CIRCULATION

La dilïiculté fondamentale de cette grande question, maintenant Vwne des plus saillanies aux Etats- Unis, est indkjiiée par ce fait, que, bien que l'exercice de la banque soit essentiel à une nation manufacturière et commerciale, un système parfait de banque' reste encore à découvrir.

Si l'on se rappelle que la question de la circulation n'a jamais été bien comprise et mise en pratique cbez les peuples de l'ancien monde; qu'en Amérique elle est tombée entre les mains d'une nation jeune et inexpérimentée ; qu'elle se complique de questions politiques, et doit se concilier avec la démocratie, on ne s'attendra pas qu'une étrangère, après un coup d'œil rapide sur le pays, puisse la présenter avec clarté sous son aspect actuel, et avoir une opinion arrêtée sur des diilicultés qui embarrassent les tètes les plus sages. L'histoire seule de la banque aux États-Unis remplirait plus d'un volume, et les opinions auxquelles elle a donné lieu une bibliothèque.

On sait que, dès l'origine, une dissidence se manifesta sur la constitutionnalité d'une banque nationale. Washington demanda l'opinion écrite de son cabinet sur cette question ; Hamilton la donna en faveur de la constitutionnalité d'une banque nationale; Edmond Piandolpli et Jefferson furent d'un avis contraire. Depuis lors, la question a été agitée

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de temps à autre; on ii agi conformément aux opinions d'IIamiltcn.

L'objection est fondée sur un motif puissant; elle est contenue dans la clause qui déclare que « tous pouvoirs non délégués aux États-Unis par la constitution et non interdits par elle aux Etats sont acquis aux États ou au peuple. » Nul pouvoir d'établir des corporations n'est, dans auciui cas, délégué aux Etats-Unis par la constitution, et une telle faculté ne semble sanctionnée par aucune interprétation sincère des permissions stipulées pour le maniement des affaires générales.

A cela on répond que la loi suprême du pays peut conférer, à une ou plusieurs personnes, une capacité légale ou artificielle (distincte de la capacité naturelle ), relativement aux objets confiés à la direction du gouvernement; en d'autres termes, que le gouvernement exerce un pouvoir souverain sur tous les objets qui lui sont confiés, les limitations de la constitution n'ayant trait qu'au nombre de ces objets. C'était sur ce motif que se basait Hamilton; et ce fut, je crois, le raisonnement adopté par ceux qui partagèrent son opinion sur la question principale. Pour moi, je le regarde comme aussi peu satisfaisant que tout autre mode de résoudre la question par la question. Si le pouvoir de fairedes corporations peut être réclamé par le gouvernement général, sous le prétextequ'il est sous-entendu, rien n'empécbe dès lors de couvrir le pays de corporations auxquelles serait confié l'exercice de fonctions quelconques exercées par le gouvernement général.

Dans des pays où le gouvernement diffère de celui des États-Unis, il semble qu'il serait plus raisonnable, soit de rendre la circulation aune affaire nationale entièrement dirigée par le gouvernement d'après des principes arrêtés, ou de laisser la banque entièrement libre. Il est probable que, dans aucun

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cas, les iiiconvéïiienls ne seraient aussi Pfiands que ceux qui sont résultés de la fusion des deux systèmes. Mais, aux États-Unis, conlier le soin de la circulation au ,<Toiivernement général est une mesure rejetée aujourdhui hors de question. Tôt ou tard on en viendra à la liberté de la banque; mais on n'y est point encore. Les lumières ne sont pas sulbsantes, non plus que la liberté de production et de commerce, pour rendre une telle politique prudente. En attendant, plusieurs doctrines sont sur le tapis. Quelques uns ne veulent point de banque du tout, mais seulement des prêts d'argent individuels; d'autres voudraient l'abolition du papier-monnaie, et l'établissement dans chaque État d'une banque de dépôt et de transfert. Ceux-ci demandent la bantjue privée seulement, avec ou sans papier-monnaie; ceux-là sont pour les banques provinciales, sans banques centrales; d'autres enfin veulent qu'où rétablisse la banque des États-Unis.

Les objections contre toute banque et tout papiermonnaie seront comme non avenues tant que le commerce continuera à être conduit d'après ses principes actuels. S'opposer à une chose utile à cause de l'abus qu'on en fait n'est pas un acte raisonnable; tant que le commerce des Etats-Unis s'accroîtra chaque jour, et que le seul obstacle à sa prospérité sera le manque de capitaux, il n'y aura pas possibilité de revenir à Fusage des prêts d'argent individuels et des rouleaux.

L'usage des billets pour les petites sommes pourrait être discontinué sans inconvénient; Tépreuve en a été faite avec succès en Virginie, au Zdaryland et en Pensylvanie. La prohibition pourrait porter peutêtre jusqu'aux billets de vingt dollars. Mais cette concession faite, il ne semble pas qu'il y ait raison sufiisante pour priver le public de la commodité d'un signe représentatif du numéraire; commodité si

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grande que, bien loin d'y renoncer; il est beaucoup plus probable que les Américains trouveront quelques moyens d'assurer, d'une manière pratique, sa conversion. La pensée m'est souvent venue que des débats des États-Unis naîtrait, un jour, Ja découverte d'un principe vrai (encore inconnu) pour assurer la conveision ou tout autre moyen de limiter la ciiculation en papier, bienfait d'une liante importance pour le monde commercial tout entier. C'est ià un but digne de la peispicacité des Américains; et probablement il sera atteint si nous nous rappelons combien les négociants américains sont pressés par le besoin de capitaux, et combien est importante pour eux la solidité de leur crédit. Le principe réside quelque part; il ne reste plus qu'à le trouver, et nul n'en est plus capable qu'eux.

Dans l'état actuel des affaires, la banque particulière est nécessaire et inévitable; il ne sert donc de rien d'argumenter pour ou contre. Dans toutes les villes commerciales, on éprouve un besoin urgent de capitaux. Il faut qu'il y ait des lieux de rendez-vous pour les petites sommes et les capitaux étrangers, et d'où Targent puisse sortir pour fournir aux besoins des hommes commerciaux. En d'autres termes, il faut qu'il y ait des magasins d'argent ; et faute d'autres, des banques particulières doivent en servir. La somme de bien ou de mal que, dans l'état actuel des choses, elles peuvent faire, dépend principalement de la discrétion ou de l'indiscrétion de leur clientèle qui, selon les règles de la prudence la plus commune, ne doit donner sa conliance qu'à bon escient.

Quant aux banques provinciales, on ne peut pas dire qu'elles soient absolument nécessaires, quoiqu'il y ait beaucoup de force dans les arguments en faveur de leur oi)i)ortuni(é. Les transactions dans les affaires commerciales exigent conlinuellement de

82 DE LA. SOCIÉTÉ AMERICAIiNE.

l'argent dans une quantité toujours croissante et dans une mesure différente de celle qu'exigent les affaires des fermiers et des planteurs; ces derniers recueillent promptcment le fruit de leurs produits, tandis que le commerce maritime est obligé d'attendre longtemps les siens et a conséquemment besoin d'une somme plus considérable de capitaux. Ces sommes , il faut qu'il les tire principalement de l'étranger où l'argent peut s'obtenir à quatre ou cinq pour cent d'intérêt, pendant qu'aux Etats- Unis il faut payer de six à douze pour cent, lors même que les capitaux étrangers abondent; il est évident que ces capitaux étrangers arriveront en beaucoup plus grande abondance par le canal du crédit d'une banque provinciale que par l'intermédiaire des banques particulières. Les petites sommes dispersées et comparativement improductives se trouveront plus facilement sous la main dans une banque provinciale que dans un grand nombre de banques particulières. Les États de New-York et de Pensylvanie ont exécuté leurs améliorations, leurs canaux et leurs chemins de fer, et conduit une grande partie de leur commerce à l'aide de capitaux étrangers; c'est à cela qu'il faut attribuer la prospérité sans égale de ces États. La création d'une banque ne doit pas toujours être considérée comme un monopole ; c'est quelquefois tout le contraire. Par elle, un certain nombre d'individus, qui sont loin d'être les plus opulents de la communauté, peuvent, en réunissant leurs forces, soutenir la concurrence contre les plus riches. Les corporations peuvent être multipliées en raison des besoins, et, par la concuri*ence , procurer au public la plus grande somme de services aux moindres frais possibles.

Tels sont les principaux arguments en faveur des banques provinciales. Les objections qu'on leur

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oppose s'appliquent en partie aux modes vicieux (le leur étabiissement, et non au principe kii-nième. L'exemption spéciale d'obligations auxquelles les individus sont soumis; l'imposition à des tiers de prohibitions qui attestent un monopole; la responsabilité rendue illusoire, ce sont là des maux graves, mais qu'il est possible d'éviter. J'en dirai autant des moyens employés pour l'obtention et le renouvellement des chartes d'incorporation ; de ces lois enK;vées d'emblée dans la législature, et de beaucoup d'autres abus semblables.

Il est une objection moins facile à réfuter: c'est (jue, par la création d'un grand pouvoir monétaire, on donne les moyens de contrôler la fortune des individus et d'influencer la presse et Félectorat. Si ces inconvénients sont iiiévitables, il faut lenoncer aux corporations de banque; mais si, au contraire, soit en établissant une publicité suffisante des actes, soit en limitant le privilège à un terme fort court et en mettant à son renouvellement des conditions rigoureuses; si enGn, en établissant, par un moyen quelconque, une responsabilité véritable, il est possible de concilier avec les principes républicains les bienfaits des banques incoiporées, il semble qu'il en résulterait un grand avantage pour la société tout entière.

La différence d'opinion qui a fait le plus de bruit dans le monde est celle qui touche à la question d'une banque nationale.

Il parait quo, dès l'abord , on s'était proposé de placer la circulation des États-Unis sous le contrôle du gouvernement général, conformément à l'esprit des clauses de la constitution qui établissent que le congrès aura le pouvoir « de battre monnaie, de régler la valenr de l'argent, ainsi ciue de la monnaie étrangère, » mais sans doiuier au congrès aucun pouvoir de contrôler la fortune des individus

comme peuvent le faire certaines opérations de banque. L'état de la circulation coloniale avait été déplorable (i). L'objet qu'on se proposait était de substituer une circulation uniforme et substantielle à la circulation fausse qui avait été en usage, et de mettre les Élats dans l'impossibilité d'altérer les termes des contrats ^ en prenant avantage des vices de la circulation. Personne ne voulait prendre les billets continentaux; l'or et l'argent manquaient. Ou eut recours à ime banque nationale; et l'ancienne banque des États-Unis fut instituée en 1791 ; on s'assura que ces émissions étaient basées sur le capital réel , et ses opérations furent surveillées avec soin.

On crut cette banque nécessaire dans un autre but, celui de surveiller et de contrôler les banques d'État; ce n'était pas la première institution de ce genre aux États-Unis. La banque de l'Amérique du nord avait été établie, en 1781 , sous la sanction du congrès continental ; mais, ayant bientôt accepté une cbarte de la législature de Pensylvanie, elle cessa d'être banque nationale et établit le précédent d'une banque d'Etat. Bientôt le New- York et le Mas-

(1) J'ai devant moi une collection cVechantillons du papier-monnaie colonial et du premier papier continental de l'ouest, ce même papier nui ;i cause la ruine de ceux qui s'y sont confies. Les billets coloniaux •sont tels, que le premier imprimeur venu pourrait facilemeut les contrefaire. Par e.xeniple, en voici un , sur papier commun, avec une bordure d'étoiles, et conçu en ces termes :

a Ge'orgie , 177G.

■» Ceci est pour certifier que la somme de SIX PEXCE sterling est duc, jiar cette province, au porteur du present, ladite .somme faisant partie des douze mille cinq cent soixante-douze livres dix-neuf scbellinfçs sterling T()t(-s p;ir le congrès provincial pour annuler et amortir cette somme déjà émise.

Derrière les billets émis au commencement de la guerre, sont des emblèmes qui varient avec les sommes, et reinèsentant des arcs, des flccbes, des feuilles de chêne, des oranges , cir.

Il serait alisurdc d'arguer de tels èeliantillons contre l'usage d'un l>apicr-monniiic. ^ (lYotc de l'Auteur. j

sacliusetts eurenl ëgaiemenl des banques dijat; elles furent dirifjées avec prudence, et leurs Inllets ne tardèrent })as à remplacer le numéraire. Le pouvoir du congiès siu- la circulation avaiî cessé; tout ce qu'on pouvait faire alors, c'était que la banque nationale contrôlât les banques d'Etat et les forçât, autant que possible, à limiter leurs émissions.

Anlérieurement à 1811 , des désordres partiels résnllèrent de la conduite imprudente des bjanques de l'intérieur. Le renouvelleftient du privilège de la banque des Étals-Unis fut alors refusé. Le gouvernement était obéré par les maux de îa gueire; le contrôle de la surveillance de la banque n'existant plus, les baïujues locales, à l'exception de celle de la Nouvelle-Angleterre, par un acte trop insensé pour qu'il se renouvelle jamais, convinrent de suspendre les paiements en espèces. Toutes émirent l espèce et la quantité de papier qu'il leur plut, jusqu'à ce que la circulation fût devenue deux fois plus considérai)le qu il n'en était besoin, si bien que les billets furcnit, dans certains Elats, à cinq, dans d'autres à dix, et dans d'auties à vingt au dessous du pair. Pendant c*; temps, les babitants de la Nouvelle-Angleterre ne faisaient usage quede papier conversible, en vertu de la loi qui ordonne que tous droits, impôts et excises seront uniformes dans toute l'étendue des Etats ; ils se virent forcés à payer aux agents du Trésor un dixième de plus que les habitants de New-York, qui faisaient usage de la circulation dépréciée, et un cinquième de plus que les négociants de Baltimore.

Cet état de choses ne pouvait durer. Une banque nationale fut de nouveau établie en \S\i), dans le but de contrôler les banques locales. Un privilège lui fut accordé pour vingt ans. Son capital était de 35,000,000 de dollars , dans lequel le gouvernement entra pour nn cinquième. Ses billets de-

vaient être reçus en paiement de foutes sommes (lues aux États-Unis.

Le but qu'on se proposait fut atteint. Les banques locales , au bout de trois ans , reprirent les paiements en espèces. La marche de la banque des États-Unis, pendant la durée de son privilépe, a été, en général, prudente et modérée. Toutefois, de ce qu'il n'a pas été fait abus d'un pouvoir , il ne résulte pas qu'il faille en continuer l'exercice s'il est réellement inconstitutionnel. Le président Jackson pense, et la majorité pense avec lui, qu'il est contraire à l'esprit de la constitution (et assurément sa lettre n'autorise rien de pareil) qu'une institution quelconque ait , pendant une longue suite d'années, le pouvoir illimité d'affecter les affaires des individus des parties les plus reculées du Maine ou du Missouri jusqu'au rivage du golfe du Mexique, d'influencer les élections et la presse, et d'agir fortement soit avec, soit contre l'administration. La majorité pense que , si la banque des Etats-Unis a un grand pouvoir pour le bien, elle a aussi un grand pouvoir pour le mal, et que le gouvernement général ne peut être assuré de fonctionner librement dans la limite de ses attributions, tant que ce grand pouvoir subsistera, qu'il soit son ennemi, ou qu'il soit son allié.

Cela semble être démontré par les accusations dirigées contre la banque par le président Jackson. Qu'elles soient fondées ou non (et la plus grave de toutes ne parait pas avoir été prouvée), elles indiquent l'existence, aux mains d'une institution centrale, d'un pouvoir qu'aucun établissement fédéral ne doit exercer sans l'autorisation expresse de la constitution.

Quant au mode de procéder du général Jackson contre la banque, ce nest qu'une affaire d'un intérêt secondaire , à moins qu'on ne trouve qu'il a

excédé l'autorité que sa charge lui confère. Du moins, ii ne paraît pas l'avoir fait sous un rapport; sa première déclaration confie le renouvellement du privilège de la J3anque était franche et digne. La réélection , après avoir fait cet aveu , prouvait suflisamment le désir de la majorité d'abolir la banque. Ce fut , sans doute , en se fondant sur la volonté de la majorité ainsi manifestée, que le gouvernement retira les dépôts d'une manière un tant soit peu arbitraire et exerça son veto quand les deux Chambres eurent voté une loi renouvelant le privilège de la banque des Etats-Unis.

La dernière de ces mesures ne saurait être le sujet d'un blâme ; le président a exercé un pouvoir constitutionnel conformément à ses convictions depuis longtemps manifestées. Le retrait soudain des dépôts ne peut être aussi facilement justifié.

Le président a le pouvoir de destituer ses secrétaires et d'en nommer d'autres dont la nomination doit être sanctionnée par le sénat. La loi enjoint aux secrétaires d'Etat d'exécuter les ordres qui leur seront donnés par le président des Etats-Lnis : il n'y a d'exception que pour le secrétaire du Trésor. Pour lui, il n'est fait aucune spécification de ce genre; évidemment parcequ'il ne serait pas prudent de placer toute la disposition du Tiésor entre les mains du président. Toutefois, le président Jackson réussit à obtenir ce pouvoir en exerçant avec adresse sa fiiculté de destitution. M. Duane fut nommé secrétaire du Trésor, le 29 mai 1 833 , un poste plus élevé ayant été offert à son prédécesseur. On sait que ce prédécesseur avait exprimé dans le cabinet une opinion contraire aux projets de retirer de la banque les dépôts du Trésor , et que M. Duane était un ennemi déclaré de la banque. Le 'A juin, le président fit pai't au nouveau secrétaire de l'intention où il était de retirer les dépôts. M. Duane se mon-

tra opposé à cette inesiirc, comme constilnant une violation du contrat qui liait le fjouvernement et la banque. 11 refusa de signer l'ordre nécessaire. Le 20 septembre, pendant qu'il était encore en fonctions, le retrait projeté des dépôts fut annoncé dans le journal du gouvernement. Le 23, ^ï. Duane fut destitué, et M. Taney, qui avait préalablement promis de signer l'ordre . fut installé à sa place. Le 2G , l'ordre officiel pour le retrait des dépôts fut donné. Quand ii y aurait eu danger imminent pour les fonds nationaux, ce motif, s il avait pu en être articulé un pareil, ne pouvait justi'îcr un acte aussi arbitraire que celui-là. Rien de semblable n'a été prouvé ; et l'acte, en lui-même, reste exposé à une censure énergique.

Immédiatement avant l'expiration de son privilège, la banque des Etats-Unis accepta une charte de la législature de Pensylvanie. Reste à savoir quels effets résulteront du fonctionnement de la plus puissante banque d Etat qui ait jamais existé. Le problème à résoudre maintenant est de c£)nserver une circulation saine en l'absence d'une institution jugée inconstilutionnelle, mais qui, jusqu'à ce jour, a été le sonl moyen d'établir l'ordre et la sécurité dans cette importante branche d'économie. C'est là une lacune qui doit causer beaucoup de Uiaux et d'embarras : elle doit être comblée par un accroissement de lumières et d'expérience dans le peuple, c'est à dire par un amendement à la constitution. En attendant, c'est perdre .son temps et ses peines que d'insister sur le retour à une institution purement métallique. La société ne peut pas rétrograder à un état de choses qui permettrait de se passer d'une amélioration aussi grande que l'est incontestablement le papier-monnaie, malgré tous ses abus.

L'ordre singulier, émané du Trésor l'année der-»

ir PARTIE. — KCONOMIE. 89

nière et qui ohiige à payer en espèces les terres publiques, ne contribuera pas à faire aimer au peuple une circulation métallique. Si cette mesure a pour l)ut de mettre obstacle à l'acbat de vastes quantités de terre ou d'élever virtuellement les prix, ce sont là des clîoses dont le Trésor n'a pas le droit de se mêler. Si elle n'a pour but que de forcer aux paiements en espèces, autant (jue l'administration a le pouvoir de le faire, c'est vraiment pitié que des gens qui prétendent intervenir dans la circulation sacbent si peu ce qu'ils font. La disette d'argent dans les Etats de l'Est a failli être ruineuse, tandis que des sommes immenses en numéraire se sont accumulées dans l'Ouest où Ion n'en a que faire.

Le mal ainsi produit a été beaucoup aggravé par la manière peu judicieuse dont les dépots ont été répartis entre les Etats, conformément à la loi des dépôts, promulguée dans la cession de 1836. Les détails sur l'état extraordinaire où sest trouvé, l'année dernière, le marché monétaire en Américpie , sont trop connus des deux côtés de l'Atlanticjue pour (pi'il soit besoin d'en parler ici.

Lu jjrincipe ressort avec éclat de l'iiistoire des dernières années, c'est qu'il ne faut laisser à aucun président ou secrétaire l'occasion d'intervenir, SOI/S sa responsabilité, dans la circulation du pavs: en d'autres termes, que l'impôt doit être réduit en tant que 1 équité et la convenance le permettent, de manière à ramener les recettes au niveau des besoins du gouvernement. Si le gouvernement pénéral doit intervenir d'une manière ou d'une autre dans la circulation , cette attribution doit être aflectée à une fonction constitutionnelle distincte. Laisser le Ti-ésor regorger et abandonner son trop-plein à la discrétion d'un fonctionnaire public révocable par uîi autre est une politique aussi absurde que dange-*

reuse. Le moyen le plus sûr consiste non à multiplier les contrôles sur les fonctionnaires , mais à réduire le trop-plein du Trésor à la moindre somme possible. C'est la dernière opinion exprimée sur celte matière par le président Jackson; il me semble cpi'elle mérite attention.

SECTION VII