CHAPITRE VI

La réglementation de la propriété privée.

Une municipalité qui construit assume de lourdes charges et une grosse responsabilité, mais elle a la joie de réaliser ses intentions. Rien de plus ingrat, au contraire, que son rôle en présence des constructions érigées sur la commune par l'État, par de puissantes compagnies et par les particuliers.

Sur l'État, sur les compagnies, la ville aura souvent peu de prises. La préfecture, les casernes, la gare s'élèveront sans qu'elle soit consultée. Ces monuments devraient être des éléments importants de beauté; le caractère propre du pays devrait s'y refléter. Presque partout, leur banalité, leur prétentieuse ordonnance continueront à affliger les yeux et à donner aux parti-

(1) Les livres déjà cités et Lorstch, La beauté de Paris et La loi, 1913. — Charles Magny, La beauté de Paris. — Paul Léon, Maisons et rues de Paris (Revue de Paris 1910). — Einaudi, La municipalisation du sol dans les grandes villes, 1898. — Daudê Bancel, La reconstruction des cités détruites (Grande Revue, juin-mai 1917). — Lahor, Les habitations à bon marché 1904). — Enquête sur l'habitation ouvrière, 1908.

culiers le plus détestable exemple. Il est des cas heureusement, où la municipalité pourra intervenir. Si, dans une opération, son concours devient nécessaire, soit pour une cession de terrain, soit pour une contribution financière, elle saura en profiter pour faire entendre sa volonté et défendre avec énergie les intérêts esthétiques de la ville. En face des immeubles particuliers, le premier devoir de la municipalité est de poursuivre la disparition aussi rapide que possible des immeubles insalubres. Mais son rôle ne s'arrête pas là, et elle a à exercer un contrôle général.

L'intervention municipale a comme objet l'hygiène et la beauté de la ville. Elle s'exerce par le moyen de règlements; de plus, toutes les fois qu'une municipalité vend des terrains, elle peut les grever de servitudes particulières.

Pour les règlements, les municipalités ont pour se guider les règlements types publiés par le conseil supérieur d'hygiène. Ces règlements types sont donnés en exemples et non pas en modèles absolus. Le Conseil supérieur n'y a pas exprimé ce qu'il croyait parfait; il a proposé ce qui paraissait facilement acceptable. En bien des cas, il y aura avantage à accentuer ses indications ; jamais on n'en devra rien retrancher.

D'autre part ces types offrent les mêmes suggestions aux communes du nord, de l'est et du midi. Ils ne dispensent donc pas une municipalité de procéder à l'élaboration rationnelle de son règlement propre. Ce dernier n'offre pas nécessairement des dispositions uniformes pour la commune tout entière. Si peu éten-

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due que soit une commune, elle peut présenter des parties nettement différenciées. La ville haute et la ville basse, — au bord de la mer, le quartier du port et celui de la citadelle, — dans la montagne, les parties exposées au nord et celles exposées à l'est ou à l'ouest réclament des traitements différents. Dans une même rue, les deux côtés ont, chacun, leurs exigences. Cela au point de vue purement physique. Les convenances économiques interdisent une réglementation trop rigoureuse dans certains quartiers particulièrement actifs et autoriseront ailleurs ou conseilleront des servitudes strictes. Enfin, du point de vue de l'esthétique, la préservation des perspectives, la conservation d'ensembles remarquables dicteront des dispositions spéciales.

Dans ces conditions, la réglementation ne peut pas s'improviser. C'est un travail délicat et souple qui suppose une connaissance parfaite de la cité. Il est naturel d'en confier l'élaboration ou la direction à l'auteur du plan d'aménagement ou plutôt on doit considérer la réglementation et le plan comme faisant un ensemble indivis : la conception du plan inspirant le règlement et le règlement, à son tour, amenant à modifier le plan.

Les règlements français examinent, avant tout, l'immeuble d'habitation. Ils en déterminent la hauteur, règlent le cube d'air des pièces, la dimension des baies ; ils parlent ensuite des cours et courettes. Les Anglais songent, surtout, à éviter le surpeuplement. Ils pensent que, si les familles disposent d'un espace

suffisant, les autres conditions d'hygiène se verront facilement assurées. C'est là, semble-t-il, une excellente conception. Avant de régler la hauteur des immeubles, il faut, d'abord, limiter la surface de ces immeubles mêmes. Les règlements doivent prévoir la proportion entre les surfaces bâties et celles qui seront libérées de toute construction.

Si l'on admet un règlement unique, on est amené à réduire à un minimum la proportion des parties non bâties parce que l'on songe immédiatement aux terrains situés dans les quartiers les plus animés, et que l'on se refuse à faire aux propriétaires un tort excessif. Une réglementation souple permet d'agir autrement. Certaines villes étrangères prévoient plusieurs catégories : on peut, alors, traiter différemment les quartiers centraux, les parties périphériques et tenir compte d'une façon générale de toutes les convenances, imposer, ici, la construction en retrait des alignements ; là, la dispersion parmi les jardins et obtenir, au total, une proportion beaucoup plus forte des parties découvertes. Par ces procédés, on fera concourir des espaces libres particuliers au système que l'on aura conçu ; on empêchera la zone périphérique de s'encombrer et, à défaut d'anciennes fortifications ou pour en compléter l'efficacité, on constituera, contre l'assaut éventuel des banlieues un périmètre protecteur. Enfin, sans constituer, à proprement parler, des quartiers d'habitation ce qui ne nous a pas paru désirable, on contribuera à faire évacuer les cités réservées, de plus en plus, aux affaires ou aux populations de passage et à

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faire affluer les populations dans des quartiers où les conditions se prêteront mieux à l'hygiène et au repos.

A tout le moins, si l'on s'en tient à nos errements coutumiers, renoncera-t-on à la tradition qui tolère pour les cours des dimensions qui paraîtraient inadmissibles pour les rues. Les cours où l'air se renouvelle mal, où le soleil ne pénètre peu ou pénètre point, offrent des conditions d'hygiène inférieure et le moins que l'on puisse exiger d'elles c'est qu'elles réalisent les conditions d'espace qui paraissent nécessaires pour la rue.

Une division par catégories combinera, avec le rapport des surfaces, les hauteurs maxima pour les immeubles. Quand les immeubles sont construits à l'alignement de la rue, l'habitude est de déterminer leur élévation maxima en fonction, uniquement, de la largeur de la voie. C'est là, en effet, un facteur important mais qui demande à être interprêté. La largeur de la rue importe parce qu'elle permet aux rayons solaires d'opérer leur action bienfaisante. Selon la latitude qui modifie l'inclinaison des rayons solaires et selon l'orientation qui détermine la durée de l'ensoleillement, les exigences doivent être diverses. Si la maison s'ouvre devant un quai, un parc et qu'elle soit baignée totalement par le soleil, la hauteur peut en être surélevée jusqu'au point où elle deviendrait un écran gênant pour ses voisines ou un obstacle à la perspective. A l'intérieur des rues, de la façon la plus générale, nos règlements admettent des hauteurs beaucoup trop élevées.

Les alignements rectilignes, qui sont universellement pratiqués, offrent des inconvénients multiples. Il est très rare qu'une orientation soit également heureuse pour les deux côtés de la voie et, si elle est défectueuse, les maisons subissent un préjudice contre lequel, dans une certaine mesure, elles pourraient se défendre. M. Hénard a proposé des alignements brisés et des alignements à redans qui en modifiant l'orientation apporteraient une variété pittoresque. Dans les villages, où l'espace ne fait pas défaut, c'est la construction en ordre dispersé qu'il conviendrait, pour la beauté comme pour l'hygiène, de substituer à ces rues monotones et interminables qui se sont bâties le long d'une grande route.

Les règlements d'hygiène comportent sur les conditions de construction salubre sur l'adduction et l'écoulement des eaux, etc.. des prescriptions dont la discuscussion est d'ordre purement technique ; sans y insister, je passerai à l'examen de la réglementation dans ses rapports avec la beauté de la cité.

Protestons, d'abord, avec M, Hénard, contre les règlements qui ont limité ou proscrit les fantaisies décoratives. C'est par un abus intolérable que l'on entrave l'originalité dans le couronnement des façades. Le pignon sur rue qui donne aux villes de Flandres, de Belgique ou de Hollande une physionomie si curieuse et si attachante, ne serait pas déplacé dans d'autres régions. Le fer, le ciment armé suggèrent des combinaisons qu'il ne faut pas enrayer.

On comprend que l'on interdise la saillie excessive

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d'un encorbellement, d'un balcon, d'un motif sculpté dans une rue étroite où elle peut être gênante. Il ne faut pas tolérer une enseigne insuffisamment assurée et qui peut, un jour d'orage, devenir dangereuse pour le passant; mais cela n'autorise pas une proscription générale. On ne devrait pas adopter de mesure générale mais envisager chaque cas en particulier, s'assurer qu'il n'y a ni gêne, ni danger public et, pour le reste, donner toute liberté aux architectes.

Les règlements de voirie que Paris a adoptés depuis 1902 et que M. Bonnier avait préparés ont constitué un progrès parce qu'ils étaient plus libéraux que les règlements antérieurs. Si cette liberté a autorisé des erreurs, elle a provoqué aussi d'heureuses inventions. Mais ces règlements, non plus que ceux d'hygiène, ne devraient être uniformes (1).

Aucun caprice administratif ne devrait limiter l'originalité de l'architecte dans un quartier neuf que rien n'a encore déterminé. On ne saurait dire pourtant que l'anarchie qui règne à l'heure présente et qui fait succéder, dans une même rue, des maisons différentes de caractère, de matériaux et de style soit un élément de beauté. Des immeubles dont aucun, en particulier, ne serait choquant et dont quelques-uns seraient dignes d'intérêt produisent, juxtaposés, un effet de lamentable incohérence. Il serait à souhaiter qu'une entente préalable intervint, avant toute cons-

(1) Les voies privées devraient être soumises aux mêmes règlements que les voies publiques et ne devraient être ouvertes qu'après autorisation préalable.

truction, entre les propriétaires et que l'on parvînt à s'accorder sur la hauteur des immeubles, le choix des matériaux apparents, et même sur le rythme général des constructions : nombre et hauteur des étages, alternance des baies, couronnement des façades; chaque architecte restant libre d'éxécuter ce programme selon ses conceptions propres. La municipalité pourrait provoquer de tels accords, les imposer même pour les terrains qu'elle met en vente. Les propriétaires y verraient, sans doute, brider leur fantaisie, mais chacun d'eux tirerait un bénéfice #certain de cette discipline. Ils en arriveraient, le jour où ces ententes se seraient multipliées, à demander eux-mêmes qu'une disposition légale obligeât tous les propriétaires d'un ensemble à se conformer aux décisions prises par la majorité : leur intérêt évident n'est-il pas, en effet, de protéger leur immeuble contre un voisinage capable de le déprécier ?

Une telle pratique, remarquons-le en passant, fortifierait la formation, sinon de quartiers, au moins de groupes spécialisés. Elle serait particulièrement heureuse pour les places, que le regard embrasse d'un coup d'œil, elle s'exercerait avec plus de souplesse pour une rue dont les différentes sections, si elles ne concourent pas à une perspective unique, demeureraient indépendantes pour éviter l'autre écueil, je veux dire la monotonie.

Dans un quartier ancien, quand les constructions s'imposent au regard par leur beauté ou leur caractère, on ne pourrait admettre que cet ensemble soit com-

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promis ou détruit et que la beauté de la ville subisse un préjudice par le caprice d'un propriétaire. D'autre part, il ne nous paraît pas moins absurde d'imposer à un architecte contemporain de copier un style ancien. La solution véritable consisterait à imposer, non pas un style, mais une convenance rythmique en obligeant l'architecte à tenir compte des immeubles anciens sans abdiquer devant eux. Il peut, d'ailleurs, arriver qu'un contraste imprévu produise un heureux effet et la municipalité, au lieu d'interdire l'originalité, devrait simplement se réserver, pour chaque cas, un droit d'examen et d'approbation des projets qui lui seraient au préalable soumis.

Nous avons déjà réclamé des servitudes spéciales de hauteur et de convenance rythmique pour les édifices qui encadrent un monument essentiel.

Enfin des perspectives d'une incontestable valeur ne devraient pas rester livrées à la volonté de quelques particuliers. Par un respect superstitieux de la propriété privée et aussi par la faute d'une législation lacunaire, on a laissé masquer, à Paris, une partie de l'admirable panorama qui se déroule devant l'église du Sacré-Cœur de Montmartre. C'est une partie du patrimoine commun qui se trouve ainsi gaspillée et un système de servitudes ingénieusement combiné pourrait conjurer ce scandale (1).

(1) La conservation des perspectives monumentales et des sites à Paris (La Chambre des Propriétaires, août 1915). — Conservation des perspectives monumentales et des sites. (L'architecture 1917 n° 11).

Tout effort de réglementation, il ne faut pas se le dissimuler, suscitera la résistance des intérêts particuliers. Ces intérêts se défendront vigoureusement. Si l'opinion publique intervient pour soutenir les droits de la collectivité, ceux-ci auront chance de triompher. Mais l'opinion publique manquera souvent à son devoir et, grâce aux lacunes ou aux difficultés d'interprétation des lois, une municipalité se verra tenue en échec dans ses entreprises les plus louables.

Comment ne pas être amené à penser, dès lors, que tout deviendrait aisé, que tout se réglerait pour le bien de tous, si la prospérité foncière cessait de constituer un obstacle à toute amélioration et si le sol tout entier de la commune appartenait à la collectivité ?

Il y -a là un problème dont l'examen dépasse infiniment le cadre que j'ai donné à ces études. Je ne puis empêcher, toutefois, qu'il se soit posé. La municipalisation des terrains de constructions n'est pas seulement une conception du socialisme théorique ; elle a été envisagée par des sociologues qui analysaient les questions qui nous occupent et qui désespéraient de trouver d'autre solution aux multiples difficultés que nous venons de signaler. Je partage leur sentiment et m'en tiendrais volontiers à développer leurs arguments si j'avais confiance dans leur succès rapide. Mais, sans parler de révolution ni de bouleversement social, la municipalisation du sol constituerait, tout au moins, une opération financière d'une envergure telle que la réalisation immédiate n'en apparaît pas vraisemblable. Les municipalités pourraient, il est vrai, conserver la

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propriété des parcelles non utilisées à la suite d'expropriations et renoncer à les revendre pour en faire l'objet de baux à très longue échéance (baux emphythéotiques). De telles opérations, pourtant, ne sauraient être, dans l'état actuel des esprits, que très limitées.

Or, nous avons besoin, à défaut de solution radicale, de trouver des remèdes rapides, car, à travers la réglementation, ce n'est pas seulement la beauté de la ville ou son hygiène générale, c'est la question du logement des familles modestes qui se trouve posée.

Toute opération d'aménagement entraîne, en effet, nécessairement, la diminution du nombre des locaux d'habitation et la hausse des loyers. Que l'on se borne à faire disparaître les taudis, les immeubles qui leur seront substitués, même s'ils sont réservés à des logements ouvriers, ne pourront abriter toutes les familles qui s'entassaient auparavant sur le même espace. Les logements nouveaux seront certainement plus coûteux. Il y a de plus grande chance pour que les propriétaires transforment le caractère de leurs immeubles et fassent appel dans un quartier transformé à une clientèle plus aisée. Si la municipalité étend son action, si elle crée des espaces libres, impose des servitudes plus rigoureuses, ce ne seront plus les pauvres gens seuls, mais les citadins de condition moyenne qui se verront aux prises avec de grandissantes difficultés.

Pour enrayer ce mouvement, la ville pourra bâtir des immeubles dont elle modérera les loyers, et elle encouragera les sociétés d'habitation à bon marché.

Celles-ci rendent d'éminents services ; mais elles se heurtent à des difficultés qu'elles ne peuvent totalement surmonter. Elles ont beau imaginer des combinaisons ingénieuses d'habitat, gagner de la place en instituant dans chaque immeuble des services collectifs, le prix excessif des terrains les oblige à offrir à leurs locataires moins d'espace qu'elles ne le désireraient. Les dividendes qu'elles distribuent à leurs actionnaires sont minimes et s'il convient de féliciter hautement les philanthropes qui les soutiennent, on ne peut espérer que leur nombre se multiplie au point de parer à toute difficulté. A supposer, d'ailleurs, que leur action s'étendît à toutes les familles pauvres, il n'en resterait pas moins un malaise pour les classes que ne talonne pas directement la nécessité.

Que l'on regarde le problème en face : l'organisation de la cité entraîne nécessairement l'exode d'une partie de la population. Sur l'espace où l'on vivait jadis mal, on vivra désormais mieux, mais on vivra moins nombreux. Une émigration va se produire ; si cette émigration n'est pas favorisée, les propriétaires d'immeubles, par la loi de l'offre et de la demande, pratiqueront une hausse excessive sur les loyers. La tentation sera forte de renouveler les désordres dont on a cru se débarrasser: de nouveau, l'on multipliera les cloisonnements et les constructions parasites. Les familles seront obligées de se contenter de logements exigus.

Si l'on favorise, au contraire, l'émigration, la faculté de s'éloigner du centre obligera les propriétaires à

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être raisonnables. Toutes les classes sociales bénéficieront de ces possibilités. La ville transformera son caractère : au lieu de contenir tous ceux qu'elle groupe, elle ne sera que le noyau d'une agglomération plus vaste mais cette agglomération gravitera autour d'elle : seules, des conventions administratives, toujours sujettes à revision, établiront une distinction entre la ville et la banlieue dont la solidarité finira, quelque jour, par s'affirmer pleinement.

Il faut en tirer, immédiatement, cette conclusion : Le plan d'aménagement entraîne, comme un complément indispensable, l'établissement d'un plan d'extension.