CONSEIL-D'ÉTAT

Conseil-d'état. > (Lexicologie, science du droit public ou des usages d'intérêt public.) Assemblée où l'on délibère sur des affaires d'état , comme la législation , les réglemcns , les questions de haute administration , certaines élections ou nominations, certaines affaires contentieuses entre des individus ou entre des individus et l'état , ou des établissemens de l'état, quelquefois sur la guerre et la paix, sur l'amnistie, sur la confiscation des biens, sur l'emprisonnement , la vie et la mort des citoyens. Le sens précis de cette appellation , c'est-h-dire si le couseil-d'état est une assemblée de simples consultans légaux ou arbitraires , ordinaires ou accidentels, ou de hauts magistrats, sur quelles lois ou

' Article extrait de ï Encyclopétlie Moderne, de M. Coartin.

quels réglemais , sur quelles mesures administrativeSy ou qudles affaires puMiques ou privées, d- TÎles ou criminelles , ou y donne ou son yole ou son ayis seulement , ou Ton est censé les donner , tout cela dépend de la nature des gouvememens, du pajTS , des lois, des réglemens ou usages et d^autres circonstances, et souvent même de la seule volonté de ceux qui discutent , et surtout de celui cpri les préside ou qui est censé les présider; il n*y a donc pas d*expressioii d^un sens plus déterminé.

Gonseil-d*état du roi de France, ayant 1789. Sous la première race , nos rois décidaient dans le conseil de leurs leudes ou fidèles, et des principaux officiers de leur maisons , et des évêques et de leurs chapelains, de tout ce qui ne se portait point aux assemblées du Champ-de-Mars ou du Champde-Mai, ou aux juridictions des officiers des y Oies, ou aux audiences des comtes et des ducs, des ducs et des comtes et des yiccmites , des magistrats amoyiUes dirigeant tout à-la-fois, par eux-mêmes et par Fayis de leurs assesseurs, la justice, la police et le service de guerre dans leurs ressorts respectif. Mais Tenfance de la civilisation et les guerres fréquentes réduisaient k peu de chose les questions de gouvernement , que le roi décidait en se conformant d'ordinaire à Tavis des grands de sa cour , €X>mposée principalement de militaires et d'ecclésiastiques.

n en fut de même sous la seconde race; mais les comtés , les duchés étant alors donnés à vie , ou

5o8 OEUVRES

même h peq>étintë, la puissance adminisirative et judiciaire des rois fut de plus en plus restreinte, et rhérëdité des fiefs bien confirmée. Dès le commencement de la troisième race, le roi de France, comme législateur , administrateur et juge , n^ajant point d*autorité immédiate dans les fiefs et soos-fie6 qui n*étaient pas médiatement ou immédiatement de ses propres domaines, lui et ses grands, comme formant son conseil de gouvernement , n^exercèrent qu*une autorité fort bornée ; la France était comme un assemblage de plusieurs souverainetés, dont les chefs ne tenaient plus au royaume par d*aulre lien civil et commun que par le service militaire h tems , et le serment de fidélité au suprême seigneur féodal de tous les ducs ou comtes, de tous les comtes ou ducs et autres propriétaires de liefs. Jusqu*au trei/jème si<'^cle, on ne voit pas même d^efforts pour faire renaître une législation générale; une administration commune et de^; cours de justice sV.tendant h des provinces enticTCS. Les violences et les artifices de Louis XI et de ses successeurs; le despotisme cruel de François ]•'. , celui de Richelieu , de Mazarin et de Louis \IV , les lois générales demandées et obtenues par les étatsgénéraux , Itîs cours de parlement et autres cours souveraines originairement détachées du conseil du roi recnuTcnt pour ainsi dire Tautorité des rois de France, et aineui>rent Tiuiité du gouvernenient, où les rois parlant en leur nom et en celui de leur conseil , formé a leur volonté , opérant sous leur»

DE J.-D. LANJUINAIS. Seg

ordres, faisaient préparer les lois et les reglemensy décider toutes les grandes affaires, même contentieuses de radministratlon, et réglaient par évocations, par voie de règlement de juge, ou de révision, on de cassation , les procès civils ou criminels du royaume, sauf les droits des états provinciaux , sauf les remontrances des cours souveraines et leur droit souvent reconnu même par le roi et son conseil , de vérifier , d'enregistrer et de modifier les édits , lettres-patentes et ordonnances du roi, et de regarder conmie non-avenus ces actes royaux lorsqu'ils étaient enregistrés par des porteurs d'ordres , ou autrement, du très-exprès commandement du roi. Le jugement des prises maritimes et beaucoup d'autres affaires étaient réservés au conseil-d'état ^ et l'exécution du fômeux concordat de Léon X et de François P', étaient maintenue par l'attribution arbitraire de cet objet au grand conseil, autre émanation du conseil du roi , mais ne jouissant pas de l'indépendance des autres cours souveraines. Enfin des commission^ extraordinaires du conseild'état jugeaient quelquefois les procès civils et criminels, et ces conmiissiôns ne refusaient point aux ministres les jugemens qu'ils désiraient, mais les parlemens joignaient à leur droit d'enregistrement et de remontrance a leur autorité judiciaire en dernier ressort , les réglemens de police extérieure , civile et diocésaine ; l'enregistrement des bulles et brefs de Rome, l'homologation des réglemeus synodaux et épiscopaux. Enfin la connaissance des

5to ORUVRES

appels comme d*abus, qui* ne se rëduisaieni pu alors h un ëtat absolu et notoire de dëni de jusdee sur les abus du clergé dans ses fonctions. Diaprés ces feits , on conçoit quelle était en tontes matièra Tautorité du conseil-d^état sousTancien régine; on peut voir quel fut en dernier lieu son organisation ambiguë , vacillante et arbitraire , dans VHistoirt duconseil-détaty par BuiUard, iVi-4^, Paris, 1718, et dans le tome II m-4% du Traité des Droits, dss Dignités et Offices du Rojrtmme , par Guyot, Paris, 1787.

Quand un état a un vrai gouvernement représentatif et constitutionnel en vigueur, le conseil-dV tat d*un roi ne peut êtrequ^un corps de consnkans ou de commis du roi ou du ministère , sans aucune autorité ; car se confondant avec celle du roi , elle serait irresponsable, etconséquemmeut abusive. Mab il peut arriver, comme ou Ta vu en Espagne, qa*il y ait une autorité nationale et constitutionnelle et responsable , appelée néanmoins conseil-d^état du roi.

En supprimant le conseil - d'état , rassemblée constituante supprima les évocations et les révisions arbitraires, et érigea la cour de cassation, que toutes les révolutions postérieures ont fort sagement respectée. Cette cour ne connaît pas seulement de la cassation des jugemens en dernier ressort, elle a une compétence particulière pour les réglemens de juges en cas de conflit entre les tribunaux , les renvois d*un tribimal h un autre, pour cause légitime»

DE J.-D. LAIfJUINAIS. 5ii

les (MÎses à partie, les demandes en révision des arrêts criminels , et rautorité de mise en accusation et de la censure des cours , des tribunaux dans les cas dëtermitiës par la loi.

Gonseil-d'ëtat sous le gouyemement consulaire et sous Tempire. La constitution dei'an III établit, sous la direction des consuls, un conseil'^d^état pour rédiger les projets de loi et de réglemens , et pour défendre ces projets de loi devant le corps-législatif, et vaguement pour résoudre les difficultés en matière administrative. C'était un corps de consultans et d'orateurs du gouvernement , sans inamovibilité , sans attributions de pouvoir propre ou direct, législatif ou administratif, ou judiciaire ; c'était un germepemicieux, et il se développa sous l'empire d'one manière funeste à la liberté publique. Dès t8o2 , le conseil-d'état devint par une loi secondaire , juge des appels comme d'abus , et ce désordre a continué jusqu'ici. U y avait peu ou point dVppels comme d'abus; mais on ne souffrait guère la domination du clergé; il y avait peu de si^ts de plainte. D'autres extensions de pouvoir du conseild*ëtat se firent par des lois , des sénatus-consultes, on même des réglemens impériaux. Une des plus rttnarquables et des plus dangereuses, fut de lui attribuer la cassation des arrêts de la cour des comptes; c^est un mal qui existe encore «

. Conseil-d'état du roi depuis la restauration. Il existe valaMement hors de la constitution, comme ccyrps consultant du prince et de ses ministres ; et

5ia OEUVRES

il existe comme ayant jusqu^à trois attributions fort restreintes y mais reconnues formeUement oa implicitement par trois lois spéciales ; enfin , il existe de fait contre la Charte constitutionnelle , avec une immensité indéfinie de hauts pouvoirs suprêmes d'ordre constitutionnel, d'ordre judn Claire administratif et d'ordre judiciaire commun; il existe amovible k volonté, sans garantie puMiqne dans ses formes, et dans une entière dépendance des ministres, lors même qu'il est constitué juged'appd de leurs décisions : ceci exige quelques détails.

Considéré comme assemblée consultante, ou comme existant en divers comités appelés habituellement ou accidentellement à donner de simjJes avis , à préparer , sous la direction du roi et des ministres, de simples projets ou de lois, ou de réglemens, ou de décisions administratives et non contentieuses , tout conseil-d'état est extra-constitutiomiel , sans doute ; mais il n'est pas extralégal, puisqu'il figure chaque année dans la loi da budget; et il n'est pas extra-légal pour tout le contentieux administratif, puisqu'il a reçu, par la loi du budget du 28 avril 1826, titre des droits sur les boissons, art. 70 et 78; la compétence pour régler en dernier ressort le taux des abonnemens pour droit de vente en détail; par une disposition très-vicieuse de la loi des élections de 181 7 , la souveraine compétence en matière de contribution ou de domicile politique , exigée des prétendans h la qualité d'électeur; et par la loi du 17 juillet 1819,

DE J.-D. LANJU1NAI8. x 5i3

lé jugement des conseils de préfecture , en matière de servitudes imposées à la propriété pour la défense de Tétat.

Fonctions des conseillers d^état dans Tordre constitutionnel : I ^ la préparation des projets de loi ; c^eist Ik ce qui est sans doute aussi naturel que légitime, et c^est ce qui a cessé en 1623. « Au moment où j'écris , disait à cette époque M. le baron de Corménin {Questions de Droit adrtdnistratif, page 8), le conseil-d*état ne délibère pas les projets de lois ; ils se borne à juger les litiges administratif. Ainsi 9 il n*est pas, selon moi, ce qu*iL doit être : un conseil. Il est ce quM ne devrait pas être : un tribunal ; et ce tribunal est une institution k fonder. »

â^ L^on sent bien que les ministres font faire aussi par leurs commis leurs projets de réglemens, et comme en définitive les arrêts du donseil en matière contentieuse sont tous des arrêts du conseil, tous des actes qui dépendent des ministres, on sent que les ministres font en dernier résultât, dans ces matières, la règle et le jugement, et sont aussi législateurs, juges et parties.

3"* La Charte, article 54, ne donne qu'aux mi-nistres ou secrétaires d*état (qui sont huit aujourdliui , et qui pourraient être cent et mille , faute de loi sur Forganisation des ministères), la Charte ne donne qu*à eux Tentrée dans les deux cham* bres , et le droit d'y être entendus quand ils le demanderont. Eh bien, ce droit incommunicable,

5i4 OEUVERS

avec une ordonnauce , Us rétendent habilement k tous les /Conseillers d*état et aux maîtres des requêtes y ce qui est encore abusif et anti-constitotionnel.

L'enregistrement des brefs et des bulles de Rome est aussi y par ordonnance, attribue au coiiscil-4*é* tat. U n'est pas douteux que c'est quelquefois une fonction d^ordre législatif qu'on ne peut recevoir que de la loi. On cite, il est vrai, la loi de iSoi| sur la police des cultes ; mais le conseil-d'état indique par cette loi , était un conseil-d'état constî> tutionnel , et qui y à ce titre y exerçait sur les mi* nistres la surveillance et un contrôle eflectif , qd enfin avait ses actes indépendans des ministres; au lieu que le conseil-d'état d'aujourd'hui dépend des ministres, reçoa chaque mission d'un ministre, et ne donne que des avis, qui ne sont rien que comme ordonnances ministéricllrs , que le roi luêine ne connaît pas ou ne sigue pas, puisqu'il n'eu sigue que les listes ou borderaux incoimus du pu1)lic. Voyez Questions Administratives de IM. le baron de Cormcnin, tome I, pages 3o et 3i. D'ailleurs , les brefs et bulles s'exécutent sans qu'ils soient connus et puissent ôtre connus du public, autrement que par leurs dates, seules bscrées au Bulletin.

4"" Il est également extra-constitutionnel que le conseil -d'étal connaisse des appels comme d'abus, puisque les conseillers sont amovibles et juges non naturels; puisque leurs jugeuiens n'ont d'existence

DE J.-D. LA1IJ0I9A15. 5iS

qoe par fai T<4oiitc des nuoistres; pmitpe le couieil-d'ëtat, qooiqu'fl condamne mOL d^iens, jû^ dus le secret absoio et sans ministère poMic; piiisqn*enfin 3 est notoire qœ sa compétence, Mt niaitièfe d'appel comme d'abus^ ne prodnit point des jogemens entre les parties , et se réduit k Té- Aiif aient d*nn état complet de dém de justice*

S" Le conscï<rétat, on plotdt les miuisHes^

pmsqne diaqne comité dépend de Son ministre, et

ne connaît cjoe des affaires <pie ce ministre jnge k

pciipos de fan confier (.^/Zrnonodk /b^i^

de i8a5, in-8*, pages 82 et soir.), pnisqa^enfin dia^

^pie arrêt do consol n*est qo^nne ordonnance mi-

nisiéridle, etn^est connu desdtojensqoe parla à*

^naturea un uuuisire, leconseil-d*état, disons-nous,

permet ou remse aiutraireikient et sans forme,

de pounui vre ies eaqdoyés ou agens ministériels,

ponr dâits et crimes commis dans leurs fonctions,

dans Inexécution de leurs ordres , 3 est assez dair

qn*e& ce point encore les mmistres sont juges eC

parties, sous prétexte de conse3-d*étaSi On fonde

cette attribution sur la constitution uupéiiale, cVm^

h-dire que la Qiarte n^est qn*un acte addiâonml

ans constitutions du consulat et de ^empire, Mas*

pUmé qu^ serait inutile de discuter.

G* Le eonsefl^état, ou les ministres sons son IMMU, jugent tout le contentieux admimsffatif, od fépuié a<ln II ntstratif , soit enpremieret dernier re^^ iort, Soitcomme tribunal de cassation, n a (dit M. dé Corménin, Questions Administraiwes,'^. 5) une

Si6 OEUVRES

juridiction tellement étendue qu*onvne trouve rieu de semblable ni en France, dans les tems antérieurs b la révolution, ni dans les autres pays de TEor^M* telle enfin , qu*elle se mêle à presque tous nos intérêts , qu*elle affecte presque toutes nos propriétés , qu^eîle touche à presque toutes nos personnes. Voyez d'ailleurs, au mot Charte^ ce quec*est que notre gouvernement constitutionnel ; cette phrase si exacte d*un savant et judicieux administrateur ne laisse presque plus rien h dire sur le conseil-d*état. Le mal est dans les élections vicieuses et fausses de nos députés ; il est dans leur septennalité ; un retour h la constitution et h son esprit est le plus grave et le plus urgent de nos besoins.

Ou ne saurait trop le répéter, sous un gouvernement constitutioimel et représentatif, il ne peut jr avoir d^autorilés judiciaires légitimes que celles qui sont fondées par les lois conformes aux principes des garanties sociales et aux dispositions 2i i^esprit de la constitution jurée. Surtout, il ne peut y avoir de juges ^luovibles a volonté, et dont les actes, secrets eu eux-mêmes, dépendent tout-b-fait du bon plaisir des ministres.

Encon^ uu fait, un double abus intolérable en matière de conseil-d^ctat, il y a une section privilégice que réprouve Tarticle premier de la Charte. Ce comité, qui érige des majorats privilégiés, cl qui est uu tril)unal d*attribution en cette matière, se paie par ses maius, et lève, sous le nom de droits de sceau , de grandes contributions dont il

n'est pas rendu compte aux chambres. Les droits Afi sceau sont un gr^pillage indigne du gouvemeiiient d*un peuple riche et généreux , et qui paie chaque année, en contributions connues, plus d^un milliard. Si Ton était réduit k la mesquine ressource des droits de sceau, la loi devrait en fixer le tarif, et le produit être versé au trésor public.

Nous ne pousserons pas plus loin ces détails , qui exigeraient des traités spéciaux, et qu^on trouve déjà indiqués ou rassemblés dans les Traités du ConseiUdÈtaty par M. Locré , in-8", Paris, 1810 ; par M. de Corménin, in-S"", Paris, 1818; par M. Sirey, dans son livre du ConseiUd État selon la Charte, et dans sa Jurisprudence du Con-^ seiUdÈtat; dans les Élémens de Jurisprudence jidministratiifeàe M. Macrel , et dans son Recueil des Arrêts du Conseil, enfin dans les Questions Administratives de M. de Corménin , et dans le livre de M. LeGraverend, sur les Lacunes' de la Législation française, tome II, page 17-88.

Conseil du roi en Angleterre. C'est un corps simple de consultans, payé par le roi sur la liste civile; il n'est pas tribunal de contentieux. U est établi par un usage de plusieurs siècles que tout le pouvoir judiciaire appartient aux tribunaux de justice ; le roi ne peut rien changer k la composition des tribunaux , ni k leurs formes. Les }uges ne peuvent être dépossédés de leurs offices que pour indignité légalement jugée. Le roi ne fait point de réglemens sur le fond des lois ; il règle seulement par

$jB oeuvres

ses prodamatiaiis la manière et le tems de mettre 1m lois b ex&uÛQn.