ADMISSION LÉGALE DE LA PRESTATION EN

La loi de 1818 et les circulaires ministérielles des 18 et 22 juin de la même année, destinées à donner satisfaction à l'intérêt personnel, à l’égoïsme de la classe des grands propriétaires fonciers, toute puissante sous le régime censitaire, avaient abouti, on le sait, à la quasiprohibition de la prestation, et, par elle, à l'abandon de la vicinalité. Le résultat atteint, après les six années que dure cette situation, dépasse le but poursuivi, et tourne même contre les auteurs de cette situation. Si, en effet, la prestation n’est plus votée, et si, de ce fait, les grands propriétaires fonciers se trouvent exonérés des charges vicinales qu'ils subissaient antérieurement, l’état iamentable dans lequel tombent les chemins devient une entrave à la facilité des échanges, provoque la baisse des propriétés foncières, désormais quelque, peu délaissées, et, par répercussion, celle de leurs fermages cu de leurs revenus fonciers. Is perdent done, et bien au-delà, en moinsvalue de propriétés et réduction de revenus fonciers, ce qu'ils gagnent en allègement d'impôts. C’est là pour eux une situation intolérable : leurs tendances égoïstes, qui l'ont créée, sont appelées à y mettre un terme. Les revenus ordinaires des communes, disent-ils, sont. insuffisants à restaurer la vicinalité ; les r'essonrces extraordinaires dont la

(D Rapport du # juin 1821, Archives parlem., & XXI, pp, 745 à 750

ou

multiplication les frappe plus que tous les autres contribuables, ne sauraient non plus convenir à cet effet ; reste alors la prestation. L'expérience qui en est faite depuis 30 ans à invariablement démontré sa supériorité sur tous les modes concurrents. Elle seule semble, aujourd'hui encore, eapable d'assurer le salut de la voirie vicinale.

Il y à lieu, dès lors, de la rétablir ; mais il convient aussi de lui donner dorénavant une base qui cesse de grever à peu près exclusive-

ment la propriété foncière.

XL, — L' << habitation »> devient la base génératrice de la prestation.

Cette base nouvelle, e'est P « habitation ». Toute personne sera désormais assujettie à la prestation, non plus parce qu'elle sera propriétaire ou qu'elle sera comprise au rôle des contributions directes, mais simplement à raison de sa qualité d'habitant de telle commune.

ET toutefois, cette base donnée à la prestation n'est pas absolument nouvelle. Nous Favons vue, en effet, déjà préconisée par M. de Cotton dans sa proposition de 1818 (1).

Les promoteurs de ce système voient en lui de nombreux avantages, qu'ils exposent de la façon suivante : il est bon, disent-ils tout d’abord, que lorientation politique et administrative du gouvernement étende sa répereussion financière sur le plus grand nombre possible de contribuables ; il est « moral » autant que « politique » de faire contribuer tout le monde aux charges des services — notamment de la voirie — qui profitent à tout le monde ; il est born que chacun se rende compte qu'il a, dans la société, non seulement des droits à invoquer, mais aussi des devoirs à remplir. Il faut, déclare M. de la Pasture, que l'homme, quelle que soit sa position sache que, « partout, l'ordre social, le bien général, réclament quelques concessions de l’égoïsme et de l'intérêt particulier » (2).

La base nouvelle assujettira done les proléfaires à la prestation. Les en exempter serait d'ailleurs, à un autre point 42 vue, se priver de la plus grande partie des ressources que l’on peut attendre de cet impôt ; car, cette exemption « afteindrait dans les campagnes la plupart des ouvriers qui sont gens forts et robustes, ct qui contribueront le plus puissamment aux travaux des chemins » (3).

Il est encore une autre catégorie de population — celle des petits cultivateurs et fermiers — qui n'était pas atteinte par l'ancienne lé-

(1) V. supra, p. 62.

(2) Chambre des députés, séance du 1° juillet 182%, Moniteur du 2, p. 892. (3) Chambre des députés, séance du ? juillet 182%, Moniteur du 4, p. 905.

usianon et qui le sera par la nouvelle. Nombreux sont, en eilet, ceux d'entre eux qui « entretiennent des bêtes avec lesquelles ils font des charrois continuels ; tous ces individus jouissent du pon état des chemins et souvent les détériorent autant et plus que ies propriétaires, surtout que ceux qui ne résident pas dans la commune où ils possèdent des fonds. Est-il juste que ceux-ci supportent seuls ei entièrement les dépenses des chemins, lorsque les plus 2ronds avantagrs eu sont effectivement pour les habitants »(1).

Qu'on n’invoque pas non plus, contre Le projet, la Charte qui prescrit la proportionnalité des charges publiques aux facultés des contribuables. La Charte, en effet, ne s'occupe que des « charges de l'Etat » ; le principe constitutionnel envisagé n'est donc pas applicable aux dépenses des chemins, car se sont des dépenses communales. Celles-ci ont déjà des règles qui leur sont propres et en vertu desquelles les charges des biens de la communauté sont réparties entre les membres de cette communauté (2). Or, les chemins sont la propriété de la commune, au même titre que les « communaux » ; ces règles SD bien appliquées à ces derniers, car si leur jouissance et les fruits qu'ils produisent sont réservés aux seuils habilants de la commune, à l'exclusion des forains, du moins ces mêmes habitants sont-ils seuls appelés à en supporter les dépenses d'entretien N’est-il pas, dès lors, de toute justice, de mettre les dépenses des chemins à la charge des habitants, puisqu'ils en sont propriétaires, comme membres de la communauté. « Prendre les contributions directes pour unique base de ces charges serait. s’écarter ües règles et des faits auxquels il importe le plus de s'attacher, puisque la possession et l’usage des chemins tiennent essentiellement à l'habitation » (3).

C'est ainsi, concluent les grands propriétaires fonciers et leurs partisans, que les principes viennent à l'appui des considérations pratiques pour étayer la thèse de « l'habitation » cause génératrice de la prestation.

II. — Critique et amendement de M. de la Pasture, ou le système de 1903 avant la lettre.

Le projet déposé en ce sens par le gouvernement ne rencontre dans chacune des deux assemblées qu'une opposition très faibie. L’ur-

(1) Chambre des députés, discours de M. de Cotton, Arch. parl.,t. XX, p. 740.

(2) On remarquera sans doute que les auteurs du système de la prestation, charge de l'habitation, ne dénient pas l’improportionnalité à laquelle conduit l'application de ce système. Leurs efforts tendent seulement ou à détourner l'attention de la question ou à lui chercher une apparence de fondement destinée à la faire admettre.

(3) Chambre des Pairs. Exposé des motifs fait par M. de Corbière, le 8 juillet 1824, Moniteur du 11, p. 947.

gence en est reconnue telle, les bienfaits qu'on en attend sont si grands, que non seulement le pas est donné à sa discussion sur celle du budget, mais que partisans et adversaires semblent d'accord pour écourter le débat auquel il doit donner lieu. C’est ainsi que sent laissés sans réponse plusieurs des arguments produits par les grands propriétaires fonciers, défenseurs du système nouveau ; par exemple, pas une voix ne s'élève pour faire remarquer l'absence de fonaement et la fausseté de l'assimilation faite entre la jouissance ou le partage des fruits des « communaux », et l'entretien des chemins communaux ; nul ne vient montrer que les premiers sont la propriété indivise des habitants de la commune, alors que les seconds sont d'un usage publie général (4).

C'est ainsi encore que sont seules admises les exemptions dérivant de l'âge, du sexe, de l’état de santé, de la non-inseription au rôle des contributions directes, et que vainement M. de Sesmaisons déclare que « quarante sols, prix commun de deux journées de travail, sont la nourriture de la semaine » du pauvre ; vainement aussi, M. de Cambon fait remarquer que ce dernier « va en sabots pour porter ses denrées au marché », ef n’a pas besoin, pour cela, de si beaux chemins ; vains encore soni les efforts de M. @e Girardin lorsque, répliquant au rapporteur, M. du Hamel, il déclare que les gens pauvres « ne peuvent donner leur temps à leur commune seus peine de mourir de faim avec leur famille». Ces divers plaidoyers sont impuissants à empêcher le rejet des divers amendements déposés en vue de l'exonération des pauvres, de ceux qui ne paient pas au-delà d'un certain chiffre de contributions.

Mais la partie du projet qui donne lieu à la plus vive discussion est celle concernant la nouvelle base de la prestation. L'ancienne base — la propriété foncière, la proportionnalité aux contributions diréctes — compte encore, en effet, des partisans souples et décidés parmi lesquels se distinguent, entre autres, MM. Devaux et de la Pasture. Le verbe rigoureux de ee dernier, surtout, produit impression. Avec M. de Cotton, il estime, tout d'abord, qu'il est bon d'intéresser le plus grand nombre d'individus à la marche des affaires publiques, et, pour cela, de répartir les charges d'intérêt général entre le nombre le plus élevé possible de têtes. Mais, là où il se sépare nettement de son collègue, c'est quant au mode de répartition de ces charges. Donner, énonce-t-il, comme base à la prestation, le fait, pour un individu d'habiter telle commune, c’est-à-dire d'être existant à tel endroit, c’est

(L) Les partisans de la prestation ont depuis longtemps abandonné cet argu-

ment, 6 à

ee revenir à l’odieuse corvée, qui était une « charge affectée à la personne avec exemption » ; comme celle-ci, en effet, la prestation serait d'un poids égal pour tous ceux qu'elle atteindraït. Or, la justice indique assez qu’elle doit être proportionnelle aux facultés des assujettis : pour réaliser cette proportionnalité, il faut décider que la prestation est « une charge de la propriété applicable à tous les propriétaires.… Lorsqu'il s’agit de sacrifier pour le bien public, le propriétaire doit y contribuer par tous ses moyens et ‘lonner l'exemple du zèle et du désintéressement. Et cependant, par la disposition projetée, il y à au contraire exception réelle en sa faveur... ; car il est évident que la disposition de l’article 8, en établissant un partage égal par individus, soulage l'homme riche et surcharge la :lasse peu fortunée. Il devrait donc….exister dans cette charge (la prestation) ur: proportion semblable à celle fixée par tous les impôts, ou plutôt la véritable base à prendre comme régulateur devrait être celle des quatre contributions directes ; c’est la plus simple, c’est la plus juste, c'est aussi la plus efficace ».

Et pour donner aux partisans de cette opinion l’oecasiou sinon d’aboutir à leurs fins, du moins de se compter, M. de la Pasture dépose un amendement ainsi libellé : « Ces prestations seront établies au centime le franc du principal des quatre contributions directes » (1).

C'est, en somme, ainsi que le remarque M. G. Denoix (2) le système déjà en vigueur en 1818 et que le législateur de 1903 accordera aux communes la faculté d'appliquer. Mais, en 1824, la situation politique et économique ne se prête pas à son adoption : l'intérêt particulier des grands propriétaires fonciers, joint à l'urgence du remède à apporter au lamentable état de la vicinalité, dicte aux deux Chambres (3) le vote du projet du gouvernement ; aucun amendement n’y est admis ; de légères corrections sont seulement apportées au texte qui, par la promulgation, devient la loi du 28 juillet 1824.

III. — Economie de la loi du ?8 juillet 1824. Jusqu'en 1824, ja prestation n’a été établie et son application, réglementée que par un arrêté consulaire et de simples circulaires ministérielles. Avec la loi du 28 juillet 1824, elle prend place, pour la première fois, dans notre législation. Désormais, son assiette et son

(4) Ch. des dép., loc. cit. du 1er juillet 1824, Montteur du 2, p. 892.

(2) G. Denoix, op. cit., p. 100.

(3: Le projet est voté à la Chambre des députés, par une majorité de 224 voix eontre 61 et à la Chambre des Pairs, par 99 voix contre 9.

(4) V, le texte de la loi à la fin du volume, annexe n° 1,

organisation reposent sur une base légale. Plus de 30 années se sont éooulées avant l'obtention de ce.résultat, en apparence pourtant aisément réalisable, mais, en réalité, subordonnée à la délicate solution de ce difficile problème à données quasi-antithétiques : pourvoir efficacement aux lourdes dépenses de Ja vicinalité au moyen des inoindres charges individuelles possibles. Nulle raison, dès lors, de s'étonner de la longue durée du laborieux accouchement qui met au jour ïa loi du 28 juillet 1824. à

Les ressources mises à la disposition de la vicinalité s'adressent à une triple source : revenus ordinaires communaux ; en cas d’'insuffsance de ceux-ci, prestation en nature ou en argent ; et, si ces deux moyens ne suffisent pas encore, centimes additionnels au principal des contributions directes, en nombre pouvant s'élever à cinq.

La prestation, on le voit, n'occupe dans cette hiérarchie que la seconde place. Mais, dans la pratique, l'insuffisance très habituelle des rovenus ordinaires à pourvoir aux multiples dépenses des communes, fait de la prestation la principale ressource de la voirie vicinale. La base d'imposition, on le sait, est aussi large que possible : y est assujetti, dans la commune, tout habitant porté à l’un des rôles des quatre contributions directes, au titre de propriétaire, de fermier, de colon partiaire ou de régisseur. Chaque année, il peut être exigé de lui des journées de travail tant pour lui-même que pour chacun des individus mâles âgés de 20 ans accomplis et vivant sous son toit. Il peut également être tenu à deux journées de travail pour chacun de ses animaux de trait, de somme et d'attelage, et pour ses véhicules. La faculté lui est ouverte de se libérer de ces diverses impositions par une somme d'argent, évaluée suivant le tarif fixé par le conseil municipal pour chacun des éléments, et recouvrée comme en matière de contributions directes. Enfin, si la validité du vote des cinq centimes additionnels reste encore subordonnée au doublement du conseil municipal par l’adjonction des plus imposés, par contre, le vote de la prestation est désormais dispensé de cette gênante formalité. C'est là le point capital de la nouvelle législation. Ce qui avait, en effet, entravé l'application de la loi de 1818, et suspendu le vote de la prestation, C'était surtout l'exigence de cette condition quasi-prohibitive. Celle-ei une fois supprimée et remplacée par la nécessité de l'approbation préfectorale, toujours facile à obtenir, la prestation, de mythe qu'elle était en 1818, devient en 1824 une réalité bien Conerète, bien vivante.

Aussi, la réforme est-elle accueillie avec joie par les assemblées municipales.