CHAPITRE VI

Les Lois.

3 10. Nous avons fait connaître la grande machine du gouvernement; il S'agit d'exposer son action, et d'abord son action législative. La Charte, par cela même qu'elle établit et limite les grands pouvoirs de l'état, afin de garantir par leur moyen

' Loi éur Us Cris et les Ecrits i du 9 noyembre i8i5 , q'pi , entr^ autres violations des droits , punit les proYOcations indirectes , les prétendus crimes interprétatifs.

^ ^ yoy-, la discussion sur la-loi du ai octobre 1814.

270 OBUAfRES

les droits de tous et de chacun ^ oblige Cous les représentans , heréditarres et âectifs j comme les sujets; les uns et les autres doivent Itii ol»ëir tant qu'elle subsiste; elle est. donc la loi fc)3Didam^ilale positive , et le régulateur nécessaire de toutes les autres lois , qui ne sont ^ son égard qfie des lois subordonnées , tous les actes du rpi , des chambres et des ministres doivent être des conséquence» de la Charte. Uobjet de ce chapitre est d'eiEpliquer, d'après la raison^ la Charte et nos usages, comment les lois secondaires , politiques où civiles ou de finances, etc., peuvent être formées , interprétées ou abrogées.

3ii. Avant d'exposer les principes sur cette formation, il felrt clairement désigner et que c'est qu'une loi proprement ou improprement ainsi appelée , et comment en différent les ordonnances et les réglemens.

Le roi et ses ministres font des ordonnances , des réglemens , des instructions , et donnent des ordres particuliers. Ce île sont Ik que des actes d'exécution, des applications générales ou paiticulicres, des principes et des lois. Le parlement seul, autrement la réunion dès trois grands. pou^ voirs constitués, fait des lois secondiûr^ proprement ou improprement ainsi appelées.

Les actes du parlement, ou les résolutions des deux chambres sanctionnées par le roi, sont proprement des lois quand leur objet est général, et qu'ils ne considèrent qu'abstractiveniettt les per-

6b J.-D. LANJUINAIS. a;!

soBB^ et les dioses. Lorsqu'ils se rapportent h un individu , à un fait ou à des faits particuliers , ce ne sont pas des lois proprement dites j ce sont des actes de gouTemement j des actes de haute administration y des applications justes ou fausses de priiidpes yrais où faux des lois subsistantes ou abrogées 9 des lois bonnes ou mauvaises. C'est uniquement parce que le concours des trois pouvoirs y est requis ou employé , à cause du droit général de surveillance d^ chambres, que ces actes sont appelés /où .

Ils ne valent donc que pour la personne on la ebose dont ik disposent expressément ; pour d'au-^ très choses, pour d'autres personnes, ce ne sont pas deskns, tfes règles; ce sont des faits, des exemples, des avis qu'on balance , et qu'on ne doit juaïais préférer aux vraies loi$ ni aux vrais principes. Comniè les arrêts ' , ils sont bons pour ceux (pà les obtiennent ; hgjibus non exempUs statvb$ndam est.

Fonnation de la Loi secondaire.

3 1 2 . La formation de la loi secondaire comprend qe qui regarde la proposition du projet de

' £t ptirce qae & arrêts -ne di^KMent jamais -qtM d*iiii oljetparticulier, parce qm'ils ne sont Tou^rage que d'une aatorite executive , ils nfc doirent pas être cit^ comme règle générale ; n^inroquez donc pas les tribunaux , surtout dans les chambrés, quand il s*agît de saroir si une loi eëf 'abrogée oit «km abrogée par la Charte- NU agit exemplum Utem quod iite'resolvU.

27» eEUYREÔ

loi, la discussion, le vote, la sanction et la promulgation. " .

» Le roi propose la loi » (art. i5).

Il s'agit iti de la proposition directe ; car il n'est pas douteux qu'à chaque membre de l'une des chambres appartient la proposition indirecte du pi:ojet de loi, art. 19 etsuiv.

Le projet de loi est rédigé en forme de loi, signé par le rôi, dontre-signé par un ministre^ art. 14 de la loi du i3 août i8i4-

Le roi fait, a son gré, porter le projet à la chambre des pairs ou à celle des députés , excepté la loi de l'impôt, qui doit être adressée d'abord à la chambre des députés, art. 17.

» La chambre des députés reçoit toutes les propositions d'impôt; ce n'est qu'après queces'pro-^ positions ont été admises qu'elles peuvent ètri portées à la chambre des pairs (art.' 47)« "^^^

3i3. On a vu que , depuis quatre ans, la loi dé î ': finance a été constamment délibérée par des lois provisoires qui ont emporté le définitif pour les six premiers mois de l'année. On ne délibère donc avec examen , a la chambre des députes , que sur le budget du trimestre passé et de l'année courante déjà fort avancée. Il s'ensuit aussi que la chambre des pairs n'a pu encore participer qu'allée urgence extrême, c'est-k- dire sans vraie liberté, à la discussion du budget. Des abus aussi graves, et qui rendent presque illusoire le droit essentiellement national de voter l'impôt , appellent une réforme

DE J.-a LANJUINAIS. ^ 273

la plus prompte. Le remède eistcotniu,: c'est de fixer rdnnée finançî^e au i*' juillet de chaque année j et dé yoter pour une fois, en une «euie session , un budget de dix-huit mois ; et , à la fin de cette même session, en recommençant une autre session pour la formjP, un budget de six mois. Comment une mesiœe aussi simple et aussi nécessaire a-t-elle pu être si long'-tems ajournée \ tX même repoussée en 1 8 19 ? D faudra j- revenir. *

3 14* Quant à la proposition indirecte des lois,

voici les dispositions de la. Charte : « Lçs chambres

ont la faculté de supplier le roi de proposer une

loi sur quelque objet que ce soit, et d'indiquer ce

qu'il leur patait convenable que la loi contienne

(art. 19). . >

» Cette demande pourra être faite par chacune

des deux chambres, mais après avoir été discutée

t en coiiiité .secret. Elle rie sera envoyée à l'autre

f. dbtambre,^ pv celle qui l'aura proposée, qu'après

un délai de dix jourç (art. 20).

» Si la proposition est adoptée par Pautre cfaam^ bre y elle sera mise sous les yeux du roi y si elle est ire jetée, elle ne pourra être présenCée dans Ja même session (art. 31). » '.

3i5. Il a été assez démontré, par nos meilleurs publicîstes, que la proposition directe des loi$ de^ vrait iappartenïr également à chacune des trois branches du pouvoi#législatif» On sent asseaç combien est pernicieuse en elle-nicme toute discussion

des lois en comité secret. Enfin , l'expérience et la II. 18

raison ne prouvent que trop combien Tinitiative indirecte est décourageante et puérilement illusoire par le vice des ricocjicitSy qu*enfin il est trdp étonnaiit dWoir établi qu^un membre d*une des chàin* brés peut proposer à sa chambre dé p^roposer à Taùtre chambre de proposer au roi de proposer k Tupe des chambres^ pour être propose .une seconde fois, k l'autre chambre un projet de Ipi, pour être présenté par cette chambré k la sgiiètion di^ r6i. " ; ' •

3i6. Voici ce qui en est arrivé pendant quatre ans (ceci fqt écrit en janvier 1819).

Le$ ministres ne proposent rien ; où presque rien que le budget. La chambre élective propose des lois que souvent ont repoussé Tautoritc de la Charte et Topinion publique. La chambre des pairs ne propose rien ji et il fatlt convenir que ce n'èist pas a elle qu'il conviendrait d'exciter le mou» vement. Ainsi la Charte, contrariée d'ailleurs, ou formellement offensée, où suspeâduô, a paru se mourir d'inanition dans son berceau. Ainsi, l'on nous a donné , depuis 18 14 9 quélques^ pages de lois et de contre-lois , et douane volumes d'ordonnances qui foQt un mélange incompatible de l'aiicien et du nouveau régime , dès mesurés oppressives de l'empire et des institutions libérales de la Charte. »

Quand la liberté est établft^ quand le» lois et les réglemens s'accordent avec elle, alors seulement on peut sans dalnger laisser dormir l'initiative

directe ou indirecte des chambres. Celle-ci même peut avoir, malgré ses fatigant ricochets , Tutîlite lapltis seDsible, icomune elle a eu les effets les jdus dangereux en féVrier , en mars 1 8 1 9 .

317. Les ministres, quand ils ont voulu lïiettre en épreuve qu^quB, projet déplaisant pour la nation /et cependant épargner au ihonat>que Todieux de Finitiatïve directe et injuste , ont employé avec succès rinitiative indirecte et ses tristes détours , et /ses formeS' secrètes , si favorables au despotisme , et les seules permises aux chamfbrés pa;r la Charte. Ce mode n*est donc pas tout-k-fait impraticable ; il a servi k nous faire beaucoup de mal ; cri rie devrait pas renoncer k tâcher de s'en servir poiir le bien. L'article 20 de la Charte ôrdoniie, en cas d'initiative indirecte , la discussion préalable en comité seicret ;' dans ce cas même, il ne défend pas du moins là discussion publique la plus étendue : elle est toujours permise dans la chambre élective ; et , si elle paraissait ti»op négligée , ice serait la faute des députés.'

3r8. Il s'était élevé dans Ja chambre dès pairs de fréquentes disputes pour savoir si , dans les propositions indirectes que là Ch3rte autorisé , il est permis d^ énoncer les détcdUA^ la loi projetée ou mêmer tçus ses prificipips ; ' smioui on avait prétendu que l'initiative indirecte , exercée , rédigeant lé projet en articles ;; était une trop grande hardiesse , une indiscrétion toiut-a-ifait antî-monarchique. Majsles souvenirs de l'histoire, le raison-

nement, Tusage constant des chambres ont fait disparaître tous ces dangereux scrupules. La pro-

positioft vague de modifier telle loi se rëduit k un

non-sens; elleestdoncinadnïissible, alérs même

qu'elle n'a rien die penjiicieux.

319. » Toate loi doit être discutée et votée librement par la majorité de chacune deschambres.»

Tel est le texte de la loi , délectueux par sa brièveté. Le sens manifeste et non conteistable est, i*" que toute loi doit êti^e discutée libremesnt dans chaque chambre /et que la liberté de la discussion appartient à chacun dès. membres qui les.composent ;, 2^ que ces membres doivent être présêns en majorité suflS^sante pour voter; 3/° que la majorité des votans est nécessaire pour que le vote soit valable. >

320. Il n'j aurait pas de liberté dé discussion, s'il était permis d'influencer le débat par le nom du roi, et SMrtout si l'on déclarait^ comme j'ai entendu le faire, jque le roi le veut, et qu'il est le maî^^re. Oeux qui se permettent de tels écarts méritent d'être rajppelés à l'ordre. Le, roi ayant la sanction ne peut pas être présumé àyoir une volonté définitive dans les propositions de -loi faites en son nom; et la liberté de la discussion et des vjotes exige que ces propositiojis -soient . toujours réputées ministérielles , autrement plus ïninistérielles que royales. Il inanque k la liberté de discussion une loi portant qu'un fonctionnaire qui aurait accepte le titre de député, ne pourra être

ni. révoqué, ni |)romu a un autre emploi pendant rexercice de . ses fonctions législatives , ni avant . un an depuîs.le\ir cessation.

32 1 . Rien n'apprend quelle est Tespèce de majorité pour délibérer et voter. Est-ce la majorité des présens o^ celle de toute la cbambre ? On sent que cela devrait être décidé par la constitution, dont la disposition est vague. Le règlement des pairs ne spécifie rien à cet égard, celui des députés (article 35) est vague ainsi que la Charte^ il faudrait une loi.

322. Pans^4es deux chambres on se divise en bureaux pour i^ne première discussion des lois et des adresses, Par rapport à la chambre des pairs , cette forme . ne tient qu'au règlement de cette chambre, mais pour la chambre des députés, cette même forme est colnmandée par la Charte ( arti- <:le 4^ ) , rdativeihent aux projets présentés par initiative directe, (c La chambre s^ forme en bureaux pour dis^cuter les projets présentés de la* part du roi.;

323* L'article 4^ concerne les amendemens; il porte : « Aucun amendement ne peut être fait à une loi y s'il n'a été proposé ou consenti par le roi , et s'il n'a été renvoyé ^' discuté dans les- bureaux. » Cette disposition , appliquée aux projets {^vpyez v^ 3^5), laisse, aux chapabres, comme il convient, la liberté la plus indéfinie de proposer des amendemens, même en cas ^'initiative directe. Le titre et le préambule, s'il y en a, et le

978 OBUTRES

dispositif de tout projet, sont ëgàlement stîséeptibles d'être amendes. Les amendètnens sont une sorte d'initiative, la seide directe? que la Qiarle ^it laissée aux chambres.

Si les chambres n'ay^ient pas quelque initiative pour les besbjbls deia natioiï^, le pouvoir exécutif Tayaut indéfinie et à lui seul directe,' et ne re^ccrçant d'ordinaire que pour les besoins des gouvçrnans , il n^anquerait à la représentation un attribut essentiel k la prospérité puUique: Ce sont; l'initiative indirecte des lois et l'initiative directe et entière d6s amcndemens ^ qui distinguent les membres des deux chiimbres des conseillers éitf egîstrateurs avec lesquels on entreprenait de leS confondre aux élections même de 18^18. f^ôyéz n* 199. ^

324. Uii'est pjts bon que les chambres isè plaisent a contrarier les mirii3jtres ni même les prôposans indirects , k modifier sans nécessité les projets de loi. Lorsqu'dles trouvent un projet ^s- 'ceptible d'être entièrement ou presque entièrement refondu, il semblerait plus convenable de se bornera ne pas l'approtiver. Elles doivent mettre une sage réserve dans leurs amendiemèns , comme dans leurs propositions j mais k cet égard , selon la raison et les faits , leurs déterminations sont toutk-f ait discrétionnaires. Le ministère peut d'autant moins s'en plaindre , qu'on Ta vu , lors même que, dans un langage trè$-înipropre, il qualifiait <fa/tentat à la prérogaWe royale des amendemens justes en eux-mêmçs et toujours légaux, lorsque

le roi Ifs admet y Mche^, k propos d*électioD$ , de légaliser le tribunia) iaofoiistitutiomiel du eouseil d^état ; admettre des proscriptions par amendement , et enlever par amendement aussi )-adinissien d'une con^égation ecclësiastiC[U6. 9 sans examen de ses statuts dans les chambres ' . .

325. Les miiiistres ont la possession kplus<:onstante, et toujours en yain critiquée , d*admettre , au nom dil roi, dans le cours de chac|ue discussion sur un projet de loi, tous lés amendemens qtii leur paraissent convenables. C'est une contravenûçm perpëtudle àTartv.46 de là Charge , si le mot loi^ dans e^t al'tiele, ne signifie^ coiùme dans les artiticles 16, 17 , i^ et 19^ que simple projet de loi. Maiâ s^il désignait , bqmme il est plus probable , une loidéjk votée par les chambres ^ sanctionnée et prcHnidgiiée^, en un mot une véritable loi, comme dans les articles i , s^ 8, 9^ lâ , 33, 35, 65 et 63 , la critique aurait été mal fondée , et Ton devrait enfî» ccisser de croire qu'U est înconstitntionnel de délil;>érer dans les chambres sur des amendemeni^ ou des articles additiohnels à un projet dà loi y avant que le roi ait approuvé ces amen-

^ La ioi^jl cijbée , du 17 j«i]iTier iSt^f Art. i^ exige npe loi pour Tadaûssion d^^n UtV corps dans^F^tat. Des coprpt semblables sont àdinis de fait 9 €;a gtatid nombre ^ depuis quatre. ans ; et le seul dont on ait parle aux diambres n'est reçu qu'implicitemeni, en vertu (Tamendement et sens connoisscace de eaufe. B est bien t^ms de mettre fin à cette artificiease tactique , h cet ofibK d'unis disposition la plus importante j et qui ne fait que répéter Tëdii de i ^49 1 ^^ ^ ^^ sagesse dti cHâncelier d'Aguesséan , et enregistre dans imites les cours do' royaume. ( f^oyé n** i 79. )

a8o OEUVRES

démens OU ces' arrides, et d'en délibérer dans la chambre élective , ayatit qu^Us soient discutés dans les bureaux de cette chambre 4

Voici donc quel est , selon Tusage^ lé véritable sens de l'article 4^ • << Aucun changetnént, aucune addition a une loi du royaume ne peuvent être sanctionnés et promulgués valablemeErt , s'ils n* ont été proposés ou consentis, par le^roi^el s'il sn'ont été , quant k ce qui concerne la chambre des députés, renvojçs et . discutés dans ses bureaux. »

Prétendre, coAtre l'usage , que nul amendement d^un /projet de loi ne peut être délibéré dans 'les • chambres , pour . être proposé au roi , ce serait alonger et entrayei^ la marche législative qui l'est déjà trop par rapport à faction des chambrées , et tomber dans l'absurde, en déclarant impossible dans les chambres la naissance de toute proposition d'amendement. Toute p^^oposition sembla3)Ie y serait impossU^le , si , dès avant qu'elle &iï/aitê , il fallait que l'amendement eût déjà été proposé ou consenti par le roi^ et discuté dans les chambres, il semble démontré que loi , dans l'article 4^ , signifie une loi parfaite, une loi déjà promulguée. Cet article ainsi entendu, comme il doit l'être, n'est ni violé ni abrogé , comme: on le dit quelque^ fois avec trop de légèreté.

526, Aucun impôt n'est exigible sans loi, coaséquemment sai^s le consentement des deux chambres, la sanction et lai promulgation du roi j et,

DE J.-D. LANJUINAIS. a8i

comme on Pa vu , les proposition^ de loi de finance ne peuvent être £aiites que d^ns la chitmbre des députes^ Tel est le sens des art. 17 et 4? de la Charte , et de son art. 4^7- ^^^ conçu :

D Aucun in]|>ôt ne peut être établi ni {>erçu , s^il n'a ëtë consenti par les deux chambres et sanctionné par le roi. L'impôt foncier n'est consenti que pour un an ; les impositions indirectes peuvent l'être pour plusieurs années (art. 49)-

327. Cinq membres du conseil royal ^ cîïiq mir nistrès d'état y qui , chaque année , forment la grande majorité de la commission du budget , dans la chambre liéréditaire, qui ont ainsi ^. depuis quatre ans , un privilège d'initiative imposante pour opiner sui^ les recettes et les dépenses £^,^ m/m^- ÉT^es k portefeuille , ont soutenu dans leurs rapports impfimés : i"" que les chambres ne peuvent pas accorder de fonds spéciaux pour un objet , ni en suivre l'emploi ; a' qu'on ne peut ^êler à là loi de finance aucune disposition de loi '. Cesqnt Ik des paradoxes que. l'esprit du gouveniement représentatif et l'usage réprouvent également..

Les membres du conseil exécutif ne peuvent pas aveci décence , être chargés de contrôler dans les chambres les projets de loi de finance que ce même

' Jje âeipotitaie impérial avait amené mi tel perfectionnement ou une telle '^^ravati^n- dans la loi de > finance , Vav ait tellement simplifiée, qu^il en est une, <ielle de i8ib , (jui renferme ,toute la dépense et toute la recette (dans une seule phrase , dans une sefilb période à deux membres. Est-ce Ih ce qu^ôn Voudrait nous rendre ?

,a84 OEUVRES '

de la volonté du roi. ou de cefle» dés ministres.

Tels sont principalement les actes delà chambre des dëputés concernant sa çonstitutiôii eii assemblée délibérante ; ,

Les actes de la chambre concernant Jeur police intérieure, et cdle qui leur appartient dams^cnceinte des lieux de leurs séances :

La vérification des pouvoirs ou du droit de mger dans les chambres, et les questions d'éligibilité ou de validité des élections des députés ^ les injonctions aux membres absens, le choix dû dépar- ^ tement.auquelappartiendra spécialement ledéputé élu dans ply sieurs départemens ;

Les actes relatifs k la responsabilité des mmistres , qui leur demandent des communications on dépôts de pièces , et les décrets portant qu'iliy a ' lieu k accus^ation contre eux. » -

33o, La loi parfaite op achevée, c'est^A-dire Votée par les cffiimbres, sanctionnée et signée par le roi, avec les formulés: déjà indiquées, contresignée et scellée, ne peut devenir exécutoire qu'après avoir été /7romM/^ae'^.

Littéralement , promulguer, c'est mettre deparU le peuple\ , /

VChez les Romains , avant le despotisine impérial, la loi était publiée par la seule publicité de la majorité des suffrages , dans rassemblée du peuple qni

* Promfdgare des Latins^ anAieude prot^ulgarè^, ob 'ÙMtlgwnponere. Le vulgus des Latins est le volkàes Allemands , le peuple oii- la natioo

votait Tapprobation ou le rejet. C'était le projet qui était promulgué pendant trois jouîps.cle marché » avant cette assemblée pour voter.

33i. £n France ; depuis 1791 , on appelait abu* ûyemeotypromulgatùm de la loi, la formule même selon laquelle le roi devait signer chaque acte de loi voté par le corps législatif, afin qu'il pût être publié par' les autorités administratives et judiciaires , dans la huitaine après^a réception, etqu^il pût ensuite être mis a exécul)0)i. Cette formule était prescrite par la Constitution.

Une formule analogue a fait également partie de la constitution de 1795; mais elle y est quali- ' ûée^ publication j toujours confondant Tordre secret dé puMier, iavec le fait même de la .publication qui doit être connu du public. Une autre formule avait été prescrite par le sénatus-consulte constitutionnel de iSo^jtmis sous le nom de promulgation.

Toute formule de cette espèce manquait dans la constitution de 1799; elle manque aussi dans la Charte : il en e$t résulté , pendant quelque tems , des incertitudes et des variations- La Charte se sert du piot j9r<)ma/^«i^r pour indiquer Pacte secrètement signé qu'elle attribue au roi, comme chef du pouvoir exécutif, et qui n'est autre. que Taçte même de fe loi, quand il est revêtu de toutes les formes nécessaires, afin qu'il soit suivi de la publication de fait , et qu'il devienne en conséquence , après certains délais , présentement exécutoire.

a88 OEUVRES

latîf : et si de telles îhterprétatîoqs viennent d'une autorité administrative , strictement^ elles ne peu- Vent être que des copseils qu'on pèse et qu'on balimce , et auxquels ni l'administrateur nMe juge n'est tenu de s'astreindre. La craiilte et l'ambition seules pourraient faire préférer, au mépris du devoir, une fausse interprétation générale des supé-^ rieurs dans la' ligne executive.

De Ik vient que nos lois actuelles défendent *au;x tribunaux toute interprétation générale ou ré^emen taire ; l'esprit des lois l'interdit également aux ministres et à leurs subordonnés , si ce n'est tout au plus provisoirement et en cas de nécessite urgente, ilégulièrement ceis sortes de décisions administra^ tiv^s ne doivent pas être publiées en fi^me d'oN donnances d'exécution, de peur qu'on ne leut* suppose une fotce obligatoire j mais elles peuvent entrer dans dès instructions générales. Ijes.àem . chambres doivent être attentives k exercer leur ' surveillance et sut ces instructions et particulièrement sur les ordonnances de pareille nature. 11 n'appçu'tient qu'aux volontés qui font les lois d'en émettre des interprétations générales obligatoires ; autrement le roi , ses ministres et leurs agens seraient des constitutions, des lois vivantes : il n'y aurait j k vrai dire^ ni constitutions ni lois. 0n souffrit k Rome que les préteurs donnassent des édits pour suppléer au silence des lois et en, fixer le séiïs î bientôt ils s'arrogèrent etfectivement .et littéralement le pouvoir de les corri^^r.

DE J.-D. LAMJDINAIS. 989

. AbrogBtioii des Lob*

336^ Abroger une loi, c^est Tabolir. L'abolition totale s'appelle propreiaent abrogation, et, son aï>olition partielle est spécialement nommée dérogation.

L'ime et Pautre abolitions sont expresses ou tacites; Tabc^ition est tacite dans toute disposition générale qui est incompatible, inconciliable avec la loi. Toute dérogation expresse ou tacite h une loi, et tonte abrogation d'une loi sans les volontés réunies . des grands pouvoirs^ est une usurpation de l'autorité législative , un crime ou un abus k réprimer aussitôt qu'il est aperçy . Toute clause qui déroge k une loi pu, qui l'abroge, même dans une ordonnance du roi , est crime de trahison; car , déroger k une loi ou l'abroger , c'est vraiment faire , ou tenter de faire 9 autant qu'on le peut, une loi nouvelle. Comment arrive-t-il qu'il soit nécessaire d'énoncer ici des vérités aussi palpables ?

337 . La loi constitutionnelle , une fois reçue , n'est régulièrement susceptible d'abolition totale ou partielle , qu'avec le concours et le consentement dejs représentans de la nation , nommés pour faire une constitution nouvelle ou pour réviser l'aiicienhe. .

Lorsqu'il y a une constitution reçue, la loi secondaire , la loi ouvrage des pouvoirs constitués ,

219a OBUYKES

vernement incohérent , incertain , arbilrcdre , et sujet en- tout à d*infinie$ controverses. Jl serait impossible d'en séparer les parties opposées, et d'en copcevoir Tensemble. Chaque constitutiou nouvelle ne serait qu'un acte additionnel k tontes lès constitutions antérieures. Au lieu d'une constitution., l'on n'aurait qu'un^ chaos impossible i| démêler. Kos garanties, par exemple, nos garanties les plus précieuses s'évanouiraient devant lés particularités et les exceptions des constitutions consulaires^ et des sénatus-consultes ou constitu- . tions de l'empire; Chaque constitutioxi a ses défec^ tuosités: si on les rassemble , on aura Ic^ monstre le plus bizarre. A chaque constitution suffit son mal ; et le bien de chacune doit rester pur de ious les vices réels ou prétendus des constitutions^ précédentes. L'acte additionnel de i8i5 a été le principe de la catastrophe dernière de Napoléon. La Charte n'est-^ë qu'un acte additionnel? le trône est en péril.

Si, comme on n'en peujt douter, la dernière constitution abroge toutes les autres, elle détruit, à plus forte raison, toutes les lois secondaires antérieures, ou même postérieures, qui sont avec elle antipathiques; toutes celles qui ont leurs bases, leur raison dans un système politique :difièrent de celui de la Charte. Tel est le sens naturel et Punique sens raisonnable de l'article 68 de la Charte conçu dans ces termes : « Le Code Civil et les lois actuellement existantes qui ne sont pas contraires

DB J.-D. LÂNJUINAIS. oi^

à la présente Charte , restent eu vigueur juscpi^à ce qu'il y sôît légalement dérogé- »

34 1 • Je cToi^ devoir terminer ce long chapitre , en formant un vœu pour que des travaux , suivis av^c persévérance, nous délivrent de la masse éno^e et inextricable des lois anciennes et modernes qui sont expressément ou tacitement abrogées , ou remplacées et rendues inutiles par nos lois nouvelles.

Ce n*est point le style disparate, ni. tel ou tel intitulé des loiis qui £ait vraiment souffrir le public; ce n*est point une classification méthodique ' dont il a grand besoin ; mais la multitude immeiise des lois , et des lois confondues avec des ordonnances ^ temporaires , inutiles y vexatoires' et véritablement . abolies, ou les plus dignes de Têtre : voilk ce qui obscurcit toutes les questions politiques et civiles , ce quî.nous tourmente , nous ruine , et fournit des prétextes aux représentans , aux ministres, aux administrateurs, aux juges , aveuglés de préventions , ou animés d^un mauvais zèle . On noua refusQ avec obstination, depuis quatre années, les lois de développement et de réforme les plus simples et les plus nécessaires. On a laissé les chambres

^ Voy, 1* livre de M. Dapm^ iàtitalë : Lois sur Lois y pag. cxxxviii et soiv. , son Recueil en a vol. în-S^ (Parla, 1S18) , oii , soqs le titre abusif et tronipear de Lois àoncernant Vorganisàtion judiciaire , on donne plus de décrets impériaux , d'ordonnances et d'arrêtés que de lois. Po^rtant , il faut séparer les lois d'avec les ordonnances. Le Bulletin , dit des lois , dans son firootispice , fait cette essentielle séparation , mais elle manque dans lés pages. ( f^oy. ci-dessous , jo? 337. )

agS OEUVRES

pomahles; cet artide ne s^applique donc qu^àux mmîstres k' département, ou,- comme on^ dit, à portefeuille. Ceux-là seuls peuvent avoir devant les chambrés une responsabilité ministépieUe , parce que' seuls ils opèrent , ils font et signent des actes d^exécution. Ceux qui ne sont ministres k portefeuille, que par intérim^ font et signent de pareils actes ; ils sont donc également responsables devant les chambres y et sont compris dans toutes les clauses de la Charte qui regardent les ministres.

îfous avons déjà fait sentir que les doctrines ab« ^olues sont disproportionnées à la nature humaine , et deviennent malfaisantes si elles ne sont tempérées de quelque manière. Notre pouvcnr exécntif, selon la Charte , est un bel exemple de cette vérité.

344* <^ Au roi seul appartient la puissance executive (art. i3 de la Charte). Tel est le principe dans son expression absolue.

Mais les ministres sont responsables ^ même article i3. Cette responsabilité, qui sera expliquée au chapitre 9, s'exerce, non-seulement par le roi, premier représentant de la nation , mais encore par les autres représentans nationaux tant héréditaires qu'électifs, qui forment les deux chambres (articles i3, 53, 55 et 56 de la Charte). C'est un des tempéramens qui naissent du principe de la balance dans les constitutions représentatives. Ce principe doit entretenir la vie et l'unité, dans nos trois grands pouvoirs , et par eux, la justice ,: autrement la liberté publique elprivée. ' *.

DE J.-D. LANfUmAIS. 997

' 345. « Au roi seul appartient la puissance executive. » ■

A lui seul , donc , il appartient de nommer et de révoquer ses ministres, et de les diriger par des ordres on des instructions , qui pourtant ne sont légitimes qu'autant qu'Us se trouvent conformes k la loi fondamentale ou la Charte , et aux lois secondaires antërieures ou postérieures , compatibles avec cette loi des lois. #

Sous ce point de yue , que sont les ministres ? Tous les agens rëyocables , sans excepter même le chancelier, qui, de greffier ou d'officier ministériel de la cour du roi, était jadis devenu , d'abord le dernier officier de la couronne , ensuite le prepiier ministre , puis inamovible titulairement , mais amovible quant k ses fonctions ; qui avait été supprimé en 1791 , et fut recréé par la Charte (article 29), mais sans aucun caractère d'inamovibilité.

Tous les ministres sont, en plus d'un sens, les instrumens de la volonté du roi qui est présumée toujours droite*. Us sont ses yeux, sa bouche st sa main ^ , ses préfets généraux , autrement , les pré* miers chefs des bureaux de l'administration centrale et universelle de la France et de ses colonies.

346. C'est k titre d'instrumens , qu'ils préparent, qu'ils font préparer,* qu'ils proposent e/Ân^ctement des projets de loi au nom du roi , ^et qu'au même nom, ils combattent ou acceptent , * ou écOu-

' Minuter, qui stat manu opermtar.

3oo OEUVRES

sent^et garantissent lès droits- de tous; fl faat qu^elles soient protégées ellésrmém^ efiScacement, par une sage répartition des pouvoirs politiques , par une bonne constitutioii ; enfin, il est nëces^ saire que la constitution et toutes les lois qui loi sont conformes, soient religieusement exécutées.)» Il y a donc nécessité que leur exécution^ générale et particuliè;re soit l'objet de la continuelle surveillance des représentans , et qu'ils se montrent soigneux d'examiner les pétiti(ftis , de leur donner les suites convenables, qu'ils mettent, s'il le faut, les ministres en accusation et en jugement*

35o. Les ministres sont responsables, pour que le roi ne le soit jamais ; et cette responsabilité agrandit leur autorité , la rend assez distincte de celle du roi qui peut toujours les révoquer, jamais les forcer k s'écarter de la Charte ni des lois secondaires; jamais excuser, par sa, volonté, leurs pré=varications; qui, enfin, n'est jamais censé légalement, quelle qu'on suppose l'évidense de fait contraire , avoir une volonté si vicieuse et si désordonnée. C'est à ce prix^eul qu'il est inviolable, qu'il peut et qu'il doit l'être. C'est k ce prix seul qu'on assure , avec la paix et la prospérité publiques , la stabilité du trône et de la d3niastie : telle est la nature du gouvernement représentatif : tcUe est, en résultat, son excellence admirable , pourvu que les représentans fassent leur devoir , c'est-àdire , pourvu qu'ils aient les lumières , les mœurs, la probitécivique et que ces lumières, ces mœurs,

DB J.-D. LANJUINAIS. 3oi

cette probité deyiennent le caractère général des citoyens , par la rectitude et la force de Topinion côEnBÎune. *

35i. En, 1819^ il y a six ministres k département /savoir ! de la justice, de rintérieur, de la guerre , de la marine , des finances et des relatioz^s extérieures. Le ministère de la police générale, vraie inquisition d^état, incompatible avec la liberté , n'existe plus.

353 . Les ministres agissent ou séparément , ou en conseil des ministres ^ et sous la présidence de celui que le rdi a désigné pour cette fonction. Jusqu'à présent , cette présidence a été décernée au ministre des relations extérieures.

353. Séparés ou réunis , les ministres doivent suivre le méntô plan général , les mêmes principes généraux , le même système de gouvernement j comme les roues dii même char font la même route et suivent les mi^es U'aces. Aussitôt qu'ils ont des marches contraires ou trop difierentes, le bleii du service public, ou ce qui revient au même, le véritable intérêt du roi, exigent la dissolution du ministère actuel et la formation d'un nouveau. En un mot , le ministère doit être un corps homogène.

354* Les ministres en conseil, et chacun dans son département, exercent, au nom du roi, une autorité toujours responsable au roi et aux chainbres , toujours précaire et révocable ; ils l'exercent par des actes relatifs ou k la confection des lois , ou à leur exécution.

3oti OEUVRES

Tous ces actes y fiissent-ils signés du roi, dohnoiit être signés del!un des ministres , sdBn ^luerla Ttt^ ponsabilité puisse être exercée contre le nmiistre signataire ; afin que les agens ministérielsl aientdkns cette signature un moyen qui puisse/quand Uj a lieu, excijiser . on atténuer le fait de leur cpneours à Texécution d'un acte contraire aux lois , oupro** hibé et réprimé par nos lois pâiales. Une^dcpêche télégraphique ne pouvant être sdgnée ^ peut' bien transmettre des avis, des instructions > mais non pas des ordres qui puissent excuser ' , devant Tau^* torité judiciaire ^ le subordonné .qui%xécute.

355. Uest difficile, niais non pas tout^k-^&dt impossible , que des projets de loi fassent partie intégrante de Taccusation contre un on plusieurs ministres. Ce sont les actes exécutifs , ou Finjûste déni de ces actes, ou leur retard malicieux , qui doivent être sujets a Texamen et à la poursuite des chambres. Il en faut exclure toi^s ceux qui appar* tiennent au pouVoir tnadércUeur du rai. Ceux-là exigent Tobéissance la plus absolue, et ne peuvent être attaqués par aucune pétition, ni par auccme proposition d'initiative indirecte dans les diambres. Les seuls actes exécutifs sont soumis k leur surveillance.

Ces actes sont généraux ou spéciaux ; et au rang des actes généraux d'exécution , viennent les ordonnances et ré^emens administratif , lés Jnstmo

^ De la Justice Criminelle en France ; par* M. B^renger ; page Gi>5*

DE J.-D. LANJUINAIS. 3o3

lions ou décisions ^ënépalesniimstérieUes,. ainsi que les ordres généraux d'administration y et lek approbations des actes d'administrateurs suboi^ donnés aux 'ministres.

Parmi les actes spécmuk sont toutes les décisions mdiTidueUes^ tous les ordres particuliers.