Division des tribunaux administratifs

83. On appelle contentieux administratif l’ensemble des matières de la compétence des tribunaux administratifs. Ces matières se divisent en deux classes : celles qu’un texte formel de loi a soumises à la juridiction contentieuse administrative; et

celles qui relèvent de cette juridiction, à raison de leur nature , qu’il existe ou non une disposition légale.

Les premières ne soulèvent que des diflicultés ordinaires d'interprétation , puisqu’elles supposent un texte ; ce sont principalement les questions relatives, soit à l’exécution, soit à l’interprétation de certains actes contractuels de l’administration avec des particuliers, ventes, baux, marchés, etc. , qu’une disposition expresse soustrait exceptionnellement à la compétence judiciaire, |>our les soumettre aux tribunaux administratifs.

Les secondes sont les plus nombreuses ; et pour fixer leurs caractères , la jurisprudence savante du conseil d'Etat a dii venir en aide à l’insuflisance et au laconisme des textes. On les reconnaît à la réunion de deux conditions :

t° 11 faut que le litige soit suscité j«r un acte administratif proprement dit . Cette dénomination écarte les actes de gouvernement, qui ne peuvent faire naître de recours contentieux , sont étrangers au droit administratif, et pour lesquels le droit constitutionnel a institué le contrôle des grands corps politiques, auquel se joint toujours celui de l’opinion publique. Cette dénomination ne comprend pas non plus tous les actes de l’administration : elle exclut les actes réglementaires , décrets impériaux , arrêtes préfectoraux ou municipaux portant règlement, parce qu’ils sont faits par l’autorité administrative en vertu d’une délégation du pouvoir législatif [n°* 19, 26 et 691 et constituent des faits de législation plutôt que d’administration ; elle exclut aussi les actes contractuels émanés de l’administration, parce que celleci n’y figure que comme partie contractante. Les actes administratifs proprement dits se distinguent de la manière suivante de ces deux autres catégories d’actes émanant également de l’administration ; au lieu d’être généraux comme les règlements, ils sont individuels et spéciaux : au lieu d’être des actes de gestion comme les contrats passés par l'administration , ils constituent des actes de la puissance publique.

2° Il faut que la réclamation, dirigée contre l’acte administratif, soit fondée sur un droit acquis qui se dit violé, et non sur un

simple intérêt qui se prétend lésé. Il y a droit acquis chaque fois que l’acte ou le fait contre lequel on réclame, a été accompli au mépris d’une obligation légale de l’administration ; alors seulement la voie contentieuse est ouverte contre l’acte administratif ; il en est ainsi parce que , si l’on ne peut opposer à l’administration un droit qu’elle soit tenue de respecter , elle est autorisée par la loi à répondre : « Jure feci » .

Un exemple entre mille mettra pleinement en lumière cette distinction fondamentale entre le droit acquis et le simple intérêt dont nous avons déjà dit [au n° 21] l’immense importance dans le droit administratif. Nous empruntons cet exemple à la législation relative aux noms de famille. La loi du 1 1 germinal an XI, par raison de police , a interdit à tout citoyen de changer de nom sans l’autorisation du chef de l’État [voir n° 220] ; le décret qui intervient est dans tous les cas un acte administratif proprement dit. Mais ce changement de nom sollicité ne constitue , pour celui qui le demande , qu’un simple intérêt ; en le refusant, l’administration supérieure ne viole aucun droit; par suite , le refus d’autorisation ne peut être l’objet d’un pourvoi contentieux. Mais, en cas d’autorisation , il peut en être autrement à l'égard des tiers ; un nom est une propriété de famille ; le tiers qui le porte est lésé, non seulement dans son intérêt, mais dans son droit , lorsqu’un décret autorise un autre que lui à le prendre ; aussi la voie du recours contentieux , sous forme d’opposition au décret d’autorisation , est-elle ouverte devant le conseil d’Ktat aux tiers ainsi lésés. L’article 7 de la loi du 1 1 germinal an XI exige seulement que l’opposition soit formée dans le délai d’un an à partir de l’insertion au Moniteur du décret d’autorisation.

84. Si la première de ces circonstances manque, c’est-à-dire, si ce n’est pas un acte administratif proprement dit qui donne lieu au procès, alors même que l’administration y est partie, la matière est comprise dans le contentieux judiciaire (sauf le cas d’un texte spécial); c’est en ce sens qu’il faut dire «que le

contentieux Judiciaire embrasse les luttes entre les droits purement privés , tandis que le contentieux administratif comprend relies où l’intérêt général est en présence d’un droit privé ».

I-a mission de l'administration active est de donner satisfaction aux besoins de l'intérêt général ; et , dans les litiges administratifs, cet intérêt général est représenté par l’acte administratif qui a heurté les droits ou les intérêts privés réclamant contre lui. C’est pourquoi la compétence des tribunaux administratifs n’a plus de raison d’être, et fait place à celle des tribunaux judiciaires , à moins d’un texte contraire , du moment qu’il ne s’agit pas d’une attaque dirigée contre un acte de l'administration et d’une entrave apportée à l’accomplissement de sa mission.

Il convient aussi de constater ici qu’en principe, les contrats, la propriété et l’état civil des citoyens appartiennent exclusivement au domaine de l’autorité judiciaire ; dans ces questions sont comprises celles relatives à la propriété des noms de famille lorsqu’il y a absence de décret autorisant un changement de nom , celles de nationalité, d’extranéité, et de jouissance des droits civils et politiques.

85. Si au contraire la première circonstance existe, mais que la seconde fasse défaut , c’est-à-dire , s’il n’y a pas lésion d’un droit acquis, mais simple froissement d’un intérêt par l’acte administratif intervenu, la matière ne fait partie ni du contentieux administratif ni du contentieux judiciaire; elle est de la compétence de la juridiction gracieuse ou discrétionnaire. Ce recours, au lieu de saisir les tribunaux administratifs, sera porté devant les dépositaires de l’action administrative ou administration pure, maires, préfets, ministres, et enfin devant l'Empereur par l’exercice du droit de pétition ; au lieu d’être soumis à des formalités de rigueur, à des délais de déchéance, à l’application du principe de la chose jugée , le recours n’est assujetti à aucune règle et pourra être reproduit.

Il ne peut être porté devant le conseil d’Etat , ce qui constitue la différence pratique la plus considérable entre les deux voies

de recours, contentieuse et gracieuse ; cependant ces actes d'administration pure tenant au pouvoir discrétionnaire n’échappent pas entièrement au contrôle du conseil d’État , auquel ils peuvent toujours être déférés pour incompétence ou excès de pouvoir. Il y a incompétence quand l'agent a accompli un acte dans une matière dont il n’avait pas le droit de connaître. Il y a excès de pouvoir lorsque l'agent , investi du droit de connaître de l'affaire sur laquelle il a statué , a pris une disposition qui lui était interdite ; il y a encore excès de pouvoir lorsque l’acte a été rendu en violation des formes substantielles.

Les recours pour incompétence ou excès de pouvoir ont cela de particulier, qu’ils peuvent toujours , parce qu’il y a urgence de rétablir l'ordre troublé au sein de l'organisation administrative, être portés de piano et omisso media devant le conseil d’État, alors même que l’acte émane d’une autorité qui ne relève pas directement du conseil d’État.

86. Le législateur a dû investir de la connaissance du contentieux administratif, des tribunaux autres que ceux auxquels il attribuait le contentieux judiciaire. Les motifs de l’établissement de ces deux classes de tribunaux sont : que les procès administratifs ont un caractère d’urgence demandant des formes plus brèves; qu’ils exigent des connaissances spéciales; qu’il faut que le jugement de ces litiges, tout en garantissant les droits privés, ait principalement en vue l’intérêt général ; c’est surtout que l'indépendance nécessaire à l’administration par rapport à l’autorité jndiciaire [uot'r n°* 176 et suivants], eût été vainement proclamée, si le contentieux administratif n’avait pas été confié à des magistratsdel’ordre administratif. Juger lecontenlieuxadministratif, c’est encore administrer; la juridiction contentieuse administrative est le complément nécessaire de l’action administrative.

Le législateur, en créant ces deux justices parallèles , l’une judiciaire , l’autre administrative , n'a établi aucun lien de dépendance entre elles, n’a pas fait, en principe, de délibation de l’une à l’autre. Après avoir existé concurremment sous l’an-

cienne Monarchie , même au milieu des envahissements des Parlements à côté desquels se trouvaient les Intendants et le conseil du Roi , les Bureaux d'élections et la Cour des Aides, la Table de marbre, la Cour des monnaies, les Chambres des comptes et d’autres tribunaux administratifs, ces deux juridictions, dans la France moderne, ont été instituées en même temps à trois semainesd’intervalle par la Révolution française :1a juridiction civile par la loi d’organisation judiciaire des 16-24 août 1790, la juridiction administrative par la loi des 7-1 1 septembre 1790 et par les autres lois d’organisation administrative de l’Assemblée Constituante.

Qu’on les considère au point de vue de leur objet différent, ou de l’historique de leur institution contemporaine , on voit que la justice administrative n’est pas plus un démembrement de la justice judiciaire que celle-ci ne l’est de la première, et que la qualification de tribunaux d’exception fréquemment donnée aux tribunaux administratifs est une incontestable erreur.

L’Assemblée Constituante, dans les lois des 7-11 septembre 1790 et des 27 avril-24 mai 1791, en conférant la connaissance des litiges administratifs aux municipalités , aux directoires de district, aux directoires de département et au conseil des ministres, avait à la fois confondu V action , la délibération et la juridiction administratives dans les mêmes mains. La législation consulaire de l’an VIII, en séparant comme nous l’avons vu [n° 15] l’action de la délibération, a fait aussi une part distincte à la juridiction. La Constitution du 22 frimaire, article 52, a créé le conseil d’État, tribunal administratif supérieur ; la loi du 28 pluviôse a créé les conseils de préfecture, investis par elle de la connaissance des litiges administratifs les plus nombreux; puis d’autres tribunaux administratifs ont été créés, tels que la Cour des comptes en 1807, le conseil impérial de l’Université en 1808; toutefois il est resté entre les mains des agents de l’administration active, maires, sous-préfets, préfets, ministres, certaines parties de la juridiction contentieuse.