Vote de l'impôt

ICO. Sanction du principe.

161. Exceptions qu'il comporte en matière de droits de douanes.

13G. La nation paye l'impôt; par suite il lui appartient d’en consentir le payement , d’en fixer le chiffre et de déterminer les bases principales de son emploi. Le droit de voter les subsides dans les États généraux était une des franchises les plus anciennement revendiquées parla nation contre l’ancienne monarchie; aussi fut-il proclamé dans l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 2G août 1781), comme l’une des principales bases du nouveau droit public de la France. La Constitution de 1791 développait le principe dans des textes qu’il est utile de rappeler, parce que les régies qu’ils contiennent, conservées sous toutes les Chartes et Constitutions ultérieures, sont encore suivies dans l’état actuel de notre législation.

La Constitution délègue exclusivement au Corps législatif les pouvoirs et fonctions ci-après : ...; 2° de fixer les dépenses publiques; 3° d'établir les contributions publiques , d’en déterminer la nature , la quotité , la durée et le mode de perception; 4“ de faire la répartition de la contribution directe entre les départements du royaume , de surveiller l’emploi de tous les revenus publics, eide s'en faire rendre compte (Constitution du 3 septembre 1791 , titre III , chapitra 3, section lr*, art. l,r). — Les contributions publiques seront délibérées et fixées chai/ue année par le Corps législatif, et ne pourront subsister au delà du dernier jour de la session suivante , si elles n'ont pas été expressément renouvelées (titre V, article l").

157. Ces règles sont consacrées dans notre droit actuel par la

disposition générale de l’article 1" de la Constitution du 14 janvier 18.72, qui consacre les principes de 1789, et par le texte formel de son article 39, ainsi conçu : « Le Corps législatif discute et » vote les projets de loi et Yim/tôt » . Cette disposition trouve son commentaire dans les textes mêmes de l'Assemblée constituante reproduits au numérb qui précède ; et l’on y voit que le droit de voter l’impôt emporte celui de voler les dépenses qui rendent l’impôt nécessaire. Ce princijie que tout impôt doit être établi par une loi, est cousacré non seulement par la pratique constitutionnelle et la jurisprudence administrative, mais aussi par la jurisprudence judiciaire ; un arrêt de la cour de cassation du 12 mai 1862, le proclame ainsi qu’il suit dans une espèce particulière : « Attendu qu 'aucun impôt , soit direct , soit indirect , ne peut être » augmenté , diminué ou modifié qu’en vertu d’une loi ; que, dès- » lors , les droits d’enregistrement ne produisent point d’intérêt » au profit de l’Etat, qui ne peut, de son côté, être condamné » aux intérêts des sommes indûment perçues, et dont la restitu- » tion est ordonnée ».

Ce principe reçoit son application dans des conditions diverses; cette application est accidentelle dans les lois qui autorisent l’État à contracter des emprunts, et dans celles qui ouvrent des crédits supplémentaires ou extraordinaires ; elle est normale et régulière dans trois lois qui sont soumises au Corps législatif chaque année. Ces lois sont : 1° La lui portant fixation du budget général des dépenses et des recettes ordinaires du prochain exercice ; 2° La loi portant fixation du budget des dépenses et des recettes extraordinaires du prochain exercice ; 9° -La loi portant règlement définitif du budget du dernier exercice clos. Nous avons déjà parlé [n° 128] de cette dernière loi , dite loi des comptes; elle contrôle l’exécution des deux premières lois.

Ces deux lois sont désignées dans le langage des affaires sous le nom de lois de finances ou lois annuelles du budget , l’une du budget ordinaire, l’autre du budget extraordinaire. C’est en 1862, pour l’exercice 1863, et en vertu d’un rapport présenté à l’Empereur le 2U janvier 1862 par le ministre des finances, que cette

distinction des deux budgets a été introduite dans le vote des dépenses et de l'impôt. Chacune de ces lois contient deux parties essentielles : l’une relative aux dépenses, l’autre aux recettes; et le budget est en équilibre lorsque les premières , qui représentent les charges de l’État, ne dépassent pas le chiffre des recettes ou voies et moyens représentés par les diverses ressources de l’État et surtout par le produit des impôts.

Chacun des deux budgets, ordinaire et extraordinaire , a son caractère spécial et ses règles particulières. Les dépenses ordinaires ont pour objet de « pourvoir aux services obligatoires et permanents, assurer le payement de la dette, l’exécution des lois , l’administration de la justice , la perception du revenu , la défense du territoire »; après avoir réglé ces dépenses avec toute l’économie qu’elles comportent, il est nécessaire que la loi du budget ordinaire établisse des recettes sutlisantes pour en assurer intégralement lepayement. Les dépenses extraordinaires comprennent « les grands travaux publics, les constructions nouvelles, les excédants temporaires de l’effectif militaire nécessités par la protection de nos intérêts extérieurs , en un mot , tout ce qui , répondant à des besoins momentanés et destinés à disparaître , ne doit pas figurer parmi les charges permanentes de l’État » ; quelque incontestable que soit l’utilité de ces dépenses, quel que soit le désir légitime de leur donner un prompt et grand développement , la loi du budget extraordinaire doit limiter ces dépenses au montant des ressources disponibles, soit à raison des circonstances , soit à raison des facultés contributives du pays.

Nous reproduisons les définitions des mots budget , exercice , gestion, telles que les donnent les dispositions réglementaires dont la teneur suit :

Les services financiers s'exécutent dans des périodes de temps dites de gestion et d'exercice (Décret du 31 mai 1862, portant règlement général sur la comptabilité publique, art. 2). — La gestion embrasse l’ensemble des actes d’un comptable , soit pendant l’année, soit pendant la durée de ses fonctions ; elle comprend , en même temps que les opérations qui se

règlent par exercice , celles qui s'effectuent pour des services de trésorerie on pour des services spéciaux (art. 3). — L’exercice est la période d’exécution des services d'un budget (art. 4). — Le budget est l’arte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etal ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles (art. 5).

— Sont seuls considérés comme appartenant à un exercice les services faits et les droits acquis du 1er janvier au 31 décembre de l'année qui lui donne son nom (art. 6). — Les délais nécessairés, soit pour achever certains services du matériel , soit pour compléter le recouvrement des produits ainsi que la liquidation , l'ordonnancement et le payement des dépenses , sont déterminés par des dispositions spéciales du présent décret (art. 7).

— Les crédits ouverts pour les dépenses de chaque exercice ne peuvent être employés à l'acquittement des dépenses d’un autre exercice (art. 8).

158. Chaque loi du budget ordinaire, dans sa première partie, fixe , ainsi qu’il a été dit au numéro qui précède, les dépenses de l’exercice, en ouvrant des crédits correspondants à ces dépenses ; on appelle crédit la somme allouée pour une dépense. Les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits alloués à chacun d’eux, et le ministre des finances ne peut autoriser des payements qui excèdent les crédits ouverts à chaque ministère. Indépendamment du vote en bloc, qui n’offrirait aucune garantie sérieuse et n’a jamais été pratiqué depuis 4789, il y a quatre modes possibles de voter les dépenses: — 4° Par article , c’est-à-dire, dans tous leurs détails; ce mode aurait pour conséquence de porter atteinte au principe de la division des pouvoirs, en plaçant l’administration dans les mains du Corps législatif; — 2° Par chapitre ; c’était le mode suivi sous la Constitution de 1 848, la Charte de 4830 et pendant une partie de la Restauration ; il a pour lui l’opinion de graves esprits et a été réclamé par plusieurs députés dans la session de 18G1 au cours de la discussion de la première adresse à l’Empereur votée en exécution du décret du 24 novembre 1860 ; — 3“ Par ministère, c’est-à-dire, par divisions aussi larges que possible ; ce mode a été suivi pendant neuf années, en vertu de l’article 12 du sénatus-consulte du 23 décembre 1852 abrogé par lesénatus-consultedu 21 décembre 1864,

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qui est venu rendre plus effectif le contrôle du Corps législatif, et appliquer le principe d’une maniève plus libérale; — t" l’or section ; c’est ce quatrième mode de voter les dépenses qui est actuellement en vigueur en vertu du sénatus-consulte du 21 décembre 1861 reproduit ci-dessous. On entend par sections les grandes divisions qu’embrasse le budget de chaque ministère ; un tableau annexé au sénatus-consulte détermine le nombre , l’objet et l’étendue des sections , et en donne la nomenclature pour chaque ministère.

Cette division du budget ordinaire des dépenses en sections a permis dans l’état général qui récapitule ces dépenses , et dont tous les éléments sont votés par le Corps législatif, de reproduire une ancienne division synthétique et rationnelle des dépenses en quatre parties : la dette publique et les dotations, les services généraux des ministères , les frais de régie et de perception des impôts , les remboursements. Cette division a l'avantage de faire ressortir le caractère spécial et distinct qui appartient à chacune d’elles.

La dette publique et les dotations comprennent tout ce qui est nécessaire à l’acquittement des engagements souscrits par l’État et déjà sanctionnés par la loi. Bien que par cette raison ces crédits ne puissent être contestés , les formes constitutionnelles et législatives exigent qu’ils soient soumis annuellement au vote du pouvoir législatif.

Les services généraux des ministères forment la partie du budget qui doit appeler plus particulièrement l’examen et le contrôle ; ils concentrent tout ce qui est nécessaire à la défense ou à l’administration du pays; si des économies sont possibles, c’est là seulement qu’elles peuvent être réalisées. C’est cette partie du budget des dépenses qui comprend les crédits nécessaires à la marche régulière de tous les services publics. Aussi tandis que les trois autres parties du budget des dépenses n’embrassent que huit des onze sections du ministère des finances , celle-ci embrasse non-seulement les trois autres sections de ce ministère , mais encore toutes les sections de tous les autres ministères sans exception. De même si l’on consulte les chiffres , la plus

grande importance et la plus grande étendue de cette partie du budget des dépenses ressort encore de la manière la plus frappante; ainsi dans la loi du 2 juillet 1862, portant fixation du budget ordinaire de l’exercice 1863, les crédits alloués pour les services généraux des ministères s’élèvent à 800.482.539 fr.; tandis que la dette publique et les dotations sont portéesà 659,510,709; les frais de régie et de perception à 225.567.829; et les remboursements à 36,01 1 ,000 ; ce qui donne pour total du budget des dépenses ordi naires de l’exercice 1 863 la somme de 1 ,72 1 , 58 1 .077 fr.

Ijes frais tic régie et (le perception des impôts constituent aussi des dépenses administratives qu’il est utile de ne pas confondre avec les précédentes. Ces frais dépendent nécessairement dans une certaine mesure du produit même des impôts à recouvrer, et s’accroissent naturellement avec lui. Il est bon que la somme à laquelle ils s’élèvent soit connue, pour qu’en la déduisant du produit brut des impôts porté en recette, il soit toujours facile de connaître \eur produit net, qui seul constitue les ressources réelles et disponibles de l'Etat.

Il en est de même des remboursements, qui présentent , à vrai dire, une partie des impôts perçus par l’Etat à charge de restitution.

• Les crédits ainsi portés par le Corps législatif dans la loi du

budget sont les crédits ordinaires, par antithèse aux autres crédits qui se produisent ultérieurement en dehors des prévisions budgétaires : crédits supplémentaires , ouverts en cas d’insuffisance des fonds affectés à un département ministériel pour des services prévus au budget , et crédits extraordinaires ouverts en cas de besoins extraordinaires et urgents qui n’avaient pu être prévus au budget. Ces crédits sont ouverts par des lois forcément distinctes des lois du budget; dans l’intervalle des sessions, ils pouvaient autrefois être autorisés par décrets impériaux soumis plus tard à la sanction législative; mais l’Empereur a renoncé volontairement à ce droit du pouvoir exécutif qui avait l’inconvénient de placer le Corps législatif en présence d’un fait accompli ; l’article 3 du sénatus-consulte du 21 décembre 1861 a rétabli sous ce rapport l’intégrité du principe.

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Nous reproduisons , avec le sénatus-consullc du 21 décembre 18(51 , un décret du l*r décembre 18(51 , qui a également pour objet d’augmenter les garanties qu’exige l’emploi de la fortune publique.

Lo budget des dépenses est présenté au Corps législatif avec, ses divisions en sections, chapitres et articles. Le budget de chaque ministère est voté par sections, conformément à la nomenclature annexée au présent sénatus-consulte. La répartition par chapitres des crédits accordés pour chaque section est réglée par décret de 1'F.inpcreur rendu en conseil d’Etat (Sénatus-consulte du 21 décembre 18(51 , portant modification des articles 4 et 12 du sénatus-consulte du 25 janvier 1852, art. 1" ). — Des décrets spéciaux , rendus dans la même forme, peuvent autoriser dc3 virements d’un chapitre à un autre dans le budget de chaque ministère (art. 2). — Il ne pourra être accordé de crédits supplémentaires ou de crédits extraordinaires qu’en vertu d'une loi (art. 3). — Il n'est point dérogé aux dispositions des lois existantes en ce qui concerne les dépenses d'exercice clos restant à payer , les dépenses des départements , des communes et des services locaux , et les fonds de concours pour dépenses d'intérêt public (art. -i). — Les articles i et 12 du sénatus-consulte du 25 décembre 1852 sont modifiés en ce qu'ils ont de contraire au présent sénatusconsulte (art. 5).

Considérant qu'il importe essentiellement à l’ordre des finances que les charges des budgets ne puissent être augmentées sans que notre ministre ' des finances ait été mis en mesure d'apprécier et de nous faire connaître s’il existe des ressources suffisantes pour y pourvoir ; avons décrété et décrétons ce qui suit : — Art. 1er. A l’avenir, aucun décret autorisant ou ordonnant des travaux ou des mesures quelconques, pouvant avoir pour effet d’ajouter aux charges budgétaires , ne sera soumis à notre signature qu'accompagné de l’avis de notre ministre des finances. — Art. 2. Nos ministres sont chargés , chacun en ce qui le concerne , de l’exécution du présent décret, qui sera inséré au [Uillflin rfc.v Lois (Décri t impérial du 1er décembre 1851).

159. Après la fixation des dépenses sous forme do crédits accordés, la loi annuelle du budgel ordinaire contient la fixation des recettes nécessaires pour couvrir les dépenses, dette partie de la loi de finances , que l’on appelle le budget des vojes et

moyens, contient un certain nombre d’éléments principaux dont voici l’énumération :

1° Le vote annuel des contributions directes, déterminées dans le quantum qu’elles devront atteindre pour les trois impôts directs de répartition , foncier, personnel et mobilier, des portes et fenêtres , et seulement évalué dans son produit probable en ce qui concerne l’impôt direct de quotité sur les patentes [ voir aux numéros 349 et suivants les définitions et développements que comportent ces diverses sortes d’impôts] ; — 2° La répartition entre les départements du montant des contributions foncière , personnelle et mobilière, et des portes et fenêtres, voté pour toute la France; cette répartition fixe le contingent ou part contributoire de chaque département dans le chiffre total de chacun de ces impôts ; — 3° L’énumération des taxes assimilées aux contributions directes et des impôts indirects, dont la perception, conformément aux lois existantes , est autorisée pendant l’exercice , soit au profit de l’État, soit au profit des départements, des communes ou des établissements publics. Cette autorisation est toujours formulée de la manière suivante dausun des articles de la loi : « Continuera d’être faite pour 1864 (par exemple) la perception , conformément aux lois existantes, des divers droits, produits et revenus énoncés dans l’état 1) annexé à la présente loi » ; — 4° L’évaluation des produits probables, pendant l’exercice, de tous les impôts indirects , et des taxes assimilées aux contributions directes; — 3° L’évaluation du montant des ressources diverses du trésor étrangères à l’impôt , qui consistent surtout dans le produit des domaines , des forêts et de la pêche.

Indépendamment de ces disposions normaleset nécessaires du budget des voies et moyens ou des recettes, il peut s’y rencontrer des dispositions établissant de nouveaux impôts , abrogeant ou modifiant des impôts anciens , et qui pourraient former des lois distinctes de celle du budget. Un grand nombre de lois de finances contiennent des dispositions de celte nature ; quelques-unes sont transitoires, quelques autres sont permanentes et destinées à demeurer dans la législation financière de la France. Dans tous

les cas elles diffèrent des cinq sortes de dispositions ci-dessus sous deux rapports : en ce qu’elles sont des accessoires dans la loi du budget qui peut ne contenir aucun texte de cette nature , et en ce que leur application n’est pas simplement annuelle et limitée à la durée de l’exercice.

Après lui avoir emprunté, dans le numéro qui précède , les chiffres des dépenses, nous allons encore à titre d’exemple, prendre dans la loi de finances du 2 juillet 1862, portant règlement du budget ordinaire pour l’exercice 1893, les articles 31 et 32 qui fixent le chiffre des recettes et établissent l’équilibre des charges et des ressources.

Les voies et moyens applicables aux dépenses ordinaires du budget ordinaire de l’exercice 1863 sont évaluées à la somme de 1,729,941 ,1 18 fr. — D’après les fixations élablies par la présente loi , le résultat général du budget ordinaire de l'exercice 1863 se résume ainsi qu’il suit : dépenses, 1,721,581,077 fr. ; voies et moyens, 1,729,941,118 fr. ; excédant de recette du budget ordinaire, 8,360,041 fr.

Nous reproduisons, aussi à titre d’exemple , les dispositions d’une autre loi en date du même jour, 2 juillet 1862 , sur le budget extraordinaire de l’exercice 1863 , dont l’article 1er pose d’une manière définitive le principe de ce second budget et dont les deux autres articles présentent ce caractère, essentiel à toute loi de budget , du vote des ressources à côté du vote des dépenses.

Il sera créé , en dehors du budget ordinaire de l'Etat , un fonds affecté spécialement aux dépenses du budget extraordinaire ; ce fonds sera fixé , chaque année , par une loi qui autorisera en même temps les dépenses auxquelles il sera affecté (art. l,r). — Les ressources affectées au budget extraordinaire, pour l'exercice 1863, sont évaluées à la somme totale de 121,648,615 fr. , conformément à l’état A ci-annexé (art. 2). — Il est ouvert aux ministres pour les dépenses du budget extraordinaire de l’exercice 1863, un crédit total de 121,114,500 fr. , conformément à l’étal B ci-annexé. Les portions de ce crédit qui n’auront pas été consommées à la fin de l’exercice pourront , par décrets délibérés en conseil d’Etat , être reportés à l’exercice suivant , en conservant leur affectation spéciale et jusqu’à concurrence de la partie restant libre des ressources réalisées , qui sera également reportée audit exercice (art. 3).

160. Le principe que tout impôt doit t'tre établi par une loi , trouve sa sanction dans l’existence d’une action pénale en concussion (art. 174, C. P.) et d’une action civile en répétition ouvertes par une disposition qui , depuis la loi de finances du 13 mai 1818, forme chaque année l’article final de la loi du budget ordinaire, ainsi conçu :

Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles autorisées par la présente loi, à quelque titre ou sous quelque dénomination qu’elles se perçoivent , sont formellement interdites, à peine, contre les autorités qui les ordonneraient , contre les employés qui confectionneraient les rôles et tarifs, et ceux qui en feraient le recouvrement, d’être poursuivis comme concussionnaires , sans préjudice, de l’action en répétition , pendant trois années, contre tons receveurs , percepteurs ou individus qui auraient fait la perception , et sans que , pour exercer cette action devant les tribunaux , il soit besoin d’une autorisation préalable.

161. Les tarifs de douanes, se rattachant au système des impôts perçus en France [ voir n°* 381 à 387}, ne peuvent, comme tous autres impôts, être établis, modifiés ou supprimés que par une loi. Dans cet ordre de faits le principe comporte deux exceptions consacrées par les textes suivants, dont le premier se réfère à une situation urgente et éminemment provisoire, et le second à une situation régulière et normale , mais que dominent les circonstances jKjlitiques, de telle sorte que « l’impôt disparait alors » sous la prédominance du traité diplomatique ». Cette dernière disposition a reçu d’éclatantes applications par le traité de commerce avec l’Angleterre du 23 janvier 1860, celui du 21) avril 1861 avec la Turquie, celui du 1" mai 1861 avec la Celgique et celui du 17 janvier 1863 avec le royaume d’Italie ; en ce moment il s’en prépare de nouveaux, l’un, déjà signé par la Prusse, avec les États de l’union douanière Allemande nommée Zollvverein, un autre avec la Suisse, un autre avec la Hollande, un autre avec les villes anséatiques.

Des ordonnances du roi pourront provisoirement, et en cas d’urgence : 1° prohiber l’entrée des marchandises de fabrication étrangère ou augmenter & leur importation les droits de douanes ; et néanmoins , en cas de

prohibition , les denrées et marchandises qui seront justifiées avoir été expédiées avant la promulgation desdites ordonnances , seront admises , moyennant l’acquit des droits antérieurs à la prohibition ; 2° diminuer les droits sur les matières premières nécessaires aux manufactures ; 3° permettre ou suspendre l'exportation des produits du sol et de l’industrie nationale , et déterminer les droits auxquels ils seront assujettis ; 4° limiter à certains bureaux de douanes l’importation ou l'exportation de certaines marchandises permises à l’entrée et à lu sortie du royaume, de telle sorte que ladite importation ou exportation ne puisse s’en effectuer par aucun autre bureau. Toutes les dispositions ordonnées et exécutées en vertu du présent article , seront présentées , en forme de projet de loi , aux deux chambres , avant la fin de leur session , si elles sont assemblées ; ou à la session la plus prochaine , si elles ne le sont pas (Loi du 1 7 décembre 1814 relative aux douanes , art. 35).

Les traités de commerce faits en vertu de l'article 6 de la Constitution, ont force de loi pour les modifications de tarif qui y sont stipulées (Sénatus-consulte du 25 décembre 1852 . art. 3).

SECTION III. — Vote annuel du contingent de l’armée et