 1772.
lors au seigneur de Saint-Amand qu'appartient la nomination des magistrats qui composent le corps de ville.
Cet édit, abolissant d'une façon complète les élections en matière municipale, entraine de plus la suppression des conseils de notables, puisque, d'après le régime créé en 1765, ces conseils étaient des corps élus et, comme leurs attributions n'avaient pas été transférées aux officiers municipaux, les assemblées de communauté se trouvent naturellement rétablies à Saint-Amand.
Les assemblées de communauté subsistent à Saint- Amand jusqu'à la Révolution, malgré l'édit du mois de juin 1787, par lequel le Roi avait annoncé son intention de modifier le régime municipal dans les pays qui n'avaient pas d'états provinciaux.
En vertu de cet édit, des règlements furent arrêtés pour la plupart des provinces, prescrivant la constitution, dans les villes et paroisses, de conseils composés
de délégués des habitants et dont le seigneur et le curé étaient membres de droit. Mais aucun règlement de cette nature n'existe pour le Berri et le règlement adopté le 10 août 1788 pour la province du Bourbonnais n'était pas, je pense, applicable à la ville de Saint-Amand , comprise dans la circonscription de la généralité de Bourges. En tout cas, il n'y fut pas appliqué.
Ces préliminaires historiques exposés, nous pouvons étudier quels sont en dernier lieu, à Saint- Amand, la composition et les attributions tant des assemblées de communauté que du corps de ville et dans quelles conditions s'exerce l'autorité municipale.
Composition des Assemblées de communauté, des Assemblées de collectes et du Corps municipal.
