Formes de l'instruction et du jugement

115. La juridiction contentieuse des ministres, mise en doute

par un savant auteur, a toujours été reconnue par la jurisprudence du conseil d’Ktat et l’ensemble de la doctrine. Quoique l’esprit de la législation de l’an VIII ait été de séparer la juridiction et l'administration active pour remédier aux abus qui s’étaient produits dans l'intervalle écoulé de 1792 à 1800, aucun texte de cette époque n’a anéanti la juridiction ministérielle ; elle a été consacrée depuis, d’une manière générale, par l’avis du conseil d’Ktat en date du 25 thermidor an XII [déjà cité n° 96 et reproduit n® 338], et, d’une manière expresse, par les lois spéciales qui attribuent aux ministres la connaissance de certaines matières contentieuses; elle a été en dernier lieu implicitement maintenue par l’article 22 du décret législatif du 23 janvier 1832 sur l’organisation du conseil d’Ktat, reproduit ci-dessous [n® 118].

Il y a plus : les ministres sont, chacun pour les affaires de son département , les juges ordinaires et de droit commun du contentieux administratif, au premier degré de juridiction; à ce titre , ils sont compétents chaque fois qu’un texte n’a pas attribué la connaissance du litige à d’autres juges.

Cette solution, toutefois, est loin d’étre universellement admise, et fait l’objet d’une des plus graves controverses du droit administratif ; un second et un troisième systèmes, contraires au précédent , refusent aux ministres cette qualification de juges ordinaires et de droit commun au premier degré de juridiction.

la* second système, œuvre d’une opinion isolée, a tenté vainement d’appliquer ce caractère au conseil d’Ktat.

Le troisième système , admis au contraire par de nombreux auteurs , soutient que ce titre appartient aux conseils de préfecture, en se fondant : 1" sur un passage de l’exposé des motifs , par M. Rœderer, de la loi du 28 pluviôse de l’an VIII [passage reproduit page 154 dans un rapport fait au Sénat], démenti par l’énumération de l'article 4 de la loi [uoi'r n° 100] ; 2’ sur un décret au contentieux du 6 décembre 1813, qui, malgré son insertion au liulletin des Lois, ne constitue qu’une décision d’espèce.

Le droit des ministres, consacré par le premier système, et

reconnu par la jurisprudence du conseil d’État ainsi que par une partie de la doctrine , a sa source dans l’attribution générale de tout le contentieux administratif, faite au conseil des ministres par l’article 17 [cité au n° 92] de la loi du 27 avril-23 mai 1791, et divisée entre chaque ministre par les articles 193 et 196 de la Constitution du 3 fructidor de l’an 111. Le second degré de juridiction leur a été enlevé par l’article 32 de la Constitution du 22 frimaire de l’an VIII et les dispositions du règlement du 3 nivôse , qui ont fait du conseil d'État le juge ordinaire en dernier ressort du contentieux administratif ; mais le premier degré de juridiction leur a été laissé , pour toutes les matières que la loi du 28 pluviôse et les lois ultérieures n’en ont pas distraites pour en former la compétence des conseils de préfecture.

Les ministres sont donc juges de première instance , pour les contestations, se référant aux services administratifs de leur département ministériel , qu’un texte leur attribue ou qu’aucun texte ne leur a retirées, et juges d’appel des recours formés devant eux contre les décisions contentieuses des préfets. Dans l'une ni l’autre hypothèse, ils ne statuent jamais en dernier ressort, et le recours au conseil d’État est de droit.

116. Les ministres sont seuls compétents , en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, pour statuer par des arrêtés ayant le caractère contentieux sur certaines matières d’une fréquente application et du plus haut intérêt; nous en énumérons quelques-unes, en renvoyant pour leur explication aux parties de l’ouvrage où elles trouvent leur place naturelle.

1° Comme liquidateurs de la dette publique, les ministres, chacun pour son département , sont chargés de liquider les créances contre l’État et de leur appliquer les lois de déchéance (arrêté du directoire du 2 germinal an V, voir n° 323 ) ;

2° En matière de pensions civiles ou militaires , ils sont également investis du droit de prendre toutes décisions pour les liquider , en déterminer le montant ou rejeter les prétentions des

réclamants (décret du 13 septembre 1806, art. 1" ; loidullavril 1831 , art. 23 ; loi du 18 avril 1831 , art. 27 ; loi du 9 juin 1833 ■, art. 24; voir n° 330);

3° Le ministre des finances statue sur les demandes en décharge de responsabilité des receveurs généraux pour la gestion des receveurs particuliers de leur département , et des receveurs particuliers pour la gestion des percepteurs de leur arrondissement (Décret portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1862, art. 329 , 333 à 335; voir ces textes au n° 342) ;

4° Le même ministre statue sur les difficultés relatives à l’assujétissement d’une commune au droit d’entrée sur les boissons ou à la classe dans laquelle elle devra être rangée par sa population pour le tarifée cette taxe (loi du 28 avril 1816. article 22 ; voir n" 369) ;

3“ Le ministre de l’agriculture , du commerce et des travaux publics peut prononcer le retrait d’une concession de mines , à défaut de payement dans le délai de deux mois , par un concessionnaire de mines obligé aux travaux d’assèchement, des frais mis à sa cliarge (loi du 27 avril 1838 relative à l’assèchement et il l’exploitation des mines , art. 6 ; voir n° 258).

Dans ces divers cas , les ministres procèdent non comme administrateurs , mais comme juges ; ils statuent sur des droits acquis, et chacun de ces textes réserve expressément le recours au conseil d’F.tat , ce qui est la constatation expresse du caractère contentieux de la décision ministérielle.

117. 6° Une autre attribution contentieuse des ministres mérite également, par son importance, une mention spéciale, et les règles de cette matière , ne se reproduisant pas dans les autres parties de l’ouvrage . doivent être exposées ici. Les ministres sont compétents, en vertu de l’article 4 de la loi du 12 vendémiaire de l’an VIII et de l’article 14 du décret du 1 1 juin 1806 , pour statuer sur toutes les difficultés relatives à l’interprétation ou à l’exécution des marchés de fournitures faites au gouvernement.

Ces marchés sont de deux sortes. Les uns ont pour objet les matériaux nécessaires à l’exécution des travaux publics, et souvent ils se combinent avec l’entreprise de travaux publics; dans ce cas l’opération est mixte et indivisible , en ce sens que l’on applique au marché de fournitures les règles ci-dessus tracées pour le contentieux des travaux publics , et c’est alors le conseil de préfecture qui est compétent et non le ministre. Les autres sont destinés à procurer à l’État des objets de consommation, à l’effet de nourrir, équiper, remonter l’armée, construire et armer des vaisseaux, etc. Tous sont passés soit par le ministre dans les attributions duquel se trouve placé le service administratif dont les besoins motivent le marché , soit par les chefs de service avec l’autorisation et en vertu de la délégation du ministre.

En principe, tous les marchés au nom de l’État sont faits par voie d’adjudication publique et au rabais, sauf la faculté réservée aux ministres de traiter de gré à gré dans certains cas limitativement énumérés. Il est dans l’esprit et dans le texte de la législation administrative sur les marchés de fournitures, comme sur les marchés de travaux publics [n° tOt] , que toutes les affaires soient traitées au grand jour ; que toutes les entreprises soient adjugées sous les yeux des populations et sous l’aiguillon de la liberté des enchères. La publicité et la concurrence forment en principe les règles à suivre, par ce motif, indiqué dans le rapport du ministre de l’intérieur du là avril 1861 , « qu'il » importe au plus haut degré que l’administration échappe non- » seulement à l’abus , mais encore au soupçon». Nous reproduisons ci-dessous les textes qui proclament le principe et limitent les exceptions ; ils s’appliquent à tous marchés soit de travaux publics soit de fournitures.

Ce n’est qu'à ces marchés passés au nom de l’État , par les ministres et les agents revêtus d’une délégation ministérielle , que s’applique, sauf recours au conseil d’État, la juridiction contentieuse des ministres; c’est en l’an VIII, par la loi du 12 vendémiaire, que celte attribution de compétence au profit des ministres a été heureusement substituée à la juridiction judiciaire,

proclamée en cette matière par la loi du 4 mars 1793, au détriment des fournisseurs qui jamais ne furent plus mal payés , et de l’administration dont les services étaient en souffrance par suite des lenteurs de la procédure judiciaire.

Les tribunaux judiciaires sont seuls compétents, si la contestation s’élève , non entre l’administration et le fournisseur , mais entre le fournisseur et un sous-traitant ; il en est de même de toutes les difficultés relatives aux marchés de fournitures passés pour le compte des départements ou des communes.

Tous les marchés au nom de l'Etat sont faits , avec concurrence et publicité, sauf les exceptions mentionnées en l’article suivant (Décret du 31 mai 1863 portant règlement général sur la comptabilité publique, art. 68).

Il peut être traité de gré à gré : 1° Pour les fournitures, transports et travaux dont la dépense totale n’excède pas 10,000 fr. , ou , s'il s’agit d'un marché passé pour plusieurs années , dont la dépense annuelle n'excède pas 3,000 fr. ; 2° pour toute espèce de fournitures, de transport ou de travaux, lorsque les circonstances exigent que les opérations du gouvernement soient tenues secrètes : ces marchés doivent préalablement avoir été autorisés par l’Empereur sur un rapport spécial ; 3° pour les objets dont la fabrication est exclusivement attribuée à des porteurs de brevets d’invention ou d’importation ; 4° pour les objets qui n’auraient qu’un possesseur unique ; 5° pour les ouvrages et les objets d’art et de précision , dont l’exécution ne peut être confiée qu’à des artistes éprouvés ; 6° pour les exploitations , fabrications et fournitures qui ne sont faites qu’à titre d’essai ; 7° pour les matières et denrées qui , à raison de leur nature particulière et de la spécialité de l’emploi auquel elles sont destinées, sont achetées et choisies aux lieux de production , ou livrées sans intermédiaire par les producteurs eux-mémes; 8" pour les fournitures, transports ou travaux qui n’ont été l’objet d’aucune offre aux adjudications , ou à l’égard desquels il n’a été proposé que des prix inacceptables ; toutefois , lorsque l’administration a cru devoir arrêter et faire connaître un maximum de prix , elle ne doit pa3 dépasser ce maximum ; 9° pour les fournitures , transports et travaux qui , dans le cas d’urgence évidente amenée par des circonstances imprévues, ne peuvent pas subir les délais des adjudications; 10» pour les affrètements passés au cours des places par l’intermédiaire des courtiers, et pour les assurances sur les chargements qui

s’ensuivent ; 11° pour les achats de tabac ou de salpêtre indigène, dont le mode est réglé par une législation spéciale; 13° pour le transport des fonds du Trésor (art, 69). — Les marchés de gré i gré sont passés par les ministres ou par les fonctionnaires qu'ils délèguent i cet effet. Ils ont lieu : 1° soit sur un engagement souscrit à la suite du cahier des charges ; 2° soit sur une soumission souscrite par celui qui propose de traiter ; 3* soit sur correspondance , suivant l’usage du commerce. Il peut y être suppléé par des travaux sur simple mémoire ou par des achats faits sur simple facture , pour les objets qui sont livrés immédiatement , quand la valeur n’excède pas 1,000 francs. Les marchés de gré à gré passés par les délégués d’un ministre , et les achats ou travaux exécutés dans la limite qui vient d’être déterminée, sont toujours subordonnés à son approbation, à moins soit de nécessité résultant de force majeure , soit d’une autorisation spéciale ou dérivant des réglements : circonstances qui sont relatées dans lesdits marchés ou dans les décisions approbatives des achats ou des travaux (art 80).

Les cahiers des charges déterminent la nature et l’importance des garanties que les fournisseurs ou entrepreneurs produisent , soit pour être admis aux adjudications , soit pour répondre de l’exécution de leurs engagements. Us déterminent aussi l’action que l’administration exerce sur ces garanties, en cas d’inexécution des engagements (art. 73). — L’avis des adjudications i passer est publié, sauf le cas d’urgence , un mois â l’avance, par la voie des affiches et par tous les moyens ordinaires de publicité. Cet avis fait connaître : 1° le lieu où l’on pourra prendre connaissance du cahier des charges ; 2° les autorités chargées de procéder i l’adjudication ; 3° le lieu , le jour et l’heure fixés pour l’adjudication (art. 74). — Les soumissions sont remises cachetées, en séance publique. Lorsqu'un maximum de prix ou un minimum de rabais a été arrêté d'avance par le ministre ou par le fonctionnaire qu'il a délégué, ce maximum ou ce minimum est déposé cacheté sur le bureau â l’ouverture de la séance (art. 75). — Dans le cas où plusieurs soumissionnaires offriraient le même prix , et où ce prix serait le plus bas de ceux qui sont portés dans les soumissions, il est procédé, séance tenante, â une réadjudication , soit sur de nouvelles soumissions, soit à l’extinction des feux , entre ces soumissionnaires seulement (art. 76). — Les résultats de chaque adjudication sont constatés par un procès-verbal relatant toutes les circonstances de l’opération (art. 77). — Il est fixé par le cahier des charges un délai pour recevoir des offres de rabais sur le prix de l'adjudication. Si ,

pendant ce délai , qui ne doit pas dépasser trente jours, il est fait une ou plusieurs offres de rabais d'au moins 10 0[0 chacune , il est procédé à une réadjudication entre le premier adjudicataire et l’auteur ou les auteurs des offres de rabais, pourvu que ces derniers aient, préalablement à leurs offres, satisfait aux conditions imposées par le cahier des charges pour pouvoir se présenter aux adjudications (art. 78). — Les adjudications et réadjudications sont toujours subordonnées à l’approbation du ministre ou du préfet , suivant les cas, et ne sont valables et définitives qu’après cette approbation , sauf les exceptions spécialement autorisées et rappelées dans le cahier des charges (art. 71)) .

Les adjudications publiques relatives à des fournitures , à des travaux , à des exploitations ou fabrications qui ne peuvent être sans inconvénient livrées à une concurrence illimitée , sont soumises à des restrictions qui n’admettent à concourir que des personnes préalablement reconnues capables par l’administration , et produisant des garanties exigées par les cahiers des charges (art. 71).

Aucune stipulation d’intérêts ou de commissions de banque ne peut être consentie au profit d’un entrepreneur , fournisseur ou régisseur, en raison d’emprunts temporaires ou d’avances de fonds pour l’exécution et le payement des services publics (art. 12). — Aucun marché, aucune convention pour travaux et fournitures ne doit stipuler d’à-compte que pour un service fait. Les à-comptes ne doivent pas excéder les cinq sixièmes des droits constatés par pièces régulières présentant le décompte du service fait, à moins que des réglements spéciaux n’aient exceptionnellement déterminé une autre limite (art. 13).

118. Aucune forme de procédure n’a été tracée pour l'instruction des affaires contentieuses de la compétence des ministres. Elles s’instruisent sur simples mémoires dans les bureaux du ministère, et la décision est rendue, parfois sur le rapport d'un agent de l'administration ou d’un employé du ministère , parfois sur l’avis de la section du conseil d’État correspondant au département du ministre qui a rendu la décision ; c’est à cette dernière hypothèse que se réfère l’article 22 du décret organique du 25 janvier 1852 aux termes duquel : « Les membres du conseil » d’État ne peuvent participer aux délibérations relatives aux » recours dirigés contre la décision d’un ministre , lorsque cette

» décision a été préparée par une délibération de la section à » laquelle ils ont pris part. »

La forme de l’arrété ministériel n’est pas davantage déterminée, et rien ne révèle extérieurement s’il est un jugement rendu au contentieux ou un acte d’administration pure. L’arrété ministériel est contentieux : 1° lorsqu’un texte ouvre le recours au conseil d’État ; 2° lorsque dans le silence des textes la réclamation présente les deux caractères constitutifs du contentieux administratif [exposés aux n°* 83 et suivants].

§ 111. — Des préfets , sous-préfets et maires juges au contentieux.

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