CHAPITRE VII

Le Corps législatif se compose du roi et des deux Chambres.

Toute loi, toute mesure de haute politique ou simplement d'intérêt général exige leur concours soit direct, soit indirect.

Eu thèse générale, rkiitiative appartient concurremment au roi et à chaque membre des deux Chambres ; il est néanmoins des lois, le budget, par exemple, et des mesures, par exemple la paix ou la guerre, dont l'inilialive appartient au roi, nécessairement et par la force même des choses.

L'exécution n'appartient qu'à lui.

Mais le roi n'exerce directement et par lui-même ni Tiniative dont la constitution Tinveslit, ni même aucun des droits inhérents à la prérogative royale ; il les exerce tous

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indistinctement par l'entremise el sous la responsabilité de ses conseillers, lesquels, agissant tantôt séparément, tantôt réunis en corps, tantôt répartis entre plusieurs conseils dont les attributions sont diverses, couvrent la royauté sans TefTacer, en assumant, sans l'usurper, la direction des affaires.

Rien n'étant plus important, sous un régime constitutionnel, que Fagencemeni et le jeu de ce mécanisme, il vaut la peine de s'y arrêter quelque peu.

En Angleterre, l'organe principal et essentiel de la royauté, c'est le conseil privé.

Le conseil privé, c'est ce qui subsiste encore aujourd'hui de cette cour féodale en qui se réunissaient et se confondaient primitivement tous les pouvoirs, et dont la marche des événements a successivement démembré : '

1® Le parlement ;

2* Les cours de justice ;

3^ Le magnum concilium, exclusivement composé des pairs du royaume, conseillers héréditaires de la couronne, institution surannée dont il ne subsiste plus que le droit inhérent à chaque pair d'obtenir audience du roi, et de l'entretenir sur un sujet quelconque ;

4** La Chambre étoilée, et la Cour des requêtes, supprimées en 1640, par la pétition des droits.

Le conseil privé se compose des dix premiers person-

nages de l'État *, dont le rang denaeure légalement fixé soit que leur titre corresponde à des fonctions réelles, soit qu'il ne corresponde plus qu'à des fonctions honorifiques, et de tous les sujets auxquels le roi confère et maintient, sa vie durant, le titie de conseiller privé.

Ce titre, en effet, est révocable, et le conseil privé est re.iouvelé intégralement à chaque vacance du irôoe.

Il suit de là que toute personne qui occupe un poste de quelque importance est, sinon nécessairement, du moins, naturellement conseiller privé, et demeure tel même lorsque les vicissitudes de la politique, en l'écartant du pouvoir, le font passer dans les rangs de Topposition. Être rayé du conseil privé est une disgrâce dont il y a peu d'exemples.

On se pourvoit devant le conseil privé contre certaines décisions de la Cour de chancellerie, contre les arrêts des cours ecclésiastiques, de la haute Cour de l'amirauté et des tribunaux des colonies ; et, dans ces cas purement juridiques, le conseil statue par l'entremise d'une commission oU siègent les magistrats les plus hauts placés du royaume 2.

« The lord chancelier, the lord ireasurer, the lord président, the lord privy seal, the lord Chamberlain of England, \he lord high constahle, the* lord marshall, the lord high admirai, the lord slew ard of the household, the lord Chamberlain of the honsehold.

^ The lord keaper of the great seal, the lord chief justice of the

Une autre commissiou composée de neuf conseillers privés, assistés de deux secrétaires, s'occupe de certaines affaires relatives aux colonies, au commerce, aux chemins de fer.

Mais ces attributions, quelle que soit leur importance, ne fout qu'ajouter au poids et à rautorité politique du conseil privé, considéré, ainsi qu'il a été dit tout à rheure, comme Vorgane essentiel de la royauté. C'est dans ce conseil que le roi est censé trafter, de l'avis et sous la responsabilité des membi^s qui le composent, toutes les affaires de TÉtat. C'est en son nom que sont promulguées les proclamations et autres actes de l'autorité royale. Mais, ce conseil étant très-nombreux et composé d'éléments très-hétérogènes, il a prévalu graduellement :

1^ Qu'aucun conseiller privé n'assisterait aux séances du conseil sans avoir été nominativement convoqué;

^ Qu'aucun conseiller privé ne serait responsable des actes auxquels il n'aurait point participé par sa présence et son avis ;

3° Que les seuls conseillers privés convoqués, sauf exception, seraient les membres de la haute administration, formant ce qu'on nomme le cabinet, la composition du cabinet restant indéterminée et variable ;

King's Beneh, the mas ter of the Rolls, ihe vice-chanceUor, the chiof baron of the exchequer.

4<' Que les séances du conseil privé, même ainsi réduit, n'auraient d'autre objet, d'ordinaire, que d'obtenir officiellement l'approbation du roi à des mesures déjà concertées avec lui ;

8® Que ces mesurqs ne lui seraient soumises qu'après avoir été communiquées à tous les membres du cabinet, de telle sorte qu'aucun d'eux n'en puisse prétexter cause d'ignorance, ni décliner la réponsabilité.

H suit de là que ce qu'on nomme, en France, le conseil des ministres, est en Angleterre la tête d'un grand corps, vénéré par sa haute antiquité, comptant dans son sein Tu plupart des honnnes considérables du royaume, exerçant directement des attributions importantes, et prêtant à l'administration qui le dirige son éclat et son ap|)ui.

Il s'ensuit également que Tintervention de ce corps ne gêne en rien la libre action du cabinet qui en est la tête, le cabinet demeurant maître d'appeler ou de ne pas appeler, selon l'occurrence, tout ou partie de ses collègues à ses délibérations préparatoires ou définitives/

Il s'ensuit, enfin-, que les séances du conseil privé étant, en quelque sorte, formelles, les délibérations du cabinet se poursuivent et se terminent hors de la présence du roi qui n'est informé de leur teneur, de leur progrès et de leur issue que par les communications personnelles,

25i VUES SUR LE GOUVERNEMENT DE LA FRANCE

lant avec le chef du j^binet, qu'avec chaque membre en parliculier.

Ajoutons qu'en thèse générale, chaque membre du cabinet est lui-même chef d'un comité {Board) composé de réiite de l'administration, qui l'assiste ùe ses conseils et partage sa responsabilité.

On le voit, en ceci comme en toutes cffoses, dans l'heureuse et sage Angleterre, le passé fonde le présent, et le présent rectifie le passé. L'institution dans son état actuel, est le produit d'innovations successives greffées, d'époque en époque, sur un fond solide et immémorial, et, quelque défectueuse qu'elle reste encore, à plusieurs égards, il serait difOcile d'en concevoir une qui concilie mieux lautorité de la couronne et la liberté de ses serviteurs.

Nous procédons autrement en France ; la France est l'ennemie de son passé, il lui plait de tout recommencer sans cesse ab ovo^ de tout détruire pour tout refaire, dûtelle s'attraper elle-même, donner de nouveaux noms aux vieilles choses, redresser et replâtrer des matériaux de démolition.

Originairement, en France comme en Angleterre, le conseil du roi avait réuni tous les pouvoirs; originairement, en France comme en Angleterre, on en avait démembré, d'époque en époque, les principales institirtions de k monarchie : états généraux , parlements, cours

des comptes, cours des aides, etc., etc.; néanmoins, sous Louis XIV, sous Louis XV, môme aux approches de la Révolution, Tancien fond du conseil du roi, nommé primitivement conseil étroit ou privé subsistait encore, bien que morcelé sous âes noms différents : conseil des dépêcheSy conseil des finances, conseil des partiesy etc. Il conservait la haute main sur tous les grands corps de l'État, et les secrétaires d*État, les clercs du secret, comme on les nommait à l'origine, étaient plutôt l'œil et le bras du roi, en son conseil — en son conseil où tout venait aboutir — que des ministres proprement dits. -

La Révolution a fait main basse sur ceci, comme sur tout le reste, et l'empereur a rétabli ceci, comme tout le reste, mais en lui donnant, comme toujours, un nom mi-partie ancien et nouveau, et une forme ptas régulière.

Le conseil d'État impérial, en effet, était, sinon de droit, du moins de fait, le premier corps de l'État; exerçant l'initiative, en ce qui touche les propositions de lois et de sénatus-consultes, il avait la haute main sur lé corps législatif et sur le sénat; arbitre des conflits entre la cour de cassation et les cours impériales, entre la justice et l'administration, il avait la haute main sur l'une et sur l'autre ; il tenait en bride le clergé par les appels comme d'abus. Divisé en autant de sections qu'il existait de ministères, chargé d'assurer l'exécution des lois par des

décrets et des règlements, appelé à prononcer sur le mérite des plaintes portées contre tous les agents d'exécution de degré en degré, il avait la haute main sur te ministère tout entier.

En un mot, c'était pour l'empereur un véritable instrumentum regni.

Le régime représentatif a fait descendre, sur tous ces points, le conseil d*État du premier au second rang.

Cela était inévitable.

Émancipant, du même coup, les Chambres et le ministère, il a partagé entre eux Tinitiative. Il a restitué à la cour de cassation l'autorité suprême en matière juridique. Plaçant indistinctement tous les actes, toutes les mesures d'exécution, sans en excepter ni les appels comme d'abus, ni les conflits, ni la mise en jugement des fonctionnaires publics, sous la responsabilité des ministres, il a réduit le conseil d'État au rôle de corps simplement consultatif, et dont, en principe si ce n'est en fait, les avis même n'avaient rien d'obligatoire.

Dès lors, il y avait pour le ministère, pour le gouvernement du roi, lieu d'opter entre deux partis, savoir : d'amoindrir de plus en plus le conseil d'État, de le faire de plus eïi plus rentrer dans l'ombre, de n'en faire qu'un simple et obscur rouage d'administration, ou de lui maintenir, siuoQ son rang, du moins son importance, d'imiter

en cela l'Anglelerre, mutatis mutandis, de profiter de son renom, de se placer à sa tétc, d*en faire son corps de bataille et son point d'appui.

On prit le premier parti.

Il passa graduellement en principe qu'aucune question politique ne serait du ressort du conseil d'Ëtat; qu'aucun personnage politique n'en ferait partie; que le corps serait exclusivement composé d'hommes spéciaux, de chefs de division des ministères, tout au plus de quelques membres secondaires des majorités mmistérielles auxquels on entendrait faire une position; qu'il s'occuperait exclusivement :

1^ De la préparation des lois et des mesures d'intérêt général ;

2® De la préparation des décrets et règlements à rendre en exécution de ces lois et de ces mesures;

30 De Texamen des difticuliés que rencontre et des objections que soulève Tapplicaiion de ces décrets et règlenienls ;

4^' Des appels comme d'abus, ûes conflits et de la mise on jugement des fonctionnaires publics;

5<^ Des diverses questions que chaque département ministériel jugerait à propos de lui déférer.

C'était encore beaucoup trop, si l'on prétendait l'annuler, car, selon nos principes et nos habitudes^ c'était lui laisser

une part d'autorité considérable, ainsi qu'il sera expliqué tout à l'heure, mais une part d'autorité plus réelle qu'apparente plus de fait que de droit, et par là, plus facile à attaquer qu'à justifier.

' Le conseil d'État demeure donc un corps hybride, d'un caractère équivoque, conservant tout le fond et un peu les formes de la libre délibération, suspect également, sous ce rapport aux Chambres et aux ministres, souvent mis en question, toujours mollement défendu, et ne rendant pas, à beaucoup près, tous les services qu'on serait en droit d'en espérer.

On aurait mieux fait, à notre avis, de prendre le parti contraire ; on aurait mieux fait de poser en principe :

1** Que toute loi, que toute mesure de quelque importance politique, administrative ou autre, serait préparée et arrêtée en conseil d'État ;

2*^ Que le conseil (TÉtat serait formé sur un plan qui comprendrait l'élite des hommes d'Étal, l'élite des hommes d'affaires, l'élite des hommes d'action du pays ;

3« Que le ministère en exercice en ferait toujours partie intégrante,, et en disposerait, comme la tète dispose du corps et des membres.

Voici, dans ce système, comment auraient été, et si nos idées venaient jamais à prévalpir, comment seraient ordonnées toutes choses.

Le conseil d'État serait composé :

De tous les ministres passés ou actuels ;

De tous les titulaires, passés ou actuels, des grandes ambassades ;

Des chefs principaux, passés ou actuels, de la justice, de l'administration et des finances;

Des chefs principaux, passés ou actuels, des armées de terre ou de mer. .

Il serait divisé en service ordinaire et en service extraordinaire.

Chaque ministère en exercice choisirait librement et formerait, selon ses vues, le service ordinaire, écartant ainsi, par voie- de prétention tous les membres du conseil qui ne partageraient point ses sentiments politiques. Cette exclusion natui'elle n'aurait rien de blessant, et, néanmoins, la réunion ostensible dans un même corps, Tassociation sous un même titre de tous les personnages considérables du pays» rendrait à petit bruit bon service à tous les intérêts sociaux, en maintenant entre les chefs des divers partis un peu d'harmonie, en tempérant, à un certain degré, les rivalités, les animosités réciproques, en facilitant, dans les circonstances critiques, les rapprochements et les compromis.

Le service ordinaire serait divisé en quatre conseils :

Conseil privé,

Conseil de législation,

Conseil d'administration,

Conseil du contentieux.

Il serait placé près de chaque ministre un comité spécial, composé de maîtres des requêtes, et présidé par un conseiller d*État^ pour l'expédition des affaires courantes et de détail, sauf référé au conseil d'administration, en cas de difficulté.

Le conseil privé serait composé :

1" Du ministère en exercice;

2« De tous les personnages haut placés sur la liste du service ordinaire , que le ministère en exercice j figerait à propos d'y appeler, suivant l'occasion, et sans qu'à cet égard, la convocation fût obligatoire.

C'est en conseil privé que seraient délibérées et arrêtées toutes les mesures de haute politique, soit par le ministère seul, ce qui serait le cas le plus ordinaire, soit par les conseillers qu'il jugerait à propos de s'associer.

C'est en conseil privé que seraient définitivement arrêtés et revêtus de la signature royale les lois, actes, et mesures préparés dans le sein des autres conseils.

Ces séances du conseil privé étant solennelles et d'apparat, il conviendrait de les rendre régulières, périodiques, de telle sorte que, présupposant des réunions libres et fréquentes entre les ministres, et des communications of-

ficieuses entre les ministres et le roi, rien n'y fût délibéré qu'à arguments communiqués, ni décidé que pro forma,

. C'est ainsi que les choses se passent en Angleterre. Rien ne concilie mieux, d'une part, la liberté et le secret des discussions préparatoires, et, de Tautre, la gravité et l'autorité des résolutions définitives.

Les trois autres conseils exerceraient séparément les trois^ grandes fonctions attribuées aujourd'hui au corps entier du conseil d'État : la préparation des lois ; la préparation des décrets, ordonnances, actes d'exécution, quelque nom qu'on leur donne ; l'examen et la solution des questions contentieuses.

L'attribution régulière, distincte, de ces trois branches de service public au pouvoir central, au pouvoir responsable, étant un fait d'organisation politique parliculièVe à la France, inconnu ou méconnu en Angleterre, et qu'il est permis de considérer comme un pi*ogrès véritable dans l'art du gouvernement, et presque dans la philosophie du droit public, quelques mots sur chacun de ces points ne seront pas inutiles.

L — En France, les ministres exercent l'initiative royale directement et au nom du roi. En Angleterre, ils l'exercent en leur propre nom, ou sous le nom d'un membre du parti ministériel.

Ge mode de procéder qui témoigne encore, après tant de siècles, qu'à l'origine le droit du Parlement n'était qu'un droit de pétition, ce mode de procéder, disons-nous, a certainement l'avantage de ne point compromettre la, couronne dans les débats et dans Fissue des propositions ministérielles; mais cet avantage n*est qu'apparent; personne n'est dupe delà fiction. Notre mode de procéder-«st plus simple et plus franc ; s'il fait courir quelque risque à la couronne, il a l'avantage d'armer de tout le poids de la royauté tes propositions ministérielles, avantage considérable et qui n'est pas le seul.

En effet, la proposition royale, dans notre système, se présente aux Chambres, préparée, mûrie, complète; rédigée, sauf amendement, dans son état défloitif; elle se présente, forte d'une première épreuve qu'elle a subie, dans une discussion libre, entre gens du métier, entre gens uniquement préoccupés de la purger de ses défauts, de la porter au degré de perfection qu'elle peut atteindre; elle se présente, en un mot, armée de toutes pièces, tandis que, dans le système anglais, le proposant, ministre ou pseudo-ministre, parlant en son propre nom, ne peut guère présenter qu'une esquisse, plus ou moins écourtée, réduite aux traits principaux, indiquée d'ordinaire, sous forme de résolutions générales ; ce n'est qu'après avoir obtenu un premier, voire même un second assentiment

de la Chambre devant laquelle elle comparaît, que la proposition ministérielle obtient d'être renvoyée devant un comité oîi siègent des jurisconsultes, des hommes pratiques, pour y recevoir sa forme officielle.

Il est aisé de voir, d'un coup d'œil, lequel des deux systèmes assure le mieux la prépondérance de la prérogative royale ; or, comme de nos jours et dans l'état de nos mœurs, sous un régime de liberté réelle, c'est la prérogative qui faiblit d'ordinaire et qui périclite, c'est elle qu'il faut fortifier, pour maintenir ou rétablir l'équilibre.

IL — Mais c'est peu.

En principe, les lois proprement dites ne disposent et ne doivent disposer que par voie générale. Mais, dans un grand pays, entre les prescriptions de la loi, et les obligations du citoyen, il se rencontre, et doit nécessairement 3e rencontrer un intervalle, plus ou moins vaste à combler par des séries d'actes et de mesures intermédiaires. Pour mieux faire comprendre notre pensée, qu'il nous soit permis de reproduire ici ce que nous avons publié, en d'autres temps, sur ce sujet*:

« Dans rentemte d'un très-petit pays, on peut concevoir, à la rigueur, le législateur en titre, ^remplissant lui-

* Bévue françaifte^ n» Vf, nov. 1828, p. 69.

même toutes les fonctions .que la nature des choses loi assigne, faisant, en quelque sorte, de ses propres mains, la répartition individuelle de tous les droits, de toutes les charges, de toutes les obligations, prescrivant à chacun ce qu'il est tenu d'accomplir.

» Mais, dans un grand pays, sur un vaste territoire, la chose devient impossible.

» Il est sans doute telle matière oii les règles à poser sont d'une portée universelle, exemptes, ou à peu près exemptes d'exceptions, susceptibles de recevoir leur application dans tous les cas, et à regard de qui que ce soit; en droit purement civil, par exemple, en droit criminel. Là aussi, le législateur dispose lui-même, dispose seul, ne réclame aucun auxiliaire entre lui qui commande et le citoyen qui obéit ; mais il est, en revanche, d'autres matières, et il en est en foule, oii Tapplication des règles à poser se trouve hérissée d'exceptions, assaillie de difficultés, réduite à varier indéfiniment suivant les lieux, les temps, et les personnes ; où elle ne saurait être faite avec l'ombre de justice et de raison, qu'autant que l'autorité qui dispose, sera en mesure de bien connaître les détails afférents à chaque affaire, et de tenir compte des incidents, des circonstances, des spécialités locales.

» Dans de pareilles matières,quepeut faire le législateur sinon s'arrêter dans- les limites du possible, poser des

principes généraux et régulateurs, puis ensuite déléguer son propre pouvoir, le pouvoir de disposer, de prescrire, d*ordonner qui n'appartient qu'à lui, le déléguer, disonsnous, à des autorités inférieures qui, placées, plus près des choses et des hommes, soient à portée d'agir en connaissance de cause, de déterminer l'application des principes, selon le vœu des principes mêmes, et d'achever ainsi l'œuvre commencée par l'auiorité souveraine, sauf à répondre devant elle.

» Ce départ entre les choses que le législateur est habile pon-seulemenl à commencer, mais à mettre luirmôme à fin, et celles dont il se voit forcé de commettre Taccomplissemenf sous certaines conditions à des pouvoirs subordonnés, s'opère et se laisse voir, plus ou moins, dans tous les pays, et sous toutes les formes de gouvernement ; mais, plus le pays est vaste, plus les affaires sont compliquées; plus surtout leur centralisation est complète, plus en éclate la nécessité, plus s'en multiplient les occasions. Dans une peiile république, nous venons de le dire, dans une petite principauté, le législateur est placé près de tout le monde et de toutes choses ; dans un gouvernement fédératif qui n'est qu'une aggrégation de petites républiques, vivant sous une tutelle commune, les législatures sont également situées à proximité de toutes les difficultés de détail et la législature fédérale ne s'occupe que des points

les plus généraux de Tordre public. Dans une grande monarchie même, si les communes sont fortement organisées, si elles existent d'une existence indépendante, elle . assument , plus ou moins en elles par la force même des choses, et sans qu'il soit besoin de le leur Répartir a priori le rôle de substituts du législateur sans^ toutefois, que, sous aucune de ces formes de gouvernement, la nécessité d'une semblable délégation cesse de se faire sentir, à quelque degré. Mais, dans un Ëtat puissant, riche et populeux comme la France, d'où toute organisation fédérative a complètement disparu, ou toutes les subdivisions locales sont arbitraires et rapportées au pouvoir central, oii ce qui figure encore sous le nom de commune n'est guère autre chose qu'un dernier anneau de l'immense réseau administratif qui couvre tout le sol, cette nécessité pour le législateur, de se démettre, plus ou moins, de la partie active et topique de ses fonctions, de se substituer, de degré en degré, des auxiliaires qui reprennent son œuvre en sous-œuvre, se présente à tous les instants, se fait écouter sous mille formes, et sur mille objets différents...

» Voici donc le gouvernement qui nous apparaît, en France, et, plus ou moins, dans tous les pays, non plus à titre de pouvoir exécutif proprement dit, c'est-à-dire comme tenant la force au service des lois et des tribunaux

qui les appliquent, non pins à titre d^administration proprement dite, c'est-à-dire comme Thomme d'affaires de la société; mais comme un législateur au petit pied, qui, sous certaines condition^, et dans une certaine latitude , constitue des droits, impose des obligations , détermine des prélèvements, les répartit, prescrit, défend, réglemente.

» Quelle est précisément la limite, entre le domaine du législateur en titre, et le domaine du législateur au second degré ? Ou, pour parler le langage du jour, entre le domaine de la loi et le domaine des ordonnances, des arrêtés, des règlements ?

» En droit positif, celte limite est celle que le législateur en titre a tracée. Le gouvernement, en tant que substitut du législateur, ne dispose que là oii le législateur lui prescrit de disposer.

)> En principe et en raison, cette limite varie selon les matières, les lieux et les temps. Le législateur seul a le droit d'imposer aux citoyens des obligations ; il n'en a le droit que parce qu'il en a la mission ; cette mission il doit la remplir dans la mesure de ses forces. Partout oîi il voit clair, partout où il peut mesurer la portée et les conséquences de ses injonctions, il doit statuer lui-même; là où sa vue se trouble, oii les détails le pressent ; oii il ris- ^ que d'agir au hasard, il doit s'arrêter, poser les points

fondamentaux, régler les ppécaiilions à prendre, indiquer les procédés à suivre, et, cela fait, déléguer le surplus de ses pouvoirs...

» Dans les différents pays, selon le génie des différents peuples, selon la nature des différents gouvernements, les deux domaines, à savoir : celui du législateur en titre, et celui du gouvernement en tant que législateur de second ordre, empiètent, plus ou moins, Tun sur Tautre. En France, le domaine du gouvernement est très-étendu, trop à notre avis ; nos lois sont très-générales, et renvoient aux ordonnances une foule de matières qu'elles pourraient et devraient régler elles-mêmes ; de plus, tous les actes ou à peu près, qui ont pour objet quelque chose d'isolé et de spécial sont laissés au gouvernement. C'est le contraire, en Angleterre; les lois sont là très-délaillées, trèsminutieuses, ce qui les expose à forcer souvent la nature des choses, à disposer, en aveugle, sur des points impossibles à régler d'avance. En outre, il passe peut-être à chaque session du Parlement plusieurs centaines de bills privéSy de lois rendues dans des intérêts individuels ou très-spéciaux, qui sont provoquées par les intéressés euxmêmes, préparées par eux, d'ordinaire sans contradiction, dans les comités, et qui traversent le Parlement sans que personne ait eu la possibilité ou l'envie d'y regarder, souvent au grand détriment de la justice et du bien public.

» Il y a donc ici, comme en tout, une juste mesure à garder. Le contrôle des Chambres est très-précieux, là oîi les Chambres sont en mesure de contrôler ; la où elle ne le peuvent, il en faut chercher quelque autre. »

Au premier office que doit remplir et remplit effectivement le conseil d'État actuel, celui de préparer la rédaction des lois à intervenir,'succède donc un second office, celui de pourvoir à Tapplication des lois rendues, soit çn réglant, par voie générale, l'exécution des dispositions de détail, dans toute l'étendue du territoire; c'est ce qu'on nomme des règlements d'administration publique, soit en tenant compte des circonstances locales par des ordonnances et décrets particuliers ; soit enfin en déléguant, sous des conditions déterminées, aux autorités locales, le soin de pourvoir aux intérêts individuels par des arrêtés.

Nous tenons cet ordre de choses pour infiniment préférable à celui qui prévaut en Angleterre ; mais nous estimons que chacun de ces deux offices, distincts en euxmêmes, doit être exercé par deux conseils distincts et toujours sous la condition que le travail de chaque conseil sera distinctement soumis à l'approbation du conseil privé.

Il faut, selon nous, conserver à chaque conseil spécial son propre caractère et sa propre mission ; il faut bien se garder de donner à des réunions plénières du conseil

d'État, en corps, l'apparence et les formes d'une assemblée délibérante , apparences et formes qui ne tardent guères à devenir des réalités.