Division générale de l'ouvrage

t . Le Droit français se divise en deux grandes parties ; le Droit privé qui règle les rapports des individus entre eux et se trouve déposé dans les divers monuments de notre législation codifiée ; le Droit public qui n'est au contraire , sauf les Codes pénal et d'instruction criminelle , formulé dans aucun Code. Le Droit public proprement dit règle les rapports de l’État , soit avec les

autres États , formant alors le Droit international ou Droit des gens, soit avec les citoyens, et à ce point de vue il comprend le Droit constitutionnel et le Droit administratif.

Le Droit constitutionnel embrasse l’étude des dispositions relatives à la formation des grands pouvoirs de l’État , au gouvernement politique de la société , et à la détermination des principes qui servent de base à son organisation.

Le Droit administratif est l’ensemble des règles qui régissent, pour les limiter ou pour les garantir, les droits des citoyens dans leurs relations avec les intérêts collectifs, et président à la formation des divers organes de l’action , de la délibération et de la juridiction administratives. Le propre des lois administratives est d’être des lois d’intérêt général. Le droit administratif fait seul l’objet de cet ouvrage.

2. Quoique distinctes , ces deux branches du Droit public interne , Droit constitutionel et Droit administratif , ont entre elles certaines affinités , et l’enseignement du Droit administratif doit supposer connues ou doit préalablement exposer d'une manière succincte certaines notions de Droit constitutionnel. Ces notions nécessaires sont surtout celles qui se rattachent au principe fondamental de la séparation des pouvoirs, dont la mise en œuvre forme le premier point de contact entre le Droit administratif et le Droit constitutionnel.

3. Inconnu sous l’ancien régime où la Royauté, qui réunissait dans sa main tous les pouvoirs , s’àbstint de convoquer les États généraux pendant cent soixante-quinze ans, de 1614 à 1789 , le principe de la séparation des pouvoirs fut , avec celui de la souveraineté nationale, le premier proclamé par la grande assemblée de 1789 , qui en fit la base essentielle du nouveau droit publicde la France.

Ce principe a passé avec des applications diverses, dans toutes les lois constitutionnelles qui se sont succédé depuis cette époque et dont voici la nomenclature : Constitution des 3-1 4 sep-

tembre 1791 ; — Constitution républicaine du 24 juin 1793 ; — Constitution directoriale du 5 fructidor an III ; — Constitution consulaire du 22 frimaire an VIII ; — Sénalus-consultes organiques de l’Empire des 16 thermidor an X et 28 floréal an Xll ; — Charte constitutionnelle du 4 juin 1811 ; — Acte additionnel aux constitutions de l’Empire du 22 avril 1815; — Charte constitutionnelle du 14 août 1830; — Constitution républicaine du 4 novembre 1848.

Ce principe se trouve actuellement confirmé et appliqué par la Constitution du 14 janvier 1852, complétée par le Sénatusconsulte du 7 novembre, celui du 25 décembre 1852 , le décret impérial du 24 novembre 1860 et le Sénatus-consulte du 2 février 1861. Là se trouve l’ensemble des règles qui, déterminant la forme du Gouvernement du pays , composent son Droit constitutionnel et opèrent cette division des pouvoirs constitués , en pouvoir législatif ei pouvoir exécutif , dont les conséquences pratiques touchent profondément au droit administratif.

4. Le Pouvoir législatif est celui qui fait la loi; d’après la Constitution du 14 janvier 1832, il est partagé en des proportions diverses entre l’Empereur et deux Assemblées dont l’une est élective ; cette règle de l’exercice collectif de la puissance législative est formulée de la manière suivante dans l’article 4 de la Constitution : « La puissance législative s’exerce collectivement par n l’Empereur, le Sénat et le Corps législatif. » On distingue dans la formation des actes di^ pouvoir législatif : l’initiative , la discussion et le vote, l 'examen de la constitutionnalité et la sanction , répartis de la manière suivante par la Constitution entre chacun des organes de la puissance législative.

5. L’initiative des lois appartient exclusivement à l’Empereur ; nous reproduisons avec l’article 8 de la Constitution qui formule cette règle , les divers textes qui s’y rattachent.

L’Empereur a seul l’initiative des lois (Constitution , art. 8). — Le conseil d'Etat est charge . sous la direction de l’Empereur , de rédiger

les projets de loi et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière d'administration (art. 50). — 11 soutient au nom du Gouvernement la discussion des projets de loi devant le Sénat et le Corps législatif ; les conseillers d’Elat chargés de porter la parole au nom du Gouvernement sont désignés par l’Empereur (art. 51 ). — L'Empereur désigne les ministres sans portefeuille pour défendre devant les Chambres, de concert avec le président et les membres do conseil d’Etat , les projets de loi du Gouvernement (Décret du 24 novembre 1860, art. 5). — Le Sénat peut , dans un rapport adressé i l’Empereur , poser les bases des projets de loi d’un grand intérêt national (Constitution, art. 30).

6. La discussion et le vote de la loi appartiennent au Corps législatif, aux termes de l’article 39 de la Constitution ainsi conçu : a Le Corps législatif discute et vote les projets de loi et » l’impôt. »

Les travaux de cette assemblée se divisent en cinq ordres: i" La discussion préalable et sommaire du projet de loi en comité secret; 2° l’examen du projet de loi dans les bureaux; 3° le même examen par la commission nommée par les bureaux; 4° la discussion en séance générale et publique du Corps législatif; 5° le vote, d’abord sur chaque article par assis et levé, puis sur l’ensemble du projet de loi au scrutin public et à la majorité absolue.

Le droit d’amendement au projet de loi dans le cours de la discussion appartient également à cette assemblée ; l’exercice en est régi par les articles 58 à 63 et l’article 66 du décret du 3 février 1861 ; l’article 40 de la Constitution le subordonne à l’adoption de l’amendement par le conseil d’fctat , investi à cet égard d’un pouvoir propre, qui lui manque en règle générale et notamment en ce qui concerne la préparation et la présentation du projet de loi.

Tout amendement provenant de l’initiative d’un ou plusieurs membres est remis au président et transmis par lui à la commission. Toutefois aucun amendement n’est reçu après le dépôt du rapport fait en séance publique (Décret du 3 février 1861 , art. 58), — Tout amendement adopté

par la commission chargée d'examiner un projet de loi sera renvoyé sans discussion au conseil d'Etat par le président du Corps législatif. Si l’amendement n'est pas adopté par le conseil d'Etat , il ne pourra pas être soumis â la délibération du Corps législatif (Constitution , art. 40). — S'il intervient sur un article un vote de rejet , l’article est renvoyé à un nouvel examen de la commission. Chaque député peut alors, dans la forme prévue par les articles 58 et suivants du présent décret , présenter tel amendement qu’il juge convenable. Si la commission est d'avis qu’il y ait lieu de faire une proposition nou-velle , elle en transmet la teneur au président du Corps législatif qui la renvoie au conseil d’Etat. Il est alors procédé conformément aux articles 60 et suivants du présent décret , et le vole qui intervient au scrutin public est défwitif(Décret du 3 février 1861, art. 66).

7. I.a constitutionnalité de la loi est soumise à l’examen du Sénat.

Le Sénat est le gardien du pacte fondamental et des libertés publiques; aucune loi ne peut être promulguée avant de lui avoir été soumise (Constitution, art. 25). — Le Sénat s'oppose à la promulgation : 1° des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à la Constitution, à la religion , à la morale , à la liberté des cultes , à la liberté individuelle , 4 l'égalité des citoyens devant la loi , à l'inviolabilité de la propriété et au principe de l’inamovibilité de la magistrature ; 2° de celles qui pourraient compromettre la défense du territoire (art. 26). — Le président du Sénat proclame en ces termes le résultat du scrutin : Le Sénat s’oppose , ou le Sénat ne s’oppose pas â la promulgation (Décret du 3 février 1 861 , art. 1 4).

11 résulte de ces textes que le Sénat ne vote pas la loi comme le faisaient les anciennes Chambres des Pairs , et qu'il n’a que le droit de s’opposer à la promulgation du projet de loi , lorsqu’il est entaché du vice d’inconstitutionnalité.

En dehors des lois ordinaires et contrairement à ces règles , il est une partie spéciale de la législation constitutionnelle ayant pour objet le complément, l’interprétation ou la modification du pacte fondamental , qui est tout entière dans les attributions du Sénat à l’exclusion du Corps législatif. 11 partage même avec l’Empereur l’initiative des modifications à la Constitution (art. 31 de la Constitution et 16 du décret du3 février 1861); il en a seul la discussion et le vote , sous la nécessité d’obtenir l’adhésion im-

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pénale et , si les lia ses de la Constitution sont atteintes , la ratification par un Plébiciste , c’est-à-dire, par un vote émané du suffrage universel. Ces divers actes du Sénat, parfaitement distincts des lois proprement dites , portent le nom de Sénatus-consvltes.

Le Sénat règle par un sénatus-consulte : 1»la constitution des colonies et de l’Algérie; 2“ tout ce qui n'a pas été prévu par la Constitution et qui est nécessaire à sa marche ; 3* le sens des articles de la Constitution qui donne lieu à différentes interprétations (Constitution , art. 27). — Ces sénalus-consultes seront soumis à la sanction de l'Empereur et promulgués par lui (art. 28). — Le Sénat peut proposer des modifications à la Constitution. Si la proposition est adoptée par le pouvoir exécutif, il y est statué par un sénatus-consulte (art. 31). — Néanmoins sera soumise au suffrage universel toute modification aux bases fondamentales de la Constitution, telles qu’elles ont été posées dans la proclamation du 2 décembre 1851 et adoptées par le peuple français (art. 32).

8. La sanction de la loi appartient à l’Empereur (art. Il)), et il en résulte pour lui le droit de retirer, quand il le juge convenable, les' projets de loi dont le Corps législatif ou le Sénat se trouveraient saisis. Un décret du 2 dérembre 1852 réunit dans la même formule la sanction et la promulgation; mais il faut se garder de les confondre. La sanction est l’acte par lequel le chef de l’Etat adhère au projet de loi et le transforme en loi, participant en cela au pouvoir législatif. La promulgation au contraire émane de l’Empereur, en tant qu’investi du pouvoir exécutif ; c’est l’acte par lequel la loi est rendue exécutoire.

9. Le Pouvoir exécutif est celui qui fait exécuter la loi ; ses actes qui . sous les constitutions antérieures ont porté le nom A'arré-tés du gouvernement . d'orrfonnances royales et de décrets impériaux , ont repris ce dernier nom depuis le 2 décembre 1852. Tandis que le pouvoir législatif est partagé entre l’Empereur et les grands corps de l’État . le pouvoir exécutif réside tout entier dans les mains de l’Empereur ; l'unité du pouvoir exécutif est une de ses conditions essentielles. De ses vastes attributions, les unes formant ce qu’on appelle les droits régaliens ou de souve -

raineté, sont indiquées par les textes suivants, les autres recevront leur développement dans le corps même de l’ouvrage.

L'Empereur gouverne au moyen des Ministres , du conseil d’Etat, du Sénat et du Corps législatif (Constitution , art. 3). — Les ministres ne dépendent que de l'Empereur ; ils ne sont responsables que chacun en ce qui lu concerne des actes du Gouvernement ; il n’y a point de solidarité entre eux (art. 13). — L'Empereur est responsable devant le peuple français, auquel il a toujours le droit de faire appel (art. 5). — L’Empereur est le chef de l’Etat; il commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre , fait les traités de paix , d’alliance et de commerce , nomme à tous lus emplois , fait les règlements et décrets nécessaires pour l’exécution des lois (art. 6). — La justice se rend en son nom (art. 7). — L’Empereur a le droit de faire grâce et d'accorder des amnisties (sén.-cons. du 25 décembre 1852. art. 1er). — Les dispositions du décret organique du 22 mars 1852 portant règlement des rapports du Sénat et du Corps législatif avec l'Empereur et le conseil d'Etat, et établissant les conditions organiques de leurs travaux , peuvent être modifiées par des décrets de l'Empereur (même sén.-cons., art. 5). Nota. C'est en vertu de ce droit que l’Empereur avait remplacé le décret législatif du 22 mars 1852 par celui du 31 décembre 1852, et qu’il a substitué-â ce dernier celui du 3 février 1861.

L’Empereur convoque et proroge le Sénat ; il fixe la durée de ses sessions par un décret (Constitution, art. 21). — L’Empereur convoque, ajourne, proroge et dissout le Corps législatif; en cas de dissolution, l’Empereur doit en convoquer un nouveau dans le délai de six mois (article 46). — Une haute cour de justice juge sans appel , ni recours en cassation, toutes personnes qui auront été renvoyées devant elle comme prévenues de crimes . attentats ou complots contre l'Empereur et contre la s dre té intérieure ou extérieure de l’Etat ; elle ne peut être saisie qu’en vertu d’un décret de l’Empereur (art. 51). — Les ministres, les membres du Sénat, du Corps législatif et du conseil d’Etat , les officiers de terre el de mer, les magistrats et les fonctionnaires publics prêtent le Berment ainsi conçu ; < Je jure obéissance à la Constitution et fidélité à l'Empereur. > (Constitution, art. 14; sénatus-consulte du 25 décembre 1852, art. 16.)

10. Le pouvoir exécutif ainsi organisé par le Droit constitutionnel de la France, présente à un degré de force considérable

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lin triple aspect, et comprend trois branches distinctes, le Gouvernement, l'Administration , la Justice.

L’Empereur possède exclusivement la plénitude de l'autorité gouvernementale , quoique le célèbre décret du 24 novembre 1860, « afin de donner aux grands corps de l’État une partici- » pation plus directe à la politique générale du Gouvernement » , ait conféré au Sénat et au Corps législatif le droit de voter tous les ans, à l’ouverture de la session , une adresse en réponse au discours du Trône. Cette portion des attributs du pouvoir exécutif, relative au Gouvernement , relève tout entière du Droit constitutionnel et résulte on grande partie des textes reproduits sous le numéro qui précède ; leur commentaire n'appartient pas au Cours de Droit administratif.

Il en est autrement de la seconde branche du pouvoir exécutif; nous aurons à considérer l’Empereur comme administrateur suprême de l’Etat , occupant le degré le plus élevé de la hiérarchie administrative. Une doctrine opposée a voulu absorlier l’Administration dans le Gouvernement, et affirme que Gouvernement et Administration sont une seule et même chose. Il suffit de lire le préambule du décret législatif (on appelle ainsi ceux rendus par le chef de l’Etat avant la mise en vigueur de la Constitution et qui ont force de loi aux termes de son article 58 § 2) du 25 mars 1852 sur la décentralisation administrative, pour comprendre que la distinction établie entre le Gouvernement et l’ Administra ion est à la fois conforme à l’esprit et au texte de la législation : a Considérant, est-il dit dans ce décret, qu’on peut » gouverner de loin, mais qu’on n 'administre bien que de, près , » qu’en conséquence autant il importe de centraliser l’action n gouvernementale de l’État , autant il est nécessaire de décen- • traliser l’action purement administrative »

En troisième lieu . le pouvoir exécutif embrasse la justice ; non-seulement la Justice politique exercée par la haute cour de justice qui ne peut être saisie que par un décret du chef de l’Etat ; non-seulement la Justice retenue par l’Empereur, qui l’exerce en assemblée du conseil d’État délibérant au conten-

tieux; niais aussi la Justice déléguée , soit aux tribunaux administratifs du premier degré , soit aux tribunaux de répression , soit aux tribunaux civils et de commerce. Le droit administratif développe, surtout en matière de conflits [txw'r n° 181] les importantes conséquences de cette vérité constitutionnelle; il enseigne en outre dans quel cas la justice est retenue. Toutefois, une opinion contraire conteste, sous ce nouveau point de vue, la théorie qui reconnaît dans le pouvoir exécutif trois éléments distincts; elle nie que l’autorité judiciaire soit une branche du pouvoir exécutif et prétend, à l’exemple de Montesquieu, l'élever au rang de troisième puissance dans l’État. Nous nous rangeons de l’avis des auteurs qui refusent d’appeler l’autorité judiciaire pouvoir judiciaire , et nous ne reconnaissons pas dans la hiérarchie judiciaire un pouvoir distinct.

Si l’on examine la question en principe, on ne peut concevoir que deux puissances, celle qui crée la loi et celle qui la fait exécuter, de sorte qu’il n’y a pas de place pour une troisième puissance à côté des deux premières. Or l’autorité judiciaire est chargée de l’application des lois de droit privé et des lois d’ordre pénal , de même que l’autorité administrative est chargée de l’application des lois d’intérêt général ; dans un cas comme dans l’autre, il s’agit de pourvoir à l’exécution de la loi , ce qui est la mission du pouvoir exécutif.

Si l’on examine !a question au point de vue des textes, on of>serve que la Constitution actuelle ne donne pas à l’organisation judiciaire cette qualification de pouvoir.

Si l’on recherche les données de l’histoire , on voit que toutes les Constitutions antérieures, même celles qui appelaient l’autorité judiciaire un pouvoir, comme la Constitution du t novembre 1848 , ont été obligées par la force des principes de la rattacher au pouvoir exécutif par l’institution des magistrats, sinon par la formule exécutoire destinée à revêtir leurs décisions ; on reconnaît en outre que la maxime traditionnelle toute justice émane du roi , conservée par les Chartes constitutionnelles de 1814 (art. 57) et de 1830 (art. 48), maintenue sous une formule

moins féodale par l’article 7 ci-dessus cité de la Constitution du ii janvier 1852, contient la consécration de cette vérité rationnelle que l’autorité judiciaire est une branche du pouvoir exécutif.

Par sa nature et son objet la justice dérive du pouvoir exécutif, et forme, comme l’autorité administrative, un de ses éléments; il y a seulement cette différence que l’autorité judiciaire, pour la plus grande garantie des justiciables , a dft , tandis que c’était impraticable pour l’autorité administrative , être , par le privilège de l’inamovibilité, plus complètement dégagée de l’impulsion gouvernementale; mais cette circonstance est impuissante à élever l’autorité judiciaire au rang de troisième pouvoir dans l’État. Les textes , aussi bien que l’histoire et la nature des choses le lui refusent, et il faut tenir pour seule exacte la théorie qui présente la puissance exécutive corttme réunissant en elle trois autorités distinctes : le Gouvernement, l’Administration, la Justice, formant trois branches d’un seul et même pouvoir. C’est pourquoi l’article 127 g 1" du Code pénal qui complète l’article 5 du Code Napoléon et l’article 130 § 1" du Code pénal, punissent également de la dégradation civique, le premier les juges, le second les administrateurs, qui viendraient s’immiscer dans l’exercice de pouvoir législatif, que ces textes protègent ainsi contre les usurpations des divers éléments de la puissance exécutive.

11 . En dehors de la séparation des pouvoirs , il est un second rapport sous lequel de grandes affinités existent aussi entre le droit constitutionnel et le droit administratif. Le premier détermine les droits politiques, religieux et civils garantis aux citoyens par les principes qui servent de base à la Constitution , d’après l’article 1er aux termes duquel : « 1m Constitution reconnaît, con- » firme et garuntit les grands principes proclamés en 1789 et qui » sont la base du droit public des Français » . Mais ce sont les lois administratives qui donnent la réglementation pratique de ces droits, qui opèrent la mise en œuvre et l’application de ces prin-

cipes ; c’est même là une partie considérable du droit administratif.

Sous ce rapport il existe entre les deux droits un lien intime. Pour ne citer que quelques exemples , il suffit de dire que les textes qui donnent pour base à l’organisation politique de la France le grand principe de la souveraineté nationale, appartiennent au droit constitutionnel, et les lois relatives aux formalités et au contentieux des élections sont en partie dans la sphère du droit administratif. C’est encore un principe constitutionnel, remontant à 1789, que celui en vertu duquel le contingent de l’armée est fixé annuellement par une loi; mais la loi sur le recrutement de l’armée est de droit administratif. La Constitution consacre la liberté individuelle et l’inviolabilité de la propriété, mais ce sont des lois administratives qui règlent, d’une part la formalité encore en vigueur des passeports et les droits de l’administration vis-àvis des aliénés dangereux , et d’autre part l’expropriation pour cause d’utilité publique et les diverses limitations du droit de propriété dans l’intérêt général et public.

Sans dépasser les bornes d’une science assez riche de son propre domaine et de sa propre grandeur, nous devrons nous attacher à l’examen et à la coordination rationnelle . autour de chaque principe constitutionnel, des principales lois administratives qui le mettent en œuvre , pour en développer ou en limiter la portée , en le faisant passer dans le domaine des faits.

12. Le cours de droit administratif, ainsi dégagé des éléments de droit constitutionnel qui s’y rattachent mais ne doivent pas être confondus avec lui, se divise en trois parties, formant chacune un titre du présent ouvrage.

Le titre premier comprendra l’organisation et les attributions des- Autorités administratives, des Conseils administratifs et des Tribunaux administratifs.

Le second sera consacré à l’étude des lois administratives qui

appliquent, limitent et réglementent les principes consacres par la Constitution.

Dans le troisième et dernier titre , il sera traité de l’État , des Départements et des Communes considérés comme propriétaires, débiteurs et créanciers, ainsi que des autres personnes morales qui relèvent du droit administratif.