CHAPITRE PREMIER

La France est divisée en départements ; les départements en arrondissements; les arrondissements en cantons; les cantons en communes.

Isolés ou groupés à titres distincts, les départements forment des diocèses, des ressorts de justice, des académies, des divisions militaires, des préfectures maritimes.

Dans chaque branche d'administration, le service d'inspection découpe, à son tour, notre territoire en compartiments qui se croisent.

De ces diverses circonscriptions, la première, en ordre de date, la première également en ordre logique, si l'on prend pour point de départ, non l*Élat; mais Tindividu, c'est la commune. G*est, en même temps, la moins artificielle, la moins arbitraire. En général, les communes se forment d'elles-mêmes, peu à peu, par voie d'agrégation naturelle. Leur origine remonte souvent à des temps trèsreculés ; leur existence a devancé toute intervention de l'autorité ; en les constituant, on s'est borné à les reconnaître.

II n'en est pas ainsi des autres circonscriptions. Disposées sur un plan symétrique, elles sont, pour ainsi parler, faites à la main ; œuvres de l'État, elles n'existent guère que dans leurs rapports avec lui.

Si, ce qu'à Dieu ne plaise, l'Etat, en France, venait à périr, toutes les grandes et moyennes circonscriptions disparaîtraient du même coup. Il resterait des villes, des bourgs, des villages, des hameaux ; les habitations rurales persisteraient à se rattacher aux populations agglomérées les plus voisines , tout au moins, par un lien moral, et par un échange continuel de bons offices. Pratiquement et en fait, les communes survivraient. Ce sont des êtres réels.

Il existait, autrefois, sur notre territoire, deux sortes de communes ; les unes avaient obtenu, à dater du xi*

siècle, des chartes d*affranchissement ^ ; les autres avaient été successivement établies par lettres patentes enregistrées au Parlement. Leur constitution était très-variable. Le décret du 14-18 décembre 1789, confirmé, en ce point, par la loi du 28 pluviôse an vni *, les a remodelées sur un plan nouveau, et soumises à un régime uniforme. Avant comme après cet événement, rhisloire des communes, en France, atteste, d*époque en époque^ une lutte constante entre les tendances du gouvernement central et Tinstinct des communes elles-mêmes. Le gouvernement central s'est toujours appliqué à effacer toute distinction entre la circonscription communale, et les circonscriptions purement administratives; à transformer les magistrats communaux en simples délégués de Tautorité supérieure. Les communes se sont toujours efforcées de conserver, autant que possible, leur individualité propre, native,- et la part d'indépendance qu'elle comporte.

Cette lutte a eu ses vicissitudes.

Sous le régime impérial^, le principe d'assimilation avait à peu près gagné son procès. Sous la Restauration, le principe contraire s'est un peu relevé. Sous le dernier

1 Leber, Histoire critique du pouvoir municipal y de la candition des cités, des villes et des bourgs depuis Vorigine de la monarchie jusqu'à nos jours. — Pari&, 1828, p. 163.

« Leber, p. 461.

5 De 1804 à 181i.

gouvernement, il a fait des progrès notables, néanmoins, la lutte subsiste. Qui n'a pas ouï parler, depuis trente ans, des résistances opposées par les conseils municipaux à l'action de l'administration ? Quel conseil général n'a pas été le théâtre de combats désespérés rendus, d'année en année, par les communes, contre la prétention d'opérer, sur elles, comme sur une matière brute, de briser leur existence, de les fondre l'une dans l'autre, ou de remanier leur topographie, à dire d'experts et pour le plus grand bien du service ?

Puisque nous entendons fonder un gouvernement, sinon républicain, du moins très-libéral, il ne saurait être question de rien retrancher à l'indépendance relative que les communes ont recouvrée. Mais cette part d'indépendance leur suffit-elle désormais ? Doit-on laisser subsister Tanlagonisme entre les tendances naturelles du gouvernement central, et les résistances instinctives des communes? Doit-on maintenir les communes, petites ou grandes, dans un état de minorité perpétuelle? Demeureront-elles soumises, non-seulement à la surveillance, mais à la direction habituelle, et à l'approbation préalable de rautorilé supérieure, dans la gestion de leurs moindres intérêts ? C'est une question assez délicate.

D'une part, il ne faut pas se dissimuler que cette persévérance de l'État à supprimer, dans son sein, toutes les

existences individuelles, toutes les indépendances, voire même toutes les distinctions locales, que ce travail d'absorption et d'assimilation, c'est , au fond, Thistoire même de la France. Réduire à l'unité tous les éléments dont s'est formée successivement la monarchie française, en faire bon gré mal gré les parties aliquotes d'un même tout, ou, si l'on veut, les articulations d'un même animal, c'a été, depuis six siècles, l'œuvre, patente ou cachée, de nos rois d'abord, puis de nos assemblées délibérantes. Sans entrer sur ce point dans de grands détails, il suffit de rappeler ici que la transformation des provinces en départements, et l'introduction d'un régime communal uniforme ont marché précisément du même pied en 1789; l'administration n'ayant fait, depuis lors, que poursuivre, à petit bruit et dans ses dernières ramifications, une entreprise presque achevée, à cette époque, avec fracas et sur une vaste échelle ; prétendre désormais, par une opération inverse, constituer nos communes en petites républiques m jum et ne relevant que d'elles-mêmes dans la sphère de leurs intérêts locaux, ce sera, si on le tente, aller contre un courant d'autant plus rapide qu'il vient de plus loin et tombe de plus haut.

Il ne faut pas se dissimuler non plus que, dans ses attaques dirigées contre le maintien de certaines communes et dans ses efforts pour conserver, sur toutes, une tutelle

sévère, Padministration obéit à de très-bons motife et se fonde sur d'excellentes raisons.

Il est très-vrai qa'un très-grand nombre de communes rurales échappent par Texiguïté de leurs proportions, par la rareté de leur population, par Tignorance de leurs habitants, à toutes les conditions d*un gouvernement municipal tant soit peu raisonnable ; que leur existence à titre d'êtres distincts, individuels, met à leur charge des édifices qu'elles sont hors d'état d'entretenir convenablement, des établissements qu'elles sont hors d'état de bien gérer, et qu'en travaillant à réunir deux ou plusieurs petites communes en une seule, l'administration supérieure agit réellement dans leur intérêt.

Il est très-vrai que là même où la formation d'un bon conseil municipal n'est pas impossible, les querelles de carrefour et de coin de rue, beaucoup plus âpres que lesquerellesde nation à nation, les jalousies, les inimitiés, les animosités, beaucoup plus intraitables entre voisins qu'entœ gens qui ne se connaissent que de nom et qui ne logeât pas porte à porte ; les brigues, les cabales, plus actives et plus multipliées sur un petit que sur un grand théâtre, permettent rarement aux noms les plus recommandables de sortir de l'urne électorale.

Il est enfin très-vrai qu'en supposant un gouvernement municipal à peu près bon, à peu près satisfaisant.

s'il est affranchi de la tutelle de radministration supérieure, s'il n'est pas surveillé d'en haut, étroitement, continuellement, il ne le sera point du tout et courra risque de se corrompre. Point de surveillance réelle, en effet, de la part des administrés ; point d'opinion vraiment publique dans les localités restreintes ; point de public en état d'exercer un contrôle éclairé impartial ; il n'y a guère, à ce niveau, que des personnalités en jeu, du babil et des commérages.

Mais, d'un autre côté, maintenir, dans notre nouvelle organisation politique, toutes les communes de France sous un régime exclusivement paternel, c'est donc à dire qu'on entendrait ne relâcher en rien, ni nulle part, les liens de la centralisation ; car oii le pourrait-on faire plus facilement et avec moins de danger ? On continuerait de faire peser sur le nouveap chef du pouvoir exécutif, quel qu'il fût, la responsabilité de toutes les décisions, de tous les actes, de toutes les transactions qui se consomment sur tous les points de notre territoire, rien ne s'y pouvant dire ou fair^ sans son ordre, ou sans sa permission ! on le laisserait exposé à toutes, les exigences qu'un pareil état de choses comporte, et, par suite, en butte à tous les mécontentements, à toutes les eriailleries que ces exigences enfantent.

N'étant ni Louis XIV ni Napoléon, n'étant plus même

8 VUES SUR LE (iOUVERiNEMENT DE LA FRANGE

ni Louis XVni ni Louis Philippe, il lui faudrait dire encore et toujours, encore et partout : t L'État, c'est moi. »

Cela se peut-il?

Aux États-Unis, le président est entièrement étranger à Tadministration intérieure de la Virginie ou du Massachussets, et n'en répond à aucun degré. C'est le gouverneur de chaque [letite république qui est responsable. Le gouverneur, à son tour, est entièrement étranger à Tadminisration intérieure de chaque ville, de chaque bourg, de chaque township, et n'en répond à aucun degré ; ce sont les. magistrats locaux qui sont responsables. El le chef du pouvoir exécutif en France continuerait d'administrer lui- môme, directement, par des agents qu'il couvre de sa garantie, les trente-sept mille communes dont la France se compose , et à répondre personnellement des méfaits de chaque maire, de chaque garde champêtre.

S'il est roi, que ses ministres puisent dans des Institutions vigoureuses l'énergie qui leur est nécessaire pour suffire à cette tâche, à la bonne heure. L'inviolabilité royale couvre, alors, le pouvoir suprême, et le pouvoir ministériel se trouve de force à lutter, quelque temps, contre les orages. Mais, s'il n'est pas roi, ou, si l'étant, ses ministres ne sont plus armés de toutes pièces, à titre d'héritiers du régime impérial, il faut s'attendre à voir le pouvoir suprême, pris à partie d'instant en instant, tré-

DBS COMMUNES 9

bûcher, à chaque pas, ou bien il Uni s'arranger pour que toute responsabilité ne soit qu'un mensonge et n'existe que de nom.

En politique, comme en mécanique, quand on affaiblit le support, on doit alléger le fardeau, on doit restreindre la sphère d'action quand on réduit la puissance.

D'autres considérations encore viennent à l'appui de celles-ci.

Cet état de minorité perpétuelle qui s'étend, en France, à toutes les communes, s'étend à fortiori^ à toutes les autres circonscriptions territoriales. A chaque degré de réchelle, la gestion, et, par suite, la responsabilité de tous les intérêts sociaux appartient exclusivement aux agents de Tautorité. Les citoyens sont entendus dès qu'ils le demandent, directement ou dans la personne de leurs mandataires; souvent ils sont consultés; quelquefois ils ont l'initiative de certaines propositions, d'autres fois le veto ; mais ils sont toujours étrangers à l'action, à la conduite, à la direction principale ou secondaire. Quand les choses tournent mal, ils ont droit de se plaindre, et ne sont jamais tenus, en bonne justice, de s'imputer à euxmêmes tout ou partie du mauvais succès.

Rien de mieux, dans une monarchie purement administrative, telle que l'avaient conçue M. Turgot et M. Necker durant son premier ministère, telle que l'empereur

Napoléon l'avait, à peu près, réalisée. C'est un 'étal de choses logique, régulier, et, bien qu'un peu timide, un peu routinier, favorable, somme toute, à la protection des intérêts matériels.

Mais vienne la liberté politique se. greffer sur un tel état de choses ; que le droit de se plaindre tonne, au lieu de s'exprimer à voix basse ; qu'il s'arme de la presse et monte à la tribune; que les mécontentements, bien ou mal fondés, sérieux ou frivoles, acquièrent le droit de se grouper en partis, de s'enrégimenter en factions; que ce soit là le chemin des honneurs, du pouvoir, de la fortune, qu'arrive-t-il ?

Il arrive ce que nous voyons depuis trente ans. "^ Une nation dont tonte l'activité politique se réduit à fronder, à critiquer, à regarder faire en se croisant les bras, perd promptement tout bon sens, toute retenue, toute justice dans l'appréciation des actes de l'autorité ; rien ne l'avertit de la mesure, de l'exacte proportion des choses ; rien ne lui apprend à distinguer la vérité du mensonge, la réalité de l'exagération ou de l'apparence; elle s'indigne, sans motif, ou se livre en pure dupe aux promesses les plus folles, aux espérances les plus chimériques ; elle contracte des habitudes intraitables de mobilité et de turbulence. Son gouvernement, quel qu'il soit, s'épuise en vains efforts, pour la satisfaire ou pour l'éclairer.

Les ministres succèdent aux ministres; les révolutions aux révoluiions ; le malade se retourne alternatiYement d'un côté sur l'autre, sans y trouver ce qu'il cherche. A chaque phase nouvelle, on annonce des merveilles; mais ces merveilles, dès qu'on en approche, ce sont des bâtons flottants; en arrivant au pouvoir, les nouveaux venus y rencontrent des difficultés qu'ils ont ignorées ou méconnues, précisément les mêmes difficultés sous le poids desquelles leurs prédécesseurs ont succombé. Ce qu'ont fait leurs prédécesseurs, ils le font à leur tour ; et, à leur tour, ils en portent la peine; on les traite d'apostats, de renégats, tandis qu'ils ne sont que des étourdis auxquels les écailles tombent des yeux.

C'est, en très-grande partie, là le secret de nos misères. On ne peut, dans un pays libre, dans un pays divisé en partis, où la presse est sans entraves, oii la tribune est toujours ouverte aux attaques dirigées contre le pouvoir, on ne peut assigner à ces attaques certaines limites d'équité et de raison qu'en associant, plus ou moins, les assaillants eux-mêmes aux embarras et à la responsabilité des affaires, en leur faisant comprendre par leur propre expérience, et, s'il le faut, à leurs dépens, que rien ne va tout seul en ce monde, qu'il y a telle chose que des obstacles, telle chose que des passions et des résistances, telle chose que des impossibilités; et, partant, que, dans

Texercice de rautorité, ii faut faire la part large aux mécomptes, aux méprises, et savoir, le plus souvent, se contenter de rà peu près.

L'avenir est à ce prix.

Si nous voulons qu'à l'avenir quiconque se mêle de politique, petite ou grande, générale ou locale, s'en mêle à bon escient ; si nous voulons transformer enfin des enfants gâtés, des enfants hargneux et criards en véritables citoyens, en hommes qui sachent, tant soit peu, ces trois choses sans lesquelles on n'est bon à rien ici-bas: — commander, — obéir — et se résigner virilement aux inconvénients du parti qu'on a préféré, il faut, coûte que coûte, initier, à certain degré, les administrés, à la partie active de l'administration, et leur faire échanger le rôle facile et paresseux de purs critiques, tout au moins, contre le rôle un peu plus laborieux, un peu plus chanceux d'amateurs.

Si nous voulons enfin, et c'est peut-être ici la raison qui domine toutes les autres, si nous voulons que la France, sans cesser d'être uney c'est-à-dire sans cesser d*être elle-même, s'appartienne cependant à elle-même, qu'elle cesse d'être inféodée à sa capitale, corps et biens, âme et conscience, comme un humble serf, corvéable et taillable, à merci et miséricorde ; si nous voulons que nos cités, que nos campagnes aient leur rôle dans les grands

événements, et leur mot dans les résolutions nationales, qu*il ne suffise plus d'occuper Paris à main armée, ou d'enlever les Tuileries, ou simplement de s*emparer du Télégraphe, rue de Grenelle, pour s'imposer, soi et les siens, à trente-quatre millions d'âmes; si nous voulons, tous tant que nous sommes, être avertis et entendus, lorsqu'il s'agit de transférer, tour à tour, notre allégeance des Bonapartes aux Bourbons et des Bourbons aux Bonapartes, de nous faire passer de la république à l'empire, de l'empire à la monarchie, de la monarchie à la république ; si nous voulons rendre un peu de paix à la capitale elle-même, car, il faut bien le savoir, les révolutions ne lui laisseront ni paix ni trêve, tant qu'il suffira de lui mettre le pied sur la gorge pour être maître partout à la fois; si nous voulons cela, et, en vérité, ce n'est pas se montrer trop exigeants, le seul moyen, c'est de rendre aux localités un peu de vie propre, un peu d'existence personnelle, c'est d'obliger le gouvernement central à traiter avec elles, à les compter pour quelque chose; c'est, en un mot, de leur restituer, à leurs périls et fortune, tant soit peu de libre arbitre.

Pour en venir là, il faut commencer; pour opérer avec prudence, il faut commencer sur le plus petit de tous les théâtres.

Dans l'enceinte de la commune, les intérêts locaux se

distinguèM des intérêts généraux, plus nettement, pins facilement, plus complètement que partout ailleurs. Dans la gestion des intérêts purement locaux, les torts, les fautes, les malversations même, toujours très-fâcheux pour la localité^ c'est un point qu'il import* de ne jamais perdre de vue, ne portent cependant à rensencfble de la société qu'un préjudice à peine appréciable.

C'est la commune qu'il convient d'émanciper la première, sauf à remonter progressivement et avec précaution, de la commune au canton, du canton k l'arrondissement, de l'arrondissement au département.

Le premier pas, dans cette route, ce doit être de garantir désormais, de maintenir à l'abri de toute atteinte, l'existence et l'intégrité de chaque commune.

Sous l'ancien régime, nulle communauté d'habitants ne pouvait être établie sans l'autorisaiion du roi * ; il y était pourvu par lettres patentes enregistrées au Parlement, et l'autorité royale qui fondait ces communautés demeurait maîtresse de les modifier ou de les détruire.

L'Assemblée constituante, en déclarant que toutes les municipalités du royaum^^^ soit de ville, soit de campagne, sont de même nature, et placées sur la même ligne dans l'ordre de la Constitution ^, réservait au pouvoir législatif

1 Leber, p. 463.

« Introduction sur le décret du U décembre 1789, g 2.

5 Constitution du 3 septembre 1791, tit. II, art. viii.

DES GOltMUNES 15

le droit de statuer sur les^ circonscriptions cortitnunales.

La loi du 21 nivôse au vi, conférait aux administrations départementales le droit de procéder, selon leur discrétion, à la réutiion de deux ou plusieurs municipalités en une seule.

Depuis * , il y a été pourru par ordonnances royales.

Aujourd'hui, toute propiosition tendante à modifier les circonscriptions communales, soit par voie de réunion, soit par voie de distraction, doit être, avant tout, soumise à une enquête. Les conseils municipaux' intéressés, assistés des plus imposés de chaque commune, en nombre égal dui conseillers municipaux, donnent leur avis. Les conseils d'arrondissement et de département sont entendus. Cela fait, si la modification dont il s*agit, affecte la compositioh d'un cantbn, d'un arrondissement, ou d'un département, elle ne peut être prononcée que par utie loi.

Il en est de même lorsqu'il y a dissentiment de la part d'un ou de jplusieurs des conseils municipaux intéressés ; dans le cas contrah'e, il suffit d*une simple ordonnance ^.

Toutefois, si le conseil municipal qui refuse son assentiment représente une commune composée de moins de trois cents âmes, l'ordonnance de réunion peut être rendue sur l'avis du conseil général du département.

t Jurisprudence du ministère de l'intérieur (Leber, p. 461). 2 Loi du 18 juillet 1837, tit. I.

5 Décret.

Cet état de choses très-sage, d'ailleors , à plusieurs égards, laisse, néanmoins, comme on le voit, l'existence de toutes les communes, grandes on petites, à la merci de. la loi, et celle des communes de moins de trois cents âmes, c'est-à-dire les plus menacées, à la merci de Tordonnance. Tant qu'il subsistera, la lutte dont il vient d'être parlé tout à l'heure persistera. Pour la faire cesser, le moyen est simple, c'est d'exiger, dans tous les cas, comme condition sine quâ non de toute réunion, ou distraction quelconque, l'assentiment de toutes les communes ou fractions de communes intéressées; de renoncer à la coaction là où la persuasion ne suffit pas, et d'accepter franchement alors, les inconvénients du statu quo. '

Après tout, le mal, quoique réel, n'est pas bien grand, et, si la souveraineté des peuples doit être respectée quelque part, jusque dans ses caprices, c'est assurément là où le dommage n'atteint que ceux qui le veulent subir, et où elle tient de si près à l'indépendance individiieUe.

Tel était, au reste, l'esprit des instructions rédigées par l'Assemblée constituante ^

Le second pas, dans la voie de la réforme, ce doit être

i « Il pent être à la convenance de plusieurs communes de se réunir en une seule municipalité : il est dans l'esprit de l'Assemblée nationale de favoriser ces réunions, et les corps administratifs doivent tendre à les provoquer et à les multiplier. » (Instruction du 42 août 1790, § 3.)

DES COMMUNES n

de séparer efficacement, pratiquement, définitivement les intérêts locaux des intérêts généraux.

Toute commune, en effet, peut être envisagée sous deux points de vue très-diff'érents.

i"* C'est une simple fraction du territoire national, dans Tenceinte de laquelle les lois générales et les décisions plus ou moins générales de l'autorité supérieure doivent être ponctuellement exécutées.

2^ C'est un être collectif qui a son mode d'existence propre, ses besoins spéciaux, seg voies et moyens pour y pourvoir.

La loi du 18 juillet 1837 pose elle-même cette distinction * :

Le maire est chargé sous Vautorité de Tadministration supérieure :

De la publication et de l'exécution des lois et règlements ;

Des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois;

De l'exécution des mesures de sûreté générale.

Le maire est chargé sous la surveillance de l'administration supérieure * :

!• Etc., etc.

1 An m.

* An X.

t8 . VUES SUR LE GOUVERNEMENT DE LA FRANCE

Ce dont le maire est chargé, sous Vautorité de radministration supérieure, c'est ce qui concerne la commune, en tant que simple fraction du territoire national ; ce dont le maire est chargé sous la surveillance de celte même administration, c'est ce qui concerne la commune en tant qu'être collectif mais réel.

Il suffit, par conséquent, de consulter la jurisprudence administrative, à titre de commentaire des articles 9 et 10 de la loi actuelle, pour opérer le départ entre les deux ordres de fonctions, avec une précision rigoureuse *.

Sous l'ancien régime ces deux ordres de fonctions étaient non-seulement distincts, mais confiés à des magistrats différents; la publication des lois et règlements, leur exécution, la police, les mesures de sûreté générale, la grande et même la petite voirie ressortissaient exclusivement aux officiers du prince, à ceux des cours de justice et des seigneurs. La compétence des corps municipaux était exclusivement limitée aux officiers de la commune.

Il en est encore ainsi en Angleterre.

Le territoire de la Grande-Bretagne est divisé en paroisses. Chaque paroisse a sa petite administration à part, et règle elle-même ses propres intérêts, sans aucun

1 II y aurait lien néanmoins de revoir avec soin la distribution faite par la loi du IS juillet 1837, entre les deux ordres d'attributions des maires.

I>ËS COMMUNES 19

contrôle, mais l'exécution des lois générales et des lois locales est confiée aux officiers de comté — lord-lieutenant, — shérifs — juges de paix, lesquels sont nommés par la couronne. Les villes, pourvues de chartes d'incorporation qui les constituent en petites républiques indépendantes, ne font point exception à cette xègle.

Depuis notre première révolution*, les deux ordres de fonctions sont confondus dans les mêmes mains ^, réunis sur la même lête, et, selon que le principe ^ démocratique a tour à tour prévalu ou fléchi devant le principe monarchique, tantôt c'est Thomme du gouvernement qui a exercé les droits de la commune, tantôt c'est Thomme de la commune qui a exercé les droits du gouvernement.

En 1791 ^, en Tan m, Tadministration municipale ét^U collective, et le corps municipal tout entier était électif ^; c'étaient les hommes de la commune qui exerçaient l^ droits du gouvernement.

Sous le régime introduit par la loi du 38 pluviôse an viii ^, l'administration s'est partagée entre un conseil exclusivement délibérant, et un maire exclusivement

t .Loi du 14 décembre 1789, art. 43, 50 et !^l. * Loi du S4 août 1790, lit. XL

5 Loi du 22 juillet 1791, tit. I, art. 46,

4 Loi du 14 décembre 1789, arl. 23 et 41 .

b GonslitutioD de l'an iii, art. 179 et 185

6 Art. 15.

ftO VUES SUR LK GOUVERNEMENT DE LA FRANCE

chargé de Tâction, mais Tun et l'autre également nommés par la couronne. C'était l'homme du gouvernement qui exerçait les droits de la commune.

Cet état de choses s'est maintenu sous l'Empire et sous la Restauration.

Sous le dernier gouvernement S on avait pris un moyen terme. Le conseil était électif; le maire était nommé par le roi, mais choisi dans le sein du conseil.

Tant que la confusion subsistera, il sera décidément impossible d'émanciper les communes.

Sous un régime militaire, on ne peut, ni ne doit obliger le gouvernement central à confier l'exécution des lois, l'exécution des mesures générales placées directement sous sa responsabilité^ à des agents qui ne seraient pas de son choix, et révocables à sa volonté. C'est déjà, pour lui, une très-grande difficulté de trouver un agent convenable dans le sein de chaque conseil municipal électif; et l'obligation, pour cet agent, d'obtenir et de conserver, en tant que magistrat communal, la majorité dans le conseil, apporte, en maintes occasions, des entraves réelles à l'accomplissement de la volonté du législateur. Si cet agent était imposé au gouvernement central, s'il était irrévocable, le gouvernement central n'aurait plus d'action

« Loi du 21 mars 1831, tit. I, art. 3.

sur lui, et l'exécution des lois demeurerait à la merci de tous les caprices de chaque localité.

Cela se peut aux États-Unis.

Sous un régime fédératif, il est de principe que le centre ne communique pas directement avec les extrémités; que Tautorité fédérale n'a d'action que sur les États, et que les États n*ont d'action que sur les autorités intermédiaires; Taifaiblissement général qui résulte de ces solutions de conliouité, est la condition acceptée de cette forme de gouvernement.

€ Parmi nous, dit M. de Tocqueville, le gouvernement central prête ses agents à la commune. En Amérique, la commune prête ses fonctionnaires au gouvernement *. Cela seul fait comprendre, à quel point les deux sociétés diffèrent. »

Sans doute, et c'est précisément parce qu'elles diffèrent à ce degré, que ce qui est possible de l'autre côté de l'Atlantique ne le serait pas de ce côté-ci.

Au demeurant, nous en avons déjà fait l'épreuve, en 1791 et en l'an ni. Malgré toutes les précautions prises à ces deux époques pour maintenir, entre les administrations locales et l'administration supérieure, un peu de subordination, l'anarchie complète n'a pas tardé à s'établir sur tous les points du territoire.

1 Démocralie de la république en Amérique, t. I, p. 80.

Séparez, de nouveau, les deux ordres de fonctions; retirez aux magistrats communaux la qualité d'agents du gouvernement central ; placez, ainsi qu'il sera expliqué plus lard, au chef-lieu de canton, le siège du fonctionnaire public chargé de tenir la main, dans l'intérieur des communes, à l'exécution des lois générales, des règlements généraux, des décisions de l'autorité supérieure, vous pourrez alors abandonner, non sans inconvénient, mais, du moins, sans danger public, le maniement des intérêts communaux aux élus de la commune.

Il est dans la nature de ces intérêts de se proportionner assez exactement à la grandeur et à l'importance des localités. Immenses à Paris, à Lyon, k Bordeaux, ils sont médiocres dans les petites villes et dans les bourgs, minimes dans les communes rurales.

Chaque localité ne contient pas^, à beaucoup près, et c'est l'une des difficultés de Tétat de choses actuel, de bons fonctionnaires publics, dans toute la valeur de ce terme, des hommes en état de pénétrer dans l'esprit des lois générales, dans le caractère et la portée des mesures de l'administration supérieure, et d'en assurer l'exécution avec intelligence et discrétion ; mais chaque localité petite ou grande, renferme des hommes en état de gérer suffisamment les intérêts purement locaux, et d'en assumer la responsabilité à la décharge du gouvernement central.

DES G0HHUI9ES 23

Reste à examiaer sous quelles cofidîtions cette respoasabiliié doit être acceptée par les élus, et exercée par les commettâDts; et d'abord quelle doit être la composition des corps municipaux ? quel doit être le régime intérieur de la commune, petite, moyenne ou grande ?

I — Doit-on persister dans le système d'uniformité introduit par TAssemblée constituante et soumettre au même régime intérieur toutes les communes de France, aussi bien les grandes villes dont les revenus dépassent le budget de cerUiins royaumes, que nos communes rurales^ dont les revenus s'élèvent à peine à quelques centaines de francs? ou bien doit-on revenir à l'ancien système ? doit-on établir uneligne de démarcation tranchée entre les communes urbaines et les communes rurales I

Autrefois^, les simples paroisses formant communauté d'habitants, étaient administrées par un syndic avec le concours de tous les chefs de famille qui se réunissaient à des époques déterminées pour délibérer sur leurs intérêts communs ; tandis que les villes et bourgs qui comptaient plus de 2,000 âmes étaient administrés par un corps municipal ^ plus ou moins nombreux, plus ou

« 37,324 commanes : 33,000 ayant moins de 1,500 habitants; 2.623, moins de 200 habitants; 613, moins de^lOO. « Leber, p. 477.

moins diversement composé selon le d^gré d'importance de chaque localité.

En Angleterre, dans les simples paroisses, le corps des habitants— ves^n/ — n'agit point par voie de représentation ; il se rassemble pour délibérer, et chaque vestryman a le droit d'en provoquer la réunion ; c'est dans ces réunions que sont choisis et appelés à rendre leurs comptes les officiers de la paroisse — marguilliers — inspecteurs des paroisses — inspecteurs des routes — greffiers, elc; tandis que la plupart des villes de quelque importance sont incorporées, et ont chacune leur petite charte, calquée sur la constitution du royaume; deux Chambres (un board of aldemen^ un common council) ; un pouvoir exécutif ( lord maire on provost) ; un juge spécial (recorder)y enfin tous les accessoires d'un gouvernement au petit pied.

De même aux États-Unis.

Les villes les plus importantes ont, en général, un corps municipal, divisé en deux Chambres, et un maire ; leur constitution intérieure est l'objet d'une loi spéciale; les communes (townships) se gouvernement directement elles-mêmes * ; < le corps des électeurs, après avoir élu ses magistrats, dont les uns (select-men) sont investis d'attfi-

1 Tocqueyille, t. I, p. 80.

DES COMMUNES t5

butions géDérales , et les autres d'attributions^ spéciales, les dirige lui-même dans tout ce qui n*est pas rexécuUon pure et simple des lois de TËtat ».

Ajoutons qu'en France, sous la constitution de l'ait m ^, on avait considéré comme nécessaire de revenir sur le principe d'uniformité établi par TÂssembiée constituante; toute commune dont la population n'excédait pas 8,000 habitants était administrée par un agent et un adjoint; la réunion de ces officiers municipaux, au chef-lieu de canton, constituait une municipalité de canton; les villes dont la population dépassait 8,000 âmes étaient pourvues d'un corps municipal.

Quelle que soit l'autorité de ces exemples, quelque sage, ou, du moins, spécieuse que la distinction entre les communes urbaines et les communes ruralés.puisse paraître; au premier aspect, il ne serait pas à propos d'y avoir égard.

L'expérience tentée en Tan m n'a pas réussi. Il est des choses peut-être bonnes en elles-mêmes, qu'on peut regretter jusqu'à un certain point, mais qu'on ne saurait rétablir quand le temps et les événements les ont détruites. On ne fait guère de variété à priori. Partout oîi

i La circonscription moyenne d'un totonshipi est de sept iieaes, celle d'ane commane française est de trois quarts de liene. a Constitution de l'an m, art. 179, 180, 181.

runiformité a, bien ou mal à propos, passé son niveau, il y a moins d'inconvénients à la subir qu'à tenter d'y faire brèche. Si Ton essayait d'enlever aux communes rurales leur conseil municipal, elles se regarderaient comme dépouillées, et jetteraient les hauts cris. Le régime qui prévaut en Angleterre et aux États-Unis paraîtrait trop simple pour les petites communes, trop compliqué pour les grandes.

Il vaut mieux ne pas innover.

II — A plus forte raison faut-il maintenir le principe d'organisation posé par la loi du 28 pluviôse an vui, un conseil municipal exclusivement délibérant, un maire exclusivement chargé d'exécuter les mesures arrêtées par le conseil.

Diviser, comme en Angleterre et aux États-Unis, le pouvoir délibérant en deux branches, d'origine différente, ce serait transporter, sur le théâtre étroit de la commune, l'État lui-même, et surcharger l'expédition des affaires de plus d'entraves que l'intérêt des administrés ne l'exige.

Diviser le pouvoir exécutif entre plusieurs mains *, soit qu'on en chargeât, comme en 1789 et en Tan m *^ un corps collectif, soit qu'on distribuât, comme en Angleterre et aux États-Unis 3, les différentes branches de

i Loi dn 14 décembre 1789, art. S6, â7, 3% 34, 35 et 36. s GoDStitation de l'an m , art, 183, 184 et 185. 5 Tocqueville, t. I, p. 71 el 75.

service entre un certain nombre de personnes distinctes, ce serait priver l'administration communale de toute harmonie, de toute régularité, de tout ensemble; ce serait amoindrir» sinon annuler tout à fait la responsabilité.

Confondre, comme autrefois S le pouvoir délibérant et le pouvoir exécutif, et répartir ensuite ce pouvoir mixte, hybride, informe, entre un corps de notables et un corps de ville, ce serait cumuler les vices et les inconvépients de tous les systèmes.

Notre système actuel est décidément le meilleur.

III. Les conseils municipaux sont et demeureront électifs, mais comment seront-ils élus ?

* Faut-il maintenir le principe du suffrage universel, tel qu'il a été introduit, en France, par la révolution de février ?

Faut-il en revenir '^ au système des plus imposés, tel qu'il était établi par la loi de 1831 ?

Faut-il poser un cens fixe 3, sauf à le faire descendre au minimum indiqué par rassemblée constituante, tlrois journées de travail.

Faut-il, comme en Angleterre, poser un cens variable un peu plus élevé dans les communes urbaines, un peu moindre dans les communes rurales ?

î Leber, p, 487.

2 Loi du il mars 1831, art. 11.

3 Inslruction pour la loi da 14 décembre 1789, 2 3.

L'unique mérite du suffrage universel, c'est d'être placé sur Vextrême limite qui sépare le droit pur et simple de la force pure et simple. Par delà le suffrage universel, les radicaux, les démagogues n'ont rien à réclamer en fait d'extension des droits politiques. Quiconque ne se soumet point au vœu de la majorité, non plus présumée mais numérique, au vœu légalement, régulièrement, paisiblement exprimé de la majorité positive ; quiconque résiste, eu pareil cas, à la puissance des chiffres, se place en dehors des conditions de la société; il en appelle à la force; c'est à la force à lui répondre.

En se résignant au suffrage universel, on.ne court donc aucun risque d'êlre forcé dans ce dernier retranchement par les attaques de la tribune ou de la presse. Voilà l'avantage, il est réel ; mais c'est le seul.

Poser en principe que les droits sont absolus, qu'ils n'ont pas pour règle et pour limite la capacité de les exercer convenablement, autant dire que les droits de l'homme fait appartiennent à Tenfant, et ceux de l'homme raisonnable à l'insensé.

Admettre que tous les hommes, parvenus à l'âge de discrétion, sont également capables de faire, avec un égal degré d'indépendance, d'intelligence, de discernement tous les choix possibles, depuis le plus humble jusqu'au plus élevé, depuis le plus simple jusqu'au plus délicat, au

plus périlleux, jusqu'à celui dont dépend le sort des générations, la destinée des empires, c*est une proposition à tel point dépourvue de bon sens, que ceux mêmes qui la soutiennent, à grands cris, n'auraient garde de s'y soumettre dans leurs affaires privées, et de faire aussi bon marché des intérêts de leur ménage que des intérêts de rÉtat.

Quel est l'homme qui, dans les relations habituelles, dans les transactions de chaque jour, considère un domestique à gages, comme indépendant du maître qu'il sert, un apprenti, un ouvrier à la journée comme indépendant du patron qui l'emploie, un soldat sous les armes comme indépendant de TolBcier qui le commande et dispose de lui ad nutum f

Quel est Thomme qui regarde le premier venu comme aussi en état que tout autre pour lui choisir un bon avocat, s'il a un procès, ou un bon professeur, s'il veut mettre son fils en pension? quel est celui qui n'estime pas qu'un choix important exige plus de précautions qu'un choix ordinaire?

Ouvrir à tous les citoyens indistinctement l'accès des droits politiques, — conférer ces droits à tous ceux qui sont en état de les exercer convenablement, — chercher dans les antécédents, dans la position sociale des garanties de capacité, — proportionner ces garanties à l'im-

portance du choix, c*est une idée si simple et si raisonnable, qu'il faut, en vérilé, vivre dans le temps où nous vivons pour l'entendre contester.

Toutefois, on doit dire du suffrage universel ce qui a été dit, tout à Theure, du principe d'uniformité dans l'organisation des conseils municipaux. Il existe, il est le même à tous les degrés de l'échelle. Pour lui substituer, sur nouveaux frais, un système de gradation dans la répartition des droits politiques, il faudrait, d'échelon en échelon, priver de ces droits des hommes qui ne sont pas très-contents de les posséder, qui se dispensent déjà de . les exercer, mais qui seraient très-mécontents de les perdre. Tant que l'expérience n'aura pas démontré que le suffrage universel soit incompatible avec le maintien du bon ordre et les intérêts essentiels de la société, mieux vaut chercher à en conjurer les dangers, les inconvénients,. que de lui livrer bataille en règle, et de rendre, en cas de victoire, aux ennemis de la paix publique, un drapeau à déployer, une idole à invoquer.

D'ailleurs, dans le naufrage actuel de tous les principes du droit, de tous les préceptes de la raison, de tous ces axiomes, de tous ces lieux communs de sens commun sur lesquels les sociétés humaines reposent, depuis six mille ans, le respect de la minorité pour la majorité étant le seul qui subsiste, le seul que les factions se croient en-

core, par pudeur, obligées de professer du bout des lèvres, le seul que notre scepticisme étourdi n'ait pas encore cité à son tribunal, il importe de le ménager dans son dernier refuge, et de ne rien faire qui puisse en ébranler la solidité, ou en obscurcir Févidence.

Les inconvénients, les dangers du suffrage universel, sont, en premier lieu, l'ignorance absolue d'un très-grand nombre d'électeurs, ignorance qui, les rendant incapables de se décider avec réflexion et discernement, les livre, en aveugles, soit à leurs propres passions, lorsqu'ils en ont, soit, plus souvent encore, aux manœuvres des intrigants ; c'est, d'autre part, Findifférence profonde qu'in* spire, en temps ordinaire, à ces masses d'électeurs ignorants, une opération qu'ils exécutent sans en comprendre ni l'esprit ni la portée ; et par suite le caractère bizarre, inconséquent, presque aléatoire des élections qui en résultent; la majorité change, à chaque instant, dans Ie& collèges électoraux, parles raisons les plus frivoles: selon le vent qui soulfle, ou le temps qu'il fait, selon Téloignement ou la proximité d'un jour de marché, les candidats réussissent ou ne réussissent pas à pousser par les épaules les électeurs récalcitrants; c'est enfin l'étroite et rigoureuse dépendance où certains électeurs se trouvent placés vis-à-vis d'autres électeurs, dépendance à laquelle les premiers ne peuvent guère échapper sans se constituer,

à regard des derniers, dans un état d'hostilité sourde qui trouble profondément soit la société domestique, soit l'intérieur des ateliers ou des corps.

De ces divers inconvénients, le dernier est le seul qui mérite attention dans les communes rurales. Là, les électeurs, quels qu'ils soient, savent très-bien ce qu'ils font, et qui ils élisent; par cette raison, ils prennent à l'élection un véritable intérêt, et, n'étant point obligés de se déplacer, il ne faut pas beaucoup d'efforts pour les réunir tous dans le sein du collège électoral. Mais là se manifeste, plus clairement peut-être que sur un plus grand théâtre, la conséquence des rapports naturels entre le serviteur et le maître. Tout chef de famille dispose d'autant de voix qu'il a de personnes à son service; un manufacturier qui compte quatre ou cinq cents ouvriers dans son établissement est le maitre de Télection.

A cela deux remèdes.

Le premier, c'est de suspendre l'exercice du droit électoral, à l'égard des individus placés dans une position manifestement dépendante, savoir :

Les militaires en activité de service ;

Les domestiques à gages ;

Les inscrits aux bureaux de charité ;.

Les mendiants de profession; nos constitutions^ les

1 GonstitQtioD du 14 septembre 1791, t. III, chap. ii, art. 2, sect. 2; constitution de l'an m, art. 13.

plus démocratiques n'hésitaient point à ce sujet.

Le second, c*est d^eitiprunter à la loi du 31 mai 18S0, la disposition < qui fait dépendre Texercice actuel et local du droit électoral, de la justification d*un domicile de trois ans consécutifs dans le même canton, ou dans la même commune; disposition éminemment sage, profondément morale, qui, tout en maintenant en principe, le droit politique à tous les citoyens, sans distinction de rang, de fortune, de position sociale, place, néanmoins, l'eiercice de ce droit sous la condition d'une résidence fixe, d'un établissement de famille, d'un toit domestique, exclut, à chaque élection, dans chaque localité, les vagabonds, les ouvriers ambulants, les gens sans aveu, les gens sans feu ni lieu, qui ne partagent ni les intérêts, ni les charges, ni la destinée de la commune où le moment de Télection les surprend ; en un mot, toute cette partie flottante de la population qui ne présente à la société aucune garantie, et que la jeunesse laborieuse ne traverse qu'en passant, avec l'intention d'en sortir le plus tôt possible.

Dans les communes urbaines, pour peu qu'elles soient de quelque étendue, tous les inconvénients du suffrage universel se produisent, à la fois : impossibilité pour la plupart des électeurs, perdus dans une grande ville, étrangers les uns aux autres, de choisir, à bon escient, vingt,

4 An. % i i.

trente, quarante représentants; indifférence inévitable pour une opération qui se réduit à déposer mécaniquement, dans l'urne électorale,u ne liste reçue de confiance ; incertitude complète sur le résultat de Téleclion, selon que tels ou tels électeurs répondent ou ne répondent pas à l'appel ; on a vu récemment, le même collège électoral nommer un jour M. Thiers, et le lendemain M. Proûdbon.

De très-bons esprits se figurent que le remède, ici, serait d'en revenir à l'élection à deux degrés, telle qu'elle était pratiquée sous l'ancien régime, dans les communes urbaines, telle qu'elle était admise par la constitution de 1791 et par celle de l'an u, à l'égard des corps administratifs et du corps législatif.

Sous l'ancien régime, dans lesbaurgs dont la population n'excédait pas deux mille âmes, les notables étaient élus par des députés, élus eux-mêmes par quartiers, chaque bourg étant divisé en trois quartiers égaux*. Dans les villes dont la population excédait deux mille âmes, les électeurs était^nt élus dans le sein des diverses corporations d'où le corps des notables devait être tiré.

Sous le régime de 1791, et sous celui de l'an ni, tous ' les citoyens actifs, c'est-à-dire tous ceux qui remplissaient les conditions constitutionnelles, se réunissaient en as»

« Leber, p. 479.

semblées primaires ^ ; à l'effet d*étire un certain nombre d'électeurs, auxquels Télection des représeotanis était confiée.

Si réiectiou à deux degrés était une élection véritable» au lieu d'atténuer les inconvénients du suffrage universel, elle les aggraverait. Il est à peu près impossible, pour la plupart des citoyens, de dresser réellement, personnellement, en connaissance de cause, une liste de trente ou quarante représentants; il leur serait tout à fait impossible de dresser réellement, personnellement, en connaissance de cause, une liste de trois ou quatre cents électeurs. La difficulté serait décuplée ; l'opération serait dix fois plus illusoire et plus dérisoire, dix fois plus fallacieuse et plus fastidieuse, dans la seconde hypothèse que dans la première. Mais l'élection à deux degrés est pis que cela. Ce n'est pas une élection, c'Qst une élimination ; c'est une épuration des listes électorales, par voie de retranchement volontaire; les neuf dixièmes des citoyens se trouvent appelés à effacer, de leur propre main, leur propre nom, sur ces listes; à proclamer, par leur propre bouche, leur propre incapacité ; à se décimer eux-mêmes, à prononcer ^contre eux-mêmes une sorte de dégradation civique. Droit

1 Constitution de 1791, chap. i, sect. 2 et 3 (1 électeur pour 100 citoyens actifs); constitution de Tan m, tit. 3 et 4 (1 électeur, pour 200 citoyens actifs).

le plus étrange, eo vérité, dont on ait jamais gratifié des créatures humaines, misérable expédient également indigne et du législateur qui le met en œuvre, et des dupes qui s*y laissent prendre. Il faut choisir, il faut savoir ce que Ton veut, et faire ce que Ton dit. On veut ou on ne veut pas du suffrage universel. N'en veut-on pas? A la bonne heure; qu'on ne porte point alors sur la liste électorale des noms qui n'y figurent que pour en ^tre retranchés. En veut-on? il faut le vouloir sincèrement avec ses conditions et ses chances, sauf à lui faire d'ailleurs aussi beau jeu que possible. On regarde, ou Ton ne regarde pas tous les citoyens comme également aptes à tous les genres d'élection. Si Ton n'a pas cette opinion, il faut le dire et en revenir au système du cens, aux garanties de capacité. Si Ton croit à l'aptitude universelle, il faut se régler sur cette croyance, et s'appliquer simplement à rendre l'élection aussi réelle, de la part de chaque électeur, aussi sérieuse, aussi vraie que faire se peut.

Il est, ce semble, en pareille matière, quatre principes dont on ne doit jamais s'écarter :

l» Chaque électeur doit être appelé à voter, sans déplacement, dans le lieu même de sa résidence;

2o Chaque électeur doit être tenu de voter, sauf, toutefois, les cas d'exception valablement présentés et régulièrement admis;

S*" Eq thèse générale, le vote de chaque électeur doit porter exclusivement sur une seule personne ;

4'' Chaque électeur doit être éclairé et dirigé, dans son vote, sans néanmoins être contraint.

Le premier de ces quatre principes est de toute justice envers les classes laborieuses.

On leur confère le droit électoral; on ne doit pas leur imposer Tobligation de Texercer à leurs dépens, aux dépens de leur pain quotidien et de la subsistance de leurs familles. Tout déplacement est nécessairement dispendieux; tout déplacement entr^dne, au moins, la perte d'une journée de travail. Sous un régime républicain ou quasirépublicain, les élections sont fréquentes, les élections sont nombreuses. Quel est Thomme vivant à la sueur de son front qui puisse impunément échanger, chaque année, dix à douze jours de travail, contre dix à douze jours de dépense? C'est d'ailleurs ouvrir la porte la plus large au plus grand péril du suffrage universel: la corruption des électeurs indigents. Chacun sait que c'est sous la forme de facilités ou d'indemnités oflfertes pour les déplacements que la corruption pécuniaire s'exerçait autrefois, et s'exerce encore aujourd'hui, en Angleterre, sur une échelle très* vaste.

Le second principe est de toute justice envers la société.

Le droit électoral n'est point un droit exclusivement personnel, Tun de ces droits de nature que l'État reconnaît sans les créer et qu'il garantit aux individus, en leur laissant la faculté d'en user ou de n'en pas user, voire même d'en abuser, selon leur bon plaisir ; c'est un droit social, un droit institué dans l'intérêt de la communauté; la communauté y doit avoir l'œil et y tenir la main sous l'empire du suffrage universel. L'expérience prouve, chaque jour,que, là même où l'élection s'opère sans déplacement, tantôt les majorités s'abstiennent, par paresse, par négligence, laissant ainsi le terrain aux minorités, souvent même aux minorités les plus minimes ; tantôt elles reparaissent, à rimproviste, aiguillonnées tout à coup par quelque circonstance particulière. Chaque collège électoral devient alors un champ de manœuvres pour les intrigants, un tapis vert ou les surprises, oîi les coups de dés se multiplient. Ne sachant sur qui ni sur quoi compter, les influences naturelles, léjgitimes, se retirent et quittent la partie. Les candidatures les plus étranges ont leurs chances, et le hasard dispose de tout. Le remède, c'est de tenir, à tout prix, le collège électoral au complet; de traiter l'électeur comme le juré; d'exiger de lui, sous la menace d'une amende sommairement prononcée, qu'il réponde à l'appel, ou justifie des motifs de son absence, le bureau du collège restant juge de la validité des excuses.

Dans un collège électoral au complet, il n'y a peint de surprise à craindre, Tintrigue est en présence des influences légitimes; la corruption n'est point à redouter non plus, on ne corrompt guère les masses.

Le troisième des quatre principes est le plus important.

Il abolit le scrutin de liste, yrai guet-apens, en matière d'élection, le scrutin de liste, mensonge effronté, de la part des uns, sotte duperie de la part des antres.

Demandez à Thomme le plus éclairé, le plus intelligent, le plus réfléchi de se choisir simultanément vingt ou trente représentants, de porter simultanément sur son bulletin, vingt ou trente noms, il y sera fort embarrassé. Sur ces vingt ou trente noms, il y en aura peut-être un tiers qu'il adoptera de confiance ou de complaisance, peut-être un autre tiers quMl n'adoptera qu'à titre de transaction, de eompromis; c'est tout au plus s'il y en a cinq ou six qui soient véritablement l'objet de soii choix. Imposez la même obligation à des électeurs ignorants, à des électeurs illettrés,c'est-àdire, sous le régime du suffrage universel, à la très-grande masse des électeurs, ils voteront en aveugles. Le premier intrigant venu, le moindre courtier d'élections fera voter la plupart des électeurs comme il lui plaira. Qu'il ait simplement la précaution de placer, surie bulletin quUl offre à chaque électeur, un nom, un seul nom qui con-

vienne à celui-ci, l'électeur ne lui en demandera pas davantage, c'est le vrai moyen d'arriver à ce résultat que les neuf dixièmes des élections s'opèrent contre le gré des neuf dixièmes des électeurs; contre le vœu qu'ils auraient exprimé s'ils avaient su ce qu'ils faisaient.

Divisez l'élection ; en revanche, établissez autant de collèges électoraux, ou de sections de collèges électoraux qu'il y aura de représentants à élire; que chaque électeur n'ait qu'un seul nom à porter sur son bulletin ; il choisira lui-même; il choisira bien ou mal, mais il choisira; il n'y a pas d'électeur qui n'ait, au moins, une préférence. N'exagérons rien, néanmoins : cette précaution, indispensable, dans les grandes villes, dans les communes urbaines, ne l'est pas dans les communes rurales S où tout le monde se connaît, et où les choix sont nécessairement limités. Il faut diviser les villes en quartiers ; on peut laisser subsister le scrutin de liste dans les bourgades et dans les villpges, sous cette condition que le nombre des conseillers municipaux à élire sera lui-même très-restreint.

Le dernier principe a pour but de régulariser les candidatures.

Toute élection suppose des candidats qui se proposent eux-mêmes ou qui sont proposés par certaines réunions, per certains comités électorauxaux suffrages des électeurs.

i Voy. la loi du 21 mars 1831, chap. m, sect. 2, art. 43 et 47.

Sans la manifestation des candidatures, et le concert préalable qui en résulte, la divergence des votes rendrait, très-souvent, toute élection impossible.

Ces manifestations, ces réunions suffisent sous un régime qui n'admet que des électeurs éclairés, intelligents, de loisir, des électeurs personnellement engagés dans les voies de la politique, au fait des questions qui divisent ou préoccupent simplement les partis. Elles ne suffisent point sous un régime qui convoque l'universalité des citoyens. Les grandes masses d'électeurs ne lisent point les professions de foi ; à peine savent-elles lire ; elles n'assistent point aux comités électoraux ; le travail absorbe tous leurs moments. Pour que leur vote soit éclairé et dirigé, dans une certaine mesure, pour qu'il soit encadré, contenu entre certaines limites qui préviennent Téparpillement, la dissémination à TinGni, il faut que ces limites soient posées, et ces indications données par quelque autorité, semi-légale, semi-officielle, digne de respect en position d'inspirer confiance^ et dont Tindépendance parfaite soit à l'abri de toute contestation.

Supposez qu'une ou plusieurs places venant à vaquer dans un conseil municipal, toutes les personnes qui, dans le ressort de ce conseil, occupent ou ont occupé, depuis vingt ans, soit des fonctions ^te(;^iî;^s, soit des fonctions inamovibles fussent appelées à se réunir en comité élec-

toral pour entendre débattre le» titres dies prétendants, et qu'à rissae de la discnssion, elles arrêtassent, à la pluralité des voix, une liste de cinq candidats, pour chaque place vacante, liste qui serait affichée dans la commune, liste purement indicalivei, en dehors de laquelle, chacun dem^rerait libre de choisir, h côté de laquelle chaque autre comité électoral, demeurerait libre de placer la sienne, il y a tout lieu de penser que la plupart des étectetirs, étrangers par leur position, par leur défaut d'éducation, par leurs occupations journalières à la lutte des partis, aux controverses du moment, s'arrêteraient plutôt à la liste semi-officielle, qu'ils choisiraient sur cette liste phitôt que sur toute autre, et que l'influence qu'elle exercerait naturellement, sans contrainte, sans faire violence à rien ni à personne, porterait on 'grand poids dans l'élection du côté de l'impartialité et de la modération.

Sans une précaution de ce genre, les électeurs illettrés, c'est-à-dire la très-grande masse des électeurs, ne pouvant ni se concerter ni s'entendre, perdront leurs voix en les dispersant, et les minorités bien unies demeureront maîtresses du terrain. Ajoutons que Texistence de cette liste semi-officielle, offrirait, au besoin, un utile point d'appui aux électeurs placés dans une position dépendante, contre l'ascendant que leurs supérieurs prétendraient exercer sur* eux. Tous les choix faits sur cette

liste auraient pour eux la présomption ; les ooaitres, les patrons y regarderaient à deux fois avant d'en faire Tobjet d*un reproche, envers Içurs ouvriers et leurs serviteurs.

Sous ces diverses conditions^ le suffrage universel peut être loyalement et régulièrement essayé. Il y a lieu d'espérer que Fexpérience lui serait favorable.

Le nombre des conseillers municipaux serait naturelle* ment réglé par la population même de chaque commune * depuis le chiffre de six, en minimum, jusqu'à celui de trente-six qui ne serait dépassé dans aucun cas. Le minimum de dix fixé par la loi de 1831, paraît trop élevé pour les très- petites communes.

Les conseils municipaux seraient renouvelés par tiers, chaque année, comme les membres des common councik, en Angleterre*. Le renouvellement intégral ne convient point aux corps administratifs ; il est nuisible au maintien des traditions, et court risque d'interrompre brusquement la marche des affaires. Le renouvellement par moitié tel qu'il est établi par la loi de 1831^*, tel qu'il Tétait par la loi de 1789*, et par la constitution de Tan nj^*, a

i Loi du 21 mars 1831, art. 9.

• Bouyer, p. 398. (Le board des aldermer est renouvelé par moitié tous les ans, c'est le common council qui l'éUt.

5 Loi du 21 mars 1831, art. 17,

* Loi du 14 septembre 1789, art. 42.

s GonstitutioD de Fan m , art. 185.

le même inconvénient, bien qu'à un moindre degré.

Le maire et les adjoints seraient nommés directement par le corps municipal ^ ; la séparation des deux ordres de fonctions rendrait inutile toute intervention de l'autorité supérieure.

Nous disons le corps municipal et non le conseil municipal ; on sait, en effet, qu'aux termes de la loi du 13 mai 1818^, Tune de nos lois fondamentales en matière de finances, lorsqu'il y a lieu de pourvoir, en sus et pur delà le budget annuel, à des dépenses extraordinaires, les plus imposés de chaque commune, en nombre égal à celui des conseillers municipaux, sont appelés à délibérer sur ces dépenses; disposition tout à fait sage, qui tempère, dans les cas graves, ce qu'a nécessairement d'un peu hasardeux l'omnipotence de l'élection populaire, en la sou- . mettant au contrôle des contribuables les plus éclairés et les plus intéressés au bon emploi des ressources communales ; disposition d'autant plus nécessaire que l'élection est plus populaire, et qu'il faudrait introduire, à nouveau, sous le régime du suffrage universel, si la prévoyance du législateur ne l'avait pas devancé.

t Sous l'ancien régime, le roi choisissait la maire entre les trois candidats présentés par les notables et le corps de yille ; sous la loi de 1831, le maire était choisi par le roi dans le conseil municipal.

« Art. 39 et 40.

Or, du moment que rintervention des plus imposés est, en pareil cas, tenue pour indispensable, comment leur refuser, en bonne logique, le droit de veiller, par eux-mêmes, h Texécution des délibérations par eux prises, en commun, avec le conseil municipal? comment leur refuser le droit de concourir au choix du magistrat chargé d'exécuter ces délibérations, et plus tard, en fin d'année, à Texamen, à l'apurement des comptes présentés par ce magistrat ?

En revanche, s'il parait juste et nécessaire de protéger, dans certains cas, et à certain degré, contre le gaspillage des deniers communaux, une classe de contribuables que la jalousie démocratique exclut trop souvent du conseil municipal, il ne paraîtrait ni moins juste, ni moins raisonnable de protéger, dans le^ mêmes cas, et au même degré, les classes que leur position exclut temporairement du droit de suffrage, les indigents, les domestiques et journaliers à gages, les ouvriers sans domicile fixe. A cet effet, il paraîtrait juste et nécessaire, chaque fois que les plus imposés seraient appelés à siéger dans le conseil municipal, d'y appeler, en nombre égal, d'une part, des délégués des commissions d'hospice, des bureaux de charité, des établissements de bienfaisance ; d'une autre part, des délégués des conseils de prud'homnies, là oii il en existe, des sociétés de secours et d'assistance mutuels

tf VUES SUR LE GOUVfil^ËHENT DE LA FRANGE

dont Texistence serait reconnue par la loi,, et les statats régulièrement autorisés, le nombre proportiomiei de chaque classe de délégués dépendant des lieux et des circonstances.

Le corps municipal, (ninsi composé^ siégerait nécessairemmt à Touverture et à la clôture de chaque année financière, incidemment^ chaque fo\s qu*il y aurait lieu de voter sur des dépenses ou des impositions extraordinaires.

Le maire et les adjoints seraient élus par lui, comme le iQrd-maire Test à Londres * par le common council^ et non comme ils Tétaient, en France, $ous Tempire de la loi de 1789; en faisant élire le maire, en dehors du conseil municipal, par les électeurs eux-mêmes, on constituerait, en face Tune de l'autre, deux autorités antagonistes, tandis qu'il importe, au contraire, que le corps municipal soit constamment, et autant que possible, associé à l'action et à la responsabilité du maire. C'est la force et la garantie dont le maire aura toujours besoin.

L'élection serait renouvelée tous les trois ans, mais confirmée chaque année, en ce sens qu*à l'ouverture de la première session annuelle, la réélection pourrait être proposée. Le maire, ainsi, ne se trouverait jamais, en minorité.

1 Boayer. p. 398.

Il aurait le droit de convoqiNff et d'ajourner le censâl municipal.

Le droit de dissolution serait réservé au pouvoir exé^ cutif, dans le eas où les conseils municipaux^ dépassant leurs attributtOBs, empiéteraient sur le domaine de Tadministration générale ou de la politique.

IV. L'autorité municipale étant ainsi constituée, la force publique doit être k ses ordres.

La garde nationale relevant exclusivement du pouvoir civil, et comptant dans ses rangs, toufi les hommes va* lides de dix-buit k soixante ans, serait oif^smisée de telle sorte que chaque commune rurale ait sa compagnie; que, dans chaque commune urbaine, chaque quartier ou section représentée par un conseiller municipal eût, au ofioins, la sienne, sauf à» former, dans les grandes viltes, des batailions par la réunion de plusieurs compagnies, des légions par la réunion de plusieurs bataillons d'un même quar* ti^, les sous-*officiers, officiers, chefs de bataillon et de légion demeurant soumis à l'élection.

Ces compagnies, bataillons, légions correspondant aux diverses communes ou sections de commune, constitueraient la garde nationale sédentaire, la garde nationale proprement dite, dont le service ne pourrait être exigé hors de l'enceinte de chaque commune.

La garde nationale sédentaire serait armée et équipée

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aux frais de chaque commune, armée et équipée progressivement, au fur et à mesure des ressources qu'offrirait le budget, chaque conseil municipal demeurant chargé de la distribution des armes et des effets d'équipement, en tenant compte du zèle, de l'activité et des services de chaque individu.

Indépendamment de la garde nationale sédentaire, il y aurait dans chaque commune, selon la force de sa population, un ou plusieurs pelotons de garde nationale mobile, composée :

l^ De volontaires, armés et équipés à leurs frais;

2® Des jeunes gens de vingt à vingt-sept ans appelés par la loi de recrutement, mais favorisés par le sort, et restés dans leurs foyers.

Ceux-ci seraient armés et équipés aux frais de l'État; ils seraient régulièrement instruits, et soumis à des exercices fréquents, périodiques. Réunis au canton, ces pelotons formeraient une compagnie ; réunis au chef-^lieu d'arrondissement, ces compagnies cantonales formeraient un bataillon ; réunis au chef-lieu du département, les bataillons formeraient une légion. A chaque degré de l'échelle administrative, l'autorité supérieure disposerait de <îette troupe civique, dans l'étendue de son ressort. Les compagnies, les bataillons et les légions seraient commandés par des officiers en retraite ; ils seraient soldés

aux frais du département, chaque fois que leur service les appellerait hors de leurs communes respectives, et soumis alors aux règles de la discipline militaire.

Ainsi organisée, ainsi commandée, ainsi disponible, la garde nationale sédentaire ou mobile, semblerait infiniment plus propre que la milice de la Grande-Bretagne ^ à

i Le maintien de l'ordre matériel, de la paix, de la tranquiUiié publique est confié en Angleterre :

1» Aux grands et petits constables;

L'unique différence entre les uns et les autres est dans retendue de leurs ressorts respectifs ; les petits constables n'exercent leurs fonctions que dans l'enceinte d'un district très-limité (iiihing, township, parish). Les grands constables les exercent dans l'enceinte d'un district moins circonscrit [hundred). Les uns et les autres sont aujourd'hui nommés et révocables par le j âge de paix; deux juges de paix, au moins, doivent concourir à la nomination et à la révocation; les constables sont de purs agents d'exécution, sous l'autorité des juges de paix; ils veillent 'au maintien de l'ordre; leurs émoluments se règlent sur les actes dont ils sont, chargés, comme ceux des huissiers, en France. Ils se choisissent pour auxiliaires des watchmen, dont le nombre est déterminé par la coutume de chaque lieu. Dans les circonstances extraordinaires, les magistrats font appel à la bonne volonté des citoyens et les admettent temporairement an rang de constables spéciaux.

â» Aux corps spéciaux de police (policemen) institués par des statuts particuliers, et soumis à l'autorité directe du sous-secrétaire d'État de l'intérieur.

30 A la milice.

La miUce est une force armée éventuelle, en disponibilité dans chaque comté.

Elle est formée par voie de tirage au sort sur la liste des habitants du comté, entre dix-huit et quarante- cinq ans. La qUbtité par comté, est déterminée tous les dix ans, par le conseil privé. La durée de temps de service est de cinq ans; le remplacement est admis; il y a des motifs d'exception plus ou moins nombreux. L'organisation du corps est confiée aux députés-lieutenants

dispenser de toute interventioû de Tarmée de ligne, dans les -temps ordinaires, et à seconder celte intervention, dans les grandes circonstances. Parlout, dans les campagnes comme dans les villes, les magistrats et les corps armés, chargés de veiller au maintien de la tranquillité publique, trouveraient, en cas de besoin, une force auxiliaire considérable, et levée en masse régularisée, et dont Tavant-garde serait prête à répondre au premier signal.

V. Les fonctions de pouvoir municipal se divisent naturellement en trois catégories :

La police;

L'administration des propriétés communales ;

L'administration des intérêts généraux de la commune.

du comté; le commandement au' lord-lieutenant; c'est celui-ci qui nomme tous les officiers : ils sont pris parmi les principaux propriétaires du comté, et soumis à des conditions de fortune légalement déterminées y sauf les cas d'invasion du royaume, ou de rébellion dans le royaume. Les miliciens ne peuvent être appelés à servir hors de leur comté. Dans aucun cas, ils ne peuvent être appelés à servir hors du royaume; ils sont exercés à des époques déterminées, et soumis à la loi martiale, en temps de service actif; ce temps de service, en général, n'excède pas vingt-huit jours par an ; ils sont alors payés comme la troupe de ligne ; les punitions ne peuvent s'étendre, jusqu'à la peine capitale. Dans les circonstances extraordinaires, la couronne peut appeler moitié en sus du contingent.

40 A la milice locale.

Force armée de môme nature que la milice régulière, formée sur le même principe, mais dont le service est plus restreint et plus spécial.

50 A des corps de volontaires, infanterie et cavalerie (yeomanry).

DES GOMSrUNES 51

La police ttiunicipale et rurale * appartient exclusivement au maire.

En présentant la loi du 18 juillet 1?87, le gouvernement avait proposé de ranger cette attribution au nombre de celles qui n'appartiennent point au maire, en tant que magistrat municipal, mais qui lui sont simplement déléguées par Tautorité supérieure. Cette proposition n'a point été admise ; on a maintenu ia disposition de la loi du 16 août 1790 ^ C'est une décision sur laquelle il faut revenir si Ton veut affranchir le maire de toute dépendance envers l'administration proprement dite. La ligne de démarcation entre la police générale, et la police locale est impossible, soit à priori^ soit même à posteriori. Les conflits entre Tune et l'autre deviendraient inévitables et journaliers si le droit de statuer en pareille matière par voie d'arrêtés ou de règlements était confié à deux autorités distinctes, indépendantes Tune de l'autre, et, par cela même, antagonistes.

Ce droit doit être exclusivement réservé au délégué du gouvernement central. Le maire ne doit conserver que celui de requérir la force publique pour proti^er les dtoyens et faire cesser le désordre matériel.

* Loi du 18 juUlet 1831, art. 10, i 1; art. 11, i i et 8. 2 Tit. XI.

La conservation et radmînistration des propriétés communales * appartient au maire.

Le conseil municipal règle lui-même, directement, sur ' la proposition du maire ^, le mode d'administration et de jouissance de ces propriétés, et les conditions des baux qui n'excèdent pas dix-huit ans pour les biens ruraux et neuf ans pour les autres, le préfet ayant qualité pour annuler les délibérations du conseil municipal, pour violation des lois et règlements^ ou en cas de réclamation; comme il s'agit ici d'une simple question de droit ou de fait, à savoir s'il y a eu violation de quelque texte, ou lésion de quelque intérêt privé, rien n'empêche de substituer le tribunal de i''*' instance au préfet. Ce ne serait point une intervention de la justice dans l'administration. Le pouvoir municipal, en pareil cas, n'administre pas, c'est-à-dire n'agit pas de puissance à sujet. C'est simplement le syndicat d'une société de co-propriétaires qui gère leurs affaires en restant soumis à l'obligation de suivre certaines règles.

Le conseil municipal délibère sur les acquisitions 3, ventes, échanges et partages des propriétés communales, sur les conditions de baux qui excèdent dix-huit ans pour les

1 Loi du 18 juillet 1831, art. 10, g 2.

8 Loi du 18 juiUet 1831, art. 17 et 18.

5 Loi du 18 juillet 1831, art. 19, g 3» 4> ^ et 9; art. 46, 47 et 49.

biens ruraux et neuf ans pour les autres biens, et enfin sur les baux des biens pris à loyer pour la commune, et sur Tacceptation des dons et legs qui lui seraient faits; ces délibérations sont rendues exécutoires par un arrêté du préfet en conseil de préfecture, lorsque! s*agit d'une valeur qui n'excède par 3,000 francs, pour les communes dont le revenu est au-dessous de 100,000 francs, et de 30,000 francs pour les autres communes.

S'il s'agit d'une valeur supérieure, il y est statué par ordonnance royale.

Comme il est id question d'un simple acte de protection toute pareille à celle qu'exerce, à l'égard des biens des mineurs, la justice ordinaire, nul obstacle, ce semble, à considérer le maire comme le tuteur de la commune, prise en tant que propriétaire; le conseil municipal, comme un conseil de famille, et à remplacer, soit l'arrêté du préfet, soit l'ordonnance royale, par une homologation du tribunal de 1" instance, rendue en chambre du conseil, sur les conclusions du ministère public, conformément aux art. 457 et 458 du Code civil.

Par les mêmes raisons, on peut faire l'application des règles de ce même code aux actionsjudiciaires à intenter ^ ou à soutenir par une commune et aux transactions à

i Loi du 18 jaillet 1831, art. 19, 1 10; art. SO et 59.

consentir en son nom, et remplacer, soit Tautorisation du conseil de préfecture, soit l'ordonnance royale (art. 59) par un avis de trois jurisconsultes S et une homologation du tribunal de 1'* instance, rendue sur les conclusions du ministère public.

En transférant ainsi là protection des intérêts fonciers immobiliers de la commune d'une main dans une autre main, de l'administration supérieure à la justice ordinaire, on n*échange pas un joug contre un autre joug, à Dieu ne plaise. Autant Tintervention de l'administration supérieure, en pareille matière, est nécessairement inquisilive, minutieuse et tracassière, autant celle des tribunaux sera naturellement libérale et réservée. L'administration fait arme de tout pour étendre sa mainmise sur toutes les parties de la gestion communale, et transformer la commune à son image. La justice ordinaire sera désintéressée et indifférente; garantir ce mineur-là comme tout autre contre rimpéritie, la précipitation ou les malversations de son tuteur, c'est la seule idée qui la puisse préoccuper.

A l'égard des autres objets énoncés dans l'art. 19 de la loi du 18 juillet 1831, les délibérations du conseil municipal seraient obligatoires par elle>-mêmes, et sur la . simple signature du maire.

1 Gode civU, art. 464 et 467.

DES COMMUEES 55

En ce qui touche radministratioo des intérêts généraux de la commune, tout aboutit au budget, tout en définitive se résout en dépenses çt en recettes.

Les dépenses sont obligatoires ou facultatives.

L'objet de chaque dépense obligatoire est déterminé par la loi ^ Quand un conseil municipal omet de porter à son budget quelque dépense de cette nature, le préfet l'y inscrit d'office, en règle le montant sur la moyenne des trois dernières années, et impose, s'il le faut, sur la commune une contribution extraordinaire, pour y faire face.

Ces dispositions qui posent à l'indépendance absolue des conseils municipaux une limite fixe et légale, sans rien donner à l'arbitraire de l 'administration, doivent être maintenues. En laissant, sur tout autre objet de dépense une entière liberté au pouvoir municipal, on Témaucipe véritablement, on l'affranchit de Tobligation de recourir, à chaque instant, à l'autorisation du pouvoir central; on lui confère, dans les grandes villes, un maniement d'affaires et de deniers peut-être excessif. Mais, encore un coup, il en faut courir le risque. Dans cet affranchissement de tout contrôle * seraient comprises les constructions nouvelles elles-mêmes, et les reconstruc-

1 Loi du 18 juillet 1831, art. 30, 39 et 40.

< Loi du 18 jmUet 1831, art. 45.

lions entières ou partielles, sauf l'obligation de soumettre les plans et devis, lorsqu'ils dépasseraient la somme de 30,000 francs au conseil des bâtiments civils *, et le droit réservé au préfet de prononcer, en cas de dissentiment entre ce conseil et le conseil municipal.

Les recettes des communes doivent être arrêtées *, en principe et en limites, par la loi générale des finances; dans l'enceinte de ces limites, le vote du conseil munipal serait libre.

Rien à changer quant aux emprunts \ L'avenir des communes doit demeurer placé sous la garantie de la loi, ou, tout au moins, des règlements rendus en conseil d'État avec les solennités requises.

Rien non plus * quant à la comptabilité. Plus on accorde de liberté au conseil municipal, plus il importe que la partie purement matérielle de sa gestion soit claire et régulière; et l'intervention de l'administration supérieure, sur ce point, en garantissant le maintien de Tordre, ne porte aucune atteinte à l'indépendance de l'ordonnateur.

VL Parmi les objets de dépenses obligatoires, doivent

i Loi du 18 juillet 1831, art. 45. g 2.

> Loi da 18 juillet 1831, art. 31.

s Art. il.

« Art. 60 et 69.

être rangés, à Tavenir, rangés disfinctement, positivement, expressément :

1"* Les établissements de bienfaisance ;

30 Les établissements d'éducation ;

3° Les établissements qui tiennent, en quelque sorte, le milieu entre les établissements de bienfaisance et les établissements d'éducation, tels, par exemple, que les salles d'asile et les ouvroirs.

Parmi les objets qui doivent exercer, à l'avenir, la surveillance active du pouvoir municipal, il faudra comprendre les conditions imposées aux établissements industriels.

Vn. Reste à tracer sommairement les règles de la responsabilité qui doit peser tant sur le maire, les adjoints et leurs auxiliaires subalternes, tels que gardes champêtres et autres, que sur le conseil municipal lui-même.

Dans un ordre de choses oii tout est donné à Télection, la responsabilité purement morale, celle qui s* exerce par l'action de l'opinion publique et qui doit trouver sa sanction dans le droit même d'élire ou de réélire, cette responsabilité-là doit jouer le premier rôle. La loi ne peut rien pour la fortifier, si ce n'est de rendre les élections fréquentes et sincères ; elle sera réelle dans les communes urbaines ; dans les communes rurales, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, il est à craindre qu'elle ne s'exerce ja-

mais que sous des conditions mobiles et capricieuses.

La responsabilité purement administrative, celle qui s'exerce du supérieur à Tinférieur et qui trouve sa sanction dans la crainte du blâme ou de la destitution, il n'y faut pas penser ; dans un tel ordre de choses, à parier rigoureusement, les magistrats électifs n'ont point de supérieurs *; ils ne relèvent que du public; tout au plus peut-on réserver au pouvoir central * le droit de suspen-^ dre un maire ou de dissoudre un conseil municipal dans des circonstances extrêmes ; mais c'est un droit périlleux dont le pouvoir central fera sagement de n'user qu'avec beaucoup de mesure.

La responsabilité juridique doit donc remplacer, à Certains égards, la responsabilité administrative.

Il en est ainsi en Angleterre ;

Il en est ainsi, aux Etats-Unis.

En Angleterre, le corps des juges de paix réunis en session trimestrielles, et au-dessus d'eux la cour suprême du banc du roi ont la haute main sur les magisti'ats électifs. Sur la plainte de toute partie lésée, sur la dénonciation de tout simple citoyen ou du grand Jury, ces tribunaux interviennent, non-seulement pour punir lei délits commis par les magistrats électifs, mais pour les coil-

1 GonstitulioD de 1791, cbap..iv, section 0, art. 5. i Constitution de l^an m, art. 193 et suiv.

traindre à remplir leur devoir, et pour réparer même, au besoin, leurs négligences, leurs omissions.

ÂlUX Etals-Unis, les Cours de session, et autres tribunaux de même nature, sont investies de pouvoirs peut-être encore plus étendus.

Nous ne saurions aller jusque-là. Les tribunaux, en France, ne sauraient prononcer que sur des délits, des contraventions nettement définis, exactement caractérisés. Mais cela suffit pleinement ; le droit étant maintenu aux préfets d'inscrire, d'office, sur les budgets communaux, toutes les dépenses obligatoires qui n*y seraient pas portées, et la résistance devenant alors, de la part du maire, ou du conseil municipal, une contravention punissable, on a, contre toutes les négligences, contre toutes les omissions de quelque importance une garantie suffisante. Ce qu'il faut, c'est ouvrir au ministère public, soit d'office, soit sur la plainte des parties lésées, une libre action à regard des magistrats municipaux. Les magistrats municipaux ne sauraient désormais rester à couvert, sous la garantie administrative, contre les poursuites de la justice. La garantie administrative, c'est-à-dire l'interdiction de toute poursuite jusqu'à autorisation du conseil d'État, n'a de sens que dans un système hiérarchique, ou l'agent d'exécution est censé n'avoir rien fait que sous Fimpulsion immédiate et prochaine du ministre dont il relève. .

C'est en ce sens seulement qu'il est raisonnable et régulier de constituer le ministre en demeure, ou de désavouer son agent, et de Tabandonner^à la justice, ou de prendre à son compte le fait incriminé, et d'en répondre lui-même devant le pouvoir législatif. Dans le plan qui vient d'être exposé, les magistrats municipaux ne relevant d'aucun supérieur hiérarchique, agissant motu proprio, doivent répondre directement, devant la justice, et pour euxmêmes et pour les officiers subalternes qu'ils nomment et qu'ils emploient.

Toutefois, afiu de les tenir à l'abri de toutes poursuites incessantes, multipliées, tracassières, afin de les protéger contre les petites animosités locales, il conviendrait, ce semble, le cas échéant de poursuites dirigées soit contre un maire, soit même contre un conseil municipal tout entier, de faire l'application des principes posés par le code d'instruction criminelle, titre IV, chapitre ni, sect. 1 et 2.

En transportant soit le jugement, soit simplement l'instruction de l'affaire, selon la gravité de l'imputation, du tribunal de l""^ instance à un tribunal d'un ordre plus élevé, on aurait la certitude qu'aucune plainte ne sera légèrement accueillie, et aucun arrêt rendu sous l'influence de préventions fâcheuses.

Ces dispositions mettraient le sceau à l'indépendance

DES COHMUNES 61

réelle, mais mesurée, pratique, raisonnable, du pouvoir municipal, en France.

Le territoire de la France, au lieu d'être, comme à présent, pulvérisé en individus, — en individus sans liens^ sans cohésion, sans résistance personnelle, — en individus que les vents enlèvent, tour à tour, comme autant de brins de paille, se trouverait couvert d'êtres collectifs, — d'êtres animés, pleins de vie et de sève, pleins d'activité et d'entrain — d'êtres infiniment divers en grandeur, en puissance, depuis le nain jusqu'au géant, depuis Paris même jusqu'à la plus humble commune, — d'êtres avec lesquels le pouvoir central serait, sans cesse, obligé de compter, sans que son action directe sur les citoyens, en ce qui concerne les droits de l'Ëtat, les intérêts généraux de la société, fût ni réduite, ni même altérée.

C'est ce qui reste maintenant à démontrer.