CHAPITRE VI
PRINCIPAUX OBJETS d’üN BON GOUVERNEMENT l 1° POURVOIR AUX BESOINS DE LA NATION.
g 72. — Le but de la société marque au souverain ses devoirs.
I» Il doit procurer l'abondance.
Après ces observations sur la constitution même de l’État, venons maintenant aux principaux objets d’un bon gouvernement. Nous avons vu ci-dessus (§ 41 et 42) que le prince, une fois revêtu de l’autorité souveraine, est chargé des devoirs de la Nation par rapport au gouvernement. Traiter des principaux objets d’une sage administration, c’est donc exposer en môme temps les devoirs d’une
te
Nation envers elle-même, et ceux du souverain envers son peuple.
Ln sage conducteur de l’État trouvera dans les fins de la société civile la régie de l’indication générale de ses devoirs. La société est établie dans la vue de procurer à ceux qui en sont membres les nécessités, les commodités, et même les agréments de la vie, et en général tout ce qui est nécessaire à leur félicité ; de faire en sorte que chacun puisse jouir tranquillement du sien et obtenir justice avec sûreté; enfin, de se défendre ensemble contre toute violence du dehors (§ 15). La Nation, ou son conducteur, s’appliquera donc premièrement à pourvoir aux besoins du peuple, à faire régner dans l’État une heureuse abondance de toutes les choses nécessaires à la vie, môme des commodités et des agréments innocents et louables. Outre qu’une vie aisée, sans mollesse, contribue au bonheur des hommes, elle les met eu état de travailler avec plus de soin et de succès à leur propre perfection ; ce qui est leur grand et principal devoir, et une des vues qu’ils doivent se proposer lorsqu’ils s’unissent en société '.
' C’est une illusion très-commune, et que partage Vattel, de considérer l'État comme le dispensateur suprême du tden et du mal, comme le créateur de toute richesse, et de placer dans les mains du gouvernement une puissance surnaturelle qui distribue une somme indéfinie de bonheur. Mais quand on parle des devoirs de l'État envers ceux qui le composent, il faut distinguer, avant tout, le désirable du possible. Il est certain que le résultat idéal que les gouvernants doivent toujours avoir devant les yeux, pours’en rapprocher sans cesse, c'est un état de choses où tous les citoyens jouiraient de la somme de bonheur à laquelle l'homme peut raisonnablement aspirer. Or ce n'est point un résultat immédiatement possible; donc l'État n’est pas tenu de le procurer. La science politique moderne formule d’autres principes. Les publicistes sont d’accord pour proclamer que la fonction exclusive du pouvoir, c'est le maintien de la sécurité et de la justice au moyen de l'administration, de la magistrature et de la force publique ; que l’on peut presque toujours s’en rapporter à l'intérêt privé du soin de faire ce qui est opportun; et que le seul soin utile que puissent prendre les gouvernements, est d’empêcher que l'intérêt
l 73. — Prendre soin qu’il y ait un nombre suffisant d’ouvriers.
Pour réussir à procurer cette abondance de toutes choses, il faut s’appliquer à faire en sorte qu’il y ait un nombre
des uns ne porte préjudice aux droits des autres ou du public. Il est toutefois des cas où il ne parait pas que l'on puisse s’en rapporter entièrement à l’initiative de l’intérêt privé. « Garantir la propriété, écarter les
• obstacles au développement du travail individuel, c’est, dit M. Colmeïro » (Derecho administrative), 1. 1, p. 12), exercer une action indirecte ou » négative. Mais dessécher un marais pour purifier une atmosphère fé- » tide, construire un chemin ou creuser un canal qui fasse communiquer » un centre de production avec un foyer de consommation, cela s'appelle » agir et non empêcher, c’est faire usage d’un pouvoir direct et positif. » Or, dans plusieurs circonstances, le pouvoir public peut être obligé d’agir positivement. Quant à cette action positive, on ne saurait même la déterminer d'après une règle générale, invariablement applicable à tous les pays et à toutes les époques. « Il est, en effet, comme le remarque » M. Batbie [Traité théorique et pratique de droit public, t. II, p. 278), » des nations chez lesquelles, par suite de causes tirées du climat » ou du tempérament national, l'individu est porté à l'activité et à l’ini- » tiative; chez d’autres, au contraire, il est inerte, fuit la responsabilité, » et les pouvoirs publics sont obligés de suppléer à son action dans une
• proportion plus considérable. Entre l’initiative du peuple anglais et > celle du peuple français, il y a une différence qui explique pourquoi, » chez les premiers, le système du self goremment, a pris une large » extension, tandis que, chez les seconds, la centralisation occupe une » place prépondérante. » Ces considérations conduisent à définir ainsi la véritable mission des gouvernements : .« Garantir la jouissance et » l'exercice des droits individuels, ne demander à l'individu que les sa- » crifices absolument indispensables, suppléer à l’action de chacun suivant » la mesure qu'exige le caractère du peuple. »
C'est faute d'avoir médité cette vérité, que les pouvoirs publics ont, dans certains pays, adopté un système d’intervention minutieuse et tyrannique, fatiguant pour l'autorité, et décourageant pour les particuliers. « Ce détournement de l’action gouvernementale, dit, avec raison, » M. J. Garnier ( Éléments de l'Écon. polit., ch. ix, p. 161), a plusieurs » inconvénients de la plus haute gravité : elle absorbe les facultés de » l'autorité publique, et l’empèclie d'exercer aussi bien que possible sa » mission de protection et de sécurité; elle rend l'action de l’autorité » odieuse aux populations; elle empêche les travaux placés sous ce régime s d’étre aussi fructueux que possible; » elle contribue enfin à entrete-
suffisant d’ouvriers habiles, dans chaque profession utile ou nécessaire. Les soins attentifs du gouvernement, des règlements sages, des secours placés à propos, produiront cet effet, sans user d’une contrainte toujours funeste à l’industrie *.
nir dans l'esprit des nasses cette opinion erronée, que l'intervention de l’autorité est indispensable en toutes choses, et que partout où elle ne se montre pas, il y a une lacune à combler dans la législation (Voir J.-B. Say, Cours complet, t. I, p. 543 ; Berriat-Saist-Prix, Théorie du droit constitutionnel français, p. 175 et 184). P. P. F.
1 Pinheiro-Fcrreira fait remarquer avec raison qu’il n’est au pouvoir du gouvernement ni de connaître le nombre d’ouvriers qu’il faut à chaque époque pour chaque branche d’industrie, ni de trouver de l’emploi pour ceux qui seraient de trop. « Quant aux règlements, ajoute-t-il, l'ex- » périence a confirmé ce que la raison avait prévu, l’absurdité qu’il y a » à prétendre fixer ce qu’il y a de plus mobile au monde, le caprice » des consommateurs » (Note sur le 1 73, p. 82). — Au lieu de demander aux pouvoirs publics une intervention directe impossible, Vattel aurait mieux fait de dire que pour que la production se développe sur la surface d’un pays, pour que le travail soit fécond, pour que les ouvriers puissent employer leurs bras et leurs talents, les capitalistes leurs capitaux , pour que le capital se forme, il faut non-seulement de bons instruments de travail, habilement mis en œuvre, mais avant tout de la sécurité et de la liberté (Voir sur la Sécurité, condition essentielle de la vie économique des sociétés, et sur la Liberté du travail : J. Garxier, Élém. de l’écon. polit., chap. vu, p. 116, chap. ix, p. 139; Duxoter, De la liberté du travail; Coqueux, article Concurrence, Dict d’Écon. polit. ; J. Mill, Principes d’Êco n. polit., liv. V ; Michel Chevalier, Discours au Collège de France, Journal des Économistes, janv. 1848; Ott., Traité d'Écon. sociale, p. 170). La liberté de l’industrie, inaugurée en France par Turgot (Édit, de févr. 1776), fut proclamée définitivement par la loi des 2-17 mars 1791, art. 7; mais elle subit quelques limitations dans l'intérêt de la fortune, de l’honneur ou de la vie des citoyens, dans un intérêt d’ordre et d’humanité, dans l'intérêt de la morale publique, de la salubrité publique, de l’ordre social, et dans l’intérêt fiscal (Voir : Prauier-Fodéré, Précis de droit administratif, 5* édition, p. 443 à 452). Le principe de la liberté industrielle a triomphé dans presque toutes les législations des nations européennes. En Russie, elle tend à s’établir par la transformation du servage. En Belgique, en Hollaxde, le travail est libre et la carrière ouverte aux étrangers (Bàtbie, Traité théor. et prat. de droit public,
g 74. — Empêcher la sortie de ceux qui sont utiles.
On doit retenir dans l’État les ouvriers qui lui sont utiles, et certainement l’autorité publique est en droit d’user, s’il
t. III, p. 256). Les États les plus considérables de 1’ Allemagne, cependant, 1’ Autriche, la Bavière, le Hanovre, le duché de Bade, n'ont pas encore prononcé l’abolition de la maîtrise et des corporations. La Prusse avait adopté le principe de la liberté, mais en 1849 [Ordan., 9 févr.) elle a rétabli le système corporatif pour 79 professions. Les patrons arrivés à la maîtrise sont parqués définitivement dans leur métier et dans leur corn, mune ( Voir un article de H. Uorn, sur le maure ment économique de l'Allemagne , dans la Rerue contemporaine du 31 octobre 1849). — En Angleterre les chemins de fer, les docks, un grand nombre de ports et tous les canaux appartiennent à des particuliers réunis en société et constitués en corporations par les lois ; mais il s’en fautdc beaucoup que l'industrie y soit généralement émancipée. — Un acte de Georges III, en 1814, a déclaré le travail libre dans les lieux où n'existaient pas des corporations privilégiées. Or il y en a encore 92. Certaines industries sont réglementées et soumises, les unes à l'autorisation préalable, les autres à l'iuspection des agents de l'État. On remarque que le commerce et l'industrie se sont développés surtout dans les villes du Royaume-Uni où existe le régime de la liberté. C’est à cela que les villes de Birmingham, Leeds, Manchester, Wolverhampton, doivent, au moins en partie, leur prospérité commerciale ( Batbie, loc., cil. p. 260). — En Espagne, tout national ou étranger autorisé à résider, peut faire tout métier, sans condition d'examen, de titre ou d'incorporation à la communauté correspondant à son industrie (Lot, 8 juin 1813, Acte, 6 déc. 1836). Les corporations qui existent sont purement volontaires : • La suppression des cor- » porations et de l’apprentissage, dit M. Colmelro (Derecho administrait tiro), a fait du travail le patrimoine commun des Espagnols ; l'abolition » des privilèges exclusifs et prohibitifs que possédaient certains particu- » tiers ou communautés a soumis toutes les industries au régime de la » concurrence. Néanmoins le gouvernement s’est réservé le monopole de » certaines industries, tantôt parce qu'il les considérait comme un service » administratif d'une si grande importance qu'il était impossible de le » confier à des particuliers, tantôt parce qu'il a voulu faire de leurs » profits une rente pour l'Etat » (Voir Batbie, loc. cit. p. 256, et suiv.). Le commerce et l'industrie manquent complètement à Rome. Excepté ce que les Italiens appellent les beaux-arts (/ belle artij, les États romains ne produisent absolument rien; on ne cultive même pas les terres, malgré les encouragements promis à plusieurs reprises par différents papes aux
LE ÏÏROÏT DES OEIÏS.
le faut, de contrainte, pour y réussir. Tout citoyen se doit à sa patrie, et un artisan en particulier, nourri, élevé, instruit dans son sein, ne peut légitimement la quitter, et porter chez l’étranger une industrie qu’il tient d’elle, à moins que la patrie ne lui manque la première, ou qu’il ne puisse pas y recueillir le juste fruit de son travail et de ses talents. Il faut donc lui procurer de l’occupation ; et si, pouvant faire un gain honnête dans son pays, il voulait l’abandonner sans raison, la patrie est en droit de le retenir. Mais elle doit user fort sobrement de ce droit, et seulement dans les cas importants ou de nécessité. La liberté est l’àme des talents et de l’industrie : souvent un ouvrier, ou un artiste, après avoir beaucoup voyagé, est rappelé dans sa patrie par un sentiment naturel, et revient plus habile et mieux en état de la servir utilement. Si vous exceptez certains cas particuliers, le mieux est dans celte affaire de ne mettre en usage que des moyens doux, la protection, l’encouragemfent, etc., et se reposer du reste sur cet amour naturel à tout homme pour les lieux qui l’ont vu naître1.
défricheurs. Pour protéger l'industrie romaine, le gouvernement papal force les droits d’entrée, et surcharge les droits de douane qui frappent les produits exotiques. Des droits de toute sorte, droits d'exercice, de patentes, d'emmagasinage dans les cntrc|H)ts de l'Etat, de consommation, de mouture, de régie, de navigation sur le Tibre, de santé et d'ancrage dans les ports de mer, de péage sur certains ponts, etc., pèsent sur l’industrie, et sont un obstacle à scs développements. Le gouvernement s’est réservé encore le service des chemins de fer et la loterie (Voir Maurice Pujos, I)e la législation civile, criminelle et administrative des États pontificaux, 1862, Introduction, p. 12, 1” part., p. 99). P. P. F.
• PinhciroFerrcira critique avec une juste sévérité les principes contenus dans ce paragraphe. « Ils ne blessent pas seulement les droits de
» l’homme, dit-il, ils choquent le bons sens Vattcl... n’a pas réfléchi
» que le gouvernement, en retenant de force les citoyens, contracte l'o- » bligation non-seulement de les employer, mais de leur procurer, à cha- » cun dans sa profession, un emploi aussi constant et aussi lucratif » qu’il aurait pu avoir ailleurs. Aussi longtemps que le gouvernement » ne pourra pas rassurer complètement le citoyen à cet égard, il ne
g 75. — Des émissaires qui les débauchent.
Quant à ces émissaires qui viennent dans un pays pour lui débaucher des sujets utiles, le souverain est en droit de les punir sévèrement, et il a un juste sujet de plainte contre la puissance qui les emploie1.
# pourra pas avoir le droit de le retenir. » Cette proposition manque elle-même d’exactitude, car un semblable engagement de la part du gouvernement, ne lui donnerait aucun droit sur la liberté individuelle de l’ouvrier qui demeurerait entière, parce que les restrictions apportées à la liberté de locomotion ne peuvent avoir d’autre cause qu’une violation suffisamment grave de la morale ou du droit. « Heureusement, continue » Pinheiro-Ferreira, Vattel prend lui-même le soin de se réfuter : car il » ajoute, tout de suite après, les meilleures raisons du monde pour prou- » ver que l’État n’a qu’à gagner à la liberté que les lois accorderaient » aux citoyens pour porter à l’étranger leurs talents et leur industrie, » quand ils le jugeraient convenable; car chacun, dans ses intérêts, peut » juger mieux que personne ce qui lui convient. Vattel, se reprenant » donc lui-même, finit par déclarer que l’autorité qu’il accorde ici aux » gouvernements de retenir de force les citoyens, ne doit s’exercer que b dans les cas importants ou de nécessité. Mais, encore une fois, qui doit b en être le juge? Le gouvernement? Il n’y a rien de plus vague, car où s sont les caractères d’après lesquels on doit reconnaître ces cas imporb tants et de nécessité ? Quelle garantie Vattel offre-t-il au citoyen contre b l'arbitraire du gouvernement? Quelle garantie le gouvernement peutb il offrir au citoyen d’un dédommagement de cette expropriation, à b cause d’utilité publique, de tout ce qu'il possède de plus précieux, sa
b liberté individuelle? b (Note sur le g 74, p. 82 et suiv.). Ces
réflexions sont justes; mais Pinheiro-Ferreira aurait pu ajouter que loin de chercher à paralyser le progrès chez les autres nations, tous les peuples doivent se considérer comme intéressés à la prospérité des autres peuples, et que favoriser l’avancement de ses voisins, c'est à la fois chérir et bien servir son pays (Pradier-FodériI, Précis de droit politique et d'Économie sociale, p. 145). P. P. F.
t « Du moment où Vattel reconnaît qu’en règle, le gouvernement b n’a aucun droit de s’opposer à ce que le citoyen quitte le pays et porte s ailleurs son industrie, puisqu’il déclare lui-même comme des cas d'exb ception ceux d’une grande importance ou de nécessité ; il y a inconséb quence de sa part à ériger en crime les démarches que des étrangers b emploieraient pour engager le citoyen à faire ce qu’il lui est permis b de faire, b Cette remarque de Pinheiro-Ferreira n'eXclut pas pour le
Nous traiterons ailleurs plus expressément la question générale, s’il est permis à un citoyen de quitter la société dont il est membre. Les raisons particulières, qui concernent les ouvriers utiles, nous suffisent ici.
S 76. — On doit encourager le travail et l’industrie.
L’État doit encourager le travail, animer l’industrie, exciter les talents, proposer des récompenses, des honneurs, des privilèges, faire en sorte que chacun trouve à vivre de son travail. L’Angleterre mérite encore d’étre proposée ici pour exemple. Le parlement veille sans cesse à ces objets importants; il n’épargne ni soins, ni dépenses. Et ue voyons-nous pas môme une société d’excellents citoyens, formée dans cette vue, y consacrer des sommes considérables? Elle distribue des prix en Irlande, aux ouvriers qui se sont le plus distingués dans leurs professions; elle assiste les étrangers qui s’y transplantent et qui n’ont pas les moyens de s’établir. En pareil État peut-il manquer d’ètre puissant et heureux 1 ?
gouvernement le droit d'interdire l'accès du territoire aux agents étrangers suspects de manœuvres préjudiciables aux intérêts industriels du pays (Voir Klüber, Droit des gens moderne de l’Europe, î 135). P. P. F.
1 Les observations de Pinheiro-Ferreira sur ce paragraphe laissent beaucoup à désirer. Il commence par constater, avec raison, d'ailleurs, que le gouvernement ne doit, en règle, se mêler de l'industrie, de l'agriculture et du commerce, que pour écarter tout ce que les accidents naturels ou la malignité des hommes pourraient opposer à leur développement. Mais il admet ensuite trois exceptions à cette règle générale : 1° lorsqu’une branche de quelqu'une de ces trois sources de la richesse nationale paraîtra pouvoir, dans un délai plus ou moins rapproché, rivaliser d’une manière soutenue avec l’étranger, dès qu’elle aura atteint un certain point de perfection ; 2° toutes les fois que des bras et des capitaux se trouveront engagés dans des entreprises qui ne pourraient recevoir de suite une autre direction ; 3° en faveur des arts, qui ne peuvent trouver des consommateurs parmi les particuliers, et auxquels l’Etat seul peut fournir une occupation constante et proportionnelle à leur développement.
LTV. I, CHAP. VII.
