Procédure spéciale au conflit

18C. Arrêté préfectoral de conflit; son contenu; ses effets.

187. Communication de l'arrêté aux parties; délai imparti pour le jugement du conflit.

180. Dans le cas de conflit positif d’attribution , entre l’autorité administrative qui réclame la connaissance d'un litige dont les particuliers ont à tort saisi l’autorité judiciaire, et celle-ci qui prétend en conserver la connaissance en affirmant sa compétence, la loi a donné à l’administration le moyen, sans lequel le principe de son indépendance serait une lettre morte , de contraindre l’autorité judiciaire à ne pas statuer. Cette arme défensive de l’administration contre les envahissements judiciaires est l'arrêté de conflit, par lequel elle revendique pour elle-même le jugement du litige.

L’origine directe de cette institution se trouve dans l'article 27 de la loi organique du 21 fructidor de l’an III relative aux fonctions des corps administratifs, ainsi conçu : a En cas de conflits » d’attributions entre les autorités judiciaires et administratives, n il sera sursis jusqu’à la décision du ministre (de la justice), » confirmée par le Directoire exécutif qui en référera, s’il en est » besoin, au Corps législatif n. En l’an VIII, le conseil d’fttat a reçu au lieu et place des ministres, la mission de préparer ces décisions (règlement du 3 nivAse, art. 1 1). L’arrêté des consuls du 13 brumaire an X , a investi les préfets du droit d’élever le conflit et a donne de cette matière une réglementation qui est demeurée la base de la législation actuelle. L’administration

ayant à son tour abusé de ce droit pour empiéter sur l’autorité judiciaire, l’ordonnance royale du 1" juin 1828, est venue préciser dans de justes limites et réglementer l’institution ; cette ordonnance régit encore aujourd’hui le régime des conflits, que les décrets organique et réglementaire du 23 et du 30 janvier 1 832 sur le conseil d’État n’ont pas altéré.

181. Le jugement des conflits appartient à l’Empereur en conseil d’État aux termes de l’article 1" du décret organique du 23 janvier 1832.

La Constitution du 4 novembre 1848 (art. 89) et les lois également abrogées du 9 mars 1849 (art. 64) et du 4 février 1830, avaient fait l’utile essai d'un tribunal mixte composé de quatre conseillers d’État et de quatre conseillers de la cour de cassation, sous la présidence du ministre de la justice et à son défaut du ministre de l’instruction publique ; ce Tribunal des conflits a fonctionné jusqu’en 1832 en rendant de sérieux services.

Toutefois dans le rapport publié le 30 mars 1862 , sur les travaux du conseil d’État de 1832 à 1860 , le ministre président du conseil, comparant l’institution du tribunal des conflits il la législation qui l'avait précédé et qui l’a suivi, a pu dire : « Si l’on éle- » vait des doutes sur l’ctlicacité des garanties que présente l'ordre » de choses actuel , il me suttirait de rappeler que le tribunal 0 des conflits, à l'exception de deux cas d’une importance secon- » daire, s’est conformé, dans le jugement des affaires qui lui ont » été soumises, aux doctrines adoptées par le conseil d'Etat » avant l’établissement de ce tribunal ».

Ce document donne pour cette période de neuf années les résultats statistiques suivants: « De 1852 à 1860, 190 conflits » ont été élevés par les préfets ; c’est 20 en moyenne par année. » Sur ce nombre, 71 seulement ont été confirmés intégrale- » ment ; 41 ne l’ont été que pour partie; 78 ont été annulés, » dont 15 pour vice de forme ».

Le jugement des conflits par l’Empereur en conseil d’État est conforme à la tradition historique , puisqu’à l’origine même de

l’institution naissante nous venons de voir la décision , (qui était attribuée au roi par la règle générale de la loi des 7-14 octobre 1790 [voir page 102] ), appartenir, en l’an 111 , au Directoire exécutif sur la proposition du ministre de la justice , puis , en l’an VIU, au Premier Consul sur la proposition du conseil d’Etat. Il est également conforme aux principes rationnels ; il s’agit en effet de faire cesser une lutte entre deux branches du pouvoir exécutif ; dès lors il est logique et naturel que la décision soit demandée au chef de ce pouvoir, au supérieur commun des deux autorités , et qu’il y ait là justice retenue. Ce n’est pas comme administrateur suprême et dans l’intérêt de l’administration, que le chef de l’État règle ces conflits d’attribution , ainsi que nous l’avons vu le faire pour les conflits de juridiction entre les tribunaux administratifs[n°92];il statue comme dépositaire du pouvoir exécutif, chargé de rétablir l’accord entre les deux autorités parallèles, administrative et judiciaire, qui relèvent de lui au même titre et ne procèdent qu’en vertu d’une délégation de nature analogue.

C’est en vertu des mêmes principes que le conflit négatif d’attribution est aussi porté devant l’Empereur en conseil d’État, lorsqu’un tribunal administratif et un tribunal judiciaire repoussent respectivement la compétence qui appartient à l’un d’eux. Seulement dans ce cas l’autorité, désintéressée dans la question, n’intervient pas pour faire juger ce conflit , auquel ne s’applique aucune des règles propres aux conflits positifs. La partie la plus diligente saisit le conseil d’Etat par une requête, et il est procédé comme en matière contentieuse ordinaire , sauf qu’il n’y a pas de délai fixé pour le pourvoi. De 1832 à 1860,8 conflits négatifs ont été soumis au conseil d’État ; sur les 8 contestations à l’occasion desquelles ils s’étaient produits, 7 ont été renvoyées à l’autorité judiciaire.

182. Comme il se joint à cette difficulté de droit public relative à l’ordre des juridictions et au principe de la séparation des deux autorités, une contestation d’intérêt privé qui est l’occasion de cette lutte, le règlement des conflits reçoit de cette circons-

tance un caractère contentieux. C’est pourquoi les conflits ne sont pas portés à l’assemblée générale du conseil d’État, comme les recours pour abus et les demandes en autorisation de poursuites contre des fonctionnaires , mais à l’assemblée du conseil d’État délibérant au contentieux (décret organique du 25 janvier 1852, art. 17); c’est ce que décidait un avis du conseil d’État du 19 janvier 1813, approuvé par décret impérial du 22, portant « que les conflits d'attribution entrent dans le contcn- » lieux administratif dont l’examen et l’instruction sont confiés » à la commission du contentieux avant d’étre portés au con- » seil d’État ». Aujourd’hui cette règle a, de plus qu’en 1813, l’avantage de donner au jugement des conflits les garanties qui résultent delà défense orale, de l’intervention d’un ministère public et de la publicité des audiences de l’assemblée du conseil délibérant au contentieux.

183. L’ordonnance du 1" juin 1828 détermine, par ses quatre premiers articles, les cas dans lesquels le conflit peut être élevé. De ces textes il résulte, comme règle principale , que l’arrêté de conflit ne peut être pris que devant deux sortes de juridictions judiciaires, pendant quelles sont saisies : les tribunaux d'arrondissement jugeant en matière civile ou correctionnelle , et les cours impériales jugeant en matière civile, commerciale ou correctionnelle.

A l'avenir le conflit d’attribution entre les tribunaux et l’autorité administrative ne sera jamais élevé en matière criminelle (art. 1er). — 11 ne pourra être élevé de conflit en matière de police correctionnelle que dans les deux cas suivants * 1" lorsque la répression du délit est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative; 2° lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépendra d'une question préjudicielle dont la connaissance appartiendrait à l'autorité administrative en vertu d’une disposition législative: dans ce dernier cas le conflit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle (art. 2). — Ne donneront pas lieu au conflit : i° le défaut d'autorisation , soit de la part du gouvernement lorsqu’il s'agit de poursuites dirigées contre ses agents, soit de la part du conseil de préfecture lorsqu'il s'agira de contestations judiciaires dans les-

quelles le3 communes ou les établissements publics seront parties ; 2" le défaut d’accomplissement des formalités à remplir devant l’administration préalablement aux poursuites judiciaires (art. 3). — Hors le cas prévu ciaprès par le dernier paragraphe de l'article 8 de la présente ordonnance , il ne pourra jamais être élevé de conflit après des jugements rendus en dernier ressort ou acquiescés , ni après des arrêts définitifs. Néanmoins le conflit pourra être élevé en cause d’appel, s’il ne l'a pas été en première instance ou s'il l'a été irrégulièrement après les délais prescrits par l’article 8 de la présente ordonnance (art. 4).

484. Quoique l’article G de l’ordonnance de 1828 ne prévoie que l’hypothèse où « la connaissance d’une question portée de- » vant un tribunal de première instance est attribuée par une » disposition législative à l’autorité administrative » , et que l’article 9 exige que dans l’arrêté de conflit « la disposition qui attri- » bue à l’administration la connaissance du point litigieux soit » textuellement insérée », le conflit peut être élevé , non seulement par le motif qu'il existe un texte qui attribue l’affaire à l’administration, mais aussi parce que, en l'absence de texte , le litige appartient par sa nature au contentieux administratif. Nous avons dit [n° 83] que c’est la partie la plus considérable du contentieux administratif ; seulement alors la jurisprudence du conseil d'État se contente de l’indication, dans l’arrêté de conflit, des textes généraux ci-dessus rapportés qui formulent le principe de l’indépendance de l'autorité administrative.

En outre, d’après la jurisprudence du conseil d’État, le conflit peut être élevé même quand les tribunaux administratifs n’ont pas compétence pour juger , si les tribunaux judiciaires ne l’ont pas non plus ; le conflit a pour but alors d’empêcher les tribunaux de connaître de décrets gouvernementaux , dictés par une pensée politique ou constituant des actes diplomatiques, et qui à ce titre ne font partie ni du contentieux administratif ni du contentieux judiciaire. Dans ce cas, ce n’est pas l'administration, c’est le gouvernement qui est protégé par le conflit; les droits individuels atteints par ces actes peuvent les attaquer, non devant les tribunaux , mais devant le Sénat par application des articles 29 ou 43

de la Constitution ; ils ont aussi le recours à l’Empereur par la voie gracieuse.

183. La procedure propre aux conflits et qui s’accomplit devant le tribunal indûment saisi , a pour trait distinctif que l'acte de contrainte et d’autorité résultant de l’arrêté de conflit, doit toujours être précédé d’un déclinatoire d’incompétence proposé par le préfet; il doit en être ainsi, même lorsque le tribunal aurait déjà rejeté le déclinatoire de l’une des parties, afin qu’il soit mis à même de faire volontairement droit aux réclamations de l’administration. L’ordonnance du 1" juin 1828 a soigneusement déterminé les formes et les délais de rigueur de celte procédure exceptionnelle.

A l’avenir le conflit d’attribution ne pourra être élevé que dans les formes et de la manière déterminée par les articles suivants (art. 5). — Lorsqu’un préfet estimera que la connaissance d'une question portée devant un tribunal de première instance est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative, il pourra, alors même que l’administration ne serait pas en cause , demander le renvoi devant l’autorité compétente ; à cet effet le préfet adressera au procureur impérial un mémoire dans lequel sera rapportée la disposition législative qui attribue à l’administration la connaissance du litige. Le procureur impérial fera connaître, dans tous les cas , au tribunal la demande formée par le préfet et requerra le renvoi si la revendication lui parait fondée (art. 6). — Après que le tribunal aura statué sur le déclinatoire , le procureur impérial adressera au préfet , dans les cinq jours qui suivront le jugement , copie de ses conclusions ou réquisitions et du jugement rendu sur la compétence ; la date de l'envoi sera consignée sur un registre à ce destiné (art. 7). — Si le déclinatoire est rejeté , dans la quinzaine de cet envoi pour tout délai , le préfet du déparlement , s’il estime qu'il y ait lieu , pourra élever le conflit. Si le déclinatoire est admis, le préfet pourra également élever le conflit dans la quinzaine qui suivra la signification de l’acte d'appel, si la partie inter- • jette appel du jugement. Le conflit pourra être élevé dans ledit délai , alors même que le tribunal aurait, avant l'expiration de ce délai, passé outre au jugement du fond (art. 8). — Au cas où le conflit serait élevé dans les matières correctionnelles comprises dans l’exception prévue par l'ar-

ticie 2 de la présente ordonnance , il sera procédé conformément aux articles 6, 7 et 8 (art. 17).

186. Depuis l’arrêté des consuls du 13 brumaire an X, dont la disposition se trouve maintenue par l’article 8 ci-dessus de l’ordonnance de 1 828 , les préfets sont exclusivement investis du droit de représenter l’administration pour élever le conflit.

Dans chaque affaire , au premier comme au second degré de juridiction , l’arrêté préfectoral de conflit ne peut émaner que du préfet du département dans lequel est situé le tribunal de première instance qni a été.saisi du litige. Un arrêt du conseil du la mai 1838, au cas spécial de renvoi après cassation, avait admis que le conflit pût émaner indistinctement de ce préfet ou de celui du département dans lequel est situé le tribunal ou la cour de renvoi ; mais le conseil d’État par un arrêt du 13 décembre 1861 est revenu sur cette jurisprudence , et a décidé que le conflit devant une cour impériale saisie par suite d’un renvoi après cassation , ne peut être élevé que par le préfet du département dans lequel se trouve le tribunal qui a rendu le jugement frappé d’appel. Un arrêt du conseil d’État du 12 août 1834 , dont la doctrine n’est plus en harmonie avec la solution de l’arrêt du 13 décembre 1861 , avait jugé que, lorsque sur l’appel d’un jugement de première instance, une cour impériale avait renvoyé les parties devant un tribunal situé dans un département autre que celui où l’action judiciaire était intentée , le préfet du département dans lequel se trouvait le tribunal primitivement saisi n’était pas recevable à élever le conflit devant le tribunal de renvoi.

L’arrêté de conflit peut également émaner du préfet de police à Paris (Ord. du 18 décembre 1822) et des préfets maritimes pour les questions de leur compétence.

L’article 9 de l’ordonnance de 1828 détermine les parties substantielles de l’arrêté de conflit; les articles 10 et 11 les délais qui lui sont impartis pour se produire, et l’article 12 son effet légal que sanctionnent les articles 127 § 2 in fine et 128 du Code

pénal. Cet effet n’est pas le dessaisissement du tribunal judiciaire, mais l’obligation de surseoir jusqu’au décret, qui, en jugeant le conflit, dessaisira le tribunal si le conflit est confirmé, ou laissera la procédure veprendre son cours si l'arrêté de conflit est annulé. Cette obligation de surseoir immédiatement est tellement absolue , qu’elle dérive même de l’arrêté de conflit mal fondé et irrégulier , sans que le tribunal ait le droit, que lui accordent à tort d’honorables auteurs, d'en reconnaître l’illégalité et la nullité.

Dans tous les cas . l'arrêté , par lequel le préfet élèvera le conflit et revendiquera la cause , devra viser le jugement intervenu et l'acte d’appel s’il y a lieu ; la disposition législative qui attribue à l'administration la connaissance du point litigieux y sera textuellement insérée (art. 9). — lorsque le préfet aura élevé le conflit , il sera tenu de faire déposer son arrêté et les pièces y visées au greffe du tribunal ; il lui sera donné récépissé de ce dépôt sans délai et sans frais (art. 10). — Si dans le délai de quinzaine, cet arrêté n'avait pas été déposé au greffe, le conflit ne pourrait plus être élevé devant le tribunal saisi de l'affaire (art. 11). — Si l’arrêté a été déposé au greffe en temps utile , le greffier le remettra immédiatement au procureur impérial , qui le communiquera au tribunal réuni dont la chambre (lu conseil, et requerra que, conformément à l'article 27 de la loi du 21 fructidor an 111 , il soit sursis à toute procédure judiciaire (art. 12).

187. Les quatre articles qu’il reste k faire connaître pour reproduire en entier celte importante ordonnance du 1" juin 1828, règlent la communication aux parties de l’arrêté de conflit, leur droit de produire leurs observations écrites, complété, dans l’organisation actuelle de l’assemblée du conseil d’État délibérant au contentieux , par les observations orales qui peuvent être présentées par un avocat au conseil ; mais il faut bien remarquer qu’en matière de conflit, contrairement aux règles du contentieux , les parties ne peuvent présenter que de simples observations devant le conseil d’État, et que l’ordonnance de 1828 ne les admet pas k prendre des conclusions ; c’est un point fréquemment consacré par la jurisprudence du conseil d’État (arrêt du 13 décembre 1861).

Ces articles déterminent le mode de transmission des pièces

au conseil d’Ktat, par l’intermédiaire du ministre de la justice , et fixe le délai de rigueur , dans lequel le décret portant jugement du conflit doit intervenir, sous peine de faire tenir l’arrêté de conflit pour non avenu.

Les articles 15 et 16 qui déterminent ce délai ont reçu deux modifications : 1” par l’ordonnance du 12 mars 1831 , dont le texte donne lieu à des difficultés d’application , en fixant à deux mois le délai normal et en exigeant que , dans le mois qui suit l’expiration de ce premier délai , notification du décret soit faite au tribunal ; 2° par l’ordonnance du 19 juin 18-40 (art. 35), qui suspend ces délais pendant les mois de septembre et d’octobre.

Après la communication ci-dcssus, l’arrêté du préfet et les pièces sont rétablis ao greffe où ils resteront déposés pendant quinze jours. Le procureur impérial en préviendra de suite les parties ou leurs associés, lesquels pourront en prendre communication sans déplacement et remettre dans le même délai de quinzaine , au parquet du procureur impérial , leurs observations sur la question de compétence . avec tous les documents à l’appui (art. 13). — Le procureur impérial informera immédiatement notre garde des sceaux , ministre secrétoire d'Etat au département de la justice, de l'accomplissement desdiles formalités, et lui transmettra eu même temps l’arrêté du préfet , ses propres observations et celles des parties , s’il y a lieu , avec toutes les pièces jointes. La date de l'envoi sera consignée sur un registre à ce destiné. Dans les vingt-quatre heures de la réception de ces pièces le ministre de la justice les transmettra au secrétariat général du conseil d'Etat, et il en donnera avis au magistrat qui les lui aura transmises (art. 14). — Il sera statué sur le conflit au vu des pièces ci-dessus mentionnées , ensemble des observations et mémoires qui auraient pu être produits par les parties ou leurs avocats , dans le délai de quarante jours, 4 dater de l'envoi des pièces au ministère de la justice. Néanmoins, ce délai pourra être prorogé, Sur l’avis du conseil d'Etat et la demande des parties par notre garde des sceaux : il ne pourra en aucun cas excéder deux mois (art. 15). — Si les délais ci-dessus fixés expirent sans qu’il ait été statué sur le conflit, l’arreté qui l'a élevé sera considéré comme non avenu, et l’instance pourra être reprise devant les tribunaux (art. 16). — Il sera statué sur le conflit dans le délai de deux mois à dater de la réception des pièces au ministère de la justice ; si un mois après l'expiration de ce délai , le tribunal n’a pas reçu notification de l’ordon-

nance royale rendue sur le conflit , il pourra procéder au jugement de l'affaire (Ordonnance du 12 mars 1831 , art. 7).

SECTION VI. — Responsabilité et garantie administrative