CHAPITRE VIII

Selon l'ordre de nos idées, le Corps législatif — c'est le nom qae nous adoptons^ celui de parlement n'ayant plus de sens — sera composé :

Du roi en son conseil;

Du Sénat; c'est le nom que nous préférons, celui de Chambre des pairs n'ayant plus de sens, et celui de Chambre haute courant risque d'être pris en mauvaise pari;

De la Chambre des représentants; c'est également le nom que nous préférons, comme le plus simple et le plus vrai.

Avant d'étudier, dans leur action ou commune ou réciproque ces trois éléments distincts du pouvoir social, rappelons et résumons, en peu de mois, ce que nous avons

274 VUES SUR LE GOUVERNEMEiNT DE LA FRAISCE

dit de leur origine, de leur nature, et de leur rôle respectif.

I. —Qu'il hérite du trône ou qu'il y monte de son propre chef, le roi règne et gouverne, il règne, en ce sens, qu'il occupe le rang suprême, et qu'il en exclut, de son vivant, toute autre personne; à sa mort, toute autre personne que son héritier légal. Il gouverne, en ce sens, que rien, dans l'État, ne se fait que de son aveu. En matière de législation, de politique, d'intérêt général, il partage, de droit, avec les Chambres, l'initiative; il l'exerce de fait habituellement. En toutes choses, l'action relève de lui; mais il n'agit que par l'entremise, c'est-à-dire sur la proposition et sous la responsabilité de ses conseillers.

Telle est la règle; tels sont, sous le régime représentatif, les postulats, les principes tenus pour accordés.

Selon nous, le conseil du roi, serait composé :

En droit, de tous les hommes publics qui occupent ou ont occupé unehaute position dans l'État;

En fait, de tous ceux d'entre eux qui dirigent ou partagent, d'époque en époque, l'opinion prédominante.

C'est entouré des uns et des autres qu'il ouvrirait chaque session, qu'il apparaîtrait dans chaque solennité publique. Ce serait là sa cour et son cortège, les gens de cour, proprement dits, les officiers de la maison, tombant désormais, aux yeux du public, dans le plus parfait ridi-

cul€, dès qu'ils essayent de s'élever au-dessus du simple service personnel.

A la tête du conseil, ou, pour parler plus exactement, de la portion active du conseil, serait, ainsi que nous l'avons Indiqué plus haufj placé le conseil privé, composé principalement, sinon exclusivement, de ministres secrétaires d'État, assistés, chacun dans sa sphère, d'un comité, composé lui-même d'un conseiller d'État, et de plusieurs maîtres des requêtes.

Le nombre et les attributions des secrétaires d'État seraient réglés par le roi; la raison et l'usage rendent, sur ce point, en France, l'intervention de la loi inutile.

Ce serait en conseil privé que toutes les mesures de politique, de législation, de haute administration et d'administration conlentieuse , préparées séparément dans les autres sections du conseil, recevraient définitivement la sanction et la signature royales; séparément, disons-nous, afin que jamais le conseil in pleno n'affecte les formes extérieures d'une assemblée délibérante, que jamais il ne devienne, comme en 1817 et 1818, un quatrième pouvoir dans l'État, que les passions, les intérêts, les rivalités d'éloquence n'y fassent point pénétrer la division, et que le secret, dans une juste mesure, n'y devienne pas impossible.

Toute autre réunion des ministres entre eux et des mi-

nistres avec le roi, demeurerait libre et inofBcielle. IL — Quelque nom qu'on assigne au corps appelé à se porter médiateur entre la royauté régulièrement établie, et la nation loyalement représentée, il doit participer, à certain degré, des conditions de l'une et de l'autre. "

Il doit, comme la royauté, prendre appui dans le passé, aspirer à la stabilité, tenir Tinnovation pour suspecte, incliner à la modération, heureux partage de qui vient de loin et voit de haut; mais il doit, en même temps, vivre au sein du pays, partager, en l'épurant et le tempérant, l'esprit qui l'anime, se prêter avec discernement et précaution au mouvement progressif des idées et des intérêts, ressentir, en lui-même le contre-coup de l'opinion et l'ascendant de l'éloquence.

Telle est la règle, tels sont, sous le régime représentatif, les principes tenus poar accordés.

Selon nous, le Sénat serait électif.

] serait choisi sur une liste où figureraient toutes les vraies et durables illustrations du pays, tous les premiers en ordre dans toutes les carrières publiques, toutes les fortunes considérables et consolidées, toutes les existences assises, entrées au port.

Sur cette liste, tous les éligibles seraient électeurs, et tous les élus indéfiniment rééligibles.

Chaque département choisirait deux sénateurs, au

moins, et quatre, au plus, en tout, environ deux cents.

Le corps entier serait soumis à la réélection par tiers, de six ans en six ans.

Rien n'étant plus important, sous un régime de liberté, et dans Tétat de nos mœurs, que d'assurer au sénat, visà-vis de l'autre Chambre, en droite l'égalité, m fait, la prépondérance, pour atteindre ce double but, deux choses semblent nécessaires :

1<» Attribuer au Sénat, en matière de finances, un privilège égal, au moins, à celui que l'usage assigne à l'autre Chambre, et dont on ne saurait la priver;

S"" Associer à certain degré le Sénat à l'action du gouvernement, à la direction des affaires.

C'est un usage reçu et presque un principe que le budget doit être soumis à celle des deux Chambres qui représente directement l'ensemble du pays, avant de l'être à celle qui n'en représente que l'élite et les sommités.

C'est un usage reçu et presque un principe, qu'en matière de recettes et de dépenses, le vote de celles-ci est obligatoire pour celles-là.

C'est un usage reçu, sans être un principe, que toutes les recettes et toutes les dépenses de l'État puissent être remises en question chaque année.

Nous verrons lîientôt comment et jusqu'à quel point il est possible de restreindre et de rectifier ce dernier

usage; mais, en le supposant réduit aux plus strictes limites, on ne saurait méconnaître l'énorme prépondérance qu'assure, à Tune des deux Chambres sur l'autre, l'initiative et l'omnipotence qu'elle exerce dans la discussion du budget; initiative qu'en théorie on ne peut guère lui contester; omnipotence qui dérive de l'initiative, tout amendement de la part de l'autre Chambre pouvant être, à la rigueur, regardé comme une réciprocité d'initiative contraire à l'esprit sinon à la lettre de la constitution, et se réduisant nécessairement, en tout cas, vu l'époque où le budget parvient à l'autre Chambre à un coup de désespoir, in extremis, à un effort dépourvu de toute chance de succès, telum imbelle sine ictu.

Pour rétablir l'équilibre entre les deux Chambres, sans' essayer inutilement d'enlever à celle des représentants un privilège que la force même des choses lui rendrait bon gré malgré le vrai moyen, ainsi que nous l'avons indiqué, serait d'attribuer au Sénat un privilège de même nature, un privilège égal sinon supérieur en importance réelle.

Selon nous, les lois de douanes et les lois relatives aux travaux publics seraient portées, en première mstance, au Sénat.

Ne fût-ce que pour faire contre-poids, pour fortifier l'action: du Sénat, pour lui restituer l'égalité d'influence à laquelle il a droit, ce serait déjà chose excellente, mais

DU CORPS LÉGISUTÏF 279

vm\ d'ailleurs, ne serait plus sensé et plus utile.

Les lois de douanes lorsqu'elles sont dictées par les principes d'une saine économie politique, lorsqu'elles sont conformes aux vrais intérêts, aux intérêts généraux et permanents du pays, aux vœux, aux^ besoins légitimes des consommateurs^ rencontrent inévitablement de trèsgrandes difficultés dans le sein de la Chambre élective par excellence, de la Chambre où sont représentés les intérêts du moment, dans toute la vivacité de leurs exigences, oii prédominent les tendances actuelles du commerce, et les habitudes de l'industrie.

Autre serait nécessairement l'accueil réservé à ces lois d'ans une Chambre affranchie des intérêts du jour et de l'heure, étrangère aux spéculations engagées et en cours d'exécution, élevée, par sa position sociale, par ses lumières, par son expérience, au-dessus des erreurs vulgaires et des préjugés professionnels. C'est dans le sein d'une telle Chambre que ces lois seraient véritablement discutées , et, lorsque le gouvernement se présenterait devant l'autre, fort de l'influence que ces discussions auraient exercée sur l'opinion, il serait eu bonne position pour se faire écouter; armé de Fassentiment d'une moitié du Corps législatif, il aurait plus facilement raison de l'autre moitié.

Autant en faut-il dire des lois destinées à régler rou-

verture et la direction des travaux publics. Il suffit, en pareille matière, d'avoir assisté, eft d'autres temps, aux débats de nos Chambres des députés, pour savoir à quoi s'en tenir. Dans un corps essentiellement imprégné d'esprit de localité, oii les circonscriptions inférieures du territoire sont représentées, où les électeurs tiennent les élus sous leur dépendance, toute discussion de cette nature tombe inévitablement sous le coup de mandats impératifs, et dégénère en véritable curée. Chacun tire à soi; chacun veut sa part au gâteau, fca répartition s'opère et les directions s'infléchissent au gré des petites coalitions d'intérêts privés. On raconte, qu'un jour, à l'Assemblée.constituante, Mirabeau, témoin de Tune de ces scènes, se leva, tout à coup, en s'écriant : « Mais, si je comprends bien ces messieurs, ils veulent faire de nos grandes rouUis autant de culs-de-sac. » L'éclat de rire fut universel, moindre cependant que l'éclat de rire homérique qui retentit, plus tard, lorsque M. Dupin, du haut de sa chaire de président, et de son ton le plus goguenard, mettait aux voix la proposition suivante :

c M. Durand (de Romorantin) demande que le chemin de fer passe par Romorantin, »

Rien de pareil ne serait à craindre dans un corps électif, sans doute, mais à peu près sûr de sa réélection, représentant les grandes circonscriptions du territoire, com-

posé d'hommes, la plupart propriétaires dans plusieurs régions différentes, habitués à considérer les affaires d'État sous un point de vue général, moralement responsables de leur langage et de leur vote par l'élévation même de leur position.

Les travaux approuvés, les directions arrêtées dans un pareil corps, à Tissue de discussions vives, longues, nombreuses, approfondies, formeraient un préjugé considérable, et déconcerteraient d'avance toutes les petites intrigues d'arrondissement et de clocher.

Mais qu'il nous soit permis de le dire : ce ne serait là peut-être que le moindre des avantages inhérents au plan que nous proposons ; peut-être même que l'avantage de rétablir entre les deux Chambres l'égalité constitutionnelle ne serait pas le plus grand; le plus grand, ce serait de donner aux discussions du Sénat l'activité, le mouvement et la vie, ti'attirer et de fixer sur ces discussions l'attention publique, de placer, en un mot, le premier corps de TÉtat au premier rang dans l'opinion.

Personne n'ignore combien, sousnotre ancien gouvernement, les discussions de la Chambre des pairs étaient languissantes et peu suivies; la pairie alors était viagère, il est vrai ; mais elle était héréditaire sous la Restauration, et ses débats manquaient, à peu près au même degré, d'eqtrain au dedans et de retentissement au dehors, Même

en Angleterre, la Chambre des pairs semble frappée d*un peu d'engourdissement. Lorsque Walpole, élevé à la pairie en tombant du pouvoir, rencontra pour la première fois Pultency, son illustre rival, élevé lui-même à la pairie : « Eh bien, milord, lui dit-il, nous voici devenus les personnages les plus insignifiants des trois royaumes. 9 Quand lord Grey, à la mort de son père, entra à la Chambre haute : « Il me semble, s'écria-t-il, que j'entre au sépulcre. »

Cet excès d'attention qui se porte naturellement vers Tune des deux chambres au détriment de l'autre tient sans doute à plus d'une cause. L'une est populaire à certain degré, l'autre affecte à certain degré l'aristocratie. Ici le mouvement; là le temps d'arrêt; d'un côté, l'ardeur, la passion; de l'autre le discernement, la mesure; il ne faut pas s'étonner si le public, livré à lui-même, se montre plus amoureux d'émotions que de bons conseils. Mais là néanmoins n'est pas la vraie cause du mal.

La vraie cause, la cause pratique, c'est la faiblesse habituelle, ou plutôt, <î'est la timidité naturelle du pouvoir exécutif qui s'efforce de désarmer les résistances au lieu de travailler virilement à les surmonter. Les embarras pour lui sont dans la Chambre élective; là est le foyer des rivalités, des prétentions, des ambitions; là Tespritde parti, la vivacité des intérêts, robstinatiou des préjugés.

Au lieu de s'appuyer sur l'autre Chambre, pour leur faire tête; au lieu de leur faire la guerre à deux contre un, il flëcfait le genou, reconnaît un maître, et se flatte de trouver grâce devant lui, en lui offrant les prémices de toutes les mesures de quelque importance, en les lui livrant pour être taillées à merci et miséricorde;

La conséquence mévitâble d'une telle conduite, c'est d'annuler dans le Corps législatif, l'élément éclairé, prévoyant, impartial, l'élément politique, dans le vrai sens du mot, au profit des erreurs et dea entraînements de l'autre; c'est de tout hasarder, de tout compromettre. Quand les lois et les mesures de quelque importance ont traversé les orages de la Chambre élective, le mal est fait, et, d'ordinaire, il est irréparable; les questions sont épuisées, les partis sont pris, les intérêts engagés, l'opinion est fourvoyée, l'attention publique est ailleurs; le plus souvent, le gouvernement lui-même a transigé ; il fait alors cause commune avec son adversaire naturel, contre son allié naturel; il supplie son allié naturel de ne point lui prêter un secours qui n'est plus de saison, de ne point rouvrir le champ des discussions ; et celui-ci, devenant inutile ou à peu près, ne tarde pas à tomber de la complaisance dans l'indolence et de l'indolence dans le décri.

C'est atin de rompre cette habitude déplorable que nous entendons imposer au pouvoir exécutif l'obligation de por-

ter, de prime abord, devant le Sénat, les lois les plus épineuses, si Ton ose ainsi parler, celles qui, par nature, éveillent le plus de prétentions. Nous entendons, encore un coup, que, sur ce terrain , il n'aborde la Chambre des représentants qu'armé de toutes pièces, aguerri par un premier combat, fort d'un premier succès, et secondé par le vent de l'opinion. Les difficultés qu'un tel mode de procéder lui épargnerait, l'ascendant qu'il acquerrait en le ^ pratiquant ne pourraient manquer de l'encourager à persister dans la même voie» à s'y engager de plus en plus par choix, après y être entré par nécessité, à répartir, désormais également, entre les deux Chambres, cette initiative qu'il exerce, de fait, à peu près exclusivement.

Par cela seul, l'attitude respective des pouvoirs publics serait changée, et les ressorts du gouvernement recouvreraient, sous un rapport essentiel, l'énergie et l'activité qui leur manquent.

Recouvreraient, disons-nous; car cet état d'infériorité relative où se trouve aujourd'hui l'élément conservateur vis-à-vis l'élément progressif, en Angleterre , en France, dans toute l'Europe, sous toutes les formes de gouvernement, ne remonte pas bien haut; le temps n'est pas bien loin où l'état contraire prévalait partout, même sous le régime républicain de la Suisse et de la Hollande; où l'autorité, le poids, le maniement des affaires apparle-

naient principalement aux positions élevées. Ce grand changement provient du mouvement ascendant des sociétés civilisées qui rapprochant progressivement les classes inférieures des classes moyennes et celles-ci des classes supérieures, grandit proportionnellement l'importance du nombre, en réduisant celle du rang et de la fortune. Il n'y a rien là sans doute que de naturel ; mais, quand, dans Tordre des pouvoirs constitués, un tel résultat porte atteinte à leur équilibre et déplace 1* prépondérance, là où la prépondérance est légitime, il y a lieu d'y porter remède.

C'est ce qu'ont fort bien tenté les sages du nouveau monde.

Aux États-Unis, le Sénat représente l'individualité des États, et non l'individualité des citoyens. Chaque État y est représenté sur un pied d'égalité; quelles que soient sa force, sa population, sa richesse. Le Sénat est élu par la législature de chaque État; et non par le suffrage universel dans chaque État, mais indépendamment de ces distinctions caractéristiques, le Sénat des États-Unis est associé, sous plus d'un rapport, au pouvoir exécutif; il intervient activement dans l'administration des affaires. Bon exemple que les gouvernements monarchiques feront bien de suivre à l'avenir, pourvu, toutefois, que ce soit avec choix et discernement.

Il s*en faut, en effet, qu'en concevant une idée sage et féconde les auteurs de la constitution des États-Unis en aient fait une heureuse application ; qu'en associant l'action du Sénat à celle du pouvoir exécutif, ils aient cherché les points oii leurs attributions respectives se touchent et tendent à se confondre; qu'en étendant, à certain de- (çré, les attributions du Sénat, ils aient consulté la nature et les aptitudes d'un cdrps délibérant, et tenu compte des exigences de la responsabilité.

Le Sénat des États-Unis intervient dans la conclusion des traités. Nulle convention diplomatique n'est définitive qu'autant qu'elle a obtenu l'assentiment des deux tiers au moins du Sénat, lequel peut ou l'admettre, ou la rejeter, et la modifier en tout ou en partie, de telle façon que son sort est à la merci de la minorité 'd'une Assemblée

délibérante.

Pour poser un pareil principe dans la constitution de son pays, il fait bon n'avoir pas de voisins ; il fait bon n'être vulnérable sur aucun point de son territoire; il fait bon ne courir aucun risque d'aucune espèce, et n'avoir jamais de parti à prendre dans des circonstances difficiles.

Le Sénat des États-Unis intervient, à la majorité simple, dans la nomination de tous les emplois de Tordre public ou civil, judiciaire ou militaire, de tous ceux dont le mode de nomination n'est pas ré^lé par la loi,

C'a même été une question vivement débaltue, â l'origine, de savoir si le président des Étals-Unis avait le droit de révoquer^ sans Tassentiment du Sénat, un fonctionnaire nommé avec Tassentiment du Sénat, et, si cette question a élé résolue par l'influence de Washington, en faveur de Texécutif, reste toujours à se demander ce que deviennent, d'une part le pouvoir, de Tautre la responsabilité, lorsque Tune des deux branches de la législature peut imposer au chef du gouvernement des agents, animés de sentiments contraires aux siens, et marchant en sens opposé de sa politique.

Nous ne proposons rien de pareil à Dieu ne plaise; mais de même qu'il existe toujours et partout, entre tes États limitrophes, des territoires contestés dont la possession peut être revendiquée, de part et d'autre, et devient, au besoin , l'objet de transactions, de compromis, — de même, il existe toujours et partput, entre les pouvoirs publics, des attributions contestées, des attributions d'ordre mixte dont 1» sagesse du législateur peut disposer, selon les temps et les circonstances, au profit da l'un ou de l'autre, sans porter atteinte à aucun principe essentiel.

Ainsî^ nous avons établi, au chapitre précédent, que l'un des offices du pouvoir exécutif, en France, c'est de pourvoir par des quasi-lois, par des règlements à'qdmi-

288 VUES SUR LE GOUV£RiN£HËNT DE LA FRAI^GE

nistration publique^ à l'application des lois générales, dans toute l'étendue du territoire. C'est là manifestement une attribution semi-législative. Nous estimons qu'il serait bon, avant de rendre ces règlements obligatoires, de les communiquer au Sénat, et de l'entendre dans ses observations. Leur autorité en serait plus grande; plus grande la responsabilité du gouvernement s'il persistait contre l'avis du Sénat; et, dans le cas contraire, elle en serait plutôt allégée qu'affaiblie.

Ainsi nous avons établi, au même chapitre» que tout recours des intérêts lésés, soit par les règlements d'administration publique, soit par tous autres actes rendus en exécution des lois, doit être porté devant l'administration auteur de ces actes, tandis que tout recours contre la fausse application des lois, des règlements, des actes quelconques' de l'administration doit être porté devant les tribunaux ordinaires.

De là résultent entre l'administration et la justice, des questions de compétence, ou, pour employer l'expression technique des conflits d'attributions qu'il est de règle, en France, de laisser décider par l'administration elle-même, laquelle, alors, juge en sa propre cause, se fait ou peut se faire la part du lion.

C'est ce qu'ont statué, et la loi du 7 et! 4 octobre i790 » ,♦

i Art. 3.

et la loi du SI fructidor an m ^ Les questions de conflit ressortissent au conseil d'État, en vertu de l'arrêté du 5 nivôse an vni *. Tour à tour attribués à la section de législation et à celle de l'intérieur, ils ont été depuis 1813 attribués au comité du contentieux qui les retient encore aujourd'hui ^> les dispositions de là constitution de 1848 qui créait un tribunal des conflits ayant péri sous cette constitution elle-même.

Qui ne voit du premier coup d'œil, qu'un corps politique tel que le Sénat, supérieur à tous les corps judiciai* res, supérieur à l'administration proprement dite, inclinant, par nature, du côté du pouvoir, mais habitué, néanmoins, à lui résister, à le contenir, serait ici bien placé pour faire à chacun sa part légitime, pour interdire les usurpations réciproques, J)our décider si les questions qui forment la matière d'un conflit, sont ou de Tordre semi-législatif, ou de l'ordre exclusivement juridique.

Autres et plus considérables par leur nature, quoique de moindre importance par leur nombre et leur conséquences, sont les conflits qui s'élèvent, de loin en loin, entre Tautorité ecclésiastique et l'autorité civile sur l'étendue et les limites de leur domaine respectif, et sur

< Art. 27.

« Art. 11.

s Décret du 18 février 1852, art. 1 ; constitution de 1848 , art. 89-90 ; lois du 3 mars 1849, art. 64, et du 4 février 1850. .

â90 VUES SUR LE GOUVERNEMENT DE LA FRANCE

1* application à ces matières, des principes du droit canon, des maximes du droit civil, et des dispositions des concordats entre l'État et le saint-siége.

La connaissance de ces conflits, déférée aux parlements par l'ancien régime, transférée au conseil d'État par la loi du 8 avril 1802 S rendue passagèrement aux tribunaux, à deux reprises différentes ^, appartient désormais au gouvernement, le conseil d'État entendu, sur le rapport du comité du contentieux.

Il ne faut s'en plaindre.

Bien que juge en sa propre cause, le gouvernement, . en pareille matière s'est toujours montré plus éclairé et plus réservé que les tribunaux, en proie à l'esprit de corps, entraînés à répondre aux empiétements du clergé par des empiétements contraires ; mais ce qui lui manque c'est l'autorité morale, c'est l'ascendant sur les esprits.

Les déclarations d'abus, rendues ou sur l'appel de l'administration, ou sur la réclamation des parties lésées, n'étant placées sous la garantie d'aucune sanction pénale et n'entraînant exécuticm par voie coercltive qu'à l'égard des écrits (brel's, mandements, lettres jpastorales, etc.), jamais à l'égard des personnes , n'étant, en un mot, qu'un blâme légal, qu'un avertissement solen-

1 18 prairial an x.

s 11 juin 1817 et 25 mars 1818.

nel, qu'une protestation à telles fins que de raison, ont besoin pour produire leur effet, pour atteindre efficacement des ecclésiastiques constitués en dignité, de tomber de haut et d'être dégagées de tout soupçon de parti/ilité, de rivalité ; le gouvernement, en pareil cas, est juge et partie; son conseil d'État procède à huis clos; pour le public, les déclarations d'abus n'ont point de sens; elles sont accueillies avec indifférence et trop souvent même avec dérisiop.

Il en serait autrement à coup sûr si les appels comme d'abus étaient portés devant le premier corps de l'État, devant une juridiction indépendante et suprême, délibérant, portes ouvertes, en présence des dignitaires intimés, en présence de ceux de leurs collègues dans l'épiscopat que l'élection aurait élevés au rang de sénateurs.

Tout ici reprendrait son rang; l'appel comme d'abus porterait coup, et Ton cesserait de s'en Jouer.

La dernière enin, et peut être la plus importante de ces attributions placées sur la limite entre deux pouvoirs, c'est la connaissance des prises maritimes.

On sait que la pleine mer est un territoire commun à toutes les nations, où toutes les nations exercent concurremment juridiction, à leur risques et périls; on sait qu'en temps de paix la police qu'elles revendiquent en matière de piraterie, de contrebande, ou de cabotage engen-

dre souvent des difficultés internatiounles; on sait qu'en temps de guerre, les droits réciproques des belligérants et des neutres, en matière de blocus, de course, de convoi, etc, en soulèvent à chaque instant de plus redoutables encore; on sait enfin que ces questions qui relèvent tout ensemble, et des règles du droit des gens, et des . dispositions conventionnelles insérées dans les traités, ont besoin d'être entamées et conduites, soit avec l'autorité, soit avec les ménagements qu'impose la politique du moment, et la situation respective des parties intéressées.

En Angleterre, toutes les causes qui prennent naissance en pleine mer, ressortissaient autrefois à la haute cour de l'amirauté, tribunal d'ordre supérieur où siège en droit le lord grand amiral, et en réalité son député, magistrat inamovible, et choisi parmi les jurisconsultes consommés.

Cette cour ne siège point à Westminster-Hall, elle siège dans un édifice (doctors'commom) réservé à certains tribunaux d'exception qu'on nomme cours ecclésiastiques, non qu'ils soient affectés aux dignitaires de l'Église, mais parce qu'ils suivent la procédure canonique de préférence à la procédure de droit commun.

En matière civile, la hautp cour de l'amirauté suit les mêmes règles de procédure *, sauf la faculté qu'elle tient

1 3 et 4, Vict., c. 65, sect. XI et XIIL

DU CORPS LÉGISLATIF i93

d'un Statut récent de déférer les questions de fait à l'examen d'un jury.

En matière criminelle, sa juridiction, longtemps universelle, est maintenant restreinte aux questions de prises maritimes, toutes -les autres étant renvoyées aux tribunaux de ^roit commun.

L'appel des décisions de la haute cour ressortissait au conseil privé.

< Aux États-Unis, dit Story ^ la connaissance de toutes les captures jure, belli, ou, comme on dit plus habituellement de toutes les questions de prises... appartient exclusivement aux tribunaux du pays capteur... elle est exclusivement confiée à des tribunaux d'amirauté , en première instance et en appel... Si justice n'est pas rendue, la nation elle-même, devient responsable envers les parties lésées, et, si toute réparation es^^ refusée, la nation de la partie lésée peut examiner si elle fera valoir ses droits parla voie pacifique des négociations, ou par la voie des armes.

» Les tribunaux d'amirauté sont des eOurs fédérales. »

En France, la connaissance des questions de prises maritimes fut longtemps au nombre des attributions du grand amiral, chef suprême de la navigation, et ne passa

4 T. II, p. 36».

f9i VUES SUR LE GOUVERNEMENT DE LA FRANGE

que vers le milieu du xvii* siècle au conseil du roi. Les lois du 3 brumaire ^ el du 8 floréal an iv ^ en investirent momentanément les tribunaux de commerce» en première instance, et les tribunaux de département, en appel; la loi du 26 ventôse an viii les en dépouilla au profit d'un conseil des prises, institué par Tarrèté du 6 germinal de la même année, et soumis depuis k l'appel au conseil d'État.

Ce ccmseil fut suj^rimé, et remplacé, sous la même conditiOD d'appel :

En 1815, par le comité du contentieux ^;

En 1839, par le comité de législation *;

En 1849, par les comités réunis de la guerre et de la marine^;

En 1852, par la section de législatif), de justice et des affaires étrangères ^.

Puis enfin, il a été rétabli en 1854 '^.

On le voit donc, tandis que chez les nations libres qu tont, en même temps, puissances maritimes, les questions

« An. 15.

» Art. 1.

' Ordonnances da 22 jaiUet 1815 et du 9 janvier de la même année.

Ordonnance da 23 septembre 1830.

» Règlement du 3 mars 1849.

Décision du 30 janvier 1852.

1 Décret du AS juiUpt 1854.

délicates qui naissent de la police que ces puissances exercent sur les mers, à leurs risques et périls, sont résolues par un corps mi-partie juridique et politique, mais où rélément jurtdique prédomine et garde la haute main, couvrant à certain degré la responsabilité du gouvernement , en France, ces questions ressortissent exclusivement au gouvernement lui-même, et leur solution pèse sur lui, de tout son poids, soit vis-à-vis des parties mtéressées, soit vis-à-vis des puissances étrangères.

Combien ne serait-il pas préférable d'en investir le Sénat, — le Sénat tel que nous le concevons, — le Sénat, sous un régime de haute liberté légale, — le Sénat, corps juridique et politique tout ensemble, également indépendant du pouvoir exécutif et de toute influence étrangère; assez juridique pour offrir aux parties intéressées pleine garantie, assez politique pour tenir compte des difficultés du moment et de l'état des relations internationales.

A la vérité, si les règles du droit des gens maritime, récemment insérées dans le traité de Paris, réussissent à s'établir, et sont réellement, sincèrement observées,^! la course, par exemple» est définitivement abolie, le nombre des questions de prise sera proportionnellement réduit, et si la condition que les États-Unis semblent mettre à l'adopiioù de ce principe, savoir l'abandon réciproque du droit de saisir en mer la propriété privée, était jamais admise.

ces questions disparaîtraient presque entiëreaient.

Mais nous ne sommes pas près d*en venir là. Ni la course, ni le droit de saisir en mer la propriété privée ne courent la chance d'être jamais définitivement abolis. A chaque guerre maritime, on les verra renîdtre, peut-être sous d'autres noms, peut-être sous des formes moins acerbes, mais toujours et pour tout de bon. Tous les traités du monde n'y feront œuvre ; aucune puissance maritime du second ordre n'y renoncera, sous peine de se couper bras et jambes, de se rendre à discrétion.

La guerre de surprise, la guerre de partisans, la guerre au . commerce, voilà pour les marines de second ordre, Tunique chance de succès, de succès durable, le vrai champ d'attaque et de défense; en bataille rangée, tôt ou tard, leur perte est certaine.

D'ailleurs, la guerre est la guerre. H faut, sans doute, la rendre humaine autant que possible, il faut ménager, autant que possible la propriété privée ; mais, en cela comme en tout, on n'est tenu qu'au possible, cela est vrai sur ;ner comme sur terre; sans ses guérillas, véritables corsaires de terre ferme, jamais l'Espagne ne serait venue à bout des armées françaises; on ne peut vivre longtemps en pays conquis sans réquisitions; le blocus affame les villes; le bombardement détruit les maisons; un champ de bataille est un champ de ravage autant qu'un Champ

de carnage; tant que les hommes se battront, la violence sera de la partie, et le pauvre peuple en pâtira ; tant qu'il y aur^ des guerres maritimes, il y aura des prises maritimes.

III. —En face d'un Sénat solidement établi, d'un Sénat né de l'élection, puissant par le prestige des souvenirs et l'élévation des positions sociales, puissant par les attributions qu'il partage et par les prérogatives qui lui sont propres, une Chambre des représentants née du suffrage universel pourrait, selon nous, exercer son ascendant naturel, sans courir risque d'en abuser.

Que si, toutefois, ce mot de suffrage universel inspirait encore des appréhensions trop vives, si le suffrage universel bien réglé, soumis aux conditions que nous avons pris soin d'indiquer, semblait encore trop un épouvantail, si Ton tenait absolument à le tempérer en recourant au système des deux degrés, le vrai moyen, ce nous semble, de conjurer les inconvénients de celui-ci, ce serait, en maintenant dans chaque commune l'élection des conseillers municipaux par le suffrage, universel, de confier aux conseillers municipaux, réunis à l'arrondissement, l'élection des représentants. Les conseillers municipaux, en effet, seraient bien réellement des électeurs éluSyies ékcleurs réellement investis de la confiance de leurs .commettants, des électeurs élus en connaissance de cause, par

des motifs personnels, de^ produits d*ane élection oii là négligence ne serait pas à<^aindre, oii la brigue extérieure pénétrerait difficilement, oii les entraînements de ropinton ne se laisseraient point appréhender.

II' est bien entendu qu'on n'admettrait à Téieclion des représentants que les conseillers municipaux, c est-à-dire que les membres élus du corps municipal, et non le corps municipal tout entier.

Que si enfin, même tempérée par l'éleciion indirecte, rinfluence du suffrage universel sur la Chambre des représentants paraissait encore trop puissante, peut-être ne serait-il pas impossible de lui trouver un contre-poids, en accroissant d'autant Timportance et l'autorité du Sénat. II suffirait pour cela, sans en altérer les éléments constitutifs, de rériger en représentant des provinces, au lieu de le laisser simple représentant des départements. On réunirait, à chaque élection, au chef-lieu de chaque province, tous les conseils généraux et tous les inscrits au tableau de chaque département compris dans le cercle provincial. Il est aisé de voir que, le collège électoral étant infiniment plus nombreux, le principe électif en deviendrait plus actif et plus efficace, et que chaque sénateur, ayant pour commettants plusieurs départements au lieu d un seul, en deviendrait m personnage plus élevé en dignité, pius puissant, plus considérable.

Quelques mots, maintenant, tant sur l'action commune des trois pouvoirs que sur leur action distincte, et leurs rapports mutuels.

Il n'appartient qu'au roi de convoquer ou d'ajourner les Chambres, de fixer l'ouverture et la clôture de chaque session.

Il doit les convoquer chaque année, et plus souvent, si le bien des affaires le requiert.

Les deux Chambres sont convoquées, en même temps; dans leur capacité législative, aucune des deux ne peut siéger en l'absence de l'autre. Dans sa capacité semi-administrative, le Sénat, non plus, ne peut siéger seul; mais il doit, dans l'intervalle des sessions, déléguer ses pouvoirs, en instituant une commission intermédiaire, comme font, en temps de vacances, les tribunaux et le conseil d'État.

Les Chambres délibèrent et volent séparément. -

Là loi de finances doit être annuelle.

Tels sont, en ceci, les postulats, les principes que nous * tenons pour accordés, toutefois sous les réserves suivantes :

Il n'appartient qu'au roi de convoquer les Chambres, mais il ne doit point être interdit aux membres de chaque Chambre de s'adresser au roi, pour obtenir de lui une coûvocaiion d'ut^eace, pourvu que leur demande, quel

que soH le nombre des signatures, soit individuelle, personnelle, et ne soit jamais conçue en nom collectif.

Les deux Chambres siègent et délibèrent séparément, mais elles doivent communiquer par voie de message, et peuvent communiquer par voie de conférences. C'est par voie de message que les projets de loi sont portés d'une Chambre à l'autre; bien entendu que, même à l'égard des propositions de la couronne, la sanction royale reste libre jusqu'au dernier moment, le moindre changement introduit dans un projet de loi pouvant déterminer le roi à retirer son assentiment. Rien n'était plus bizarre et plus fâcheux, dans les premiers temps du gouvernement représentatif en France, que Tobligation imposée au gouvernement de porter lui-même,^ d'une Chambre à Tautre, les projets amendés et de se prononcer, d'avance, sur le sort des amendements. C'est par voie de conférences qu'on doit essayer de concilier les différends entre les Chambres, chacune d'elles nommant à cet effet des commissaires. Cet usage consacré en Angleterre, et dont quelquefois le parlement s'est bien trouvé, doit lui être emprunté, sans qu'il soit à propos toutefois de conférer, en pareil cas, au Sénat des privilèges honorifiques qu'on peut conserver quand on en jouit depuis nombre de siècles, mais qu'on n'inventerait pas dans celui-ci.

La loi de finances doit être annuelle; mais il ne s'en

suit nullement comme on Ta jusqu'ici pensé et pratiqué en France, que toutes les dépenses et tous les impôts doivent être mis en question chaque année ; toutes lés dépenses, disons-nous, sauf la liste civile votée pour toute la durée de chaque règne.

Rien de plus absurde, rien de plus fâcheux qu'un pareil usage. Tantôt il livre les choses essentielles à l'instabilité et à la surprise; tantôt il habitue à voler de con- .fiance ou de guerre lasse.

En Angleterre, plus des deux tiers des dépenses publiques ne sont point soumis au vote annuel du parlement, et ne figurent, au budget, que pour ordre et pour mémoire. Il en doit être de même en France. A quoi bon soumettre au vote annuel la dette publique, le traitement des membres du clergé, de la magistrature^ de Tadministration régulière, la solde^ des armées de terre et de mer, etc, etc. Chacun de ces objets doit, sans doute, être réglé par une loi, et chaque loi, à ce rendue, doit demeurer révocable et réformable; mais tant qu'une telle loi n*est ni révoquée ni réformée, la dépense qu'elle règle doit être tenue pour obligatoire ; le sort des services né-» cessaires et le contrat implicite entre TÉlat et ses serviteurs ne doivent point être exposées au hasard d'un voté inconsidéré, rendu peut-êlre dans une veine d'humeur et de caprice.

En divisant, au conlraire, le budget, ou, pour parler plus exactement en proposant à Touverture de la session deux budgets distincts, un budget pour ordre ou seraient reproduites, d'année en année, les dépenses nécessaires^ les dépenses réglées par des lois permanentes^ un budget réel, où seraient proposées les dépenses mobiles, variables, annuelles par nature ou par destination, non-seulement on abrégerait de moitié le travail des commissions, et les discussions de l'Assemblée; non-seulement on affermirait le crédit public et la confiance générale, en imprimant à tous les services essentiels un degré de stabilité, à tous les serviteurs utiles an degré de sécurité inconnue jusqu'ici ; noti-seuiement on, réduirait, d'autant, cette omnipotence financière de la Chambre des représentants qui n'est qu'un abus inévitable, mais on rendrait le vrai débat, sur les vraies questions, plus approfondi, plus réel, plus efficace, au grand avantage de tous les intérêts légitimes et sans dommage même pour la Chambre des représentants qui y gagnerait en considération plus qu'elle n'y perdrait en pouvoir.

Il en serait de même, à plus forte raison, du budget des receltes.

* Rien n'est plus absurde et plus dangereux que de remettre, chaque année, ne fût-ce que virtudlement, en question tout le système des impôts, leur nature, leur

répartition, la quotité de ceiui-d, le tarif de celui-là.

« Sur un milliard trois cents millions de francs que le Royaume-Um perçoit en revenus *, un seul article, consistant en un droit sur le sucre, produisait environ 75 millions, a besoin de la sanction annuelle de la législature. Ce droit est un aide ou supplément de ressources que le parlement accorde^ chaque année, sans difficulté. Tous les autres impôts publics sont permanents. Il peut arriver que Topportunité ou la quotité d'une contribution soit l'objet d'une proposition tendante à la modifier ou à la supprimer ; mais ces questions s'agitent indépendamment du budget, d'ordinaire avant sa présentation, et n'exercent aucune influence sur la perception qui continue, d'année en année, tant qu'aucune loi spéciale n'en a ordonné autrement.

» Depuis environ un demi-siècle que la permanence des lupositions publiques a été consentie, leur produit a été réuni en un fonds commun ou consolidé. Ce fonds est affecté, d'abord, au payement de la dette inscrite, ensuite à celui de la liste civile, des dotations, de certaines pensions, puis du personnel de la diplomatie, au traitement des magistrats dans les hautes cours de justice, à celle de la monnaie. Toutes ces dépenses sont permanentes,

i Bailly, Administration det finance» du Royaume-Uni, t. I. p. 21

30i VUES SDR LE GOUVERNEMENT DE LA FRANCE

comme les taxes qui doivent y pourvoir, et de même que celles-ci exemptes du vote annuel, b

Un tel exemple, pratiqué depuis si longtemps, dans un tel pays, est, à Qpup sûr, très-bon à suivre, et, quant à rimpôt dont on ferait choix pour servir de garantie, en tant que de besoin, à la convocation annuelle des Chambres, on pourrait choisir celui qu'on voudrait, rien ne serait plus indifférent.

V. — Quelques mots enfin sur deux ou trois points particuliers.

L'adresse en réponse au discours du trône est dans les deux Chambres, de droit et de convenance. Il est naturel qu'elle soit discutée; il est bon que, dans cette discussion, la politique générale du gouvernement soit passée en revue; mais précisément parce que cette discussion n'a point d'objet fixe, précisément parce que le champ en est indéfini, il est nécessaire qu'elle soit limitée par le temps, ne pouvant l'être aulremeni. En Angleterre, il est d'usage, sinon de règle absolue, que l'adresse doit être votée dans la soirée du jour oîi le discours du trône a été prononcé; point de commission; c'est un membre, et d'ordinaire un débutant qui propose l'adresse, après s'être concerté sans doute avec ses amis politiques, mais de son propre chef; et la discussion ne pouvant guère être reportée d'un jour sur l'autre, l'heure en avançant en presse l'issue ; chacun

le sait et se le tient pour dit. Le plus souvent l'adresse est votée à l'unanimité; lorsqu'il y a lieu à division, on a grand soin de ne la réclamer que sur un amendement unique où vient se concentrer le principal point du débat.

Tout cela est sage, pratique, et mérite d'être imité.

Le droit d'interpellation, cette autre occasion de désordre et de divagation doit également être réglé. Il ne doit être adressé d'interpellation aux ministres qu'avec l'autorisation de la Chambre, laquelle, en l'accordant, doit fixer le jour et l'heure, de concert avec le ministre. Toute interpellation doit aboutir à quelque proposition en forme, qui tombe sous la compétence de la Chambre et puisse être mise aux voix.

Point de discussion en l'air, sans dénoûment régulier, sans conséquence immédiate ou prochaine.

Tout projet de loi doit subir au moins l'épreuve de trois débats.

Le premier sur son principe, sur l'ensemblée de ses dispositions, et celui-là doit se terminer par un vote sur la question de savoir si l'on entend passer à la discussion des articles; car, si le principe n'est pas admis, à quoi bon?

Le second sur les articles.

Le troisième sur l'état définitif du projet de loi, car qui sait ce qu'en auront fait les amendements ?

Le simple bon sens, l'expérience de l'Angleterre et des États-Unis prouvent, sans qu'il soit besoin d'y insister, la sagesse de cette règle, et notre propre expérience, * rinteroQinable confusion de nos débats dans les deux Chambres, le prouve, s'il se peut, encore davantage.

Point de tribune, une salle disposée de telle sorte que chacun parlant de sa place, soit entendu de toute l'assemblée. Une tribune aux harangues est faite pour la place publique, pour l'Agora, pour le Forum; c'est un anachronisme, c'est un épouvantail pour les esprits droits et simples; c'est un théâtre pour les docteurs et les déclamateurs de profession.

En payant de sa place, on doit s'adresser à l'assemblée dans la personne de son président. Cela importe à la liberté de la discussion; en s'adressant au président, on peut tout dire sans offenser; en s'adressant directement à rassemblée, on s'adresse bon gré mal gré à son adversaire, et Ton se trouve bientôt placé entre la réticence et la personnalité.

Point enfin de discours écrits. Une assemblée n'est pas une académie ; elle n*a que faire d'entendre des dissertations et des mémoires. Que ceux qui n'ont point le don de la parole composent des brochures ou des articles de journaux. Parle qui peut parler. Le grand nombre, en ceci,

DU CORÎ^S LÉGISLATIF 307

est plus nuisible qu'utile. Jamais ie parlement d'Angleterre n'a été plus grand, et la nation plus puissante qu'à l'époque où la pléiade de ses orateurs n'en comptait pas quinze en possession d'être écoutés.