CHAPITRE XV

( 1817.) — Ministère de la marine. — Deuxième ministère de la guerre.

Au mois de juin 1817, le roi fit proposer à Saini-Cyr de^ rentrer au ministère. Pendant les négociations qui pré-* cédèrent son acceptation, il trouva Louis XVIII si ferme dans ses volontés, si résolu dans ses projets, si riche d'intentions réparatrices des malheurs passés, les explications qu'il en reçut avaient un caractère si national, que Saint-Cyr n'éprouva pas un seul des soupçons secrets que lui suggérait ordinairement sa méfiance naturelle envers les souverains; il se crut loyalement appelé à rétablir une partie où l'on avait compromis la fortune, la force et la dignité de la France. Il aurait donc à accomplir trois choses utiles, difficiles et glorieuses : remettre de l'ordre et de l'économie dans les dépenses de l'administration de la guerre, délivrer le territoire de la présence des armées étrangères, et donner à la nation des institutions militaires analogues à son régime politi-

— 4U — que. « Que mon ordonnance du 5 septembre, lui disait a Louis XVIH , soit le drapeau que vous planterez devant a la nation et dans les Chambres. »

Le 23 juin , Saint-Cyr recevait le portefeuille de la marine. II y avait de sa part une haute sagesse à occuper cette position transitoire et à rentrer au ministère par cette voie un peu détournée : il couvrirait devant les Chambres la retraite du duc de Feltre par des ménagements qui ne coûtent qu'aux ambitieux impatients d'exercer le pouvoir, et il évitait toute secousse au cabinet, qui semblait remonter hardiment vers Tapplication des grandes idées libérales.

La France comptait alors dans ses ports 68 vaisseaux de ligne, 38 frégates et 27 1 bâtiments légers de toutes dimensions: c'était une marine faible et non impuissante; avec ce matériel, dont une partie était gardée sur les chantiers pour la préserver du dépérissement, on avait le fond d'une flotte, dans le sens le plus étendu du mot. Mais la France, ruinée par la guerre continenta^le, avait besoin de reprendre haleine, de rétablir la confiance publique, de réparer ses finances; elle souffrait avec résignation dans toutes les parties de ses forces publiques, et donnait l'exemple du courage civil, le plus difficile de tous pour une nation si impétueuse et si mobile.

Le passage de Saint-Cyr au ministère de la marine avait un terme fixé d'avance , et sa courte durée ne devait pas lui permettre d'entreprendre les réformes qu'exigeait notre organisation maritime et coloniale.

Tout en admirant les prodigieux efforts du premier consul pour combattre les flottes de l'Angleterre, res-

saisir Saint-Domingue, disputer là possession de Tlnde .et relever dans les deux Océans notre ancienne splen* deur coloniale, Sain t-Gyr jugeait ce système de grandes expéditions navales dangereux à cause de l'énormité .des dépenses qu'elles nécessitent, et leur attribuait en partie Tépuisement de nos finances. Il professait la même opinion que Vàuban sur les avantages de la course en mer, et pensait que, dans une guerre contre la Grande- Bretagne, notre rôle était d'attaquer son commerce, (le le harceler dans le canal de la Manche et dans les mers européennes, de le ruîtîer, de l'écraser; et, à ce sujet, aucune mesure ne lui paraissait plus impolitique et plus malheureuse que les décrets de Napoléon sur les prises, anglaises et la diestruction de leurs marchandises ; ils découragèrent nos arniàteurs et nos hardis corsaires; ils brisèrent la désirable union du commerce et de la guerre; car cette guerre d'armateurs, audacieuse, incessante et appuyée de bonnçs escadres, avait fait la gloire de notre marine sons Louis' XIV, et convenait mieux à notre position géographique, aux qualités guerrières et aux intérêts de notre principale population maritime, que ces grandes batailles navales ou nos flottes avaient toujours été inférieures à celles de nos rivaux.

Selon Saint-Cyr, la France n'était ni assez riche, ni assez peuplée de véritables marins pour être à la fois une puissance de premier ordre sur mer et de premier ordre sur terre; il disait qu'on doit savoir être faible d'un côté, afin d'être fort et irrésistible de l'autre. Dans la recomposition de notre marine, il aurait voulu qu'on

ne s'écartât pas de celte règle de politique, et que notre flotte fût la première du second rang, et servît de tête de. ligne et de point de ralliement contre l'Angleterre aux armées navales des puissances maritimes secondaires , qui, ayant dans la lutte les mêmes intérêts que nous, viendraient se ranger à nos côtés et combattre sous notre pavillon.

Ces idées ont vieilli et semblent appartenir à une époque déjà bien éloignée de la nôtre ; l'institution de la course maritime est condamnée par les gouvernements des nations les plus civilisées. La machine à vapeur a changé la face des choses ; les plus fortes positions insulaires sont désormais abordables, et nos armées, transportables sur mer aussi sûrement que par les routes du continent , peuvent arriver à jour et à heure fixes là où on leur dira d'aller.

Au mois d'août, le Portugal nous restitua la Guiane, dont un corps de troupes anglaises et brésiliennes s'était emparé en 1808. Cette restitution, conséquence de la pacification générale et du principe de légitimité qui déterminait alors toutes les transactions entre les couronnes, avait peu d'importance, car le temps des colonies soumises et produdtives était passé sans retour depuis l'abolition de la traite des .nègres, et le Portugal , embarrassé lui-même de sa conquête, nous rendait un territoire inutile qu'il avait envahi par représailles de notre invasion de Lisbonne et de la mère-patrie.

La paix ne procure pas toujours le repos à la marine de l'État, parce qu'elle emploie ce temps aux dé^ couvertes et aux expéditions scientifiques. Les continents

et les îles de rOcéanie étaient des objets de convoitise pour tous les gouvernements et d'une ardente curiosité pour les navigateurs. La Russie y avait envoyé Kotzèbue et Billinghausen ; T Angleterre faisait explorer par Thabile capitaine King les côtes et l'intérieur de TAustralie; et la France préparait à Toulon l'expédition de la corvette rVranie, sous les ordres du capitaine Louis de Freycinet, savant distingué, qui, en 1801, avait déjà fait partie de Texpédition de Baudin dans les mers australes. Saint-Cyr s'en occupa activement , afin que le personnel des équipages et le matériel du bâtiment fussent en tout dignes du but de ce voyage. L'Institut et le Bureau des Longitudes surveillèrent la construction des instruments d'observation, et rédigèrent des instructions propres à guider M. de Freycinet dans les travaux de sa campagne, dont la durée probable serait de trois ans. Elle avait pour objet de déterminer, à l'aide du pendule, les éléments de la courbure de Thémisphère austral, d'étudier les variations de l'aiguille aimantée, de reconnaître le cours des lignes magnétiques, et d'observer tous les phénomènes susceptibles d'intéresser la physique, l'astronomie et la navigation.

A la guerre, la principale sollicitude de Saint-Cyr était la conservation des forces et de la santé des hommes ; il leur épargnait les fatigues, les dangers et les privations inutiles, et leur procurait autant de bien-être qu'il le pouvait. « C'était, disait-il , le moyen d'obtenir beau- « coup d'eux au moment des grands dangers; car le « soldat se dévoue d'une manière absolue dès qu'il a « la certitude que son général ne l'engage et ne le sa-

c< crifie jamais inutilement. » La sollicitude de Saint-Cyr se dirigea donc sur les besoins des équipages à bord des vaisseaux; il voulut que, par des expériences positives et prolongées, on constatât enfin d'une manière certaine quelle serait sur la santé de l'homme Tinfluenee deTeau de mer distillée prise en boisson et dans la préparation des aliments.

Le 21 juillet, les commandants et intendants de la marine, à Toulon, à Rochefort et à Brest, reçurent l'ordre de faire distiller une quantité d'eau de mer suffisante pour fournir, pendant un mois, à la boisson et à la préparation des aliments d'un certain nombre de forçats de bonne volonté. Les commissaires reconn^rent que cette eau pouvait, sans nuire à la santé, être employée à la boisson et aux autres besoins de la vie pendant au moins un mois, et qu'ainsi préparée elle devait être une précieuse ressource pour la navigation^ et principalement dans les voyages de long cours et les campagnes de découvertes.

Le 12 septembre, Saint-Cyr reprenait le portefeuille de la guerre. Le maréchal n'avait ni le goût ni l'ambition des réformes, acceptant volontiers les choses telles qu'elles étaient, croyant que les instruments secondaires sont bons pourvu qu'on sache s'en servir, et que c'est la tête qui fait le bras. Cependant, comme il avait l'œil et l'esprit ouverts sur les institutions dont il se promettait de doter la France, il songea à se dégager des embarras et de la pression de la routine administrative, et donna tout de suite à son ministère une organisation intérieure plus simple et plus active. Saint-Cyr diminua

le nombre des chefs de service, augmenta l'importance de leurs fonctions, et les investit relativement à lui d'une véritable responsabilité. Distinguant la partie active du ministère d'avec celle qui a pour objet la préparation des lois et du budget, il confia cette préparation à un sous-secrétaire d'État; dans la .partie active, il mit d'un côté la liquidation de l'arriéré, qui forma une direction spéciale, et, de l'autre, le service courant, c'est-à-dire le personnel et le matériel des troupes, l'artillerie, le génie, la gendarmerie, l'intendance et la comptabilité générale.

On réunit dans la direction de l'arriéré toutes les affaires relatives aux comptabilités depuis l'année i 801 jusqu'au 1®** septembre 1816. Ainsi concentrées dans une même main, ces affaires, conten lieuses poUr la plupart, cessèrent d'entraver la marche du service ordinaire; on les débarrassait même d'une partie des obscurités qui les avaient enveloppées depuis deux ans. En efTet, tant qu'elles étaient restées disséminées dans les différents bureaux, c'était presque à la dérobée et comme par hasard que les intéressés, et souvent même les commis, pouvaient y faire quelques découvertes.

Les créanciers de l'État frappaient aux portes du ministère et en assiégeaient les avenues. Leurs légitimes réclamations exigeaient la surveillance la plus sévère, afin d'éviter les surprises et les erreurs dans le remboursement de ces créances si nombreuses et si diverses. Dans un bon système financier, la régularité et la promptitude du payement des anciennes dettes sont les premières et les meilleures conditions du crédit public;

Tarbi traire seul se crée des embarras et des obstacles. Saint-Cyr rétablit la rigoureuse observation des formes légales dans la liquidation de l'arriéré, et cette opération, hors de ligne à cause de ses immenses détails, nlarcha sans secousses, vite et bien.

Sous une monarchie constitutionnelle, le budget est plus qu'une loi de finances : c'est tout un programme des forces et des ressources du gouvernemeùt, parce qu'au budget les Chambres pouvaient tout sonder, tout demander, tout voir, tout savoir, tout prévoir; les ministres de leur côté devaient tout montrer et tout dire. Saint-Cyr n'admettait pas qu'un ministre dépassât en aucune circonstance les limites de son budget; il n'admettait pas davantage qu'un ministre fat l'entrepreneur à forfait des dépenses de son département : il plaçait les ministres beaucoup plus haut; et c'était précisément à raison de leur plénitude d'autorité executive qu'ils étaient plus étroitement astreints à la loi, qui est l'âme du corps politique.

Le duc de Feltre, trop habitué à servir la toute -puissance impériale, n'avait pas su se plier aux exigences d'économie du régime constitutionnel, et avait dépassé de plus de 36,000,000 ses crédits législatifs. La sage économie de Saint Cyr remédia à toutes les fautes commises; il ferma les fêlures par lesquelles s'étaient échappés les fonds de l'Éiai, sans récriminer contre les actes de l'administration précédente, sans recourir aux crédits supplémentaires, qui sont la ressource des ministres mauvais gérants de la fortune publique, et sans invoquer en faveur de son prédécesseur une de ces abso-

luttons parlementaires dont on déguise l'amertume sous le nom de bill d'indemnité.

Les maximes financières de Saint-Cyr étaient simples, droites et justes. Au chapitre d^s dépenses prévues, ses comptes seraient la copie du budget en ce qui concerne les services, ou se solderaient par des économies rapportées au Trésor, et, pour faire jouer sur tous les points de sa gestion une lumière qui en rendît le contrôle facile et rapide, il introduisit dans ses budgets le principe de la spécialité; il en fit la règle de son administration financière, et ne consentit jamais à la laisser fléchir.

Au mois de mai 1 81 7, les compagnies qui avaient passé des traités pour la fourniture des vivres aux troupes et à l'armée d'occupation ne pouvaient plus tenir leurs engagements, et le duc de Feltre s'était vu dans l'obligation de créer une régie provisoire des subsistances militaires. Deux systèmes opposés partfigeaient l'opinion publique : l'entreprise et la régie.

Le célèbre fournisseur Ouvrard avait développé dans une foule de mémoires les arguments les plus puissants en faveur du système des entreprises, et proposait un nouveau mode de marché, d'après lequel le munitionnaire général aurait été remboursé de ses fournitures au prix moyen des mercuriales sur les différentes places du royaume. Les opinions de M,. Ouvrard comptaient de chauds partisans au sein même du conseil, et Von faisait observer à Saint-Cyr que d'illustres ministres de la guerre, Louvois, d'Argenson, Choiseul, avaient trouvé dans les Fargès, les Jacquier, les frères Paris, les F.ar*

borde et d'autres munitionnaires et fournisseurs généraux, des hommes de probité et de mérite, à qui Ton n'avait pas craint de confier le secret des opérations de la guerre, et qui s'en étaient tirés avec autant de bonheur pour rÉtat que d'honneur pour eux. On lui représentait que, sous un gouvernement représentatif, Tadministration des vivres pouvait paraître un horsd'œuvre fort coûteux, que le système des marchés était meilleur à suivre et le plus conforme aux règles constitutionnelles, parce qu'ils ont lieu publiquement; et, à ce sujet, on lui citait les exemples de l'Angleterre, où tous les services administratifs s'effectuent par entreprises et se font bien.

Saint-Cyr répondait que l'administration des vivres lui semblait nécessaire dans un moment où la France était occupée par une armée de 120,000 étrangers, et où Ton devait subvenir promptement aux besoins de ces troupes et remplir nos engagements avec leurs souverains. Les scandaleuses fortunes du temps de la République et de l'Empire lui faisaient craindre le système des entreprises et la redoutable intervention d'un munitionnaire général. « On ne prend ces affeires-là, di- « sait- il , que dans le but de réaliser d'énormes béné- « fices. La constante maxime des fournisseurs est celle- « ci : Il faut gagner de l'argent, eu gagner beaucoup et « vite ; et, pourvu que le service ait l'air d'être bien fait, « peu leur, importe qu'il le soit réellement bien. Aussi, « malgré plusieurs exceptions fort honorables, je ne « crois pas au désintéressement des munitionnaires, et, « quand on le fait sonner très-haut, je me méfie de ceux

« qui en parlent et de ceux en faveur de qui on en parle. » Quant à Tobjection tirée de l'exemple de TAngleterre, il répondait que l'esprit de la nation anglaise est éminemment mercantile ; qu'elle n'est pas comme nous^ dans la nécessité de développer un vaste système d'organisation militaire ; enfin que, chez nos voisins, on a des idées si rigoureuses de la responsabilité ministérielle qu'il n'est pas un ministre qui songeât à l'engager, et qui renonçât aux formalités de l'adjudication publique, même pour l'avantage du Trésor. Saint-Cyr se détermina donc à constituer une direction générale des subsistances; et la confia au comte Dejean, ancien ministre, qui employa à ce service d'un ordre inférieur ses vertus et son expérience consommée.

Le 5 novembre, le roi , en ouvrant la session législative, avait annoncé aux Chambres la présentation d'un projet de loi sur la réorganisation de nos forces mihtaires. Saint-Cyr était donc appelé pour la seconde fois à donner une armée au pays. L'armée, c'est le sang du corps politique ; être ou ne pas être, au dedans comme au dehors, voilà ce dont il «'agit pour la France, dès. qu'on discute la formation de l'armée de terre.

L'article 12 de la Charte avait aboli la conscription, dont le nom, justement odieux aux familles, rappelait les plus impitoyables rigueurs de l'Empire; et cependant l'enrôlement forcé, c'est-à-dire la conscription, était le seul mode de recrutement qui pût fournir à la France des armées capables de résister à celles des autres souverains de l'Europe. Le service obligé n'était pas complètement banni de nos lois; il subsistait virtuellement

da^s la garde nationale, et, en réorganisant nos forces militaires d'après la loi du 12 décembre 1790, il aurait été facile de le rétablir pour l'armée ; car, dans ce système, elle était regardée comme extraite et momentanément détachée de ce grand corps. Cet expédient législatif aurait certainement reçu l'approbation de la majorité dans les deux Chambres; mais il ressemblait à un subterfuge, et Saint-Cyr n'en voulut pas. Il repoussa cette idée de lier aussi étroitement l'organisation de J'armée à celle de la garde nationale, et se résolut à aborder de front la question du service obligé, malgré les termes précis de la Charte et les souvenirs encore saignants de la population. Il se confia à la grandeur même de son dessein, à l'intelligence de la nation, à son humeur guerrière, et à deux choses d'un effet certain et qui n'en font qu'une dans un Ëtat librement constitué : le besoin de la paix et de l'ordre joint au besoin de la force et de l'autorité. Le problème social que Saint-Cyr s'était donné à résoudre avait trois termes : répandre et perpétuer parmi les citoyens les goûts et les habitudes militaires qui garantissent en mêmeaemps l'indépendance nationale et la tranquillité intérieure du pays; préserver les troupes du funeste vertige dont les enivrent les ambitieux et les factieux, et les empêcher de se désaccoutumer des vertus de la vie civile et du respect des droits et des intérêts de la population laborieuse et désarmée; obtenir enfin la plus grande quantité de forces actives eu dépensant le moins possible. Et, dans ce calcul, Saint- Cyr entendait qu'on portât en ligne de compte la somme des dangers et des sacrifices de liberté imposée à cha-

— masque citoyen pour la défense commune. Il crut avoir résolu la question au point de vue de la prérogative royale, aussi bien que dans l'intérêt des libertés publiques, en fixant les deux limites du complet de l'armée et du contingent annuel des départements, en déterminant les conditions légales de l'avancement dans tous les grades, et en instituant une forte réserve de légionnaires-vétérans.

Le 20 novembre, Saint-Cyr présentait à la chambre des Députés son projet pour l'organisation légale de l'artmée. Son exposé de motifs s'adressait à la raison publique; il parla pour la France entière et à la France entière, sans chercher à émouvoir les passions ni les préjugés de la partie de l'assemblée qu'il savait disposée à lui prêter son concours.

« 11 s'agit ici, disait-il, d'une de ces lois dont le prin- « cipe dérive tellement de Tordre actuel des sociétés et « de l'état des mœurs ou de l'opinion que le législa- « teur n'a plus qu'à choisir entre un petit nombre d'ap- « plications. Quand tous les citoyens ont un intérêt égal « à l'indépendance de leur pays, ils ont un même de- « voir, un même droit à le défendre. Mais le salut de « l'État veut aussi que l'on charge de sa défense ceux « qui sont le plus propres à remplir cette tâche néces- « cessaire et honorable... »

Le projet de loi renfermait quatre titres principaux :

1® Le recrutement, qui aurait lieu par les enrôlements volontaires, et, en cas d'insuffisance, par des appels forcés ;

T La réserve, composée des légionnaires-vétérans;

3*^ La durée du service, fixée à douze années, dont -six dans Tarmée active et six dans la réserve;

4® Les règles de l'avancement.

Ce système de recrutement réalisait cette belle promesse du roi aux. Chambres assemblées :

« Je veux qu'aucun privilège ne puisse être invoqué ; ce que l'esprit et les dispositions de cette Charte, notre c( véritable boussole , qui appelle tous les Français indis- « tinctement aux emplois, ne soient pas illusoires, et que « le soldat n'^it d'autres bornes à son honorable caret rière que celle de ses talents et de ses services (1). »

(]} Discours du roi à Touverture de la session, 5 noyembre 1817.