CHAPITRE IV

DinSlO!! DU CORPS LÉGISLATIF E?f DECX àSSEMBLÉES.

Convient-il d*ayoir deux assemblées dont Taccord soit rendu nécessaire pour Tefficaciié d*un décret?

II 7 a des raisons pour et contre. Passons-les en reyue.

La division du corps législatif parait sujette aux inconvénients suivants :

1<> Ce serait souvent un moyen de donner à la minorité TefFct tie la majorité. I/unanimité même d*une des deux assemblées échouerait contre une majorité d'une seule voix dans Tautre assemblée.

2« Cette division est propre à favoriser deux intentions diflBérenles , selon la qualité des membres ainsi distribués. S*agit-il d'ordres, par exemple, noblesse et communes? Le résultat est de fovoriser une pré* pondérance indue, de mettre en opposition les intérêts d'une classe particulière avec les intérêts de la nation même. S'agit-il de deux assemblées sans distinction rivale? Le résultat est de favoriser la corruption. Qu*on puisse s'assurer la majorité dans l'une, cela suffit, on peut négliger l'autre.

5» Chaque assemblée sera privée d'une partie des informations qu'elle aurait eues dans un état de réunion. Les mêmes raisons ne se présentent pas dans les deux chambres avec la même force. Les arguments qui auront entraîné les suffrages dans l'une ne seront pas présentés dans l'autre. L'auteur d'aoe proposition , qui a f^it de son sujet une étude

comme le boulevard de la royauté contre les propositions inconiidéréet des dépotés du peuple. Mais, sous ce point de vue,letecrel des leurs délibérations n*est-il pas un contresens politique? Vous laissez discuter en public ceux qui, par la supposition, sont ennemis de Tautorité royale, ou du moins trop faTorables à la démocratie; et vous obligez à la discussion secrète ceux que vous considérez comme les défenseurs-nés du monarque et de son gouvernement t N*est-ce pas présumer , en quelque sorte , que leur cause est trop faible i>our soutenir les regards de la nation, et que, pour sauver les Individus de la désapprobation générale, il faut les faire voler en secret?

Dans le cas où une proposition de la chambre des députés aurait obtenu une grande faveur populaire, n*est-il pas à désirerque les arguments qui la combattent soient connus, que le corps qui la rejette ait le droit de Justifier publiquemeut son refus; qu^on ne Pexpose pas au soupçon injurieux de n^agir que dans la seule vue de son intérêt; qu'on ne lui donne pas enfin une posiiioa si désavantageuse dans la lutte qu'il doit soutenir? Car^enfin le corps qui parie en public, et dont les débats sont publiés, a tous les moyen» de le concilier des partisans nombreux ; tandis que celui qui délibère

prof6nde , ne sera pas présent dans l'assemblée où l'on foit des objections contre elle. La cause est jugée sans que la partie principale puisse être entendue *.

4«Celte division entraîne nécessairement d'inutiles longueurs. Deux assemblées ne sauraient s'occuper en même temps de la même affaire , au moins dans tous les cas où il y a des documents originaux à présenter , <1es témoins à entendre ; de là double travail , double délai.

De telles assemblées ne sauraient exister sans avoir des prétentions opposées. Il y a des questions de compétence qui amènent des négociations et souvent des ruptures. lueurs disputes de pouvoirs ou de prérogatives^outre leur inconvénient propre, outre la perte de temps , fourniront souvent des moyens pour les frapper toutes deux d'immobilité. C'est ce qu'on a vu sans cesse dans les anciens étals généraux de France. La cour entretenait la désunion entre les ordres , les combattait l'un par l'autre, et trouvait toujours dans cette discorde un prétexte plausible pour les renvoyer.

5<» Le résultat final de cette division est d'opérer une distribution de pouvoirs qui donne à Tune des assemblées Vinitiative^ et réduit l'autre à une simple négative. Source naturelle et féconde d'oppositions indues , de querelles , d'inaction et de perpétuité des abus.

Tout tend à amener une répartition de celle nature. Deux assemblées indépendantes ne peuvent pas exister longtemps sans mesurer leurs forces. D'ailleurs, ceux qui ont la conduite principale des affaires ne peuvent agir sans faire un plan , sans s'assurer de leurs moyens. Il faut choisir une des deux assemblées pour y commencer les opérations:

en secret ne peut influer que sur lui-même. l\ semble qœ ce secret, si peu flatteur pour eux, ait été inventé comme un moyen de leur ôter en influence d*opinion plus qu^oD ne leur donne en supériorité de rang.

La chambre des pairs a tellement reconnu rinfériorité de sa position relative, par cette obligation des délibérations secrètes f qu'elle a cherché tous les moyens de s'en affriachir sans violer le texte de la constitution.

Elle ordonne l'impression des rapports et de la plupail des discours. Elle fait publier officiellement dans les Journaux le procès-verbal très^irconstancié de sesdélibératiooi.

Ce procès-verbal n'énonçant pas les noms des divers orateurs, elle a permis d'y suppléer dans l'impression officielle par des notes qui les désignent nomioativement.

Enfin la chambre a admis la publicité pour les débats lorsqu^le procède comme cour judiciaire, et on a pu Juger, dans le procès de l'année dernière sur la ooQspiratioD d'août 1320, tout ce que la publicité pouvait lui faire acquérir en comidéraiion et en confiance.

* Cet. inconvénient ne va pas loin si les délibérations sont publiques et successives. Les raisons qui auront prévala dans une assemblée seront connues dans l'autre.

DIViâON DU CORPS LÉGISLATIF EN DEUX ASSEMBLÉES.

si Tune paratt avoir plus dMnfluence que Tautre, c'est là qu'on portera toutes les propositions essentielles. Cela seul suffit pour rompre entièrement la balance. Il s'établira non par le droit , mais par le foit, une distinction des deux puissances, l'une douée de l'inilialiye , et l'autre de la simple négative.

Or, à considérer l'intérêt personnel , seul motif sur lequel on doive toujours compter, celui du corps qui est réduit à la négative sera de s'opposer à tout. Il ne montre son pouvoir qu'en rejetant. Il paratt nul quand il accepte. Jouer le premier rôle , c'est gouverner; jouer le second, c'est se laisser gouverner.

Dépourvu des motifs de gloire , ce corps négatif se détache insensiblement de l'habitude des affaires : elles ne sont plus que des corvées. Il se réserve la partie la plus facile, celle de s'opposer à tout, excepté dans les cas où il craindrait de se compromettre avec l'opinion publique, et de perdre sa réputation par une résistance odieuse.

Voici maintenant les raisons qu'on peut alléguer en faveur de cette division *.

Premier avantage. Maturité de discussion. Cette division est un moyen assuré de brider la précipitation et de prévenir les surprises.

Il esr vrai que, dans une assemblée unique, on peut se donner des règlements qui prescrivent des examens multipliés selon l'importance des affaires , et c'est là ce qu'on voit dans la chambre des communes : trois lectures, trois discussions à différents intervalles : discussion d'un bill dans le comité , article par article : rapport du comité : examen de ce rapport : pétitions de tous ceux qui ont à faire valoir quelque intérêt: jour nommé pourcSnsidérer ces pétitions. C'est avec ces précautions générales et d'autres semblables , qu'on obvie au danger des surprises , et qu'on assure la maturité des délibérations.

Oui : mais une assemblée unique , eût-elle les meilleurs règlements , ne les observe qu'autant qu'il lui platt. L'expérience a prouvé qu'elle s'en départ facilement , et que l'urgence des circonstances lui fournit un prétexte toujours prêt , et un prétexte populaire pour faire tout ce que veut le parti dominant , c'est-à-dire pour obéir aux passions du jour. S'il y a deux assemblées , les formes seront observées , parée que si l'une venait à les violer, elle donnerait à l'autre une raison légitime pour rejeter tout ce qui lui serait présenté avec une innovation suspecte.

< L*auteur n'ayant pas achevé son travail , j*ai tâché d*y suppléer en présentant les arguments pour Pautre côté de la question.

D'ailleurs, des discussions multipliées dans une assemblée unique ne présentent pas la même sécurité que celles qui passent par des corps différents. La diversité des intérêts et des vues, des préjugés et des habitudes , esU absolument nécessaire pour envisager les objets sous tous les rapports. Des hommes qui agissent longtemps ensemble contractent des liaisons et des manières de voir, un esprit de routine et de corps , qui a son correctif naturel dans une autre association.

On peut donc considérer une seconde assemblée comme un tribunal d'appel après un premier jugement.

Second avantage. Restriction du pouvoir d'une assenMée unique.

Une assemblée de députés élus par le peuple et amovibles, serait, par cela seul , dans une dépendance qui la forçait de consulter le vœu de ses commettants ; mais, en attendant un système absolument libre d'élection et d'amovibilité, en supposant ce système facile à établir et sans inconvénient, il n'en est pas moins vrai qu'une assemblée législative n'a qu'une responsabilité d'opinion, dont il ne peut résulter qu'une sécurité très-imparfaite contre l'abus de ses pouvoirs. Si vous avez deux assemblées différemment composées, l'une sert naturellement de frein à l'autre. Le danger de la démagogie sera affaibli ; le même individu ne saurait guère exercer la même influence dans les deux corps. H y aura une émulation de crédit et de talents. La jalousie même d'une assemblée devient, dans ce cas, une sauvegarde contre les usurpations de l'autre, et la constitution est conservée par des passions qui agissent en sens contraire.

Troisième avantage. Séparation de la noblesse et des communes. S'il y a dans l'État des corps puissants et privilégiés , comme noblesse et oterg^ il vaut mieux donner à leurs députés une assemblée séparée que de les confondre avec ceux du peuple dans une seule chambpe. Pourquoi ? C'est qu'en premier lieu il est à craindre que si leur nombre n'était pas déterminé, ils n'obtinssent, par le crédit du rang ou de la fortune , une prépondérance considérable dans les élections. â<> S'ils agissent séparément, toute la responsabilité de l'opinion pèse sur leur tête ; ils ne peuvent pas ignorer qfle le public explique leur conduite par leurs intérêts personnels, et que le refus d'une loi populaire les expose à la sévérité du jugement de la nation entière. S'ils sont confondus avec les députés du peuple dans une assemblée unique , ils ont des moyens d'influence qui agissent à couvert, et leurs votes particuliers se cachent dans le vote général, 3« Si, dans un grand État, vous n*avez qu'une seule as semblée ,^le sera trop nombreuse pour bien agir, ou l'on se trouvera