CHAPITRE XXI

DE LALIÉNATION DES BIENS PUBLICS, OU DU DOMAINE, ET DE CELLE D’üNE PARTIE DE L’ÉTAT.

g 257. — La Nation peut aliéner ses biens publics.

(.a nation étant seule maîtresse des biens qu’elle possède, elle peut en disposer comme bon lui semble, les aliéner, ou les engager valideraent. Ce droit est une conséquence

» avec l'autorité la plus compétente, dispose de la succession de la ma- » nière qui selon les circonstances, paraîtra la plus conforme aux droits » des tiers, aussi bien qu'aux plus grands avantages de la communauté.

» Mais aussi longtemps qu'une législation sagement calculée n’aura » pas réglé cet accord entre le particulier et la magistrature chargée » d’intervenir au nom de la nation, le détenteur actuel doit être maintenu » dans le droit de disposer du sol par testament, soit qu'il y ait des capi- » taux incorporés, soit qu’il n'y en ait point.

» Ce qu’on ne saurait jamais regarder comme pouvant être utile au s pays, c’est l'établissement des majorats, inventés par la vanité d’une » poignée d'hommes qui, d’abord par la ruse, et ensuite par la force, » sont parvenus à se rendre les maitres de la destinée des nations.

» Nous n’avons pas besoin de nous arrêter sur les maux que la raison » seule aurait suffi à démontrer comme les conséquences nécessaires de » l'accumulation d'une telle masse de richesses entre les mains d'un » petit nombre d'individus. La corruption inséparable de cette inégalité » de partage, et la négligence que de tels propriétaires devaient apporb ter, dans la suite des temps, à bien exploiter des domaines aussi consib râbles, étaient un résultat beaucoup trop évident pour pouvoir échapper b aux yeux de tant de législateurs pendant des siècles. Mais les mêmes b raisons qui avaient présidé à ces iniques partages ont dù s'opposer dans b la suite à leur réforme.

b Mais enfin le principe est sorti victorieux de la lutte, et la prospérité b de la France, en dépit de vingt ans de guerre civile et étrangère, et b des vices d'une législation faite à la hâte, est une preuve palpitante de b ce que peut la division des propriétés abandonnée aux événements nab tnrels de la société.

b Qu'on ne nous cite pas ce que dans d’autres pays, ou à diverses épo-

nécessaire du domaine plein et absolu : l’exercice en est seulement restreint, par le droit naturel, à l’égard des propriétaires qui n’ont pas l’usage de la raison nécessaire pour la conduite de leurs affaires ; ce qui n’est pas le cas d’une Nation. Ceux qui pensent autrement ne peuvent alléguer aucune raison solide de leur sentiment, et il suivrait de leurs principes que l’on ne pourrait contracter sùre-

» ques, les grands propriétaires ont fait de gigantesque en faveur soit de » l'agriculture, soit des arts; nous répondrons que ce n'est pas à ces » prodiges de l’industrie que l'on reconnaît la véritable prospérité d'une » nation, mais à des vertus qui ne sont jamais l’apanage de l'inégalité » fondée par la loi en contradiction avec l’inégalité qui est l’œuvre de » la nature. Celle-ci tend à placer chacun au rang qui lui appartient, » tandis que l'autre arrache les instruments de la richesse des mains ha- » biles à les manier, pour les mettre au pouvoir de ceux qui ne savent » s’eri servir que pour entretenir un luxe corrupteur.

» Faits pour éblouir le vulgaire, ces prodiges opérés par la richesse » concentrée ne sont aux yeux de l’homme d’Etat que les premiers symp- » tomes d’une effrayante perturbation des fonctions vitales de la société. » Tôt ou tard on sentira les funestes effets de l’accumulation forcée des » capitaux dans des branches d’industrie qui deviendront improductives; b cette prospérité éphémère aura créé des besoins proportionnés aux » immenses profitsde l’époque ; mais les canaux de cette industrie factice b étant une fois obstrués, le contraste entre le luxe effréné du petit b nombre et l’affreuse misère des masses, devenu chaque jour plus frapb pant, finira par entraîner la nation dans des catastrophes qu’une légis b lalion calculée pour opérer successivement cet équitable partage des b terres et un sage emploi des capitaux, aurait sans doute évitées » (Note sur le g 256, p. 249).

Les philosophes et publicistes ont pendant longtemps agité la question de savoir si les successions étaient de droit naturel ou de droit positif. Montesquieu a écrit que « la loi naturelle ordonne aux pères de nourrir b leurs enfants, mais qu’elle n'oblige pas de les faire héritiers n ( Esprit des lois, liv. XXVI, ch. vt). La plupart des philosophes allemands enseignent aujourd’hui que, de droit naturel, tous les droits de l’homme s’éteignent avec lui; que, par la même raison, sa mort met fin à toutes ses obligations, et qu’ainsi dans ce droit, il n’y a pas d’hérédité possible. — Voir sur cette question, sur les divers systèmes des philosophes et sur la législation comparée : Bélime, Philosophie du Droit, t. II, liv. 111, ch. i. p. 303 et suiv. P. P. F.

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ment avec aucune Nation ; ce qui attaque par les fondements tous les traités publics.

I 258. — Devoirs d’une Nation à cet égard.

Mais il est très-vrai de dire que la Nation doit conserver précieusement ses biens publics, en faire un usage convenable, n’en disposer que pour de bonnes raisons, ne les aliéner ou engager que pour son avantage manifeste, ou dans le cas d’une pressante nécessité. Tout cela est une suite évidente des devoirs d’une Nation envers elle-même. Les biens publics lui sont très-utiles, et même nécessaires; elle ne peut les dissiper mal à propos, sans se faire tort et se manquer à soi-même honteusement. Je parle des biens publics proprement dits ou du domaine de l’État. C’est couper les nerfs du gouvernement que de lui ôter ses revenus. Quant aux biens communs à tous les citoyens, la Nation fait tort à ceux qui en profitent, si elle les aliène sans nécessité ou sans de bonnes raisons. Elle est en droit de le faire, comme propriétaire de ces biens, mais elle ne doit en disposer que d’une manière convenableaux devoirs du corps envers ses membres.

§ 259. — Ceux du prince.

Ces mêmes devoirs regardent le prince, le conducteur de la Nation. Il doit veiller à la conservation et à la sage administration des biens publics, arrêter et prévenir leur dissipation, et ne point souffrir qu’ils soient divertis à des usages étrangers.

I 260. — Il ne peut aliéner les biens publics.

Le prince ou le supérieur quelconque de la société, n’étant naturellement que l’administrateur, et non le propriétaire de l’État, sa qualité de chef de la Nation, de souverain, ne lui donne point par elle-même le droit d’aliéner ou d’engager les biens publics. La règle générale est donc que le supérieur ne peut disposer des biens publics quant à

la substance : ce droit étant réservé au seul propriétaire, puisque l’on définit la propriété par le droit de disposer d’une chose quant à la substance. Si le supérieur vient à passer son pouvoir à l'égard de ces biens, l’aliénation qu’il en aura faite est invalide, et peut toujours être révoquée par son successeur ou par la Nation. C’est la loi communément reçue dans le royaume de France, et c’est sur ce principe que le duc de Sully (*) conseilla à Henri IV de retirer toutes les parties du domaine de la couronne qui avaient été aliénées par ses prédécesseurs.

8 261. — La Nation peut lui en donner te droit.

La Nation ayant la libre disposition de tous les biens qui lui appartiennent (§257), elle peut transporter son droit au souverain, et lui conférer par conséquent celui d’aliéner et d’engager les biens publics. Mais ce droit n’étant pas nécessaire au conducteur de l’État pour gouverner heureusement, on ne présume point que la Nation le lui ait donné ; et si elle n’en a pas fait une loi expresse, on doit tenir que le prince n’en est point revêtu, à moins qu’il n’ait reçu l’empire absolument illimité, plein et absolu.

8 262. — Règles à ce sujet , pour les traités de Nation à Nation.

Les règles que nous venons d’établir concernent les aliénations des biens publics faites en faveur des particuliers. La question change, quand il s’agit d’aliénations faites de Nation à Nation (**) : il faut d’autres principes pour la décider, dans les différents cas qui peuvent se présenter. Essayons d’en donner la théorie générale.

1° 11 est nécessaire que les Nations puissent traiter et

(*) Voyei ses Mémoires.

(**) Quod domania regnorum imlienabilia et semper revocabilia dicuntur, id respectu privatorum inlelligitur ; nam contra alias gentes ditino pririlcgio o pus foret. Leibnitivs, Præfat. ad Codic. Jur. Gent. Diplomat.

transiger validement entre elles, sans quoi elles n’auraient aucun moyen de terminer leurs affaires, de se mettre dans un état tranquille et assuré. D’où il suit que quand une Nation a cédé quelque partie de ses biens à une autre, la cession doit être tenue pour valide et irrévocable, comme elle l’est en effet, en vertu de la notion de propriété. Ce principe ne peut être ébranlé par aucune loi fondamentale, au moyen de laquelle une Nation prétendrait s’ôter à ellemême le pouvoir d’aliéner ce qui lui appartient. Car ce serait vouloir s’interdire tout contrat avec d’autres peuples, ou prétendre les tromper. Avec une pareille loi, une Nation ne devrait jamais traiter de ses biens : si la nécessité l’y oblige, ou si son propre avantage l’y détermine, dès qu’elle entre en traité, elle renonce à sa foi fondamentale. On ne conteste guère à la Nation entière le pouvoir d’aliéner ce qui lui appartient ; mais on demande si son conducteur, si le souverain a ce pouvoir. La question peut être décidée par les lois fondamentales. Les lois ne disent-elles rien directement là-dessus? Voici notre second principe.

2° Si la Nation a déféré la pleine souveraineté à son conducteur, si elle lui a commis le soin et donné sans réserve le droit de traiter et de contracter avec les autres États, elle est censée l’avoir revêtu de tous les pouvoirs nécessaires pour contracter validement. Le prince estalors l’organe de la Nation; ce qu’il fait est réputé fait par elle-même ; et bien qu’il ne soit pas le propriétaire des biens publics, il les aliène validement comme étant dûment autorisé '.

* Chaque peuple, envisagé dans ses rapports avec les autres peuples, est propriétaire de son territoire. Le droit d'aliéner étant le corollaire du droit de propriété, le domaine international peut donc être aliéné, et l’État acquéreur a le droit de tirer toute l’utilité possible du territoire acquis, et d’y exercer sa souveraineté. C'est là un droit réel, absolu, qui doit être respecté non-seulement par les parties contractantes, mais encore par les puissances étrangères au contrat. La convention peut transférer le domaine international, mais ne saurait préjudicier aux droits des

J 263. — De l’aliénation d'une partie de l'État.

La question devient plus difficile, quand il s’agit, non de l’aliénation de quelques biens publics, mais du démembrement de la Nation môme ou de l’État, de la cession d’une

tiers. Il faut, de plus, distinguer entre l’obligation de transférer la propriété et la translation de propriété. L’obligation de transférer ne produit qu'un droit purement personnel et relatif; il est vrai que les tierces puissances doivent ne mettre aucun obstacle aux moyens légitimes que la nation créancière voudrait employer pour forcer la nation débitrice à s’exécuter envers elle.— Dans la sphère des aliénations par la convention, la translation du domaine international résulte ; 1° de- traités de cession en général (l'État transfère la propriété moyennant un équivalent quelconque; ce sont les traités les plus fréquents) ; 2° de traités de vente, de transaction, d’échange, de délimitation, de partage. Si ces traités sont irréguliers, l'aliénation manque de cause, et le domaine international n’est pas transféré. — L'obligation de transmettre une portion du territbire est quelquefois soumise à l’accomplissement d’un événement futur et incertain (Voir, par exemple, les art. 99 et 102 de l’acte général du congrès de Vienne). La nation peut-elle s’interdire par une loi fondamentale le pouvoir d’aliéner? On a souvent cité la phrase de Leibnitz, citée à la note (***), p. 552. Vattel reconnaît avec raison que ce serait vouloir s’interdire tout contact avec d’autres peuples ou prétendre les tromper. Aussi la question n'a-t-elle jamais été douteuse. — Une nation peut-elle s'engager à livrer un territoire qui ne lui appartient pas ? On admet que c’est une condition parfaitement valable qui peut être suivie du paiement d’une indemnité en cas d'inexécution. — La tradition est-elle nécessaire pour opérer la translation de propriété? Grotius et Puffendorf soutiennent la négative. Si le législateur exige un signe extérieur de translation, ce n'est généralement que dans un intérêt de publicité, ou pour fixer l’individualité de la chose transférée. Or, les traités d’aliénation sont toujours connus de toutes les puissances, et les territoires s’y trouvent nécessairement déterminés. Dans la pratique, d’ailleurs, les actes de cessions, d’échanges, de ventes, de donations, énoncent ordinairement que la souveraineté territoriale est transmise d’une nation à l’autre au moment de la ratificatlbn du traité, et disposent sur le temps et sur le mode quant à la prise de possession. — L’avénement d’un prince à un second trône peut-il absorber une des nations dans l'autre, et amener au profit d’un des deux États, un démembrement du domaine international ? La négative u'e6t également pas douteuse. Quand la maison de

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ville ou d’une province qui en fait partie. Toutefois, elle se résout solidement par les mêmes principes. Une Nation se doit conserver elle-même (§ 16) ; elle doit conserver tous ses membres ; elle ne peut les abandonner, et elle est obligée envers eux à les maintenir dans leur état de membres de la Nation (§ 17). Elle n’est donc point en droit de trafiquer de leur état et de leur liberté, pour quelques avantages qu’elle se promettrait d’une pareille négociation. Ils se sont unis à la société pour en être membres, ils reconnaissent l’autorité de l’État, pour travailler de concert au bien et au salut commun, et non pour être à sa disposition, comme une métairie ou comme un troupeau de bétail. Mais la nation peut légitimement les abandonner dans le cas d’une extrême nécessité, et elle est en droit de les retrancher du corps, si le salut public l'exige. Lors donc qu’en pareil cas l’État abandonne une ville ou une province à un voisin, ou à un ennemi puissant, la cession doit demeurer valide quant à l’État, puisqu’il a été en droit de la . faire : il n’y peut plus rien prétendre, il a cédé tous les droits qu’il pouvait y avoir.

g 164. — Droit de ceux qu'on veut démembrer.

Mais cette province ou cette ville, ainsi abandonnée et

Hanovre succéda à la maison des Stuarts, le Hanovre conserva l’intégrité de son territoire comme sa nationalité. Si le principe contraire a prévalu souvent au Moyen Age, c’est que la notion de l’État et l’idée de la personnalité des nations n'étaient pas descendues des hauteurs de la théorie, dans la sphère du droit positif. — Une décision arbitrale peut-elle opérer la translation du domaine international ? Il faudrait que les États aient donné aux arbitres le pouvoir d’opérer les adjudications ou les cessions nécessaires; mais cette plénitude de pouvoirs ne se rencontrera pas souvent dans la pratique. Deux nations ne confieront pas à une tierce puissance le pouvoir de transiger définitivement sur leurs droits ; presque toujours elles se réserveront la faculté de ratifier la convention (Voir sur ces questions, Arth. Dksmrdins, De l'aliénation et de la prescription des biens de l'État, etc., 1662, Appendice, p. 533). P. P. K.

démembrée de l’État n’est point obligée de recevoir le nouveau maître qu’on voudrait lui donner. Séparée de la société dontelleétait membre, elle rentre dans tous ses droits, et s’il lui est possible de défendre sa liberté contre celui qui voudrait la soumettre, elle lui résiste légitimement. François Ier s’étant engagé par le traité de Madrid à céder le duché de Bourgogne à l’empereur Charles V, les États de cette province déclarèrent, « que n’ayant jamais été su- » jets que de la couronne de France, ils mourraient sous » cette obéissance, et que si le roi les abandonnait, ils pren- » draient les armes, et s’efforceraient de se mettre en liberté, » plutôt que de passer d’une sujétion dans une autre (*). » 11 est vrai que rarement les sujets sont en état de résister dans ces occasions, et d’ordinaire le meilleur parti qu’ils aient à prendre est de se soumettre à leur nouveau maître, en faisant leurs conditions aussi bonnes qu’il est possible1.

t. 265. — Si le prince a le pouvoir de démembrer l’État.

Le prince, le supérieur, quel qu’il soit, a-t-il le pouvoir de démembrer l’État? Répondons comme nous avons fait ci-dessus à l’égard du domaine. Si la loi fondamentale défend au souverain tout démembrement, il ne peut le faire sans le concours de la Nation ou de ses représentants. Mais si la loi se tait, et si le prince a reçu l’empire plein et

(*) Mkzkrav, Histoire de France, t. Il, p. 458.

' En reconnaissant qu’une province démembrée de l'État n’est pas obligée de recevoir le nouveau maitre qu'on voudrait lui donner, Vattel suit l'opinion de Grotius et de Puffendorf. Suivant Grotius, comme les sujets ne peuvent pas dépouiller le roi, malgré lui, de la couronne, lorsqu’ils la lui ont une fois donnée, le roi n'est pas non plus en droit de se substituer un autre souverain sans le consentement de ses sujets. Puffendorf décide qu’en dépit de tous les traités, le vainqueur ne devient pas légitime souverain sans le consentement des habitants eux-mêmes. La résignation que conseille Vattel, avec son bon sens ordinaire, ne porte nulle atteinte au droit de résistance qui, dans l'espèce, est le plus légitime des droits et le plus sacré des devoirs. P. P. F.

absolu, il est alors le dépositaire des droits de la Nation et l’organe de sa volonté, la Nation ne doit abandonner ses membres que dans la nécessité ou en vue du salut public, et pour se préserver elle-même de sa ruine totale. Le prince ne doit les céder que pour les mêmes raisons. Mais puisqu’il a reçu l’empire absolu, c’est à lui de juger dp cas de nécessité et de ce que demande le salut de l’État.

A l’occasion du même traité de Madrid, dont nous venons de parler, les notables du royaume de France, assemblés à Cognac, après le retour du roi, conclurent tous d’une voix, « que son autorité ne s’étendait point jus- » qu’à démembrer la couronne (*). » Le traité lut déclaré nul, comme étant contraire à la loi fondamentale du royaume. Et véritablement il était fait sans pouvoirs suffisants ; la loi refusait formellement au roi le pouvoir de démembrer le royaume; le concours de la Nation y était nécessaire, et elle pouvait donner son consentement par l’organe des États généraux. Charles V ne devait point relâcher son prisonnier avant que ces mêmes États généraux eussent approuvé le traité; ou plutôt, usant de sa victoire avec plus de générosité, il devait imposer des conditions moins dures, qui eussent été au pouvoir de François Ier, et dont ce prince n’eùt pu se dédire sans honte. Mais aujourd’hui (") que les États généraux ne s’assemblent plus en France, le roi demeure le seul organe de l’État envers les autres puissances : elles sont en droit de prendre sa volonté pour celle de la [‘>8006 entière, et les cessions que le roi pourrait leur faire demeureraient valides, en vertu du consentement tacite par lequel la Nation a remis tout pouvoir entre les mains de son roi, pour traiter avec elles. S’il en était autrement, on ne pourrait contracter sûrement avec la couronne de France. Souvent, pour plus de précau-

(*) Mèzervt, ibid.

tion, les puissances ont demandé que leurs traités fussent enregistrés au parlement de Paris; mais aujourd’hui cette formalité même ne paraît plus en usage *.

• Dans les pays gouvernes despotiquement, il n’est pas douteux que le prince puisse aliéner le domaine international ; mais dans les États visités par la liberté les droits du chef du pouvoir exécutif sur la transmission du territoire sont nécessairement limités. Le sacrifice d’une portion du territoire n'est pas seulement une alienation immobilière; elle retranche encore du corps du peuple un nombre plus ou moins considérable d'individus qu’elle prive de leur qualité de citoyens. C’est donc l’acte le plus exorbitant que l’on puisse concevoir. Le mandat d’administrer les interets de l’État, c’est-à-dire de les défendre et de les faire prospérer, ne renferme point le mandat de dépouiller la nation de ses droits. La nation seule est compétente pour consentir un démembrement du territoire, et la constitution du 4 nov. 1818 a formulé les vrais principes en déclarant que le chef du pouvoir « ne peut céder aucune portion du territoire a (Art. 51). Cette disposition a sans doute été inspirée par le souvenir des empiétements monarchiques accomplis sous Louis XVIII et Charles X. Le traité du 8 nov. 1811, qui faisait rentrer la France dans ses anciennes limites; celui du 20 nov. 1815 qui en détachait le département du Mon’- Blanc; l’ordonnance du 17 avril 1815 qui reconnaissait l’indépendance de Saint-Domingue, ne furent point soumis à l’approbation directe des chambres (Voir Hkhrut-Saint-Prix, Théorie du Droit constit. franc., p. 482). « Aucune cession de territoire, dit M. Desjardins [Loc. cil., p. 537), même dans un état monarchique, ne peut être raisonnablement consentie par le roi sans le concours de la puissance législative. Un traité, c’est un acte ordinaire de la vie d’un peuple ; une aliénation du domaine international, c’est un événement anormal et prodigieux. Si le premier devoir d’une nation est de se conserver elle-même, comment lui refuser le droit de contrôler les aliénations du domaine international? » La vieille Europe le comprenait ainsi. Le roi de Pologne jurait de ne diminuer en rien les limites du royaume et du grand duché, mais de les défendre et de les étendre ; » le roi de Hongrie jurait « de n’aliéner aucune partie du territoire; n et le roi de Bohème, « de n’aliéner ni donner en gage aucune partie du royaume. » Par le traité de Madrid (14 janv. 1520), François 1" s'obligeait, entre autres conditions, à donner à Charles V une portion de ses États, notamment le duché de Bourgogne et ses dépendances. Les députés des États de Bourgogne arrivèrent à la cour de France, et déclarèrent, en présence des ambassadeurs de l’empereur, que la Bourgogne était française par devoir et par inclination ; qu’elle ne voulait |>oint être autrichienne ; que le traité de Madrid était nul, comme