HISTORIQUE

tammeat ceux d'Orléans ea 549, de Tours en 567, de Naates eu 65S et d'Aix-la-Chapelle ea 816 se préoccupèreat de rassistauce aux pauvres; ils prescrivireat de consacrer une part de la dîme à la distribu • tioa de secours à domicile ainsi qu'à la fondation et à Tentretien d'hôpitaux. La féodalité vit aussi éclore un grand nombre d'établissements charitables (léproseries, hôtels-Dieu) dus à des initiatives diverses, mais dont l'administration fut accaparée par l'autorité ecclésiastique.

16. — L'insuffisance de contrôle de cette administration donna Keu peu à peu à des abus qui provoquèrent un mouvement de réaction contre les clercs. En 1311, le concile de Vienne dut interdire de donùèr les hôpitaux, à titre de bénéfice, à des clercs séculiers et ordonna d'en confier la gestion à des laïques placés sous la surveillance des évoques. Mais cette surveillance s'étant elle-même montrée impuissante, l'autorité royale intervint et s'efforça d'y substituer une orgaaisationd'un caractère exclusivement laïque. Les édits des 19 décembre 1563, 15 janvier 1545, ^6 février 1546, 12 février 1553, 23 juillet 4560, février 1566 marquent les différentes étapes de cette transformation qui ne fut achevée que sous Louis XIV. L'édit de juin 1662, complété par les déclarations de 1693 et de 1698, constitue le code de la législation hospitalière jusqu'en 1789.

17. — Indépendammentdes services hospitaliers, il se forma dans an grand nombre de localités, sous l'influence du clergé, des bureaux de charité chargés de la distribution des secours à domicile et composés du curé de la paroisse, du seigneur, du juge, des marguilliers et des notables. Ces bureaux de charité disparurent pendant la Révolution pour se reconstituer ensuite sous le nom de bureaux de bienfaisance.

b) Révolution.

18. — Montesquieu enseignait au xviii* siècle que « l'État doit à tous les citoyens une subsistance assurée, la nourriture, un vêtement convenable et un genre de vie qui ne soit pas contraire à sa santé* ». Ces idées philanthropiques ne pouvaient manquer d'exercer leur influence sur les réformes entreprises par la Révolution.

19. — L'Assemblée Constituante n'eut que le temps de proclamer, dans sa constitution du 3 septembre 1791 (| 25, tit. 1), la création et

< Esprit des lois, livre XXIII, cbap. 29.

Torganisation « d'un établissement général de secours publics pour élever les enfants abandonnés, soulager les pauvres infirmes et fournir du travail aux pauvres valides qui n'auraient pas pu s'en procurer ». Mais son comité de mendicité, sous la présidence de Larochefoucauld- Liancour, déposa sept rapports qui coastituent une étude complète du paupérisme : Tassistance y était considérée comme une dette nationale que l'État est tenu d'acquitter en procurant du travail aux pauvres valides qui n'en trouvent pas et des secours à domicile aux indigents invalides. L'hospitalisation devait être réduite dans la mesure du possible; cependant on estimait qu'un hospice de vieillardset d'infirmes était nécessaire par département.

20. — La Convention transporta ces principes dans le domaine législatif. Après avoir, dans l'art. 21 de la déclaration du 24 juin 1793, reconnu dans les termes les plus larges le droit à l'assistance, elle en réglementa l'exercice par le décret du 19 mars 1793. Aux termes de ce texte, une agence était chargée dans chaque canton, sous la surveillance des corps administratifs et du pouvoir exécutif, de la distribution du travail et des secours aux pauvres domiciliés qui se seraient fait inscrire sur un registre ouvert à cet effet; les fonds étaient divisés de la manière suivante : « Travaux pour les pauvres valides dans les temps morts au travail ou de calamité; secours à domicile pour les pauvres infirmes, leurs enfants, les vieillards et les malades; maisons de santé pour les malades qui n'ont point de domicile ou qui ne peuvent y recevoir de secours; hospices pour les enfants abandonnés, pour les vieillards et les infirmes non domiciliés; secours pour les accidents imprévus ». Les ressources destinées à faire face à ces dépenses étaient versées par l'État aux départements; elles devaieot être prélevées aussi sur l'intérêt du prix des biens des hôpitaux et autres dotations des pauvres dont la vente avait été décidée. Un décret du 28 juin 1793 compléta ceg dispositions par une répression rigoureuse de la mendicité. Enfin un autre décret du 22 floréal an 11 ouvrit dans chaque département un livre de la bienfaisance nationale, divisé en trois titres : 1® cultivateurs, vieillards ou infirmes; 2* artisans, vieillards ou infirmes; 3* mères et veuves chargées d'enfants et habitant la campagne.

21. — Cette œuvre gigantesque, mais prématurée et insuffisamment conçue, était vouée à un échec certain. Un décret du 9 fructidor an m et une loi du 28 germinal an IV prescrivirent de surseoir à la

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vente des biens des hospices; puis survint la loi du 16 vendémiaire an Y qui conserva les établissements hospitaliers dans la jouissance de leurs biens non vendus et régla la n^anière dont ils seraient administrés. Eofm une loi de 7 frimaire an V, rapportant les lois de& 19 mars 1793 et 22 floréal an II, créa les bureaux, de bienfaisance chargés de la répartition des secours à domicile.

22. — Le système de la Convention, issu de pensées généreuses, était fondé sur une conception erronée du droit et de Tobligation d'assistance, dont la nature et l'étendue n'avaient pas été déterminées avec assez de précision ; on y avait notamment compris, à tort, le droit au travail pour les ouvriers valides, alors que la société dans sa forme actuelle est hors d*état d'assurer par elle-même du travail aux ouvriers sans emploi et ne peut que leur faciliter les moyens de s'en procurer. Une autre faute non moins grave avait été de faire de Tassistaoce une dette nationale, au lieu de la restreiodre aux proportions plus modestes et en même temps plus exactes d'une dette communale, à laquelle participent dans une mesure variable, le département et l'État. Enfin il manquait à Toeuvre de la Convention, le concours si précieux des institutions de prévoyance qui, à cette époque, n'étaient pas encore connues.

c) État actuel,

23. — L'assistance publique est une charge qui incombe en principe à la commune, mais à laquelle le département et l'État contribuent pour une large part. Elle comprend les hôpitaux où sont traités les malades curables, les hospices ou asiles de vieillards et d'incurables, les établissements mixtes (hôpitaux-hospices) ayant un quartier pour les malades et un quartier pour les vieillards et incurables, les bureaux de bienfaisaace pour les secours à domicile, le service des enfants assistés, celui des aliénés, divers services spéciaux pour les aveugles et les sourds-muets, celui de l'assistance des malades et enfin le nouveau service des vieillards, infirmes et incurables.

24.-^ Les hôpitavx et hospices continuent à être régis par l%loi de vendémiaire an V, complétée par un arrêté du Directoire du 23 brumaire an V qui leur a reconnu la personnalité civile. Leurs commissions administratives ont subi dans le courant du siècle dernier de nombreuses modifications. Actuellement, tout en conservant leur

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caractère commuaal par la présidence du maire et par la collabora* tion de deux membres élus par le conseil municipal, elles sont placées sous la dépendance de Tautorité préfectorale qui, nommant les quatre autres membres, y conserve voix prépondérante (loi du 5 août 1879). Leurs attributions sont déterminées par la loi du 7 août 1851.

25. — A Paris, la loi du 10 janvier 1849 a organisé une administration générale de l'assistance publique qui a dans ses attribu-^ tions le service des secours à domicile et celui des hôpitaux civils. Cette administration est sous l'autorité du préfet de la Seine et du ministre de Flntérieur, mais elle est conQée à un directeur responsable, surveillé par un conseil dont la composition a été déterminée par décret du 28 mars 1896.

26. — Les bureaux de bienfaisance institués par la loi du 7 fri« maire an V ont eu un but identique à celui qu'avaient les bureaux dé charité de l'ancien régime (n. 17), Leur composition a subi les mêmes variations que celles des commissions administratives des hôpitaux et hospices. La création des bureaux d'assistance, dont les attributions s'étendent désormais, non seulement aux malades, mais encore aux vieillards, infirmes et incurables, diminue dans une mesure appréciable l'importance des bureaux de bienfaisance; mais les bureaux d'assistance ont eux-mêmes une composition qui se confond avec celle des commissions administratives des bureaux de bienfaisance et de l'hospice.

27. — A Paris, il existe un bureau de bienfaisance par arrondissement ; mais tous les'bureauxde bienfaisance dépendent de l'Adminis* tration générale de l'assistance publique dont il a été parlé plus haut^

28. — V assistance de l'enfance n'a cessé à juste titre de préoccuper le législateur. Aux termes de la loi du 27 frimaire an V, les hôpitaux civils étaient tenus de recevoir les enfants abandonnés nouvellement nés. Le décret-loi du 19 janvier 1811 y ajouta les orphelins pauvres qui devinrent avec les enfants trouvés et abandonnés les. pupilles de l'Assistance publique. Le service financier de cette assistance reçut une organisation départementale parla loi du 5 mai 1869. Une loi du 24 juin 1889 sur les enfants moralement abandonnés étendit l'action bienfaisante de l'Assistance publique dans le domaine de la puissance paternelle. Enfin la loi du 27 juin 1904 ne s'est pas contentée de placer sous la tutelle permanente de l'Assistance publique les enfants trouvés

HISTORIQUE. il

OU abandonnés, les orphelins pauvres ainsi que les enfants maltraités, délaissés ou moralement abandonnés ; elle a assuré aussi des secours à l'enfant que sa mère ne peut pas nourrir ni élever faute de ressources et à celui qui est laissé sans protection ni moyen d'existence par suite de rhospitalisation ou de la détention de ses père, mère ou ascendants. En un mot Tenfance pauvre ou abandonnée jouit maintenant d'une protection aussi complète que possible.

29. — Il n*en est pas de même malheureusement des aliénés. Les dispositions surannées ou incomplètes delà loi du 30 juin 1838 atten-' dent vainement depuis de longues années une intervention législative.

30. — Il n'existe pas de législations spéciales sur les aveugles et les sourds-muets. L'hospice des Quinze- Vingts et les institutions ded jeunes aveugles sont, de même que les institutions des sourds-muets de Paris, Bordeaux et Chambéry, administrés par le ministre de l'Intérieur.

31 . — En ce qui concerne les malades privés de ressources^ la loi du 15 juillet 1893 a institué en leur faveur une assistance médicale gratuite qui leur assure, suivant les cas, des soins à domicile ou un traitement approprié dans un hôpital. Le service de cette assistance est organisé par département; mais les charges en sont supportées par les communes avec participation variable des départements et de l'État. Le caractère obligatoire des dépenses pour la commune et le département n'existe que dans les rapports de ces collectivités. Le malade pauvre n'est pas fondé à réclamer comme un droit le béné^ fice de l'assistance médicale; il ne peut que formuler une demande, mais n'a aucun moyen légal d'en faire reconnaître le bien fondé *. Le droit à l'assistance a été légalement reconnu pour la première fois dans la loi du 14 juillet 1905 sur l'assistance des vieillards, des infirmes et des incurables. Nous avons indiqué plus haut les grandes lignes de cette nouvelle assistance qui fait l'objet de la présente étude.

32. — Enfin, depuis 1897, le législateur s'était préoccupé de l'assistance des vieillards, des infirmes et des incurables et, avant d'en proclamer l'obligation, il avait cherché à en favoriser l'extension. La loi des finances du 29 mars 1897, dans son art. 43, et, depuis cette

^ Exposé des motifs du projet du Gouvernement qui a précédé le vote de la loi du 15 juillet 1893.

époque, toutes les lois de fmaDces ont obligé TËtat à coatribuer dans une mesure et des conditions déterminées au paiement des pensions annuelles constituées par les départements ou les commaoes en faveur des vieillards, des infirmes ou des incurables. Cet encouragement n*a pas produit les résultats sur lesquels on était en droit de compter*.

33. — Signalons en terminant la tentative faite en 1848 poar faire entrer dans le domaine de la réalité le droit au travail qui avait été proclamé pour la première fois par la Convention. « Le Gouvernement de la République, disait le décret du 26 février 1848, s'engage à garantir l'existence de l'ouvrier par le travail; il s'engage à garantir du travail à tous les citoyens ». L'échec des ateliers nationaux a démontré Tinanité de ce principe. Une collectivité, telle que l'État, le département ou la commune n'a recours pour sa fonction normale qu'à des travaux limités et exigeant généralement une certaine préparation préalable; elle est donc hors d'état d'occuper tous les ouvriers sans emploi. Une telle charge l'entraînerait fatalement à. l'absorption de toute l'industrie et de tout le commerce, c'est-à-dire au communisme. On ne peut donc y songer dans l'état actuel de notre organisation sociale. A la vérité, la société ne saurait se désintéresser du sort des ouvriers en quête de travail. Si elle n'est pas en mesure de leur en procurer directement, elle est du moins tenue de leur faciliter les moyens d'en trouver. Le rapprochement des offres et des demandes d'emploi disséminées sur toute l'étendue du territoire, tel doit être l'objet principal de sa sollicitude : c'est surtout soit par l'extension et la gratuité de la publicité de ces offres et demandes, soit par la réduction du prix des transports de la classe ouvrière que ce résultat peut être obtenu. La charité par le travail a aussi tenté de nombreuses œuvres de bienfaisance qui, dans cet ordre d'idées, ont réalisé des prodiges. Enfin, la prévoyance qui a engendré les assurances contre le chômage mérite également les encouragements du législateur ^

1 V. sur cet essai d'assistance facultative, n» 52.

2 Le cantoQ de Bâle-ville en Suisse nous fournit un exemple d'asaurance obligatoire contre le chômage. Une loi cantonale du 23 février i89J oblige tous les ouvrierrs de l'industrie et du bâtiment à s'assurer contre le chômage (V. le texte de cette loi dans le Bulletin de Voffice du travail, 1900, p. 183).

LÉGISLATION ÉTRàNGÈRB. i^

Coup <l'œil sur les législations étrangères.

a) Angleterre,

34. — L'Angleterre est le pays où l'assistance publique a l'organisation la plus ancienne. Après la suppression des couvents sous le règne d'Henri VIII, l'État dut intervenir en faveur des indigents qui ne recevaient plus de secours de l'Église. De 1535 à 1597 plusieurs actes prescrivirent des mesures pour rendre de plus en plus fructueuses les collectes en faveur des pauvres et pour assurer une équitable répartition des aumônes. Mais c'est l'Act d'Elisabeth en 1601 qui est devenu le texte fondamental de la loi anglaise sur les pauvres. L'assistance y était organisée par paroisses et les assistés étaient divisés en trois catégories : 1* les enfants dont les parents ne pouvaient prendre soin étaient mis en apprentissage; 2* les indigents valides mais sans occupation devaient recevoir du travail; 3® les in- Qrmes avaient droit à des secours.

35. — Une taxe appelée taxe des pauvres fut imposée à tous les paroissiens ayant des propriétés immobilières. L'Administration de l'assistance confiée d'abord aux autorités paroissiales, puis aux juges de paix donna lieu à des abus qui accrurent dans des proportions inquiétantes le budget des pauvres. Un acte de 1 834 réorganisa ce service par unions de communes et fortifia le contrôle.

36. — Actuellement les infirmes reçoivent des secours à domicile ou sont placés dans des asiles : les pauvres valides sont employés à des travaux soit dans l'intérieur d'asiles, soit en dehors de ces établissements. Quant aux enfants orphelins ou abandonnés ils sont généralement confiés à des familles d'artisans et quelquefois aussi placés dans des asiles. L'organisation de ces asiles est souvent fort défectueuse : on y trouve parfois dans les mêmes établissements les infirmes, les indigents valides et les enfants. Le législateur a été sollicité plusieurs fois d'intervenir. En 1899 une commission parlementaire a présenté un projet de loi tendant à accorder une pension aux vieillards âgés de 65 ans qui, malgré une vie de travail et d'économie, n'ont pu amasser des ressources suffisantes.

b) Allemagne,

37. — Aux termes d'une Joi d'Empire du 6 juin 1870, £f es imioBS charitables locales, comprenant une ou plusieurs communes et des unions charitables de pays s'étendant sur tout le territoire d'une circonscription judiciaire assurent des secours à tous les indigents; mais la composition et l'organisation des unions charitables, la nature et la qualité des secours, les voies et moyens pour se procurer les fonds nécessaires varient suivant les législations de chaque État de l'Empire.

38. — Dans le royaume de Prusse tout spécialement, l'assistance publique est régie par la loi du 8 mars 1871, aux termes de laquelle tout sujet prussien privé de ressources, a droit à tout ce qui est absolument nécessaire à la vie, ainsi qu'aux soins médicaux en cas de maladie et à une inhumation décente à son décès. Les charges de cette assistance sont communales. Plus récemment, une loi du 1 1 juillet 1891 a institué l'obligation de l'assistance en faveur des idiots, des épileptiques, des sourds-muets et des aveugles.

39. — Il est bon de faire remarquer que le nombre des indigents a été réduit dans des proportions considérables sur toute l'étendue de. l'Empire par l'application des lois du 15 juin 1883 sur l'assurance contre la maladie, du 6 juin 1884 sur l'assurance contre les accidents du travail et du 22 juin 1889 sur l'assurance contre l'invalidité et la vieillesse*.

c) Autriche,

40. — En vertu des lois des 5 mai 1862 et 3 décembre 1863, l'assistance publique est une charge communale. Ce sont les autorités administratives de la commune qui en règlent l'exercice et administrent leur budget. L'Autriche a, comme l'Allemagne, l'assurance obligatoire contre les accidents du travail depuis le 27 mars 1887 et contre les maladies depuis le 30 mars 1888', mais pas encore l'assurance contre l'invalidité et la vieillesse.

* La loi du 15 juin 1883 sur l'assurance contre les accidents du travail a été refondue avec plusieurs autres lois subséquentes le 30 juin 1900. V. l'analyse de ces différentes lois dans notre Traité de la législation sur les accidents du travail (3* et 4* édit.), t. I, n" 26 et s. et 712 et s.

2 V. l'analyse de ces lois dans notre Traité de la législat. sur ?«* accid. du travail (3e et 4« édit.), t. I, no» 32 et s. et 717 et s.