Division de la section en trois paragraphes
97. Les tribunaux administratifs compris sous cette dénomination, comme embrassant dans la sphère de leur compétence des
matières administratives diverses , sont : les conseils de préfecture, qui feront l’objet d’un premier paragraphe ; les ministres, qui feront l’objet du second ; et les préfets, sous-préfets et maires, dont nous grouperons les rares attributions contentieuses dans un troisième paragraphe.
§ Ier. — Des conseils de préfecture.
SOMMAIRE
Organisation des conseils de préfecture.
Nature de leur juridiction ; parallèle entre eux et les tribunaux civils d'arrondissement. -
Étendue de leur compétence d'après la loi du 28 pluviôse an VIII, article 1. Contentieux des travaux publics ; formes et règles des marchés. Dépendances de la grande voirie et mission de police de l'administration active.
Double attribution des conseils de préfecture en matière de grande voirie. Contentieux des domaines nationaux.
Compétence attribuée aux conseils de préfecture postérieurement à la loi de l'an VIII. — Ateliers dangereux, insalubres et incommodes. Compétence en matière de logements insalubres.
— — de servitudes militaires ou défensives.
— — de biens communaux.
— — d'élections.
— — de comptabilité.
— — de mines et eu diverses autres matières. Procédure devant les conseils de préfecture.
Règles du débat public introduites par le décret du 30 décembre 1862. Formes et effets des arrêtés des conseils de préfecture ; voies de recours.
98. Les conseils de préfecture , créés par la loi du 28 pluviôse de l’an VIII , sont actuellement soumis , quant aux règles de leur composition , au décret législatif du 28 mars 1852 , qui fixe à quatre le nombre des conseillers de préfecture dans vingt-deux départements . et à trois dans les autres, sauf celui de la Seine, dans lequel ils sont aujourd’hui au nombre de six.
Aux termes de l’article 18 de la loi de l’an VIO , les conseillers de préfecture sont nommés et révocables par le chef de l’État ;
on exige généralement qu’ils soient âgés de vingt-cinq ans , par induction de l’article 175 de la Constitution du 5 fructidor de l’an lit rapproché de l’article 2 de la loi de l’an VIII; en outre , ils ne doivent exercer aucune fonction ou profession légalement incompatible avec leur titre, c’est-à-dire , celles de magistrat de l’ordre judiciaire , greffier, notaire, avoué, conseiller général , conseiller d’arrondissement , conseiller municipal , maire , adjoint , sous-préfet.
Un décret du 23 décembre 1861 , faisant application d'une règle écrite dans la loi du 28 pluviôse de l’an Vin, aux termes de laquelle le traitement des conseillers de préfecture doit être , dans chaque département du dixième de celui du préfet , fixe ces traitements ainsi qu’il suit : 2,000 fr. dans les préfectures de troisième classe ; 3,000 fr. dans celles de deuxième classe ; 4,000 fr. dans celles de première classe; et 10,000 fr. dans le département de la Seine.
Le préfet fait partie du conseil de préfecture et le préside avec voix prépondérante [art. 5 de la loi de l’an VIII ] ; à son défaut , la présidence appartient au premier conseiller de préfecture, par la date de sa nomination. La présence de trois membres est nécessaire pour constituer le conseil de préfecture ; à leur défaut, on appelle, pour les suppléer accidentellement, des conseillère généraux désignés par les membres du conseil de préfecture présents , voix prépondérante appartenant pour cette désignation au préfet ou en son absence au plus ancien d’Age des conseillers; s’il s’agissait de remplacer momentanément tout le conseil de préfecture , la désignation des conseillers généraux serait faite par le ministre de l’intérieur sur la présentation du préfet (Arrêté du. 19 fructidor an IX et décret du 19 juin 1808).
Une modification du plus haut intérêt a été apportée à la composition des conseils de préfecture par le décret du 30 décembre 1 862 , qui crée près de ces conseils un commissaire du gouverment chargé d’y remplir les fonctions du ministère, public , et investit de cette attribution le secrétaire général de la préfecture. Il s’agit là d’une amélioration notable, qu’il était
nécessaire de placer à côté de la publicité des audiences des conseils de préfecture et de la faculté donnée aux parties de s’y défendre en personne ou par mandataires, introduites par ce même décret et dont nous traiterons sous le n” 113 consacré à la procédure et aux débats devant les conseils de préfecture; le décret complète cette organisation nouvelle par la création d’un greffe ainsi qu’il est dit dans le texte du décret ci-dessous reproduit.
Le ministre de l’intérieur qui a pris l’initiative de ces améliorations considérables , dont le conseil d’État au contentieux jouissait seul , et seulement depuis 1831 , ne s’est pas dissimulé que dans les départements où il n’y a que trois conseillers de préfecture, dont l’un est investi des fonctions de secrétaire général, l'application du décret présenterait des difficultés. Aussi s’explique-t-il à cet égard dans le rapport à l’Empereur, qui précède le décret , et dont nous allons extraire le passage relatif à cette innovation.
On remarquera en outre qu’il résulte de ce passage du rapport, que l’ensemble de ces règles nouvelles se rattache au vœu légitime de voir diminuer les recours au conseil d’État, et surtout les réformations, dont le chiffre considérable [voir le tableau inséré à la fin du n° 92] révélé par la statistique contenue dans le rapport des travaux du conseil d’État publié le 30 mars 18<>2, parait avoir inspiré le décret du 30 décembre suivant.
« Il importe que dans chaque affaire, dit le ministre dans son » rapport, une voix autorisée puisse s’élever dans l’intérêt de la b loi et revendiquer les droits de l’État ; il est donc nécessaire b de créer auprès des conseils de préfecture un ministère pub blic. Le commissaire du gouvernement prendrait des conclub sions dans toute question contentieuse , il veillerait à l’exacte b observation des lois et des règles de la jurisprudence. Son b intervention contribuerait sans aucun doute à réduire le nomb bre des infirmations et , par suite , il est permis de l’espérer, b celui des recours devant la juridiction supérieure.
b Cette création n’entraînerait aucune charge nouvelle pour le b budget. Les fonctions de commissaire du gouvernement se-
» raient confiées au secrétaire général de chaque préfecture. » C’est le moyen le plus simple de constituer, sans accroisse- » ment de dépense , un ministère public assez haut placé pour » inspirer confiance anx justiciables, et assez expérimenté pour » faire prévaloir un corps de doctrines.
» L’application de cette mesure dans les départements qui ne » comptent que trois conseillers n’aurait pas l’inconvénient d’en » réduire le nombre au-dessous du chiffre nécessaire pour déli- » bérer, puisque le préfet, aux termes de l’arrêté du 19 fructidor a an IX , fait partie du conseil , et qu'à son défaut un suppléant » prendrait sa place. J’attache d’ailleurs une véritable impor- » tance à la présence des préfets dans le sein des conseils de » préfecture : ils en ont la présidence, et c’est pour eux un im- » périeux devoir de remplir toutes les obligations qu’elle leur » impose.
» On n’a donc pas à craindre que le nombre des juges soit in- » suffisant : réduit à trois dans quelques conseils, il sera encore » égal à celui des magistrats de l’ordre judiciaire dans la plupart » des circonscriptions, et ni l’importance ni la multiplicité des » affaires n’exigent qu'on l’augmente au-delà des limites fixées » pour les tribunaux ordinaires.
» Enfin , pour compléter cette organisation , un greffe serait » établi près de chaque conseil de préfecture ; tous les dossiers » y seraient déposés, les communications nécessaires y seraient » faites aux intéressés, et un registre spécial permettrait de d suivre le mouvement des affaires. Le greffier serait désigné » par le préfet et choisi parmi les employés de la préfec- » ture. »
Le secrétaire général de la préfecture remplira les fondions de commissaire du gouvernement. Il donnera ses conclusions dans les affaires contentieuses. Les auditeurs au conseil d’Etat attachés à une préfecture pourront y être chargés des fonctions du ministère public (Décret du 30 décembre 1862 , art. 3). — En cas d'insuffisance du nombre des membres nécessaires pour délibérer , il y sera pourvu conformément à l’arrêté du 19 fructidor an IX et au décret du IG juin 1808 (art. 4). — Il y aura
auprès de chaque conseil un secrctairc-grcffier nommé par le préfet et choisi parmi les employés de la préfecture (art. 5) .
99. La juridiction d’un conseil de préfecture s’étend sur tout le département , ce qui justifie le rang assigné à ces conseils avant les tribunaux civils d’arrondissement , par le décret des préséances du 24 messidor de l’an XII (art. 8).
Les conseils de préfecture ne forment jamais qu’un premier degré de juridiction ; quelque soit le peu d’importance du litige , leurs arrêtés sont toujours susceptibles d’appel devant le conseil d'État , sans même qu’il faille admettre l’exception unique qui peut paraître résulter du texte cité au n® 106.
Ils diffèrent sous un troisième rapport des tribunaux civils, en ce que leur compétence respective n’est déterminée ni par le caractère de l’action , ni par le domicile des parties , mais toujours par la situation ; en règle générale, le conseil de préfecture compétent est celui du département où se sont passés les actes qui font l’objet du procès.
En quatrième lieu , il faut dire que , tandis que les tribunaux de première instance sont les tribunaux ordinaires ou de droit commun pour les matières civiles et correctionnelles , les conseils de préfecture n’ont pas ce caractère ; ils constituent des tribunaux d’attribution , qui ne peuvent statuer que sur des matières administratives dont un texte exprès leur a donné le droit de connaître. Ce point , vivement controversé , se représentera [n° Hôjlorsqu’en traitant des attributions contentieuses des ministres , nous dirons qu’ils sont les juges de droit commun en matière administrative à l’exclusion des conseils de préfecture.
Sous un dernier point de vue , les conseils de préfecture se rapprochent au contraire des tribunaux de l’ordre judiciaire , en ce que leur juridiction fait partie, comme la leur, de la justice déléguée. Quoique relevant du conseil d’État à titre de juridiction du premier degré , ils possèdent le pouvoir propre de jugement qui manque à ce grand corps ; leurs arrêtés ont force par eux -mêmes sans être soumis à aucune approbation.
100. La loi du 28 pluviôse de l’an VIII, en créant les conseils de préfecture , leur a conféré leurs principales attributions contentieuses dans son article 4 , qui sert de base à la compétence de ces conseils, sauf les lois ultérieures qui sont venues en élargir le cercle. 11 est essentiel de citer, moins le § 6 relaté ci-dessus [n* 54], le texte même de cette-disposition , l’une des plus pratiques de tout le droit administratif. Nous renvoyons, pour traiter de la première des attributions que ce texte confère aux conseils de préfecture, les contributions directes, à la matière des impôts [n° 361] ; mais nous donnerons ici aux trois autres (travaux publics, grande voirie , domaines nationaux) les développements qu’elles comportent d’après le cadre de cet ouvrage.
Le conseil de préfecture prononcera :
1° Sur les demandes des particuliers tendant à obtenir la décharge ou la réduction de leur cote de contributions directes ;
2° Sur les difficultés qui pourraient s’élever entre les entrepreneurs de travaux publics et l’administration concernant le sens ou l'exécution des clauses de leurs marchés ;
3’ Sur les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts et dommages, procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non du fait de l'administration ;
4“ Sur les demandes et contestations concernant les indemnités dues aux particuliers , 1 raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins , canaux et autres ouvrages publics ;
5' Sur les difficultés qui pourront s'élever en matière de grande voirie;
Enfin , 7° sur le contentieux des domaines nationaux.
401. Les paragraphes 2, 3 et 4 de l’article ci-dessus rapporté se réfèrent aux travaux publics. On reconnaît unanimement aujourd’hui , après une longue résistance de la Cour de cassation qui n’a cessé que par un arrêt du 28 juin 1853, que cette dénomination appartient à tous les travaux de l’État et des départements , et à ceux des communes et des établissements publics qui ont un caractère d’utilité générale ; on considère le caractère du travail et non l’origine des deniers avec lesquels on
le paye (loi du 16 septembre 1807, art. 30; loi du 3 mai 1841, art. 3).
La législation des travaux publics a reçu des perfectionnements successifs : aussi est-elle éparse dans des dispositions diverses. La loi du 16 septembre 1807, incomplètement nommée loi relative au dessèchement des marais , est encore le Code des travaux publics , en ce qui concerne les relations juridiques que leur exécution crée entre les tiers et ceux qui les font. Les principales régies relatives aux marchés de travaux publics , considérés en eux-mémes, sont actuellement rassemblées, pour les travaux communaux, dans l'ordonnance du 14 novembre 1837, et pour ceux qui intéressent l’État dans les articles 68 à 81 [voir n° 117] du décret impérial portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1862. Ce décret a remplacé l’ordonnance du 31 mai 1838 et l’ordonnance du 4 décembre 1836 portant règlement sur les marchés passés au nom de l’État, faites en exécution de l’article 12 de la loi de finances du 31 janvier 1833 ainsi conçu: « Une ordonnance royale réglera les formalités à suivre à l’aveo nir dans tous les marchés passés au nom du gouvernement » .
' Il faut signaler un arrêté du ministre des travaux publics en date du 19 avril 1862 qui détermine les formes à suivre à l’avenir pour les adjudications publiques des concessions de chemins de fer.
11 y a cinq modes d’exécution des travaux publics, donnant lieu à autant de sortes de marchés : l’exécution à la journée , l’exécution en régie ou par économie, l’exécution en régie intéressée, la concession ou traité de gré à gré , et l’exécution par entreprise au rabais, que l’on appelle aussi l’adjudication de travaux publics et qui est soumise aux règles de la concurrence et de la publicité ; les quatre premiers modes sont exceptionnels ; le dernier forme au contraire le mode usuel et normal prescrit par la loi [t'oir les principes formulés et les textes reproduits au n» 117].
Les conditions du marché sont insérées dans un cahier des charges qui peut contenir deux sortes de clauses, celles particu-
