Du contre-sein

25. Des attributions administratives et des actes des ministres.

26. De leur droit de contrite sur les arrêtés réglementaires des préfets.

22. Depuis le décret du 24 novembre 4860 (art. 5 et 43), il y a deux sortes de Ministres , les Ministres avec ou sans portefeuille. Les ministres sans portefeuille n’ont qu’une mission constitutionnelle ; on peut les appeler exactement les ministres orateurs , par antithèse aux ministres administrateurs. I^s ministres avec portefeuille, ou ministres secrétaires d’État , sont les chefs des grandes divisions de l’administration publique qui portent le nom de départements ministériels. La répartition des diverses branches de l’administration publique en départements ministériels , est un acte de gouvernement compris dans les attributions de l’Empereur.

Le nombre des ministères a varié ; depuis le décret du 24 novembre 4860 contenant les modifications les plus récentes, il y en a dix , qui , d’après une décision impériale rapportée au Moniteur du 22 décembre 1860, sont classés de la manière suivante : Ministère d’État , — de la Justice, — des Affaires Étrangères , — de l’Intérieur , — des Finances , — de la Guerre , — de la Marine et des Colonies, — de l’Instruction publique et des Cultes, — de l’Agriculture, du Commerce et des Travaux publics, — de la Maison de l’Empereur. La note insérée au Moniteur ajoute : « Toutefois les Ministres avec ou sans portefeuille, pren- » nent rang entre eux d’après l’ancienneté déterminée par la » durée de leurs services en qualité de membres du conseil des n Ministres, à l’exception du Ministre d’État qui conserve la » préséance ».

23. Les ministres sont aidés dans l’exercice de leurs fonctions par de nombreux auxiliaires qui, si haut placés que soient quelques-uns d’entre eux , n’ont aucun pouvoir propre de décision ; ils forment, dans chaque ministère, des divisions , des sections , des bureaux entre lesquels sont réparties les affaires; aux ternies de l’article 7 de la loi du 23 juillet 1843 , cette organisation intérieure , qui était antérieurement réglée par décisions ministérielles , ne peut plus l’étre que par un acte du chef de l’État. En outre , les branches principales des serv ices publics sont confiées à des agents spéciaux organisés hiérarchiquement et formant des administrations particulières, qualiliées directions, qui dépendent des divers ministères. Enfin , il existe près de chaque ministère un ou plusieurs conseils administratifs ou comités consultatifs destinés à éclairer le ministre et à préparer quelques-uns de ses actes.

C'est la réunion de tous ces auxiliaires de chaque ministre qui constitue, dans chaque département ministériel, l’administration centrale , ainsi nommée parce que c’est d’elle , dominée par l’Empereur , que part la direction administrative des intérêts généraux dans tout l’empire.

Les ministres à portefeuille ont des attributions contentieuses en vertu desquelles ils procèdent non comme administrateurs , mais comme juges ; elles trouveront leur place naturelle dans le chapitre II, consacré aux juridictions administratives [n°* 115 à 118].

Ils ont deux sortes d’attributions comme administrateurs : des attributions spéciales propres à chaque département ministériel, et des attributions générales communes à chacun d’eux ; ces dernières sont le contreseing, V administration et le contrôle.

24. Le contre-seing des actes du pouvoir exécutif par les ministres était obligatoire sous les Chartes et Constitutions antérieures depuis celle de 1791 ; l’usage s’en est conservé , malgré le silence de la Constitution du 14 janvier 1832 et la substitution, établie par ses articles 3 et 13, de la responsabilité du chef de

l’État à la responsabilité collective des ministres ; cet usage est même consacré par le décret législatif du 22 janvier 1 832 , qui détermine les actes devant être contre-signés par le ministre d’État. Le contre-seing d’un ministre certifie la signature de l’Empereur et constate que l’acte est conforme aux règles de la branche d’administration confiée à ce ministre.

25. Aux termes de l’article 54 de la Constitution du 22 frimaire an VIII , « les ministres procurent l’exécution des lois et des » règlements d’administration publique ». Cette définition des attributions administratives des ministres est encore vraie, à condition de la compléter par ces mots : « et de tous autres » actes du pouvoir exécutif » . Chaque ministre, dans son département, est le délégué immédiat et exclusif de l’Empereur, audessous duquel il forme le second degré hiérarchique de l’administration active ; sa sphère d’activité embrasse également tout l’empire , avec cette différence qu’elle est restreinte aux services publics composant son département ministériel.

Les ministres accomplissent cette mission au moyen de la correspondance directe avec les fonctionnaires subordonnés; et leurs principaux actes, dans leurs relations avec eux, reçoivent le nom d 'ordres, d'instructions circulaires ou individuelles, et de décisions. Ces trois sortes d’actes ministériels ne lient que les divers agents de l’administration ; ils n’ont qu’une autorité doctrinale à l’encontre des administrés ; ceux-ci par suite ne peuvent jamais exercer de recours gracieux ou contentieux, selon la distinction établie entre l’intérêt froissé et le droit violé , que contre l’application à eux faite de l’acte ministériel.

Par des décisions qui reçoivent le nom d’arrêtés ministériels, le ministre exerce directement son action sur les administrés ; il en est de même lorsqu’il statue sur l’appel que les citoyens ont toujours le droit de former devant lui contre les actes de ses inférieurs immédiats; il faut remarquer que le ministre connaît des actes de ses subordonnés comme administrateur et non comme juge. L’article 6 du décret du 55 mars 1852

et l’article 7 du décret du 13 avril 1861 sur la décentralisation administrative [reproduits n° 40], n’ont fait que maintenir celte régie générale que doit respecter toute décentralisation administrative bien entendue ; mais de même que du préfet on peut appeler au ministre , du ministre on peut appeler à l’Empereur.

Enfin, les ministres, comme représentants légaux de l’État, fuissent des traités au nom de l’État avec les particuliers pour assurer les divers services compris dans leur département. C’est encore en cette qualité que chaque ministre est l’ordonnateur supérieur des dépenses qui regardent ces mêmes services [poi'r n0‘ 123 et 324]. C’est aussi à ce titre qu’ils plaident au nom de l’Etat devant le conseil d’Etat.

26. Le droit de contrôle des ministres s’exerce sur certaines déliliérations des conseils généraux et des conseils municipaux et sur les arrêtés réglementaires pris par les préfets. Ce n’est pas là une autorité d’action, et le mot de contrôle est exact, car le pouvoir du ministre est borné dans ce cas à la faculté d'opposition, sans comprendre le droit de modifier. L’Empereur réglemente pour tout l’État , le préfet pour son département, le maire pour sa commune : il n’y a pas de place pour l’autorité réglementaire du ministre ; aussi ce droit de contrôle suflit-il pour lui permettre de veiller à la conciliation de l’ordre local avec l’ordre général.

§ III. - Du conseil d État.

27. Définition , rôle et attributions générales du conseil d'Llal.