Instruction de l’affaire
96. Formes spéciales et effets dn décret rendu au contentieux.
89. L'assemblée du conseil d’État délibérant au contentieux forme un troisième mode de délibération du conseil , distinct de la délibération en assemblée générale et de celle en sections ;
c’est sous ce mode de procéder que le conseil d’État forme un haut tribunal administratif.
Aux tenues de l’article 19 du décret organique du 25 janvier 1852 , cette assemblée se compose de deux éléments : l’un permanent, représenté par les membres de la section du contentieux , est destiné à porter , au sein de ce tribunal administratif supérieur , les principes juridiques et la fixité de jurisprudence ; l’autre mobile , destiné à y porter les connaissances propres à chaque spécialité administrative, est représenté par dix conseillers d’État , désignés par l’Empereur , pris en nombre égal dans chacune des cinq sections administratives et renouvelés tous les deux ans par moitié.
Cette combinaison ingénieuse est une innovation du décret organique ; sous le Consulat , le premier Empire et la Restauration, c’était l’assemblée générale qui statuait au contentieux ; en 1831 , l’examen des att'aires contentieuses fut soumis à une assemblée générale d'une nature spéciale où siégeaient seulement les membres du conseil en service ordinaire ; ce jugement fut attribué , sous la Constitution du 4 novembre 1818, à la section du contentieux, qui dans notre droit actuel ne statue plus et prépare seulement le rapport , sauf l’exception dont il va être parlé au numéro suivant , établie pour des affaires très-nombreuses, il est vrai , mais offrant moins d’importance ou requérant plus de célérité.
La présidence ordinaire de cette assemblée appartient au président de la section du contentieux , sauf le droit supérieur du président du conseil d’État et celui de l’Empereur; le président a voix prépondérante en cas de partage ; l'assemblée ne peut délibérer si onze membres au moins ayant voix délibérative ne sont présents (art. 23 ). Trois maîtres des requêtes désignés par l’Empereur remplissent les fonctions de commissaires du gouvernement (art. 18). Le gouvernement s’y faisant entendre par ses commissaires , les avocats des parties ont aussi la faculté de présenter préalablement leurs observations orales (art 20) ; pour compléter ce système de garanties , le rapport , les plaidoiries , les
conclusions et le jugement se produisent en audience publique (art. 19). Ces trois règles de l'intervention d’un ministère public, de la défense orale et de la publicité des audiences, qui forment autant de garanties précieuses pour les droits privés , ont été introduites pour la première fois par les ordonnances du 2 février et du 12 mars 1831.
L’assemblée du conseil d’État délibérant au contentieux a examiné, de 1832 à 1860 , 3,030 affaires ; en moyenne 400 chaque année.
90. Cette organisation ne subit d’exception que pour certaines affaires dont le jugement, par crainte de l’abus des recours qui peuvent avoir lieu sans frais, est réservé à la section du contentieux par l’article 21 du décret organique du 23 janvier 1832; ce texte laisse subsister la possibilité du renvoi à l’assemblée , s’il plaît aux membres de la section ou aucommissaire du gouvernement de le demander, ou aux parties de constituer un avocat au conseil.
Les affaires pour lesquelles il n’y a pas eu constitution d’avocat ne sont portées en séance publique , que si ce renvoi est demandé par les conseillers d’Etat de la section , ou par le commissaire du gouvernement auquel elles sont préalablement communiquées et qui donne ses conclusions.
Cette disposition est de droit nouveau ; elle a été inspirée par l’essai qui fut heureusement fait de ce système par un arrêté du 15 mars 1848. Elle a pour conséquence un accroissement de rapidité dans l’examen et la solution de ces sortes d’affaires. Il résulte de cette disposition , que la section du contentieux peut connaître définitivement des pourvois relatifs aux contributions directes et aux taxes établies au profit de l’État ou des communes , qui sont recouvrées dans les mêmes formes que ces contributions ; aux élections des membres des conseils municipaux, des conseils d’arrondissement et des conseils généraux; auxeontraventions à certaines dispositions de la loi et des règlements sur la police du roulage. Mais, dans ces sortes d’affaires , si les parties préfèrent ne pas user du bénéfice de la dispense des frais
que leur accorde la législation , et recourir au ministère des avocats , leurs pourvois sont alors soumis à l’assemblée du conseil d’État délibérant au contentieux.
L’article ci-dessus est aussi appliqué à des affaires pour lesquelles les parties devraient employer l’intermédiaire des avocats , dans le cas où c’est un ministre qui a saisi le conseil et lorsque les parties n’ont pas défendu à son recours : ce qui arrive notamment pour les contraventions aux lois et règlements pour la police de la grande voirie.
De 1852 à 1860, la section du contentieux a statué seule sur 5,220 pourvois, dont le plus grand nombre était relatif aux contributions directes et principalement à la contribution des patentes, pourvois fréquemment rejetés, par le motif môme que les contribuables , dispensés en ces matières du ministère des avocats au conseil, et mal servis par leur inexpérience, forment des réclamations dénuées de tout fondement.
91. L’assemblée du conseil d’État délibérant au contentieux ne rend pas par elle-môme les jugements ; elle les prépare , et ils n’ont de force que par la volonté de l’Empereur : ce sont les décrets rendus au contentieux [signalés au n°20]. En fait, les projets proposés par le conseil d’État1 deviennent toujours les décrets , ce qui explique la dénomination d’arrêt que leur applique un usage constant et unanime , auquel se sont conformés les auteurs du magnifique recueil des arrêts du conseil , fondé par Macarel '. Mais, en droit, le décret pourrait n’être pas conforme à l’avis du conseil d’État , qui n’a pas de pouvoir propre; légalement, ce n’est pas lui qui juge et statue ; il ne fait que préparer l'exercice de la justice retenue par le pouvoir exécutif. Il en était autrement du conseil d’Etat de 1848 ; mais le principe actuel est
’ Ce recueil est continué par MM. Lebon et tlallays-Dabot ; il paraît par livraisons et forme, chaque année, un volume contenant tous les arrêts rendus dans l'année par l'Assemblée du conseil d’Ktat délibérant au contentieux et par la section du rontenlieux ; tous les arrêts du conseil, cités dans le cours de notre ouvrage, se trouvent à leurs dates dans ce recueil. — Chaque volume con-
conforme à la tradition des monarchies constitutionnelles de 1830 et de 1814, de l’Empire et, quoique le contraire ait été allégué , du Consulat.
11 faut reconnaître que , dans la pratique , cette règle se réduit à une pure théorie; et puisque l’intervention du chef de l’État ne s’exerce que par l’apposition , toujours accordée , de sa signature sur le projet de décret préparé par le conseil d’État , il est exact de dire que ce grand corps est juge du contentieux , qu’il est bien réellement un tribunal administratif.
Toutefois, s’il est sans exemple jusqu’à ce jour que le pouvoir exécutif ait usé de son droit de rendre un décret contraire au projet du conseil d’État , on a vu dans deux atfaires le gouvernement en user pour ajourner sa détermination. — Dans l’une remontant à 1842 , l’intendant de la liste civile avait déterminé le roi à refuser l’homologation à une décision du conseil d’État , qui reconnaissait au ministre des finances le droit d'intervenir , à titre de représentant de l’État , pour la nue-propriété , dans les instances relatives aux biens du domaine de la couronne ; après de nouveaux débats devant le conseil d’État , un décret conforme au projet adopté par le conseil , est intervenu le 18 août 1836. — Dans la seconde affaire , un projet de décret, arrêté en 1832 par le conseil d’État , sur une action en répétition d’arrérages de traitement , ihtentée par des magistrats révoqués ou suspendus en 1848 par le Gouvernement provisoire et réintégrés depuis , n’a reçu la signature de l’Empereur que le 4 mai 1861 , sans que de nouveaux débats aient été nécessaires.
Le conseil d’Etal est chargé, sous la direction de l'Empereur..., de
tient, en outre, quatre suppléments comprenant les décrets rendus dans l’année en certaines matières non contentieuses, sous les rubriques suivantes: l*r supplément. Autorisations de plaider aux communes et autres personnes morales (décrets préparés par la section de législation , justice et affaires étrangères); — Se supplément, Appels comme d’abus (décrets préparés par l'Assemblée générale); — 3* supplément, Prises maritimes (Assemblée générale] ; — i' supplément. Mises en jugement des agents du gouvernement (Assemblée générale).
résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière d'administration (Constitution , art. 50). — Il propose les projets de décrets qui statuent... 2° sur le contentieux administratif; 3° sur les conflits d’attributions entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire (Décret organique du 25 janvier 1852 , art. l«r, § 2). — Le projet de décret est transcrit sur le procesverbal des délibérations qui fait mention des noms des membres présents ayant délibéré. L’expédition du projet est signée par le président de la section du contentieux , et remise par le président du conseil d’Etat à l’Empereur. Le décret qui intervient est contre-signé par le garde des sceaux , ministre de la justice. Si ce décret n'est pas conforme au projet proposé par le conseil d’Etat , il est inséré au Moniteur et au Bulletin des Lois. Dans tous les cas, le décret est lu en séance publique (art. 21). — Les décrets rendus après délibération du conseil d'Etat délibérant au contentieux portent : Le conseil d'Etat au contentieux entendu. Les decrets rendus après délibération de la section du contentieux , conformément aux dispositions de l'article 21 , mentionnent que la section a été entendue (Décret réglementaire du 30 janvier 1852, art. 21).
92. Les attributions contentieuses du conseil d’État ne sont classées dans aucun texte législatif ; pour obtenir cette nomenclature, il faut combiner un certain nombre de lois anciennes sur l’organisation administrative et de lois spéciales avec la jurisprudence du conseil d’État. C’est ce qu’avait fait , dans son article 19, que nous allons suivre comme simple autorité doctrinale, un projet de loi sur le conseil d’État présenté à la chambre des pairs le 5 janvier 1839, à la chambre des députés le 1" février 1840 , et qui n’a pas abouti. Sept sortes d'affaires sont de la compétence de l’assemblée du conseil d’Élat délibérant au contentieux ;
1° Les conflits d’attribution entre l’autorité administrative et l'autorité judiciaire ; des développements particuliers seront consacrés [n0’ 180 à 187] à cette matière dans l’examen du principe de l’indépendance de l’autorité administrative, dont la législation relative aux conflits est la principale sanction.
2* Les règlements de compétence ou conflits de juridiction entre les diverses autorités administratives en matière contentieuse ;
3° Les recours dirigés pour incompétence ou excès de pouvoir contre toutes les décisions administratives [txw'r n° 83 , la définition de l’incompétence et de l’excès de pouvoir];
Dans ces 2' et 3" cas , le conseil d’État connaît de l'affaire en qualité de tribunal supérieur , régulateur des compétences administratives, avec cette différence que dans la première hypothèse le conseil d’État ne connaît que des décisions émanées des tribunaux administratifs , tandis que dans la seconde il connaît également des décisions des tribunaux administratifs, des conseils administratifs et des agents de l’administration active , qui lui sont déférées pour incompétence ou excès de pouvoir. Cette double attribution repose sur les dispositions écrites par l’Assemblée Constituante, en vue d’un conseil d’État qu’elle composait du roi et des ministres , auquel ont succédé en 1800 le premier Consul et le nouveau conseil d’État.
Les réclamations d'incompétence à l'égard des corps administratifs ne sont, en aucun cas, du ressort des tribunaux ; clics seront portées au roi chef de l’administration générale (Loi des 7-14 octobre 1790, art. 3). — 11 y aura un conseil d’Etat composé du roi et des ministres (Loi des 27 avril, 25 mai 1791 , art. 15]. — Seront au nombre des fonctions du conseil d'Etat... 4° la discussion des questions de compétence entre les départements du ministère , et de toutes les autres qui auront pour objet les forces ou secours réclamés d'une section du ministère à l’autre (art. 17).
4° Les recours dirigés pour violation des formes ou de la loi contre certaines décisions administratives rendues en dernier ressort en matière contentieuse. C’est comme véritable tribunal de cassation que le conseil d’État exerce cette attribution , mais elle ne lui appartient qu’autant qu’il existe un texte de loi qui l’en investisse d’une manière formelle et spéciale : il n’en est ainsi que pour la Cour des comptes et les jurys de révision de la garde nationale , en vertu des textes suivants :
Dans le cas où un comptable se croirait fondé à attaquer un arrêt pour violation des formes ou de la loi, il se pourvoira dans les trois mois pour tout délai , à compter de la notification de l’arrêt au conseil d’Etat , conformément au règlement sur le contentieux. Le ministre des finances et tout autre ministre, pour ce qui concerne son département, pourront faire
dans le même délai leur rapport à l'Empereur , et lui proposer le renvoi au conseil d'Etat de leurs demandes en cassation des arrêts qu'ils croiraient devoir être cassés pour violation des formes et de la loi (Loi du IG septembre 1807 relative à l’organisation de la Cour des comptes, art. 17). — Les décisions du jury ne sont susceptibles de recours devant le conseil d'Etat que pour incompétence , excès de pouvoir, ou violation de la loi. La contrariété de décisions rendues en dernier ressort relativement à la même personne, par des conseils de recensement ou des jurys de révision différents, donne lieu au recours devant le conseil d’Etat (Loi du 13 juin 1831 sur la garde nationale , art. 30).
3° Les recours dirigés contre les décisions contentieuses non rendues en dernier ressort, telles que les arrêtés des conseils de préfecture , des ministres , des juridictions de l’Algérie et des colonies et de diverses commissions spéciales. Cette source d’attributions, qui fait du conseil d’État, non plus un tribunal de cassation, mais un tribunal d’appel, est de beaucoup la plus étendue de toutes celles de l’assemblée du conseil délibérant au contentieux. En étudiant les attributions contentieuses des conseils de préfecture et celles des ministres, on verra ]a variété et la multiplicité des litiges administratifs, sur lesquels le conseil d’État est appelé à juger à ce titre.
6” Les recours formés contre les décrets impériaux et les demandes en interprétation de ces décrets. C’est la jurisprudence du conseil d’État qui , en l’absence de textes précis, a développé cette double attribution. Il faut observer : 1° qu’en traitant des diverses classes de décrets impériaux [n° 21], nous avons déjà dit que le recours par la voie contentieuse devant le conseil d’État était ouvert contre les décrets administratifs proprement dits attaqués comme constituant la violation d'un droit, et qu’il n’a rien de commun avec le recours en matière non contentieuse ouvert par l’article 40 du règlement du 22 juillet 1806 ; 2° que le droit d’interprétation est considéré comme une conséquence du droit d’annulation.
7° Les affaires administratives contentieuses qui, en vertu d’un texte, devraient être directement soumises au conseil. Toutefois M. de Cormenin écrivait , en 1840 , que le seul texte, à notre
connaissance, qui fasse ainsi du conseil d’Etat un degré unique de juridiction , n’avait jamais reçu son application , et nous croyons qu’en 1863 il en est encore de même. Voici ce texte :
Le conseil d'Elat connaîtra sur les rapports du ministre des finances , des infractions aux lois et règlements qui régissent la Banque et des contestations relatives à sa police et administration intérieure. Le conseil d’Etat prononcera de même , définitivement et sans recours , entre la Banque cl les membres de son' conseil général , ses agents ou employés, toute condamnation civile, y compris les dommages-intérêts, et meme soit la destitution, soit la cessation des fonctions (Loi du 22 avril 1806 relative à la Banque de France , art. 21).
Il est utile de faire suivre cet exposé doctrinal des attributions contentieuses du conseil d’Etat , des données de la statistique qui montrent l'application pratique qui en a été faite pendant une assez: longue période. Nous avons vu [n°* 89 et 90] que pendant les neuf années écoulées de 1832 à 1860, le nombre total des pourvois jugés, soit par l’assemblée du conseil délibérant au contentieux, soit par la section , s’élevaient à 8,849 ; le nombre de ceux qui ont été accueillis en totalité ou en partie s’élève à 4,139 ; celui des pourvois rejetés , soit au fond , soit pour vice de forme , soit parce que la décision déférée au conseil n’était pas susceptible d’être attaquée par la voie contentieuse , est de 4,266. Au compte général des travaux du conseil publié le 30 mars 1862, nous empruntons aussi le tableau suivant du nombre des décisions diverses qui ont été infirmées ou confirmées par le conseil d’Etat.
