Formes de l’instruction

212. Effets du recours et de l’attribution du conseil d'Etat, selon que le fait

ne constitue qu’un abus ou qu'il est à la fois constitutif d’un abus et

d’un crime ou délit.

213. Du recours pour abus relativement aux cultes protestants et au culte

israélite.

208. Le recours pour abus au conseil d’État forme la sanction administrative et disciplinaire du droit de police de l’État sur l’exercice extérieur des cultes et de son droit d’intervention dans l’organisation intérieure de ceux reconnus et protégés par lui. Celte institution répondant à une nécessité gouvernementale de tous les temps , il est naturel de la rencontrer dans le plus ancien état du droit public de la France. Pasquier, Dumoulin, l'abbé Fleury font remonter son origine au quatorzième siècle et la rattachent à la plainte formée , en 1329, contre les empiétements des juridictions ecclésiastiques par Pierre de Cugnières, chevalier ès-lois et conseiller du roi , devant l’assemblée des barons, seigneurs et prélats que présidait à Vincennes Philippe de Valois; l’exorde de son discours caractérise l’institution naissante : « Jésus-Christ Notre-Seigneur a dit : Rendez à César ce n qui est à César , et « Dieu ce qui est à Dieu ; or , la temporelle » puissance appartient au roi, et la spirituelle aux évêques ».

Le droit d’appeler comme d’abus de la juridiction ecclésiastique à la juridiction temporelle , qui a fait naître le nom d 'appellation ou d'appel comme d'abus conservé dans l’usage, même après avoir cessé d'être exact , s’est généralisé dès le xvT siècle ; ce ne fut plus seulement un véritable appel porté . contre des sentences émanant des tribunaux ecclésiastiques , ce devint un moyen de réprimer tous les excès de la puissance ecclésiastique contraires aux lois du royaume et préjudiciables, soit à l’intérêt public, soit aux intérêts particuliers. Divers édits des rois de France ont fixé les règles , les formes et les effets des appels comme d’abus ; l'ac-

tion était exercée par le ministère public , l’abus était jugé par les parlements.

Ces notions historiques oftt une importance pratique immédiate ; elles répondent à l’exception soulevée par les prélats traduits devant le conseil d’État. qui tous ont cru devoir contester, en vertu d’une protestation du pape Pie VU, la légalité des dispositions de la loi du 18 germinal de l’an X. Or, cette loi , en ce qui concerne le recours pour abus , n’a fait que conserver une institution qui comptait déjà près de cinq siècles d’existence; elle n’a introduit que des différences secondaires dans l’ancien état de choses : le jugement de l’abus confié à d’autres juges temporels , au conseil d’État au lieu des parlements , et l’exercice de l’action remis aux citoyens lésés ou aux fonctionnaires administratifs, au lieu de l’être aux magistrats du ministère public. L’article !•' du Concordat [cité n* 199], en reconnaissant le droit de surveillance et de police de l’État sur l’exercice public du culte , n’aurait-il pas d’ailleurs consacré au profit du gouvernement le droit de créer, si cela eût été nécessaire , une institution dont le véritable caractère est d’être une mesure de police gouvernementale dans l’intérêt de la paix publique? et tous les citoyens français, si haut placés qu’ils soient, ne sont-ils pas également soumis au respect et à l’application des lois de l’État ?

209. Le recours pour abus relatif aux ministres de la religion catholique , est actuellement régi par les articles 6 , 7 et 8 des articles organiques de la Convention du 26 messidor an IX ; l’antique dénomination d'appel comme d’abus devait disparaître de la loi , et a fait place à celle plus exacte de recours pour abus. C'est le conseil d’État qui en est saisi ; ce n’est pas une réformation qui lui est demandée; il est juge de l’abus comme unique degré de juridiction ; il le déclare, et sa décision est souveraine ; ou plutôt le conseil d’État , suivant le principe général de son organisation , n’a pas plus de pouvoir propre en cette matière qu’en toute autre , il ne fait que préparer le projet de décret impérial ; c'est l’Empereur qui statue en conseil d’État.

Los déclarations d’abus contre les ecclésiastiques du second ordre sont les plus fréquentes; contre les archevêques et évêques on ne trouve insérées au Bulletin des Lois depuis l’an X , que neuf déclarations d'abus : 1° contre l’évêque de Poitiers, 23 décembre 1820; 2“ contre le cardinal archevêque deToulouse, 10 janvier 1823 ; 3° contre l’évêque de Moulins. 4 mars 1833 ; 4° contre l’archevêque de Paris, 21 mars 1837 ; 3° contre l’évêque de Clermont, 30 décembre 1838 ; G" contre l’évêque de Châlons, 8 novembre 1843 ; 7° contre le cardinal archevêque de Lyon, 9 mars 1 843 ; 8° contre l’évêque de Moulins. 6 avril 1837 ; 9° contre l’évêque de Poitiers, 30 mars 1861.

Voici les textes qui régissent le recours pour abus contre les prêtres catholiques, et dont l’application a été faite dans les espèces indiquées :

Il y aura recours au conseil d'Etat dans tous les cas d'abus de la part des supérieurs et autres personnes ecclésiastiques. Les cas d'abus sont : l'usurpation ou l’excès de pouvoir, la contravention aux lois et règlements de la République, l'infraction des règles consacrées par les canons reçus en France, l’attentat aux libertés, franchises et coutumes de l'Eglise gallicane , et toute entreprise ou tout procédé qui , dans l’exercice du culte, peut compromettre l’honneur des citoyens, troubler arbitrairement leur conscience , dégénérer contre eux en oppression ou en injure ou en scandale public (Loi du 18 germinal an X , articles organiques du Concordat , art. 6). — Il y aura pareillement recours au conseil d'Etat, s’il est porté atteinte à l’exercice public du culte et à la liberté que les lois et règlements garantissent à ses ministres (art. 7). — Le recours compélera à toute personne intéressée; à défaut de plainte particulière, il sera exercé d’office par les préfets ; le fonctionnaire public, l'ecclésiastique ou la personne qui voudra exercer ce recours, adressera un mémoire détaillé et signé au ministre des cultes , lequel sera tenu de prendre dans le plus court délai tous les renseignements convenables; et, sur son rapport, l’affaire sera suivie et définitivement terminée dans la forme administrative, ou renvoyée, selon l’exigence des cas, aux autorités compétentes (art. 8).

210. Il résulte de ces textes , qu’il existe six cas d’abus , dont les cinq premiers sont énumérés par l’article 6 de la loi de germinal, et le dernier par l’article 7 :

1° I' usurpation ou l’excès de pouvoir: l’usurpation est l’invasion de l’autorité spirituelle dans le domaine du pouvoir temporel ou d’une autre autorité spirituelle; l'excès est le fait de l'autorité qui dépasse la limité de son pouvoir sans sortir cependant de son propre domaine.

2° La contravention aux lois et l'èglements de l’Empire est toujours comprise dans l’excès de pouvoir, mais peut exister sans qu'il y ail excès de pouvoir ; ainsi tandis qu’une censure de la politique du gouvernement est un excès de pouvoir, des allusions offensantes pour le chef de l’État constituent une contravention aux lois de l’empire, article 86 du Code pénal (9e des déclarations d’abus ci-dessus énumérées).

3° L’infraction des règles consacrées par les canons reçus en France: un exemple frappant de ce cas d’abus se trouve dans la 8' décision mentionnée au numéro précédent ; un des chefs de condamnation qu’elle contient esUla violation des canons relatifs à l’inamovibilité des curés dont l’évêque avait exigé, au moment de leur nomination, des démissions écrites qui les transformaient en simples desservants révocables ad nutum. C’est aussi ce cas d’abus qui est allégué par les prêtres frappés de peines ecclésiastiques ; le recours n’est ouvert alors que s’il s’agit de peines de la discipline extérieure , telles que déposition d’un curé inamovible, interdiction à sacris contre un simple prêtre , interdiction du port du costume ecclésiastique ; le conseil d’État , sans s’occuper du fond, n’examine que la question de savoir si la peine est canonique ou rendue dans les formes voulues par les canons.

4° L’attentat aux libertés, franchises et coutumes de l’Eglise gallicane. On désigne sous le nom de libertés de l’Église gallicane les maximes de droit public ecclésiastique , de tout temps gardées en France contre les prétentions ultramontaines. Pierre Pithou , avocat au parlement , en publia, en 1594, une sorte de formulaire sous le titre de Lil>ertcs de l’Eglise gallicane rédigées en 83 articles. Leur rédaction officielle et orthodoxe se trouve dans la célèbre Déclaration faite par le clergé de France de ses sentiments touchant la puissance ecclésidstique , du mois de

mars 1682 , rédigée par Bossuet en quatre articles , publiée par l’édit de Louis XIV du 23 mars 1682, défendant d’enseigner aucune proposition contraire à ladite déclaration. Elle a été législativement reproduite par le décret impérial du 23 février 1810 « qui déclare loi générale de l’empire l’édit du mois de mars 1 682 » ; c’est le même jour, 25 février 1810, qu’était promulgué le chapitre du Gode pénal qui contient les articles 201 , 202, 203 et 204 qui peuvent être considérés comme en contenant le corollaire. Déjà l’article 24 de la loi du 18 germinal an X, prescrivait l'enseignement de la déclaration dé 1682 dans les séminaires.

Le premier des quatre articles de cette déclaration , consacre dans les termes suivants l’indépendance du pouvoir civil et politique : # Le chef de l’Église et l’Église même n’ont reçu de puisd sance que sur les choses spirituelles et non pas sur les choses » temporelles et civiles ». Ce cas d’abus est un de ceux relevés dans la 7* des décisions ci-de*sus énumérées ; on y lit que « le » cardinal archevêque de Lyon , en attaquant l’autorité de l’édit » de mars 1682, de l’article 24 de la loi du 18 germinal an X, » et du décret du 23 février 1810, a commis un attentat aux » libertés , franchises et coutumes de l’Église gallicane consa- » crées par ces actes de la puissance publique » . Ce grief est aussi relevé dans la 8* déclaration d’abus mentionnée ci-dessus, et le principe est rappelé dans les considérants de la 9".

5° Toute entreprise ou tout procédé qui dans l’exercice du culte peut compromettre l’honneur des citoyens, troubler arbitrairement leur conscience, dégénérer contre eux en oppression ou en injure ou en scandale public. Cette définition si large de ce cinquième cas d’abus a pour objet de protéger les particuliers contre toutes les atteintes injustes dont ils pourraient être l’objet de la part des ministres ecclésiastiques ; le fait de diffamation s’y trouve compris , et le recueil des décisions du conseil d’État contient de nombreuses applications de cette disposition contre des curés et surtout des desservants. Le refus de sacrement rentre aussi dans les termes de ce cinquième cas, non lorsqu’il est pur et simple parce que a le refus tout nu de prières est un cas spirituel »,

selon l’expression de M. de Cormenin, mais lorsque les circonstances qui l’accompagnent constituent l’injure , l’oppression ou le scandale public , comme dans la 5' des déclarations d’abus ci-dessus, prononcée contre l’évêque de Clermont pour refus de sépulture au comte de Montlosier. En outre , ce cas d’abus peut se rencontrer lorsque le procédé, sans atteindre directement un citoyen déterminé, est de nature à semer l’alarme dans les ftmes catholiques par des rapprochements propres à inquiéter leurs croyances (9* déclaration d’abus) ; de sorte que cette disposition protège , comme les précédentes , les intérêts généraux de la société , tout en réprimant les actes contraires aux droits privés des citoyens.

Enfin 6* Atteinte à l’exercice public du culte et à la liberté que le* lois et règlements garantissent à ses ministres. Ce sixième cas se réfère, non aux troubles apportés par les simples particuliers lesquels sont réprimés par le Code pénal , mais à ceux qui seraient l’œuvre des fonctionnaires publics abusant de leur autorité pour entraver le ministère ecclésiastique ou envahir le domaine des choses spirituelles. Cette disposition démontre péremptoirement l’inexactitude de l’idée souvent émise, que le recours pour abus, dans la pensée du législateur de l’an X, serait exclusivement dirigé contre les ecclésiastiques , sans jamais être pour eux une protection.

2t t . Les recours pour abus n’appartiennent pas au contentieux administratif; aussi sont-ils jugés par l’assemblée générale du conseil d’État [tw> n' 32], sur le rapport de la section de législation , justice et affaires étrangères , chargée de l’instruction de ces sortes d’affaires. L’assemblée est saisie par un rapport du ministre des cultes agissant d’office , ou en vertu du recours formé, soit par le préfet, soit par un simple citoyen. Les parties sont admises à produire des mémoires ; on sait que la procédure devant l’assemblée générale du consei] , a lieu sans frais , sans constitution obligatoire d’avocat au conseil , sans plaidoirie , et sans publicité.

212. Les effets du recours pour abus et de l’attribution dont le conseil d’État est investi varient selon les hypothèses, qui peuvent se produire au nombre de quatre :

1° L’acte reproché au ministre du culte est un abus sans être une infraction à la loi pénale. Dans ce cas, le conseil termine définitivement l'affaire dans la forme administrative par une déclaration d’abus. Cette déclaration n’entraîne aucune conséquence répressive; elle n’est qu’un blâme public intligé à l’auteur de l’acte .abusif; la suppression de cet acte est ordonnée s’il y a lieu.

2° L’acte reproché au ministre du culte constitue à la fois un abus et une infraction à la loi pénale , crime ou délit. Dans ce cas le conseil d’État peut terminer administrativement l’affaire comme dans l’hypothèse précédente , ou renvoyer aux autorités compétentes selon l’exigence.des cas, ce qui permet au conseil d’apprécier, non seulement la nature du fait délictueux et une question de droit, mais l’ensemble des circonstances et l’opportunité de la décision, toutes choses qui constituent une question de fait. Le conseil ne doit pas, quoique quelques auteurs pensent le contraire, faire les deux choses, déclarer l’abus et renvoyer devant les tribunaux.

On doit se demander , en outre , dans cette hypothèse , s'il est permis de poursuivre l’ecclésiastique devant les tribunaux sans l’avoir déféré préalablement au conseil d’État pour abus ? Cette question a toujours été l’objet d’une vive controverse, qui divise les auteurs et la jurisprudence. — Un premier système exige le recours préalable au conseil d’État , soit que la poursuite émane du ministère public , soit qu’elle émane d’une partie civile ; c’est la jurisprudence constante du conseil d’État ; elle a été formellement consacrée par un arrêt du conseil du 27 août 1831), et chaque année le recueil des arrêts du conseil en a contenu jusqu’à ce jour des applications nombreuses. — Un second système admet la poursuite immédiate , sans recours au conseil d’État , dans les deux cas ; c’est la doctrine qui résulte des motifs de trois arrêts de la courde Poitiers (4 juillet 1861 , aff. Lhémau ; 18 juillet

1861 , aff. Bigarré ; 16 août 1861 , aff. Ameljneau), statuant du reste sur l’action du ministère public ; ce système , comme le premier, compte également dans la doctrine des autorités considérables.— Enfin un troisième système soumet l’action civile à la nécessité du recours, et en dispense l’action publique ; la cour de cassation (chambre criminelle) dont la jurisprudence sur cette question a présen té de grandes i ncerti tudes , a, dans les considérants d’un arrêt du 10 août 1861 (qui rejette le pouvoir formé contre l’arrêt rendu par la cour de Poitiers dans l'affaire Lhémau) , consacré formellement ce troisième système , créé par elle dans des arrêts antérieurs.

La décision radicale du second système peut paraître plus logique en présence des textes cités de la loi organique , dans la disposition desquels il nous est impossible de voir aucune distinction entre l’action publique et l’action civile ; aussi nous préférerions le second système à la solution mixte de la cour de cassation, qui nous parait une création législative plutôt qu’une interprétation des textes existants. Mais la doctrine suivie jusqu’à ce jourparleconseil d’Étatet parles auteurs qui professent le premier système , n’est-ellc pas la plus conforme au texte de la loi de Pan X? Convient-il d’assimiler le conseil d’État , ou plutôt l’Empereur en conseil d’État , aux juridictions simplement disciplinaires , et de lui appliquer les règles qui régissent ces dernières dans leurs rapports avec les tribunaux répressifs? N’est - ce pas porter atteinte , en l’amoindrissant, à l’attribution dont il est investi en cette matière , que de permettre qu’un fait constitutif de l’abus ecclésiastique puisse , sans que le conseil d’État l’ait d’abord apprécié , être jugé par un autre tribunal sous l’un des divers aspects que ce fait peut présenter? N’était-il pas dans l’es- . «*",

prit de la législation de l’an X, et n’était-ce pas une grande idée digne du premier Consul , de concentrer dans les mains du chef de l’État tout ce qui tient à la police des cultes , non dans un but de privilège pour une classe de citoyens , mais dans un intérêt de haute police gouvernementale? — Quoi qu’il en soit, lajurisprudence de la cour de cassation et des tribunaux judiciaires est

complètement indépendante sur cette question de celle du conseil d’État, le conflit ne pouvant être élevé en cette matière , par argument d’analogie tiré de l’article 3 de l’ordonnance du t" juin 1828 [üoir n° 193].

3° Le fait reproché au ministre du culte constitue un crime ou un délit, mais il ne rentre pas dans les cas d’abus , et il a été accompli dans l’exercice des fonctions sacerdotales. Dans ce cas, quelques auteurs exigent le recours au conseil d’État préalablement à la poursuite , et il existe quelques arrêts du conseil qui ont statué dans cette hypothèse sans déclarer le non-lieu. Nous croyons, avec la majorité des auteurs et toute la jurisprudence judiciaire, que dans cecas, le texte de la loi organique faisant défaut, ainsi que celui de l’article 75 de la Constitution de l’an Vffl qui n’est pas applicable aux ecclésiastiques [uoiV n° 191 in fine], le droit commun reprend son empire.

4° Le fait délictueux non constitutif d’abus a été accompli en dehors des fonctions sacerdotales ; c’est le seul cas dans lequel tout le monde soit d’accord pour reconnaître qu’il n’y a nullement lieu au recours au conseil d’État.

213. L’institution du recours pour abus , quoique née en France des rapports du culte catholique avec l’État, ne lui est pas dans la législation actuelle exclusivement restreinte ; elle est étendue aux autres cultes reconnus, par les textes suivants :

Le conseil d'Etat connaîtra de toutes les entreprises des ministres du cuite et de toutes les dissensions qui pourront s'élever entre ces ministres (Loi du 18 germinal an X, articles organiques des cultes protestants, art. 6). — Toutes entreprises des ministres du culte israélile, toutes discussions qui pourront s'élever entre les ministres, toute atteinte à l’exercice du culte et à la liberté garantie i ces ministres , nous seront déférées en notre conseil d'Etat, sur le rapport de notre ministre des cultes, pour être par nous statué ce qu’il appartiendra (Ordonnance du 25 mai 184i portant réglement pour l’organisation du culte israélite , art. 55). '