Le § 5 de l’article 4 a pour objet la grande voirie

La voirie est l’ensemble des règles relatives aux voies de communication. Elle se divise, d’après la nature et le degré d’im-

portance des voies de communication , en petite et grande voirie. La petite voirie comprend les voies de circulation d’utilité communale , les chemins vicinaux et les chemins ruraux formant la voirie rurale, et les rues et places des villes, bourgs et villages formant la voirie urbaine ou municipale ; — la grande voirie embrasse les routes impériales et départementales ainsi que les rues des villes , bourgs ou villages qui leur font suite, les chemins de fer , les fleuves , rivières navigables ou flottables . canaux de navigation , ports , hâvres et rades de commerce , les rues et places de Paris.

Nous ne devons nous occuper ici que de la grande voirie; encore ses dépendances appartenant au domaine public , ce sera dans une autre partie de l’ouvrage que nous devrons traiter de l’établissement et de la suppression de ces grandes voies de communication [n°* 280, 281 , 282, 286] ; c’est aussi en traitant de l’alignement et des servitudes d’utilité publique que nous traiterons de l’élargissement et des garanties légales de conservation de ces voies publiques [nM 248 à 253].

Nous n’avons , en commentant le § 5 article 4 de la loi du 28 pluviôse de l’an VIII , qu’à déterminer les attributions des conseils de préfecture en cette matière , en les distinguant d’abord de celles qui appartiennent à l’administration active dans l'intérêt de la sûreté et de la liberté du passage ; l’article 6 § ! de la loi des 7-11 septembre 1790, suivant l’idée de 1789, confondait au contraire le contentieux avec l’administration pure ; ce texte , qui n’offre plus qu’un intérêt historique , était ainsi conçu : « L’administration , en matière de grande voirie , » appartiendra aux corps administratifs ; et la police de conser- » vation, tant pour les grandes routes que pour les chemins vici- » naux , aux juges de district » .

L’administration active doit prévenir ou supprimer les accidents ou entreprises de nature à compromettre la facilité et la securité des communications ; elle est chargée de la police de la voirie , ayant pour objet l’intérêt général de sa conservation ; pour la grande voirie , l’autorité administrative compétente est

le préfet ; pour la voirie urbaine , c’est le maire [loi des 16-24 août 1790, art. 3 § 1 ; voir n° 67]. Le rôle de la justice administrative est de réprimer tous les actes de nature à porter atteinte à la viabilité et à la sûreté des voies publiques , soumises au régime de la grande voirie , la justice judiciaire n’ayant de compétence que relativement à la petite voirie.

L'un des plus grands périls qui menacent la sécurité et môme l’existence des routes , en môme temps que la sûreté des personnes , est la chute subite des constructions édifiées le long de ces voies publiques. Les préfets , comme administrateurs de la grande voirie , ont le droit et le devoir d’ordonner la démolition des maisons qui menacent ruine , sur le bord des routes et sur le bord des rues qui en dépendent. Il est à remarquer que les principes de la matière et le mode de procéder sont les mêmes, sous ce rapport , pour la grande voirie et la voirie urbaine ; et ce que nous allons dire des droits des préfets pour la première , s’applique à ceux des maires pour la seconde.

Lorsqu’un bâtiment est reconnu menacer ruine et compromettre la sûreté de la voie publique , son état est constaté par un procès-verbal dressé par un commissaire de police. Le préfet enjoint au propriétaire de réparer sa construction, dans le cas où cette réparation peut être permise , et dans le cas contraire il ordonne de démolir dans un délai rapproché. L’arrêté préfectoral est notifié au propriétaire , et contient désignation d’un expert chargé de procéder à la reconnaissance de la propriété dans l’intérêt de l’administration et contradictoirement avec celui de la partie, dans l’hypothèse où l’existence du danger serait contestée; si les deux experts sont d’avis différents, le préfet nomme un tiers expert ; après quoi doit intervenir un nouvel arrêté préfectoral.

Ces formalités d’expertise contradictoire ne sont pas applicables aux cas de péril tout à fait imminent , l’administration ayant alors à pourvoir d’urgence et sous sa responsabilité aux intérêts de la sûreté publique ; mais, dans ce cas, si le propriétaire venait à prouver devant le ministre que sa maison ne menaçait pas ruine , une indemnité lui serait due.

Le droit du préfet d’ordonner la démolition et de la faire directement exécuter en cas de refus du propriétaire, est absolu , et il n'a pas à recourir au conseil de préfecture pour la faire ordonner. Les frais des travaux effectués d'office sont avancés par la préfecture ; ils sont ensuite prélevés sur les matériaux , et pour le surplus, il est demandé aux tribunaux d’en ordonner le remboursement par privilège et préférence sur toutes autres créances.

L’arrêté préfectoral ordonnant la démolition à l’exclusion du conseil de préfecture , est un acte d’administration pure ; il n’est susceptible que du recours par la voie gracieuse devant le ministre , et non du recours par la voie contentieuse devant le conseil d’État , auquel il ne peut être déféré que pour excès de pouvoir, si les prescriptions ci-dessus avaient été méconnues.

Tous les auteurs de traités spéciaux sur cette matière , s’accorcordent, quant à la fixation des règles auxquelles est soumis l’exercice du droit de l’administration , à dire que, d’après une jurisprudence ancienne et constante , il y a lieu d’ordonner la démolition d’un bâtiment pour cause de péril dans les cas dont l’énumération suit :

« 1° Lorsque c’est par vétusté que l’une ou plusieurs jambes étrières , truinaux ou pieds-droits sont en mauvais état ;

2° Lorsque le mur de face sur rue est en surplomb de la moitié de son épaisseur , dans quelque état que se trouvent les jambes étrières, les trumeaux et pieds-droits ;

3“ Si le mur sur rue est à fruit, et s’il a occasionné sur la face opposée un surplomb égal au fruit de la face sur rue ;

4" Chaque fois que les fondations sont mauvaises , quand il ne se serait manifesté dans la hauteur du bâtiment aucun fruit ni surplomb ;

5° S’il y a un bombement égal au surplomb dans les parties inférieures du mur de face. »

Le procès-verbal dont il a été parlé ci-dessus doit constater l’existence de ces indices , et le droit de propriété trouve sa garantie dans l’accomplissement des formalités que nous avons

décrites. Ces formalités sont tracées par deux déclarations royales des (8 juillet 1729 et 17 août 1730; la compétence, judiciaire sous l’ancien régime d’après ces déclarations , est passée à l’administration active sous l’empire des principes nouveaux ; aussi ces déclarations ne sont-elles plus aujourd’hui que des règlements d’exécution ; elles sont maintenues et observées , mais seulement sous le rapport des expertises contradictoires prescrites dans les cas ordinaires de péril. Nous donnons à cet effet le texte des articles 7 , 8 et 9 de la déclaration du 18 août 1730, reproduisant à peu près les termes des articles correspondants de celle du 18 juillet 1729.

En dehors de ces attributions qui l’investissent du droit de prévenir les périls imminents, l’administration active n’intervient dans la police de la grande voirie que par voie de poursuite devant la justice administrative . c’est-à-dire, aux termes du § 5 article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII , devant les conseils de préfecture , afin de faire respecter les interdictions écrites dans les lois et règlements.

Au cas que la partie soutienne qu'il n’y a aucun danger , elle aura la faculté de nommer un expert de sa part, pour faire la visite conjointement avec celui qui sera nommé par notre procureur audit bureau , et sera tenue, la partie, de le nommer sur le champ, sinon sera passé outre à la visite par l'expert seul qui aura été nommé par notre dit procureur (art. 7). — La visite sera faite dans le temps qui aura été fixé par la sentence , en présence de la partie , ou elle dûment appelée au domicile de son procureur , si elle a comparu , si non , en la forme prescrite par l'article 4 , et ce , soit que la sentence ait été donnée contradictoirement ou par début, sans qu’il soit nécessaire, meme dans le cas de la sentence rendue par défaut, d'attendre l'expiration de la huitaine ; et en cas que la partie ait noVnmé un expert de sa part , et que les experts se trouvent d'avis différents, il sera nommé un tiers expert au premier jour d'audience, la partie présente ou dûment appelée au domicile de son procureur (art. 8), — Sur le vu du rapport de l’expert ou des experts, la partie ouïe à l’audience ou elle dûment appelée, et ouï le commissaire de la voirie, ensemble notre av’ocat audit bureau en ses conclusions , il sera ordonné , s'il y a lieu.^que, dans un certain temps, le propriétaire de la maison sera tenu

de faire cesser le péril et d’y mettre à cet effet des ouvriers ; à faute de quoi ledit temps passé , et sans qu’il soit besoin d’appeler les parties t sur le simple rapport verbal du commissaire de la voirie au bureau , portant qu’il n'y a été mis ouvriers , les juges ordonneront qu'il en sera mis à la requête de notre procureur audit bureau, poursuite et diligence dudit commissaire de la voirie, à l’effet de quoi les deniers seront avancés par le receveur des amendes, dont lui sera délivré exécutoire sur la partie, pour en être remboursé par privilège et préférence à tous autres sur le prix des matériaux provenant des démolitions, et subsidiairement sur les fonds et superficie des bâtiments desdites maisons (art. 9).

103. La compétence attribuée aux conseils de préfecture en matière de grande voirie est contentieuse et répressive ; sous ce dernier rapport ils fonctionnent comme tribunaux de police correctionnelle administratifs.

Au contentieux, ils prononcent définitivement la réintégration du sol à la route lorsqu’il y a eu anticipation sur la largeur légale des voies de communication ; ils jugent les contestations entre les propriétaires riverains et l’administration , pour le remboursement des frais de plantations effectuées d'office d’après les textes rapportés ci-dessous [ n° 212] ; ils statuent sur les difficultés élevées entre les riverains pour la répartition des fiais de pavage dans les traverses des villes, bourgs ou villages, mis à leur charge par les textes cités plus loin [n° 418] ; en outre diverses dispositions législatives et la jurisprudence ont étendu le cercle d’application de ce principe de compétence.

C’est' ainsi qu’une loi du 9 ventôse an XIII , article 8 , a même soumis à la juridiction contentieuse des conseils de préfecture l’une des dépendances de la petite voirie , les chemins vicinaux , en ce qui concerne les anticipations sur eux commises au moyen de plantations. Cette disposition est l’objetd’une controverse qui divise la cour de cassation et le conseil d’État. La première tient ce texte pour abrogé par le silence des lois ultérieures sur les chemins vicinaux , et permet au tribunal de simple police , non seulement de punir les contraventions commises en cette matière (C. P., art. 479 § H), mais encore d'ordonner la suppres-

sion des travaux ; le conseil d’État au contraire maintient la compétence du conseil de préfecture seul investi du droit de résoudre la question d’anticipation quel qu’en ait été le mode , en vertu de l’article 8 de la loi de l’an XIII , qu’aucun texte n’est venu remplacer relativement à la question contentieuse , et que le Code pénal (article 479 § 11) n’a modifié , au profit du tribunal de simple police, qu’en ce qui concerne la question derépression.

Il convient de remarquer qu’en ce qui concerne les chemins ruraux, toute réintégration du sol usurpé est une question de propriété du ressort de l’autorité judiciaire ; et que pour les dépendances de la voirie urbaine , c’est le maire qui prononce la réintégration à la rue ou place du sol usurpé , sauf le recours hiérarchique au préfet et au ministre, et ensuite le recours contentieux au conseil d’État.

La juridiction répressive des conseils de préfecture est régie l>ar la loi du 29 floréal an X , relative aux contraventions en matière de grande voirie. Leur compétence ne s’étend qu’aux contraventions qui affectent l’état matériel de la voie publique , ou bien y empêchent la libre circulation ; mais les tribunaux judiciaires peuvent seuls punir les dégradations et vols de matériaux , et en ordonner la restitution , et sont également seuls compétents pour connaître des violences , voies de fait ou réparations de dommages réclamés par les particuliers.

Les peines encourues pour ces contraventions sont prononcées par d’anciens règlements sur la voirie maintenus par la loi des 19-22 juillet 1791 (titre 1" , art. 29 § 2) , ainsi conçue : « Sont également confirmés provisoirement les règlements qui » subsistent touchant la voirie, ainsi que ceux qui sont actuel- » lement existants à l’égard de la construction des bâtiments et » relativement à leur solidité b . Voici quelques-uns de ces règlements :

1 0 L’arrêt du conseil du 1 7 juin 1 721 , qui , sous peine de 500 fr. d’amende , défend d’anticiper sur la largeur des routes , par des labours ou autrement que ce soit , d’y faire aucune fouille , et d'en combler les fossés ;

2° L’ordonnance du roi du 4 août 1731 qui, sous peine de 500 fr. d'amende et de dommages intérêts, défend d’abattre les berges ou talus des routes ; d’abattre les bornes placées pour empêcher le passage des voitures sur les accotements des chaussées , et celles qui défendent les murs de soutènements et les parapets des ponts ; et de déposer sur le sol des routes , des matériaux , fumiers , gravois , immondices et tous autres objets formant empêchement au passage public ;

3° L’édit de décembre 1607, qui défend de faire ou creuser aucune cave sous le sol des rues traverses des routes ; de poser des bouches d’éviers ou gargouilles , plus haut que le rez-dechaussée , à moins qu’elles ne soient totalement couvertes ; de faire sécher, sur des perches s’avançant des fenêtres sur les rues, des draps, toiles, etc., pouvant incommoder ou offusquer la vue, et d’établir préaux ou jardins en saillie sur les fenêtres; .

4" Les arrêts du conseil des 14 mars 1741 et 3 avril 1772 qui, sous peine de 300 fr. d’amende , défendent d’ouvrir des carrières ou fouilles souterraines dans le voisinage des routes , à moins de 48 mètres 47 centimètres du pied des arbres ou du bord extérieur des fossés; le dernier de ces deux arrêts du conseil fait en outre aux propriétaires ou entrepreneurs des carrières , sous peine de 500 fr. d’amende, défense d'établir, pour communiquer de leurs exploitations aux routes , aucun passage entre les arbres et sur les fossés sans permission , ou d’en pratiquer d’autres que ceux autorisés par l’administration ;

5° L’ordonnance royale du mois d’août 1669 , défendant de rompre les poteaux indicateurs placés aux angles des routes, ou de lacérer ou effacer les inscriptions mises sur ces poteaux, à jieine de 300 fr. d’amende;

6° L’ordonnance du bureau de finances du 17 juillet 1781 , qui défend d’établir sans permission des embattoirs sur le sol des routes à peine de 300 fr. d'amende , et interdit , à peine de 1 0 fr. d’amende , de déposer des charognes ou bêtes mortes sur les grands chemius ou à moins de 195 mètres de distance.

La loi du 23 mars 1842, relative à la police de la grande voirie,

est venue compléter l’œuvre déjà commencée par la jurisprudence du conseil d’État , en atténuant l’exagération de quelques-unes de ces peines et en les mettant en harmonie avec les règles du droit pénal moderne qui proscrit également les amendes arbitraires et les amendes fixes exagérées. La jurisprudence du conseil d’État a toujours décidé en outre que la peine de l’emprisonnement ne peut jamais être prononcée que par les tribunaux judiciaires , devant lesquels les contrevenants doivent être renvoyés à cet effet s’il y a lieu.

11 faut observer que dans les rues empruntées par les grandes routes pour la traversée des villes, bourgs ou villages , la Cour de cassation décide que la compétence du conseil de préfecture . se rencontre avec celle du tribunal de simple police investi de la juridiction répressive pour la petite voirie par les articles 47 1 § 5 et surtout 479 § H du Code pénal ; le même fait est considéré par elle comme constitutif d’une contravention de grande et de petite voirie, et en conséquence elle admet la concurrence des deux juridictions, sauf l’application de la maxime non bis in idem par la dernière juridiction saisie. Le conseil d’État , au contraire, fait, avec raison, prédominer la juridiction du conseil de préfecture , et décide que ces voies étant une dépendance de la grande voirie , la justice administrative est seule compétente ; de même, nous avons pensé, au n° précédent, que le préfet seul, à l’exclusion du maire , avait dans ces rues le droit d’ordonner les démolitions en cas de péril.

A cette compétence répressive des conseils de préfecture en matière de grande voirie , se rattachent leurs attributions relatives à la police du roulage, actuellement régie par la loi du 30 mai 1831 sur la police du roulage et les messageries publiques’, et par le règlement générai du 10 août 1832 , qui détermine les conditions des transports dans l’intérêt de la conservation des routes et rie la sécurité des voyageurs. La police du roulage a pour objet : de régler la circulation de manière à ce qu’elle ne puisse compromettre l’existence ou le bon entretien des routes. Les systèmes ont varié à cet égard ; depuis 1806 jusqu’en 1851 on

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limitait les chargements par le poids, constaté par les ponts à bascule et combiné avec la largeur des jantes, ceux qui fréquentaient les routes étant astreints à n’employer que des roues à larges bandes. De nombreuses réclamations s’étaient élevées contre ce système. La législation actuelle sur la police du roulage n’impose aucune condition de poids ou de largeur de jantes, et cherche à sauvegarder les intérêts de la circulation par un ensemble de prescriptions diverses ; les unes (relatives à la longueur des essieux, la forme des clous des roues, la limitation de l’attelage , les barrières de dégel , la traversée des ponts suspendus , l’obligation de se ranger à droite , la défense de stationner) sont applicables à toutes les voitures; les autres (relatives à la largeur du chargement et de l’attelage, au nombre des conducteurs et à la place qu’ils doivent occuper , à l’éclairage des voitures la nuit et à l’obligation de la plaque) sont seulement applicables aux voitures ne servant pas au transport des personnes ; d’autres enfin, exclusivement applicables aux voitures publiques ou messageries, ont trait notamment à la vérification des voitures , à la fixation de la largeur de la voie et de la distance à maintenir entre les essieux, aux dimensions des places et au nombre des voyageurs à admettre.

Les contraventions, telles que : anticipation, dépôts de fumiers et autres objets, et toutes espèces de détériorations commises sur les grandes routes, sur les arbres qui les bordent, sur les fossés, ouvrages d'art et matériaux destinés à leur entretien, sur les canaux, fleuves et rivières navigables, leurs chemins de halage, francs-bords, fossés et ouvrages d’art, seront constatées , réprimées et poursuivies par voie administrative (Loi du 29 floréal an X, relative aux contraventions en matière de grande voirie, art. 1). — Les contraventions seront constatées concurremment par les maires ou adjoints , les ingénieurs des ponts et chaussées , leurs conducteurs , les agents de la navigation , les commissaires de police et par la gendarmerie : à cet effet , ceux des fonctionnaires publics ci-dessus désignés qui n’ont point prêté serment en justice , le prêteront devant le préfet (art. 2). — Les procès-verbaux sur les contraventions seront adressés au sous-préfet, qui ordonnera par provision, et sauf le recours au

préfet ce que de droit pour feire cesser le dommage (art. 3). — 11 sera statué définitivement en conseil de préfecture : les arrêtés seront exécutés sans visa ni mandement des tribunaux, nonobstant et sauf tout recours ; et les individus condamnés seront contraints par la voie de garnisaires et saisie de meubles , en vertu desdils arrêtés qui seront exécutoires et emporteront hypothèque (art. 4 et dernier de la même loi).

A partir de la promulgation du présent décret, les cantonniers, gendarmes, gardes-champêtres , conducteurs des ponts et chaussées, et autres agents appelés à la surveillance de la police des routes , pourront affirmer leurs procès-verbaux de contraventions ou de délits devant le maire ou l'adjoint du lieu (Decret réglementaire du 18 décembre 1811 sur les routes, art. 112). — Ces procès-verbaux seront adressés au sous-préfet, qui ordonnera sur le champ , aux termes des articles 3 et i de la loi du 29 floréal an X, la réparation du délit par les délinquants, ou à leur charge, s’il s'agit de dégradations, dépêls de fumiers, immondices ou autres substances, et en rendra compte au préfet, en lui adressant les procès-verbaux (art. 113). — Il sera statué sans délai par les conseils de préfecture, tant sur les oppositions qui auraient été formées par les délinquants , que sur les amendes encourues par eux, nonobstant la réparation du dommage. Seront en outre renvoyés i la connaissance des tribunaux , les violences , vols de matériaux, voies de fait, ou réparations de dommages réclamés par des particuliers (art. li t),

A dater de la promulgation de la présente loi, les amendes fixes, établies par les règlements de grande voirie anterieurs à la loi des 19-22 juillet 1791 pourront être modérées, en égard au degré d’importance ou aux circonstances atténuantes des délits , jnsqu'au vingtième desdites amendes, sans toutefois que ce minimum puisse descendre au-dessous de seize francs. A dater de la même époque , les amendes dont le taux , d’après ces règlements, était laissé à l’arbitraire du juge, pourront varier entre un minimum de seize francs et un maximum de trois cents francs (Loi du 23 mars 1842, relative à la police de la grande voirie, art. 1CT). — Les piqueurs des ponls et chaussées et les cantonniers chefs, commissionnés et assermentés 4 cet effet, constateront tous les délits de grande voirie, concurremment avec les fonctionnaires ou agents dénommés dans les lois et décrets antérieurs sur la matière (art. 2 et dernier de la même loi).

Les chemins de fer construits ou concédés par l’Etal font partie de la grande voirie (Loi du 15 juillet 1845, sur la police des chemins de fer, art, l*r). — Sont applicables aux chemins de ferles lois et règlements sur

la grande voirie, qui ont pour objet d’assurer la conservation des fossc’s, talus , levées et ouvrages d'art dépendant des roules , et d’interdire sur toute leur étendue , le pacage des bestiaux cl les dépôts de terre et autres objets quelconques (art. 2). — Les contraventions aux dispositions du présent titre (les voir au no 253) seront constatées , poursuivies et réprimées comme en matière de grande voirie. Elles seront punies d’une amende de seize à trois cents francs , sans préjudice , s’il y a lieu , des peines portées au Code pénal et au titre III de la présente loi. Les contrevenants seront en outre condamnés à supprimer, dans le délai déterminé par l'arrêté du conseil ^le préfecture, les excavations, couvertures, meules ou dépôts faits contrairemcut aux dispositions précédentes. A défaut , par eux , de satisfaire à cette condamnation dans le délai fixé , la suppression aura lieu d’oflicc , et le montant de la dépense sera recouvré contre eux par voie de contrainte , comme en matière de contributions publiques (art. 11).

I.es contraventions concernant la forme des moyeux , le maximum de la longueur des essieux et le maximun de leur saillie au delà des moyeux, la, forme des bandes des roues , la forme des clous des bandes , le maximum du nombre des chevaux de l'attelage , les mesures prises pour régler momentanément la circulation pendant les jours de dégel, et les précautions ordonnées pour la protection des ponts suspendus , la largeur du chargement, la saillie des colliers des chevaux , les modes d’enrayage, sont punies d’une amende de cinq à trente francs (Loi du 30 mai 1851 , sur la police du roulage cl les messageries publiques, art. 4). — Lorsque, parla faute, la négligence ou l'imprudence du conducteur, une voiture aura causé un dommage quelconque à une route ou à ses dépendances , le conducteur sera condamné à une amende de trois à cinquante francs. 11 sera de plus condamné aux frais de la réparation (art. 9). — Les contraventions prévues par les articles 4 et 9 sont jugées par le conseil de préfecture du département où le procès-verbal a été dressé. Tous les autres délits et contraventions prévus par la présente loi sont de la compétence des tribunaux (art. 17).

404. Le § 7 de l'article 4 ci-dessus reproduit de la loi de l’an VIII, se réfère au contentieux des dowuinesnationuux ; cette expression a une double signification.

Un appelle ainsi , dans un sens spécial , ceux des biens de l’Etat qui lui ont été acquis en vertu des lois révolutionnaires et qui ont été vendus plus tard par la nation. Ce contentieux com-

prenait deux classes distinctes de contestations : celles entre l’État et les acquéreurs de biens nationaux, concernant le sens et l’exécution des actes de vente; celles entre l’État et les tiers , concernant les droits réels , transformés en droits de créance contre l’État par l’article 94 de la Constitution du 22 frimaire de l’an VIII, que ces tiers pouvaient prétendre sur les biens nationalement vendus.

Cette attribution , dictée par les mêmes considérations politiques qui ont inspiré tous les actes par lesquels l’inviolabilité de ces ventes a été solennellement proclamée (Concordat de 180t, art. 13; Constitution du 22 frimaire an VIII, art. 93; Charte de 1814 , art. 9 ; Charte de 1830, art. 8), fut la plus importante que les conseils de préfecture reçurent en l’an VIII ; mais actuellement on peut la considérer comme éteinte.

Dans un second sens plus général , les domaines nationaux sont tous les biens, qui appartiennent à l’État à un titre quelconque et font partie du domaine national défini plus loin [n° 277]. Le § 7 de l’article 4 de la loi du 28 pluviôse de l’an VIII ne distingue pas, et, malgré quelques divergences dans la doctrine et un arrêt de la Cour de cassation du 8 janvier 1861 (Devil. 61, 1, 129) qui ne tient aucun compte de ce texte et en viole par là même la disposition , la jurisprudence constante du conseil d'Étatet la pratique de chaque jour, considèrent les conseils de préfecture comme investis de la connaissance des litiges élevés entre l’État et les acquéreurs relativement à l’interprétation ou à l’exécution des actes de ventes actuellement opérées par le domaine de l’Etat et dont les règles sont tracées ci-dessous [n° 312]. Mais il faut remarquer que le conseil de préfecture, compétent pour connaître de ces difficultés relatives aux contrats dans lesquels l’État joue le rôle de vendeur, ne l’est pas en ce qui concerne les contrats dans lesquels l’État a comparu comme acheteur; alors le texte de l’article 4 de la loi de pluviôse fait défaut, et comme les actes contractuels, même passés en la forme administrative, ne constituent pas des actes administratifs proprementjdits donnant lieu au contentieux administratif, les tri-

— ni

bunaux civils sont soûls compétents à cet égard ; sous ce rapport la jurisprudence de la Cour de cassation, conforme au princij>edu droit administratif, est d’accord avec celle du conseil d’État (Arrêt de la Chambre des requêtes du .'tO janvier 1800, 1)ev. 61, 1, 91).

La jurisprudence du conseil d’Etat décide même que les questions de propriété , soulevées contre l'administration par les tiers étrangers au contrat , à l’occasion de biens faisant partie du domaine national , ou ayant cessé par des ventes nouvelles d’en faire partie , sont , depuis l’abrogation de l’article 94 de la constitution de l’an Mil par l’article 00 de la Charte de 1814, rentrées dans le contentieux judiciaire; d’après cette jurisprudence, les conseils de préfecture n’ont aussi aucune compétence pour connaître des difficultés relatives à l’interprétation pu à l’exécution des baux des biens domaniaux , dont nous examinerons les règles [n° 311] , ainsi que des baux dans lesquels l’État joue le rôle de preneur.

Autour de ce § 0 de l’article 4 de la loi de pluviôse , sont venues se grouper certaines dispositions spéciales, expressément attributives de compétence aux conseils de préfecture en matière de biens domaniaux, dont plusieurs, éparses dans le Code forestier (articles 50 , 64 , 65 et 67), concernent les bois et forêts de l’État.

La compétence des conseils de préfecture, ainsi pourvued’une manière déjà large par la loi de leur création , a été encore et successivement étendue par des lois postérieures à des matières différentes dont nous présentons le tableau.

105. 1° Etablissements dangereux, insalubres ou incommodes. On appelle ainsi les manufactures , usines , ateliers, et tous établissements industriels, qui sont de nature à compromettre l’état des bâtiments , des récoltes , des fruits de la terre et des animaux domestiques , à menacer la sécurité et la santé des hommes, ou seulement à les incommoder. C’est un décret du 15 octobre 1810 qui forme la base de la législation relative à ces établissements. qu’il divise en trois classes, en les soumettant à des res-

trictions contraires au principe de la liberté du travail et de l’industrie [expliqué aux n°* 223 et suivants J, mais nécessitées par l’intérêt public; l'article 1" de ce décret pose la règle de la nécessité d’une autorisation administrative et opère cette division tripartite de la manière suivante :

Les manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode ne pourront être formés sans une permission de l’autorité administrative. Ces établissements seront divisés en trois classes : La première classe comprendra ceux qui doivent être éloignés des habitations particulières. La seconde , les manufactures et ateliers dont l’éloignement des habitations n’est pas rigoureusement nécessaire , mais dont il importe néanmoins de ne permettre la formation qu’après avoir acquis la certitude que les opérations qu'on y pratique sont exécutées de manière à ne pas incommoder les propriétaires du voisinage , ni à leur causer de dommage. Dans la troisième classe seront placés les établissements qui peuvent rester sans inconvénient auprès des habitations, mais doivent rester soumis à la surveillance de la police.

Au gouvernement seul il appartient de déclarer quels sont les ateliers dangereux, insalubres ou incommodes. Une ordonnance réglementaire du 14 janvier 1813, qui a remplacé les tableaux de classement annexés au décret de 1810 , contient la nomenclature et le classement de ces établissements ; ils peuvent être modifiés ou complétés par décrets impériaux rendus en assemblée générale du conseil cTKtat (Décr. régi, du 30 janvier 1852 , art. 13 13” •).

L’autorisation nécessaire pour l’ouverture des établissements ainsi classés est donnée ou refusée, suivant les exigences de la sflreté , de la salubrité et de la commodité publiques , après une instruction administrative dont les formes varient dans chaque cas , par le préfet pour ceux de première (Décret de décentralisation, tableau B, n°* 7 et 8 *) et de seconde classe (Décret de 1810,

Le tcxle de l’article 13 du décret du 30 janvier 1852 portant règlement intérieur pour le conseil d'Élal, est reproduit en entier au n® 32. Le tableau B du décret du 25 mars 1852, sur la déccnlralisaliun administrative, est reproduit en entier au n® 42, tel qu’il a été inséré de nouveau au DulUlin dti Lois, en vertu du décret du 13 avril 1801.

art . 2, §2), et par 1rs sous-préfets pour ceux de troisième classe (ordonnance du li janvier 1815, art. 3), sauf à Paris et dans tout le ressort de la préfecture de police où c’est au préfet de police qu’il faut s’adresser pour les trois classes d’établissements.

établissements de 1" classe. Les demandes pour obtenir l'autorisation de former un établissement de P' classe doivent être adressées au préfet, et désigner le siège de l’atelier, la nature des opérations qu’il a pour objet, et être accompagnées d’un plarn en double expédition. Comme cette classe comprend les établissements qu’il est nécessaire d’éloigner des maisons, à raison des exhalaisons qu’ils répandent, ou des dangers d’explosion et autres accidents qu’ils peuvent engendrer, la procédure administrative sur laquelle est rendu l’arrêté préfectoral d’autorisation ou de refus, doit offrir de complètes garanties.

C’est dans ce but que les formalités suivantes sont exigées : — 1“ Affiche de la demande dans toutes les communes à cinq kilomètres de rayon , pendant un mois ; à l’expiration de ce délai, les maires de ce rayon dressent procès-verbal de rac.complisscmcnt de cette formalité et des oppositions formées par tout citoyen ou par eux-mêmes au nom de leur commune. — 2° Enquêtes de commodo et incommoda, ouvertes devant le maire de la commune sur le territoire de laquelle doit fonctionner l’établisment projeté ; tout arrêté préfectoral qui interviendrait sans le strict accomplissement de cette formalité et de la précédente, serait entaché d’excès de pouvoir. — 3° Avis du conseil d’hygiène et de salubrité de l’arrondissement, et, s’il est besoin, celui du comité consultatif des arts et manufactures, que le ministre met toujours à la disposition du préfet. — 1" Avis du conseil de préfecture, nécessaire seulement dans le cas où des oppositions ont été formées, soit pendant le délai de l’affichage, soit au cours des enquêtes. Ces oppositions antérieures à la décision, étant du ressort exclusif de la juridiction gracieuse , le préfet les juge par l’arrêté même qui accorde ou refuse l’autorisation ; il n’y a (pie les oppositions postérieures à l’arrêté préfectoral qui appartiennent au contentieux administratif.

Lorsqu’après l'accomplissement de ces formalités l’arrêté préfectoral est intervenu , il peut être attaqué par la voie contentieuse ; ce recours est soumis aux règles suivantes :

En cas de refus ou de conditions imposées à l'autorisation , le demandeur peut attaquer directement, dans les trois mois de la notification , l’arrêté préfectoral devant le conseil d’État délibérant au contentieux ; les tiers intéressés au maintien du refus ou des conditions restrictives de l’autorisation, qu’ils aient ou non comparu à l’enquête, peuvent, durant l’instance, intervenir devant le conseil d’État, soif pour demander le maintien de l’arrêté préfectoral , soit même pour conclure incidemment au refus absolu d’autorisation , et , après l’instance , attaquer le décret par voie de tierce-opposition.

Au cas où l’arrêté préfectoral porte autorisation , et en dehors de toute réclamation du demandeur , les tiers, à toute époque, aucun délai n’étant prescrit, et même au cours de l’exploitation, peuvent attaquer cet arrêté pour en demander la réformation ; ils doivent saisir le conseil de préfecture, qui statuera contradictoirement, sauf l’appel de droit au conseil d’État, dans les trois mois de la notification de l’arrêté du conseil de préfecture. Les tiers, dans cette hypothèse, ne pourraient saisir directement le conseil d’Etat qu’en arguant l’arrêté préfectoral d’incompétence ou d’excès de pouvoir, d’après les dispositions législatives et générales qui en font le régulateur des compétences administratives , et sans qu’il puisse alors statuer sur le fond même de la question.

K tablissements de 2r classe. La demande d’autorisation doit être adressée au sous-préfet de l’arrondissement ; comme l’éloignement «les lieux habités ne forme pas une condition aussi absolue pour l’autorisation de ces établissements que pour celle des établissements de la première classe , et qu’il s’agit seulement de concilier au moyen de certaines précautions les intérêts de l’industrie avec le resj>cct dù à la propriété, les formalités sont moins nombreuses. Il n’y a pas à apposer d’afiiehes de la demande, et le préfet n’pst jamais tenu de prendre l’avis du conseil de prcfec-

ture, môme lorsque la demande a suscité des oppositions. Les autres formalités , dont l’accomplissement est prescrit pour la formation des établissements de la première classe , sont applicables à ceux de la seconde ; et les règles ci-dessus décrites sont les mêmes relativement au recours que le postulant et les tiers peuvent former par la voie contentieuse contre l’arrêté préfectoral qui refuse, accorde ou limite l’autorisation demandée.

Établissements de 3' classe. Pour ces établissements simplement incommodes, qui ne compromettent ni la sûreté ni la salubrité publiques, il n’y a aucune formalité à remplir, ni d’attichage, ni d’enquêtes , ni d’avis du conseil de préfecture. Les sous-préfets , chargés de statuer, sur ces demandes , sont uniquement tenus de prendre l’avis des maires et de la police locale. Les recours contre l’arrêté du sous-préfet (et dans l’arrondissement chef-lieu, du préfet)qui prononce sur la demande d’autorisation, sont tous portés devant le conseil de préfecture, aussi bien ceux formés par le demandeur, que ceux émanant des tiers.

Tous les établissements dangereux, insalubres ou incommodes, sans distinction de classe, sont soumis à la surveillance et au pouvoir de police de l’administration active représentée par le préfet. Il ordonne la fermeture des établissements non autorisés ; il ordonne aussi celle des établissements autorisés, lorsque le fabricant a méconnu les prescriptions qui lui sont imposées par les règlements sous peine de déchéance du bénéfice de l’acte d’autorisation, en laissant écouler six mois à partir de l’autorisation sans mettre son établissement en activité , en interrompant son exploitation pendant le même laps de temps , en déplaçant son établissement, en n’observant pas les conditions stipulées dans l’acte d’autorisation, en introduisant dans la constitution de l’atelier des modifications de nature à intéresser la sûreté , la salubrité ou la commodité publiques. Si des contestations s’élèvent sur ces différents points , c’est devant le préfet, sauf recours au ministre de l’agriculture, du commerce et des travaux publics, et après lui à l’assemblée du conseil d’Ktat délibérant au contentieux, que l’industriel ou les tiers devront porter leurs réclamations.

Il en est autrement de la suppression de l’établissement, prononcée, non comme dans l’hypothèse qui précède pour violation des prescriptions réglementaires ou des conditions de l’acte d’autorisation, mais pour inconvénients imprévus. En accordant l’autorisation nécessaire à la création de l’établissement , l’administration a usé de son droit de police ; en vertu de ce même droit inaliénable et imprescriptible, l’administration peut le supprimer lorsque l’ordre et l’intérêt publics le réclament. Ce principe est consacré par l’article 1 2 du décret du 15 octobre 1810 ainsi conçu : « En cas de graves inconvénients pour la salubrité » publique , la culture ou l’intérêt général , les fabriques » et ateliers de première classe qui les causent pourront être » supprimés, en vertu d’un décret rendu en notre conseil d’Etat, » après avoir entendu la police locale , pris l’avis des préfets , » reçu la défense des manufacturiers ou fabricants ». 11 s’agit du pouvoir de police , et par conséquent d'un acte d’administration pure; aussi n’est-ce pas l’assemblée du contentieux, mais l’assemblée générale du conseil d’Etat qui dans ce cas prépare le décret, conformément à la disposition tinale du n° 15 de l’article 13 du décret réglementaire du 30 janvier 1852.

Les tribunaux judiciaires, comme l'administration active , la juridiction gracieuse et la justice administrative , ont aussi leur part de compétence en cette matière.

Les tribunaux de simple police sont chargés de réprimer l’exploitation non autorisée , qui constitue la contravention prévue et punie par la disposition générale de l’article 471 \ 15 du Code pénal. 11 en ainsi , parce que les décrets de classement ont le caractère réglementaire, et que les arrêtés participent de la nature des dispositions générales dont ils ont pour objet de procurer l’application.

Les tribunaux civils peuvent allouer, par application des articles 1382 et 1383 du Code Napoléon, des dommages-intérêts aux tiers à qui le voisinage de l’établissement autorisé fait subir , soit un préjudice direct et matériel , soit un simple préjudice moral consistant dans lu dépréciation de la propriété et l’atteinte

aux relations de bon voisinage. Le conseil d'État a abandonné, dans un arrêt sur conllit du 9 juin 1839, la distinction qu’il avait établie sur ce point dans deux arrêts du 13 décembre 1824 et du 27 décembre 1826; la Cour de cassation avait refusé de l’accueillir dans un arrêt du 20 février 1849, dont la doctrine est reproduite dans un autre arrêt de la même Cour du 27 août 1861 . Ainsi la règle que l'autorisation administrative n’est accordée que « sous la réserve des droits des tiers » , reçoit ici une application complète et absolue ; il faut généraliser et dire qu’en matière d’établissements classés ou non classés , les tiers ont toujours le droit de réclamer des dommages-intérêts , dès qu’il est constaté que le préjudice qu’ils éprouvent excède les obligations ordinaires du voisinage.

106. 2° Logements insalubres. La loi du 13 avril 1830, relative à l’assainissement des logements insalubres, en étendant la juridiction des conseils de préfecture à deux cas distincts , semble avoir considéré leur décision dans le premier de ces cas comme étant en dernier ressort ; mais il suftit que le texte ne prohibe pas expressément le recours au conseil d'Ktat, pour qu’il soit recevable , conformément au principe même de l’institution des conseils de préfecture en qualité de tribunaux administratifs de première instance. Le législateur de 1850 a moins voulu interdire le recours dans le premier cas que l’assurer surabondamment dans le second.

Le conseil municipal déterminera : 1*’ les travaux d’assainissement et les lieux où ils devront être entièrement ou partiellement exécutes , ainsi que les délais de leur achèvement ; 2» les habitations qui ne sont pas susceptibles d'assainissement (art. 5). — Un recours est ouvert aux intéressés contre ces décisions devant le conseil de prélecture , dans le délai d’un mois à dater de la notification de l’arrêté municipal; ce recours sera suspensif (art. 6). — S'il est reconnu que le logement n’est pas susceptible d’assainissement, et que les causes d'insalubrité sont dépendantes de l'habitation elle-même, l’autorité municipale pourra, dans le délai qu'elle fixera, en interdire provisoirement la location à titre d’habitation. L’interdiction absolue ne pourra être prononcée que par le conseil de préfecture.

et , dans ce cas , il y aura recours de sa décision devant le conseil d'Etat (art. 10).

107. 3° Servitude* militaires ou défensives. On appelle ainsi les charges imposées à la propriété foncière dans l’intérêt de la défense des places de guerre. Ces places sont divisées en deux séries , la seconde comprenant tous les postes militaires , par la loi du il) juillet 1851 relative au classement des placesde guerre et aux servitudes militaires , et par le décret portant règlement d’administration publique du 10 août 1853, qui ont remplacé les lois du 10 juillet 1701 et du 17 juillet 1810. Ces restrictions au tirait de propriété se justifient par l’intérêt de la défense commune ; les fortifications ne suffisent pas pour mettre une place en élat de soutenir un siège . il faut en outre que la partie du sol la plus rapprochée de son enceinte soit à découvert, pour que rien ne puisse abriter l’ennemi, cacher ses mouvements, ou gêner les sorties des défenseurs de la place.

L’importance de la servitude varie selon la série dans laquelle la place de guerre est classée ; les propriétés qui en sont grevées sont celles situées dans le rayon de défense divisé en trois zônes : elles commencent toutes h l’extrémité du terrain militaire comprenant les fortifications et leurs accessoires, et s’étendent respectivement : la I" zône à 230 mètres, la i' zône à 487 mètres, la 3f zône à 974 mètres |>our les placesde guerre et 584 mètres pour les postes militaires.

Dans la première zone, il y a défense de faire aucune construction ou plantation d’arbres . même de haies vives , et de faire aucune clôture autre qu’en haies sèches ou en planches à clairevoie; elle s’applique indistinctement aux deux séries de placesde guerre. — Dans la deuxième zône , il faut distinguer s’il s’agit d’une place de guerre de la première ou de la seconde série: autour des places de la première série , on ne peut élever dans cette seconde zône que des constructions ou clôtures en terre ou en bois , avec obligation de les démolir sans indemnité à première réquisition de l’autorité militaire en cas de guerre; autour

des places de la seconde série, il est permis au contraire d’élever des constructions quelconques dans cette seconde zône ; mais , le cas arrivant où ces places sont déclarées en état de guerre , les démolitions qui sont jugées nécessaires n’entraînent aucune indemnité pour les propriétaires. — Dans la troisième zône on peut construire et se clore librement, mais il est défendu d’établir un chemin , une chaussée , une levée, un fossé, une fouille , un dépôt de matériaux sans que leur position ou leur alignement n’aient été concertés avec les otliciers du génie ; elle s’applique aux places des deux séries et par suite à tous les postes militaires compris dans la seconde, sauf la différence d’étendue ci-dessus indiquée. 11 est également défendu dans la môme zône d’exécuter une opération de topographie sans le consentement de l’autorité militaire.

La compétence du conseil de préfecture revêt ici comme en matière de grande voirie , un double caractère. Elle est contentieuse pour prononcer sur les réclamations formées par les propriétaires intéressés contre l’application des limites légales aux zones des ser\ itudes défensives. Elle est répressive pour prononcer les peines encourues pour contraventions, constatées jusqu’à inscription de faux par les procès-verbaux des gardes du génie, et pour ordonner la démolition de l’œuvre nouvel aux frais du contrevenant (Décret du 1U août 1853, art. 20, 25, 40 à 49). Dans cette hypothèse comme en matière de grande voirie, la justice administrative est instituée la gardienne de tout ce qui se rattache aux diverses dépendances du domaine public.

11 est admis en principe par la doctrine et la jurisprudence, dans le silence de la loi , que le seul fait de la soumission d’un terrain nu aux servitudes militaires ne donne lieu à aucune indemnité ; les servitudes militaires n’emportant la dépossession d’aucune partie des terrains et ne constituant pas, par conséquent, une expropriation dans le sens de la loi du 3 mai 1811 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique et de l’article 545 du code Napoléon , les propriétaires ne sont pas fondés à prétendre que les servitudes ne peuvent ieur être appliquées sans indemnité préalable (six arrêts du conseil du 24 juillet 1836).

— no —

Il n’en est autrement que dans les hypothèses limitativement déterminées où un texte reconnaît aux propriétaires qui subissent des dommages par suite de l’établissement ou de la défense des places fortes, le droit de réclamer des indemnités. Tels sont: le cas d’incorporation d’une propriété privée au terrain militaire, c’est-à-dire, au domaine public; le cas de démolition des édifices construits dans les zones des servitudes légales avant la fixation du rayon de défense , et celui d’occupation temporaire par suite de travaux ou opérations relatifs à la défense d’une place ; dans ces divers cas l’indemnité est réglée dans les formes établies par la loi du 3 mai 1841 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique (Décret du 10 août 1833 , art. 33 à 39).

108. 4° /lieux communaux. La compétence des conseils de préfecture en cette matière se réfère ii des objets divers et donne lieu à de nombreuses ditlicultés.

Ces conseils connaissent des usurpations de biens communaux , lorsque la contestation s’élève entre la commune et l’usurpateur prétendu, et lorsqu’il s’agit de biens communaux déclarés partageables par la loi du 10 juin 1793 [ Voir n° 423, l’histoire et les règles actuelles des partages de biens communaux]. Cette com- |M‘lence cesse toutes les fois que le défendeur conteste la qualité communale des terrains dont il est en possession et soutient en être propriétaire à tout autre titre qu’un partage communal (loi du 9 ventôse de l’an Xll , art. 6 et 8 ; ordonnance royale du 23 juin 1819, art. 26). En outre, d’après la jurisprudence du conseil d’Etat attestée par un arrêt du 23 juin 1837 , cette compétence des conseils de préfecture est circonscrite à la seule connaissance des usurpations accomplies entre la loi du lü juin 1793 et celle du 9 ventôse de l’an Xll.

Il suit de cette double règle , que toutes les fois que l’usurpation alléguée est postérieure à l’an Xll, ou que le détenteur, poursuivi par la commune pour usurpation antérieure à cette date , se prétend propriétaire en invoquant d’une manière précise des titres et des moyens de droit commun, tels que la pres-

cription (arrêt du conseil du 10 janvier 185G) , le conseil de préfecture est incompétent pour connaître du litige ; il doit en renvoyer la connaissance aux tribunaux civils, sauf à statuer après et selon le jugement des tribunaux , sur la demande en réintégration formée par la commune (arrêt du conseil du 20 mars 1832).

D’après les deux lois combinées (section V articles 1 et 2 de celle du 10 juin 1793 , article 6 de celle du 9 ventôse an XII), les conseils de préfecture connaissent aussi des difficultés relatives soit aux partages définitifs de biens indivis entre des communes ou sections de communes, soit aux partages de jouissance de biens communaux entre les habitants, seuls partages qui puissent avoir lieu dans le droit actuel en vertu d’une délibération du conseil municipal approuvée par le préfet. Sur ce point se produisent de nouvelles controverses, touchant principalement les ditlicullés relatives à la répartition des coupes atl'ouagères faites par le conseil municipal , lesquelles constituent des partages de jouissance des liois communaux. Après avoir suivi pendant longtemps une jurisprudence contraire , le conseil d’Etat décide actuellement , d’après les arrêts en ce sens émanés du tribunal des conflits , que les questions d’aptitude légale doivent être jugées par les tribunaux judiciaires , appelés particulièrement à prononcer sur le point de savoir si le demandeur est habitant, français et chef de famille; tandis que le conseil de préfecture constatera l’existence des usages locaux, prononcera sur la répartition , la quotité des parts individuelles et en général sur tout ce qui touche au mode de jouissance.

C’est par suite de cette distinction , d’abord contestée, désormais admise, que les tribunaux judiciaires ont été et sont eneore appelés à prononcer sur la question de savoir si l’étranger chef de famille ayant feu dans une commune, a droit à l’atîouage communal. D’anciens arrêts du conseil (30 mars, 18 décembre 1840) antérieurs à la jurisprudence par laquelle il se reconnaît désormais incompétent pour statuer sur ces questions , et quelques arrêts de cours impériales, avaient refusé absolument aux élran-

gers le droit aux jouissances affouagères; la Chambre des requêtes de la Cour de cassation ( arrêt du 23 mars 1833) et quelques Cours impériales (Metz, 14 décembre 1838) subordonnait la jouissance et l’exercice de ce droit au profit de l’étranger, à l’autorisation qu’il aurait obtenue d’établir son domicile en France ; dans un troisième système , quelques arrêts de cour impériale (Besançon, 14 mars 1831 , 23 juin 18G0) et la Chambre civile de la Cour de cassation (arrêt du 31 décembre 1862) accordent à l’étranger le droit de participer à la jouissance des biens communaux , toutes les fois qu’en fait il a feu et domicile réel et fixe dans la commune , suivant les règles de l’affouage exposées cidessous [n° 421).

Les conseils de préfecture sont encore investis du jugemeht des difficultés relatives à l’aliénation des biens communaux vendus en vertu de la loi de finances du 20 mars 1813.

Enfin les articles 64 et 120 du Code forestier leur soumettent les contestations entre l’Etat ou les particuliers propriétaires qui offrent, et.les communes qui refusent le rachat des droits de pâturage en prétextant que l’exercice en est devenu d’une absolue nécessité pour les habitants.

109. 5" Elections. Le contentieux en matière d’élections est relatif, ou bien au droit d’électeur d’une part, ou bien d’autre |wrt à la qualité d’éligible, aux formes et conditions de l’élection.

Sur le premier point, les réclamations portent sur les listes électorales ; elles sont jugées en l'r ressort par une commission municipale et au 2' degré de juridiction parle juge de paix, sauf recours en cassation , ainsi qu’il est expliqué (n° 153]

11 n’y a que les difficultés de la seconde sorte qui appartiennent au contentieux administratif. Pour déterminer la compétence du conseil de préfecture en cette matière , il faut distinguer, d’une part les élections législatives oujiarlementaires , d’autre part les élections départementales (aux conseils généraux et aux conseils d’arrondissement) et municipales (aux conseils municipaux).

Le conseil de préfecture n’a aucune compétence en matière

d’élections législatives ou parlementai re^; dans ce « cas les opé- » rations électorales sont vérifiées par le Corps législatif qui est » seul juge de leur validité (Décret organique pour l’élection des » députés au Corps législatif du 2 février 1852 , art. 5) ».

Le conseil de préfecture est compétent, au contraire, sauf recours au conseil d’Ltat.en matière d’élections départementales (loi du 22 juin 1833 , art. 50, 51 , 52) et communales (loi du 5 mai 1855, art. 45, 46, 47), pour prononcer la nullité des opérations arguées d’irrégularité ; il n’est pas juge des réclamations fondées sur l’incapacité légale du membre élu , doit renvoyer les parties devant l’autorité judiciaire pour faire vider la question d’état, et fixe un bref délai dans lequel la partie qui aura élevé la question préjudicielle doit justifier de ses diligences.

Tout électeur a le droit d’arguer de nullité les opérations de l’assemblée dont il fait partie ; la réclamation peut être fondée sur la violation de toute condition légalement prescrite , et sur toute circonstance de nature à porter atteinte à la liberté et il la sincérité de l’élection, ainsi qu’à l’inviolabilité du scrutin.

Les réclamations doivent être , ou consignées dans le procèsverbal de l’élection, ou déposées, soit au secrétariat de la mairie, soit à la préfecture ou sous-préfecture , dans le delai de cinq jours à dater du jour de l’élection, à peine de nullité de lu protestation. Il a été jugé par un arrêt du conseil du 27 mai 1857 que ce délai de cinq jours n’est pas un délai franc, non compris le jour où les élections ont été terminées et celui oii la réclamation est formée. lorsque des électeurs ont réclamé dans ce délai, le conseil de préfecture ne peut statuer que sur les chefs de demandes relevés dans leur protestation , et doit déclarer non recevables les chefs de demande qui n’auraient été présentés par eux qu’après l'expiration du délai (arrêt du 3 juillet 1861); mais il doit au contraire admettre et examiner une protestation complémentaire et explicative, remise après l’expiration des délais , lorsqu’elle se réfère aux chefs de demande formulés dans une protestation faite en temps utile (arrêt du conseil du 31 mars 1859).

Les protestations faites contre les élections départementales (arrêt du 10 janvier 18(52) et municipales (arrêt du 18 mai 1862) peuvent être faites sur papier libre ; elles sont dispensées du droit et de la formalité du timbre , aussi bien que celles relatives aux élections parlementaires (Décret organique pour l'élection des députés au Corps législatif du 2 février 1852, art. 24 ; loi du 7 juillet 1852 pour les élections aux conseils généraux, d’arrondissement et communaux, art. 3).

Le conseil de préfecture doit statuer dans le délai d’un mois à compter de la réception des pièces à la préfecture ; passé ce délai , la réclamation est considérée comme rejetée ; le conseil de préfecture ne peut plus statuer sans commettre un excès de pouvoir (arrêts du consoil des 11 janvier et 30 août 1862) , et les réclamants peuvent se pourvoir devant le conseil d’Ktat.

Ce pourvoi doit être fait dans le délai de trois mois , soit dans l’hypothèse qui précède à partir de l'expiration du délai d’un mois dont il vient d’être parlé, soit à partir de la notification de l’arrêté du conseil de préfecture. Celte notification fait courir le délai contre tous , quoiqu’elle n’ait été faite qu’à l’un des électeurs signataires ,de la protestation (arrêt du 9 juillet 1862). Il faut, pour la recevabilité du pourvoi, qu’il ait été enregistré dans ce délai de trois mois au secrétariat de la section du contentieux. Ont seuls le droit de former ce recours les électeurs signataires de lu protestation (Arrêt du conseil du 25 avril 1862 et autres); le maire n’a pas qualité pour former ce recours au nom des électeurs de sa commune. Le demandeur doit produire, à l’appui de sa requête , l’arrêté du conseil de préfecture dont il demande la réformation , ou articuler que le conseil de préfecture a laissé écouler, sans statuer, le délai d’un mois dans lequel sa décision devait intervenir aux termes des articles 51 de la loi de 1833 et 45 de la loi de 1855. L’article 54 de la loi du 22 juin 1833 porte que a le recours devant le conseil d’État sera suspensif lorsqu'il » sera exercé par le conseiller élu » .

Non seulement l’élection au conseil général , au conseil d’arrondissement et au conseil municipal, peut ainsi être attaquée

par tout électeur, candidat ou non, inscrit sur la liste électorale ; cette attaque peut venir aussi du préfet s’il estime que les conditions et les formes légalement prescrites n’ont pas été remplies. Il doit alors déférer les opérations électorales au conseil de préfecture, dans le délai de quinze jours, é dater de la réception du procès-verbal. Le recours au conseil d’Élat est ouvert au préfet et aux parties intéressées , contre la décision du conseil de préfecture.

Le conseil de préfecture est de plus chargé de statuer , dans l’intérét de la loi, sur le recours du préfet, lorsque les formalités et les délais prescrits pour la révision annuelle des listes électorales n’ont pas été observés (Décret réglementaire du 2 février 1852, art. 4).

En dehors des élections politiques , c’est encore le conseil de préfecture qui est juge de la validité des élections des membres des conseils de prudhommes (Loi du 1er juin 1853, art. 19).

HO. (5° Comptabilité. Le conseil de préfecture juge et apure, lorsque le revenu n’excède pas 30,000 francs , le compte fies receveurs municipaux; ceux de toute personne, maires, curés, etc., qui , sans autorisation légale, s’étant ingérée dans le maniement des deniers de la commune, est constituée comptable par ce seul fait ; ceux des trésoriers des hôpitaux et autres établissements de bienfaisance (loi du 18 juillet 1837, art. 64 et 66); ceux des receveurs d’octrois (ordonnance du 15 juin 1824, art. 1er); et ceux des économes des écoles primaires (ordonnance du 7 juillet 1844, art. 1").

Cette attribution du conseil de préfecture offre deux caractères exceptionnels consistant : 1° en ce que l’appel de sa décision, au lieu d’être porté devant le conseil d’État, est soumis à la Cour des comptes, qui doit être saisie dans les trois mois de la notification de l’arrêté du conseil de préfecture ; 2” en ce que la règle de la publicité des audiences, introduite pour tout le reste du contentieux administratif confié aux conseils de préfecture, ne reçoit pas son application en cette matière, par assimilation à ce qui

se passe à la cour des comptes, et d’après l’exclusion prononcée par l’article 6 du décret du 30 décembre 1862 , ainsi conçu :

« Les comptes des receveurs des communes et des établisse- » ments de bienfaisance, ne sont pas jugés en séance publique » .

Nous reproduisons les dispositions du décret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique , qui se réfèrent à cette attribution des conseils de préfecture :

Les conseils de préfecture , dans chaque département , sont chargés de l'apurement des comptes des receveurs des communes, des hospices et des autres établissements de bienfaisance , des associations syndicales et des économes des écoles normales primaires , dont le jugement n’est pas déféré à la cour des comptes ; ils jugent aussi tous autres comptes qui leur sont régulièrement attribués (Décret du 31 mai 1862, portant règlement général sur la comptabilité publique, art. 427). — Les comptes doivent être présentés avant lo 1er juillet de l'année qui suit celle pour laquelle le compte est rendu. En cas de défaut ou de retard des comptables, les conseils de préfecture peuvent les condamner aux amendes et aux peines prononcées par les lois et règlements. Les comptes doivent être jugés avant l'époque tixée pour la présentationdes comptes de l'année suivante (art. 430). — Les arrêtés de comptes rendus par les conseils de préfecture sont provisoires ou définitifs (art. 431). — Les communes et établissements dont les comptabilités sont soumises au jugement des conseils de préfecture peuvent, ainsi que les comptables, se pourvoir par appel devant la cour des comptes, comme il estditaux articles 530 et 535 du présent décret (Nota. Contre tout arrêté de compte définitif rendu par les conseils de préfecture). Ils peuvent également former, devant le même conseil de préfecture, des demandes en révision des arrêtés définitifs , dans les cas spéciaux et suivant les formes déterminées par l’article 420 du présent décret. Le ministre des finances ou tout autre ministre , pour ce qui concerne son département , peut aussi , dans les mêmes formes , requérir , devant les conseils de préfecture, la révision des arrêtés définitifs (art 432). — Les règles de procédure déterminées pour la cour des comptes sont suivies par les conseils de préfecture en tant qu'elles n’ont rien d’incouciliable avec l’organisation spéciale de ces conseils (art. 433). — Les expéditions exécutoires des arrêtés des conseils de préfecture sont rédigées ainsi qu’il suit :

« Napoléon,

» Par la grâce de Dieu et la volonté nationale, Empereur des Français,

» A tous présents et à venir salut :

» Le conseil de préfecture du département d a rendu l’arrété

suivant :

(Ici copier l’arrêté.)

» Mandons et ordonnons , etc.

> En foi de quoi le présent arrêté a été signé par les membres du conseil de préfecture. >

Le secrétaire général de la préfecture signe et délivre les expéditions des arrêtés du conseil de préfecture (art. 434).

141. 7° Mines et matières diverses. Le conseil de préfecture est compétent pour statuer sur les réclamations contentieuses auxquelles peuvent donner lieu les obligations des concessionnaires envers l’État, déterminées par les articles 37, 43, 44, 46 de la loi du 21 avril 1810 sur les mines , et 3 de la loi du 27 avril 1838 relative à l’assèchement et à l’exploitation des mines. La législation relative aux mines, minières et carrières est sommairement exposée ci-dessous [n°‘ 238, 239 et 260].

Telles sont les principales matières sur lesquelles des lois postérieures à l’an VIII ont étendu la compétence des conseils de préfecture ; mais il existe en outre des textes épars dans la législation , qui ajoutent encore à ces attributions. C’est ainsi que les articles 12 et 20 de la loi du 3 mai 1833 leur confèrent la connaissance des recours contre les arrêtés préfectoraux qui déclarent un conseiller municipal démissionnaire; l’article 3 du décret du 8 fructidor de l’an XIII les institue juges des contestations relatives aux droits des pauvres , fixés au dixième sur les billets de spectacles et de concerts quotidiens , et au quart sur la recette brute dans les lieux de réunion ou de fête où l’on est admis en payant ; en matière de cures et de menses épiscopales, l’article 26 du décret du 6 novembre 1813, en matière d'asiles d’aliénés l’article 28 de la loi du 30 juin 1838 , saisissent les conseils de préfecture du jugement de certaines difficultés ; d’autres leur sont encore attribuées exceptionnellement en matière de marchés de fournitures , lorsque ces marchés se rattachent soit aux

travaux publics , soit à la grande voirie , ou qu’ils concernent les maisons de répression ; enfin leur compétence embrasse certaines contestations relatives aux monts-de-piété (Décret du i 0 mars 1807, art. 123), à l'établisemenl thermal de Baréges (Décret du 30 prairial an XII, art. 4), à la boucherie dans le département de la Seine (Décret du G février 1 811 ) et au bureau de nourrices à Paris (Loi du 23 mars 1800, art. 2, et décret du 30 juin 1806 , art. 5).

112. Entre la procédure suivie devant les conseils de préfecture et celle de l’assemblée du conseil d’État délibérant au contentieux , il subsiste toujours une différence considérable : c’est l’absence de règlement et de Gode de procédure qui détermine les formes relatives à l’introduction des affaires devant les conseils de préfecture, et à leur instruction avant l’audience. 11 en résulte que, sauf quelques dispositions législatives ou réglementaires spéciales , la jurisprudence administrative a dù, à cet égard, suppléer la loi ou le règlement que l’avenir donnera sans doute à la justice administrative du premier degré, et dont la justice administrative du second degré est en possession depuis 1806.

La demande est formée par une pétition adressée au préfet ou aux membres du conseil de préfecture ; elle doit, à peine de nullité, être faite sur papier timbré par application de l’article 12 de la loi du 13 brumaire de l’an VII , rigoureusement interprété par la jurisprudence constante du conseil d’État, qui n’en excepte pas môme l’État plaidant pour ses domaines, ainsi que le prouve un arrêt du 6 mars 1861 ; il n’y a d’excepticn qu’en matière électorale , et en matière de contributions directes pour les cotes au-dessous de trente francs.

La pétition est enregistrée au secrétariat de la préfecture, et le demandeur doit la notifier par ministère d’huissier à son adversaire , à moins qu’il ne plaide contre l’administration, qui est alors valablement instanciée dans la personne du préfet par le dépôt de la requête au secrétariat. Si la partie avait intérêt à prouver qu’elle a réclamé avant l’expiration d’un délai , elle aurait le droit d’exiger un récépissé, et dans tous les cas elle pour-

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rait faire notifier la pétition par huissier. Lorsque c’est l’administration qui est demanderesse, le défendeur est prévenu par simple lettre.

Le conseil de préfecture peut ordonner , soit d’office , soit à la demande du rapporteur , du commissaire du gouvernement ou des parties , toutes les mesures d’instruction préalables nécessaires pour former sa religion , apport de pièces , levée de plan , vérification de lieux, enquête, et surtout une expertise qui dans certains cas est prescrite à peine de nullité de la décision qui doit intervenir.

H3. A ces formes d’introduction et d’instruction des affaires, établies par l’usage et la jurisprudence, le décret impérial du 30 dé' cembre 1862 [dont les articles 3, \ et 5 sont expliqués ci-dessus n° 98, et l’article 6 au n” 110], est venu apporter, relativement au débat définitif qui précède et prépare le jugement , les plus heureuses innovations. Elles sont principalement édictées par les articles 1 et 2 du décret, dont les autres articles n’ont fait que développercertaines conséquences. Voici le texte de ces deux articles qui contiennent le principe de la réglementation nouvelle:

A l'avenir, les audiences des conseils de préfecture, statuant sur les affaires contentieuses, seront publiques (Décret du 30 décembre 1862, art. l«r). — Après le rapport qui sera fait sur chaque affaire par un des conseillers , les parties pourront présenter leurs observations soit en personne , soit par mandataire. La décision motivée sera prononcée en audience, après délibéré hors la présence des parties (art. 2).

L’importance des améliorations qu’il contient fait de ce décret l’acte le plus considérable qui , depuis l’an VIII et la loi de leur création , se soit produit dans la législation des conseils de préfecture; il réalise pour eux , en 1863, les progrès, qui, en 1831, ont été introduits dans la procédure suivie devant le conseil d’État délibérant au contentieux.

Voici ces règles nouvelles au nombre de cinq :

1° Publicité des audiences des conseils de préfecture, pour les débats et le prononcé du jugement de toutes les affaires contentieuses, sauf pour l’apurement des comptes soumis aux conseils

de préfecture [d’après ce qui a été dit au n° 110]. Nous n’hésitons pas à penser que les conseils de préfecture ne doivent pas statuer en audience publique sur les autorisations de plaider demandées par les communes et autres |>ersonnes morales; ce serait contraire au texte du décret , qui ne s’applique qu’aux alla ires contentieuses , tandis qu’en cette matière le conseil ne juge pas, mais fait acte de tutelle administrative [voir n° 51] ; ce serait également contraire à l’esprit du décret, qui est d’assimiler les conseils de préfecture au conseil d’État en ce qui touche la publicité et les formes du débat : or c’est la section de législation qui, sans publicité, sans plaidoirie , sans intervention d’un commissaire du gouvernement , statue sur les autorisations de plaider.

2° Rapport de l’affaire présenté au conseil par l’un de ses membres: c’est le premier acte du débat public. Antérieurement au décret du 30 décembre 1802, la pratique du rapport s’était généralement introduite à titre d’usage au sein des conseils de préfecture; désormais il devient une formalité obligatoire, dont l’acecomplissement doit être mentionné dans l’arrêté à intervenir. Le rapporteur doit dêtre désigné pour chaque affaire par le président du conseil , aussitôt son inscription sur les registres du greffe.

3° Défense orale que les parties peuvent présenter soit par elles-mêmes, soit par un conseil qui les assiste, soit par un mandataire ad litem qui les représente.

Antérieurement au décret, les parties ne pouvaient être admises à fournir au conseil des explications qu’autant qu’il lui convenait d’ordonner leur comparution personnelle ; désormais c’est un droit pour les parties de se présenter à l’audience et de soumettre leurs observations , sauf au conseil et à son président d’interdire tout développement inutile, et d’empêcher (sans commettre toutefois un déni de justice) tout abus de paroles qui mettrait la juridiction dans l’impossibilité de juger les affaires si nombreuses dont elle est saisie.

Avant le décret , la partie qui voulait recourir aux lumières

— Coi —

d’un homme de loi et s’en servir à l’appui de sa demande, n’avait que la ressource de faire déposer entre les mains du conseil de préfecture, des mémoires ou consultations signées par des membres du barreau ou par elle-même. Cette défense écrite conserve encore son utilité , parce que le mémoire annexé au dossier peut former à l’avance la conviction du conseiller rapporteur , et prévenir la défense orale ; la partie peut désormais , soit négliger l’une et l’autre, soit ne recourir qu’à l’une d’elles, soit les employer cumulativement.

Le décret n’ayant pas limité aux professions revêtues d’un caractère officiel , le droit de représenter les parties devant les conseils de préfecture et de plaider pour elles, il faut reconnaître qne toute personne peut s’y présenter en qualité de mandataire, comme devant les tribunaux de commerce. La généralité de ce droit peut devenir une source d’abus ; c’est un des points auxquels l’avenir pourra apporter une réglementation restrictive. L’ordre des avocats et les compagnies d’avoués près les cours ou tribunaux offrent aux parties leurs conseils naturels; mais le décret seul pouvait leur conférer un monopole.

A défaut de la partie elle-même , le conseil de préfecture devra exiger de tout mandataire , même revêtu d’un caractère officiel , la production d’un pouvoir enregistré. Il en est autrement si la partie est présente : le conseil qui plaide pour elle n’a besoin alors d’aucun mandat , ce qui sera la ressource ordinaire à laquelle devront recourir les membres du barreau qui s’interdisent l’acceptation de tout mandat; le conseil de préfecture doit aussi , même en l’absence de la partie, admettre un avocat à plaider lorsqu’il se présente assisté d’une personne nantie du mandat de la partie.

A0 Conclusions du secrétaire général de la préfecture , commissaire du gouvernement , chargé des fonctions du ministère public. Nous avons déjà dit ci-dessus [n° U8] l’importance et l’évidente utilité de cette innovation; nous avons signalé aussi * les difficultés d’application qu’elle entraînera dans la composition du conseil , puisque dans les départements où les fonctions de

secrétaire général sont remplies par un conseiller de préfecture (ceux-là môme dans lesquels les conseils de préfecture ne comptent que trois membres) , cette règle nouvelle leur enlève un juge pour le transformer en commissaire du gouvernement. Nous devons dire aussi que la critique faite en 1831 , dans un document officiel', par un éminent magistrat , du système [décrit page 110] de l’arrêté du 19 fructidor de l’an IX et du décret du lü juin 1808 sur la suppléance des membres du conseil de préfecture , puise dans cette innovation du décret du 30 décembre 18G2 une gravité nouvelle.

5° Établissement d’un seçrétaire-greffier , indiqué au môme n‘ 98 en traitant de l’organisation du conseil. Nous ajoutons toutefois que cette institution n’aurait d’utilité véritable, qu’autant qu’elle aurait pour effet de soustraire les affaires à l’instruction et aux lenteurs possibles des bureaux des préfectures , en permettant de les porter directement à ce greffe, de les y inscrire et d’en saisir immédiatement le conseil ; si les affaires ne doivent y venir que par l’intermédiaire des bureaux , le greffe court risque de devenir un rouage inutile , contrairement à l’esprit du décret qui, sous ce rapport, n’a de raison d'être qu’autant qu’il a voulu mettre le conseil de préfecture en pleine possession des affaires contentieuses isolées désormais des affaires purement administratives. 0

' « Un a vu quel est fêlât île ta législation en ce qui concerne la suppléance ; » les vices rie ce système sont évidents. Forcer le conseil de préfecture à

• choisir les suppléants parmi les membres ries ronseils généraux, c'est rendre » leur usage, sinon impossible, au moins très-riitlicile, puisque raisonnable-

• nient on ne peut appeler que les conseillers généraux résidant au chef-lieu,

• et encore le choix parmi eux peut-il se trouver restreint par l'obligation

> légale de ne pas choisir ceux qui seraient aussi membres ries tribunaux. La » suppléance étant d’ailleurs une fonction purement accidentelle et exlraordi- » naire, les membres des conseils généraux ne la considèrent pas comme obli-

• gatoire , et surtout n'entreprennent pas, pour s'y préparer, les études » très-compliquées de législation et de jurisprudence , qui sont pourtant in-

> dispensalries aux membres des conseils de préfecture (Extrait du rapport rie M. Doulatignier , sur le projet de loi relatif aux conseils de préfecture, adopté en 1851 par le conseil d'Ëlal). ■

Nous nvons déjà dit que ces améliorations considérables paraissent se rattacher aux révélations de la statistique contenues dans le rapport à l’Empereur du 30 mars 1862 ; elles faisaient regretter que cette utile et précieuse juridiction administrative du premier degré n’eftt pas tous les moyens d’éclairer sa religion, qui, depuis plus de trente ans, sont de régie devant la juridiction administrative du second degré.

Il faut dire aussi que ces questions étaient mises depuis longtemps à l’étude par le gouvernement , et qu’un décret du 3 mars 18.‘>3 avait institué, sous la présidencedu ministre de l’intérieur, une commission chargée de rechercher les améliorations qu’il conviendrait d’introduire dans la législation des conseils de préfecture.

En outre, une pétition soumise au Sénat dans sa dernière session , avait été , sur la proposition de la commission , favorablement accueillie et renvoyée au ministère de l’intérieur, par un vote unanime du Sénat en date du 2'J mars 1862 , auquel avait adhéré , au nom du gouvernement, le ministre sans portefeuille président du conseil d’Etat.

A cause de l’importance considérable qui appartient à la réglementation nouvelle de cette partie de la procédure devant les conseils de préfecture , et de l'importance qui s’attache aux documents officiels qui l’ont précédée, nous reproduisons : 1° un extrait du rapport présenté au Sénat par la commission des pétitions dans la séance du 26 mars 1862 (reproduit au Moniteur du 27) sur la pétition dont nous venons de faire connaître l’issue; 2° la première partie du rapport présenté à l’Empereur par le ministre de l’intérieur, pour provoquer le décret du 30 décembre 1862 , dont ce rapport est le plus sûr commentaire.

Voici comment s’exprimait le rapporteur de la commission des pétitions au sein du Sénat :

• Celte question relative à la forme de procéder des conseils de pré-

• fecture , n'est pas nouvelle. Elle a déjà appelé plusieurs fois l’attention

* du gouvernement et celle du conseil d'Etat lui-même dont les obser- » valions ne s'éloignent pas des observations présentées par le pétitionnaire.

• Les conseils de préfecture sont investis de plusieurs sortes d’attnbu-

> lions qui leur donnent uu caractère différent suivant qu'ils exercent les

> unes et les autres. Ils prennent le caractère de comités consultatifs » lorsqu'ils sont appelés à exprimer un avis préalable sur certains actes » des préfets ; ils ont le caractère, d’administrateurs dans les affaires non

> contentieuses sur lesquelles ils ont un droit de décision propre et de » tutelle administrative ; il sont revêtus enfin du caractère de juges dans

> les affaires contentieuses soumises à leur juridiction.

• Il ne faut pas cependant induire de cette dernière attribution, que les

• conseils de préfecture soient constitués , d'une manière générale, juges ■ du contentieux administratif en première instance. Non , cette assimi-

> lation avec les corps judiciaires ne serait pas exacte et leur donnerait

• une importance qu'ils n'ont pas. En cette matière , les conseils de pré- » fecture n’ont que des attributions spéciales et déterminées qui ne s'exer-

• cent que dans les cas dont la connaissance leur a été expressément ré-

• servée. Quoi qu'il en soit, la pétition ne touche ni à l’autorité consul-

> tative , ni à l'autorité administrative des conseils de préfecture. Elle ne

> s’adresse qu’à leur autorité contentieuse , ou plutôt agx formes de pro- » céder suivies dans l’exercice de celte autorité.

• Ce qu’il y a de singulier , c'est que ces formes de procédure ne sont » pas l'œuvre du législateur, ni même de l'administration supérieure. Elles

> se sont établies par l'usage. Elles varient dans plusieurs départements. » 11 s’est meme trouvé un préfet qui , dans le silence de la loi et des

• règlements , a cru pouvoir , par de simples arrêtés qui ont reçu leur

• exécution , édicter tout un Code de procédure applicable aux affaires

> contentieuses des conseils de préfecture. La publicité des audiences, la » nomination d'un rapporteur , les observations présentées par les parties

• ou leurs mandataires, le ministère public, un greffe spécial, les noli-

• fications par huissier , tout a été prévu

• Ces mesures n’étaient que l'exécution des intentions du Gouvcrne-

• ment exprimées devant le Corps législatif, lors de la présentation de » la loi de l’an VIII , par M. Rœderer , conseiller d'Etat : HemeUrt le

• contentieux de l'administration, dit M. Rœderer, à un conseil de pré fet- » ture a paru nécessaire, pour ménager aux jiréfets le temps gue demande

> l'administration, pour garantir aux personnes intéressées guettes ne se- » ronl pas jugées sur des rapports et des avis de bureaux , pour donner à

• la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice , A SES re- » GLES ET A SES formes, pour donner tout à la fois à l'intérêt particulier et

• à l'intérêt public, la sûreté qu'on ne peut guère attendre d'un jugement

• rendu par un seul homme.

» Que faut-il induire de ces paroles* C’est que le législateur de l’an Vlll > qui créait les tribunaux administratifs , avait la pensée d’appliquer à » cette juridiction nouvelle les règles et les formes de la justice. 11 voua lait par là garantir les justiciables contre un abus déjà ancien et qui a parait s’être perpétué dans quelques départements , celui de ne juger a que sur des rapports ou des avis de bureaux.

a Le conseil d’Etat , jugeant au contentieux , qui est le juge d'appel a des décisions contentieuses rendues par les conseils de préfecture toutes a les fois que le droit de recours n’a pas été interdit, jouit depuis assez a longtemps, au grand avantage de la justice et du conseil d'Etat luia même , des formes protectrices dont le pétitionnaire réclame l’applia cation aux conseils de préfecture. Deux ordonnances du 2 février et du a 12 mars 1831 ont établi la publicité de ses séances au contentieux et la a discussion orale , la nomination d’un rapporteur pour chaque affaire , a la constitution d'un ministère public. Un secrétariat spécial , où chaque a demande est inscrite à sa date , existant antérieurement, a été conservé, a Y aurait- il des inconvénients à entourer de garanties analogues la a juridiction des conseils de préfecture? Les précédents que nous vous a avons indiqués semblent autoriser à ne pas le penser. La question méa rite au moins d'être examinée. Les conseils de préfecture sont les seuls a tribunaux dont la procédure ne soit pas réglée d’une manière uniforme, a et soit, pour ainsi dire , abandonnée à l’arbitraire des juges. Les justia ciables verraient avec reconnaissance l'exercice de leurs droits entouré a de nouvelles garanties. Les juges eux-mêmes y puiseraient un senlia ment plus vif de leur dignité.

a Votre commission des pétitions vous propose le renvoi de la pétition a à M. le ministre de l'intérieur. »

Nous donnons maintenant la première partie du rapport par lequel le ministre de l’intérieur a provoqué le décret du 30 décembre 1862 ; ce document achèvera de faire comprendre l’intérêt de premier ordre qui s’attache à ses prescriptions.

a Sire , l’Empereur Napoléon 1" disait dans une discussion au conseil » d’Etat : « Il y a un grand vice dans le jugement des affaires contenlieu- » ses , c’est qu’elles sont jugées sans entendre les parties. » L’ordonnance » du 2 février 1831 a modifié la procédure suivie dans le conseil d'Etat ; » mais elle n'a pas été rendue applicable aux conseils de préfecture. Ces

» conseils statuent chaque année sur plus de 200,000 affaires, qui con- » cernent notamment les travaux publics , la grande voirie , les chemins » vicinaux, les contributions , les élections, les cours d'eau, les mines, » les établissements insalubres et la comptabilité communale. Sur ces » matières , ils forment le premier degré de la juridiction administrative, » mais les justiciables regrettent de ne pas trouver auprès d'eux toutes » les garanties que leur assurent au conseil d'Etat, depuis trente ans, la » création d’un commissaire du gouvernement, la présence des parties et » la publicité des audiences. — Le moment me parait venu , Sire , de » mettre un terme à cette situation exceptionnelle , qui n’est en rapport » ni avec les principes qui président à notre organisation judiciaire , ni » avec les idées et les exigences de notre temps. J’apprécie l’importance » des services rendus par les conseils de préfecture , la haute impartialité » de leurs jugements , le savoir et le zèle des magistrats qui s'honorent b d'y prolonger leur carrière; mais il est impossible de méconnaître o l’avantage des débats publics et contradictoires. La justice aime à s’ap- » puver sur l’opinion, et son autorité gagne à se trouver en contact direct n avec les citoyens , dont elle règle les intérêts et termine les différends. » — J’ai l'honneur de soumettre à Votre Majesté les propositions suivano les : A l’avenir , les séances des conseils de préfecture , statuant sur les » affaires contentieuses , seraient publiques. Les parties seraient admises n A y présenter leurs observations en personne ou par mandataire. Cette » innovation , consacrée déjà par la pratique dans trois départements ,

» permet d'atteindre le but essentiel en pareille matière, c’est-à-dire, de * rendre , à peu de frais , bonne et prompte justice. »

De nombreuses questions pourront surgir de l’application de ce décret ; le cadre et la nature de cet ouvrage ne nous ont permis que d’en résoudre quelques-unes dans le commentaire que nous avons fait de ses dispositions ; nous tenons à reproduire les documents ofliciels qui ont pour objet de pourvoir à leur mise, en oeuvre. C’est à ce titre que nous donnons le texte d’une circulaire du ministère de l’intérieur en date du 17 janvier 1863, adressée aux préfets sur l’exécution du décret du 30 décembre 1 862.

Monsieur le Préfet, le décret du 30 décembre dernier, qui étend aux conseils de préfecture les formes depuis longtemps consacrées en matière contentieuse devant la haute juridiction du conseil d’Etat , ne change rien

aux règles suivies antérieurement quant à l'introduction des instances , à l’instruction et è la décision des affaires.

Assurer aux parties les avantages d’un débat public et contradictoire, et suivre, autant qu'il est possible, le mode de procédure tracé par les règle* ments intérieurs du conseil d'Etat (Ordonnance du 2 février 1831 , Décret du 30 janvier 1 852) , tel est le sens et la portée des nouvelles dispositions que l’Empereur vient d’approuver.

Le règlement intérieur du conseil d’Etat (30 janvier 1852) s’occupe d’abord de l'établissement d’un rôle pour chaque séance publique (art. 17). Un rôle analogue doit être tenu pour les conseils de préfecture.

C’est à vous qu’il appartient, Monsieur le Préfet, d’ordonner l'inscription sur ce rôle des affaires à soumettre aux conseils , suivant le caractère d’urgence qu’elles vous paraîtraient présenter. C’est vous qui désignez les rapporteurs.

Les obligations de présence et de costume mentionnées à l’article 18 sont de droit commun.

Après le rapport fait par un des conseillers, les parties peuvent présenter leurs observations, soit en personne, soit par mandataires.

Les articles 88 et suivants du Code de procédure civile sont applicables à la tenue des séances des conseils de préfecture.

L'institution d'un ministère public est la conséquence nécessaire de la publicité donnée aux audiences. La mission de prendre des conclusions et de veiller à la stricte observation des lois et des règles de la jurisprudence est confiée au secrétaire général de la préfecture qui en remplit les fonctions. Les auditeurs au conseil d’Etat , attachés aux préfectures , pourront, avec mon autorisation, être chargés du ministère public.

Pour maintenir la célérité dans l'expédition des affaires et ne pas altérer le caractère de la juridiction administrative, les conclusions du commissaire du gouvernement devront être, ainsi que les observations des parties , présentées sous une forme sommaire. Quant à l'instruction des affaires, elle reste essentiellement écrite devant les conseils de préfecture comme devant le conseil d’Elat.

L’établissement d’un greffe ou secrétariat spécial auprès du conseil de préfecture était indispensable. L'article 5 du décret y pourvoit en disposant qu’un secrétaire greffier sera nommé par le préfet et choisi parmi les employés de ses bureaux; c’est la généralisation d'une mesure qui existe déjà dans plusieurs départements.

Le greffier devra tenir un registre dans lequel seront inscrites toutes les

affaires au moment où elles seront présentées au greffe. Ce registre contiendra le numéro d’ordre, la date de la remise au greffe, les noms des parties , le sommaire de l’affaire , les avertissements , communications , oppositions et la date des décisions ou arrêtés. Il mentionnera la remise des dossiers au rapporteur et le récépissé des pièces communiquées ou remises aux parties. Le greffier sera chargé en outre de tenir le registre des arrêtés du conseil de préfecture.

Je ne crois pas avoir besoin , Monsieur le Préfet, d'entrer dans plus de détails ; je me borne à vous signaler , quant b présent , les points principaux sur lesquels votre attention devait être particulièrement appelée.

Vous aurez soin , dés la réception de cette circulaire , de préparer un arrêté prescrivant les mesures nécessaires pour l’exécution du décret. Cet arrêté me sera transmis , et vous le publierez dès qu'il aura reçu mon approbation. 11 importe que ce travail me parvienne dans le plus bref délai.

Je désire recevoir chaque année, avant le I*r février, un étal conforme au tableau ci-joint des affaires contentieuses portées devant le conseil de préfecture de votre département. Ce tableau indiquera, par nature d’affaires , le nombre : 1» De chacune d’elles; 2° De celles qui auront été jugées par défaut ; 3° De celles qui auront été jugées, les parties entendues en personne ou par mandataire ; 4" De celles qui restent b juger.

J'attache , vous le comprendrez , Monsieur le Préfet , le plus sérieux intérêt à l’exécution du décret du 30 décembre. Je serai heureux, en mettant chaque année sous les yeux de l’Empereur, le compte-rendu delà justice administrative, de signaler à Sa Majesté d'une manière spéciale , les titres nouveaux que les fonctionnaires administratifs auront su acquérir à sa confiance , dans la sphère d’action que ce décret leur attribue.

Recevez, Monsieur le Préfet

Pour le Ministre de l’intérieur et par autorisation : Le Conseiller d’Etat, directeur général , THUILLIER.

1 14. Les arrêtés des conseils de préfecture contiennent trois parties distinctes : — 1° Les visas, qui tiennent lieu des qualités des jugements émanés des tribunaux de l’ordre judiciaire. — 2° Les motifs: même avant le décret du 30 décembre 1802, la jurisprudence constante du conseil d'Etat prononçait la nullité pour défaut ou insuffisance de motifs ; désormais cette jurisprudence ne repose plus seulement sur les dispositions générales écrites

principalement pour les tribunaux judiciaires ; elle a pour base la partie finale de l’article 2 ci-dessus reproduit du décret du 30 décembre 1862. — 3° Le dispositif, qui contient la décision même.

Les arrêtés des conseils de préfecture ne sont pas revêtus de la formule exécutoire , d’après un avis du conseil d’État du 5 février 1826 critiqué avec raison , et dont s’écarte , en matière de comptabilité, l’article 434 du décret réglementaire du 31 mai 1862 reproduit ci-dessus [n° 110]. Ce n’en sont pas moins de véritables jugements produisant tous les effets propres aux décisions de justice , énumérés ci-dessus [n® 96] relativement aux décrets rendus au contentieux.

Il existe contre ces arrêtés trois voies de recours : l’opposition recevable tant que l’arrêté par défaut n’a pas été mis à exécution, sauf au cas de condamnation pour contravention à la police du roulage , l’opposition devant alors être formée dans le délai de quarante jours de la date de la notification ; la tierce opposition, ouverte aux tiers auxquels l’arrêté préjudicie; le recours au conseil d’État, dont nous avons déjà parlé [n° 92] et qui comprend à la fois le pourvoi pour mal jugé, soit en fait, soit en droit, par voie d’appel , et le pourvoi pour incompétence ou excès de pouvoir.

Les arrêtés des conseils de préfecture n’étant jamais rendus en dernier ressort, la requête civile n’est point ouverte contre eux.

§ II. — Des ministres juges au contentieux.

SOMMAIRE

115. Caractères de b juridiction des ministres, considérés comme juges de droit commun du contentieux administratif.

110. Principales matières expressément soumises à leur compétence.

117. Spécialement de leur compétence en matière de marchés de fournitures,

et règles de ces marchés.