Composition du domaine privé de la commune

43t. Communaux soumis à la jouissance en nature des habitants. — Des affouages.

433. Biens communaux consacrés à une destination publique ; des églises.

414. Le domaine communal se divise, comme celui de l’État et du département, en deux parties : le domaine public et le domaine privé de la commune. L'ancienneté d’existence de la commune comme être collectif et comme propriétaire , et la nature de l’association communale, formée de la réunion d’intérêts et de besoins identiques , expliquent l’importance des deux éléments de ce domaine bien plus vaste et plus riche que celui du département.

Le domaine public communal , affecté à l’usage de tous les ci-

toyens , se compose : 1° des chemins vicinaux ; 2° des chemins ruraux ; 3° des places , rues et passages.

415. Les chemins vicinaux (du mot latin viens, bourg), sont des voies publiques à la charge des communes et destinées à les mettre en communication entre elles. Ces voies de communication sont actuellement régies par la loi du 21 mai 4836, dont l’article 10 les déclare imprescriptibles et partant inaliénables. La confection et le bon entretien des chemins vicinaux confiés aux agents-voyers , nommés par1 le préfet et dont le traitement est fixé par le conseil général, figure au premier rang parmi les besoins des populations ; c’est dans cette pensée qu’une décision de l’Empereur du 18 août 1861 , sur un rapport du ministre de l’intérieur , a ordonné la présentation au Corps législatif d’un projet de loi , portant allocation d’un crédit de vingt-cinq millions répartis sur sept exercices , qui permettrait d’achever en huit années les chemins vicinaux de la seconde catégorie actuelment classés, et déjà une partie de cette allocation a été faite.

Les chemins vicinaux se divisent en trois classes, dont l’étendue et l’état actuel résultent des chiffres officiels ci-dessous reproduits :

1° Les chemins vicinaux de grande communication traversent plusieurs communes et cantons , se relient souvent aux voies de communication des départements voisins, aux routes impériales, départementales et aux chemins de fer , et offrent ainsi un intérêt a la fois départemental et communal ; leur ensemble forme ce qu’on appelle la grande v icinalité. Le conseil général, sur l’avis des conseils municipaux, des conseils d’arrondissement , et sur la proposition des préfets, opère le classement, détermine la direction et désigne les communes qui doivent contribuer aux dépenses de ces chemins placés sous l’autorité du préfet (loi du 24 mai 4836, art. 7 et 9).

2° Les chemins vicinaux à' intérêt commun, appelés parfois dans le langage des affaires chemins vicinaux de moyenne communication , intéressent plusieurs communes obligées de con-

courir à leur construction et entretien , sur la désignation du préfet , après avis des conseils municipaux ; ils forment la moyenne vicinalité (loi du 21 mai 183G, art. G).

3° Les chemins vicinaux ordinaires, souvent dits de petite communication ou petite vicinalité , vont simplement d’une commune aune autre. Tandis que les deux premières classes de chemins- vicinaux traversent les bourgs et villages qu’ils mettent en communication, ceux-ci finissent à leur entrée.

Le budget de la vicinalité n était que de 44 millions en 1837; il s'est élevé en ! 859 à 88,859,960 francs. Ce chiffre comprend 55,964,112 francs de contributions en argent, et 32,895,848 francs de prestations en nature, acquittées volontairement par les populations qui travaillent avec empressement à l'ouverture des chemins , dont la création est le plus sûr élément de leur prospérité. Les ressources sont considérables , mais l’entreprise est immense. 11 ne s’agit de rien moins que de mettre et d’entretenir en état de viabilité 76,725 kilomètres de chemins de grande communication, 62,298 kilomètres de chemins d'intérêt commun et 425,820 kilomètres de chemins vicinaux ordinaires , c’est-à-dire un développement total de 564,843 kilomètres de voies publiques Au 1er janvier 1860 , la situa-

tion des chemins vicinaux actuellement classés était établie ainsi qu’il suit ;

Chemins de grande communication.

Nombre : 3,621 . — Etendue. . . .

76,725 kilom. 910

A l’état d’entretien

A l’état de premier empierrement.

A l’état de terrassement. ....

A l’état de sol naturel

Total égal.

76,725 kilom. 910 m.

Chemins d'intérêt commun.

Nombre : 5,550. — Etendue. . . .

62,298 kilom. 974

A l’état d'entretien

A l’état de premier empierrement. .

A l’état de terrassement

A l’état de sol naturel

Total égal.

62,298 kilom. 974 m.

Chemins vicinaux ord

nains.

Nombre : 257,352. — Étendue. . . . 425,820 kilomètres.

A l’état d'entretien 163,456

A l'état de premier empierrement. . . 15,931

A l’état de terrassement 31,871

A l’état de sol naturel 214,562

Total égal. . . 425,820 kilomètres.

(Rapport présenté par le Ministre de l’intérieur à l’Empereur le 17 août 1861. — Extraits.)

416. Les ressources habituelles, qui , en dehors de toute subvention exceptionnelle de l’État , forment le budget de la vicinalité, et se sont augmentées dans les proportions importantes que signale le rapport officiel dont un extrait précède, ont pour base légale les textes reproduits ci-dessous ; on y trouve la division de ces ressources en deux catégories : contributions en argent et prestations en nature. Mais pour que ces ressources puissent être appliquées à un chemin , il faut qu’il ait été classé comme chemin vicinal par arrêté du préfet. L’arrêté opérera le classement dans les hypothèses suivantes : 1° s’il porte déclaration de vicinalité ; 2° s’il porte reconnaissance et fixation de la largeur du chemin vicinal (loi du 9 ventôse an XIII, art. 6; loi du 21 mai 1836, art. la); 3° s’il ordonne V ouverture ; 4° s’il ordonne le redressement du chemin vicinal (loi du 21 mai 1836, art. 16). Dans les deux premiers cas , l’arrêté préfectoral attribue au chemin le sol compris dans les limites qu’il détermine , et résout le droit des propriétaires en une indemnité à régler à l’amiable ou par le juge de paix du canton sur rapport d’experts. Dans les deux derniers cas, au contraire, il faut recourir aux formalités de l'expropriation pour cause d’utilité publique; nous avons dit [n? 245] les règles particulières de l’expropriation appliquée aux chemins vicinaux.

En cas d'insuffisance des ressources ordinaires des communes , il sera pourvu à l’entretien des chemins vicinaux à l’aide , soit de prestations en

nature, dont le maximum est fixé à trois journées de travail, soit de centimes spéciaux en addition au principal des quatre contributions directes, et dont le maximum est fixé i cinq. Le conseil municipal pourra voter l'une ou l’autre de ces ressources , ou toutes les deux concurremment. Le concours des plus imposés ne sera pas nécessaire dans les délibérations prises pour l'exécution du présent article (Loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux , art. 2). — Tout habitant , chef de famille ou d’établissement, à titre de propriétaire, de régisseur, de fermier ou de colon partiaire , porté au rôle des contributions directes , pourra être appelé i fournir , chaque année , une prestation de trois jours : 1° pour sa personne et pour chaque individu mâle, valide , âgé de dix-huit ans au moins et de soixante ans au plus , membre ou serviteur de la famille et résidant dans la commune ; 2° pour chacune des charrettes ou voitures attelées , et en outre , pour chacune des bêtes de somme, de trait, de selle, au service de la famille ou de l’établissement dans la commune (art. 3). — La prestation sera appréciée en argent , conformément à la valeur qui aura été attribuée annuellement pour la commune à chaque espèce de journée par le conseil général sur les propositions des ronseils d'arrondissement. La prestation pourra être acquittée en nature ou en argent, au gré du contribuable. Toutes les fois que le contribuable n'aura pas opté dans les délais prescrits, la prestation sera de droit exigible en argent. La prestation non rachetée en argent pourra être convertie en tâches , d’après les bases et évaluations de travaux préalablement fixées par le conseil municipal (art. 4). — Si le conseil municipal , mis en demeure , n'a pas voté , dans la session désignée à cet effet , les prestations et centimes nécessaires , ou si la commune n’en a pas fait emploi dans les délais prescrits, le préfet pourra d'office, soit imposer la commune dans les limites du maximum, soit faire exécuter les travaux. Chaque année, le préfet communiquera au conseil général l'état des impositions établies d’office en vertu du présent article (art. 5). — Les chemins vicinaux de grande communication, et, dans des cas extraordinaires , les autres chemins vicinaux pourront recevoir des subventions sur les fonds départementaux, il sera pourvu â ces subventions au moyen des centimes facultatifs ordinaires du département , de centimes spéciaux votés annuellement par le conseil général. La distribution des subventions sera faite en ayant égard aux ressources , aux sacrifices et aux besoins des communes, par le préfet, qui en rendra compte , chaque année , au conseil général. Les communes acquitteront la portion des dépenses mise i leur charge , au moyen de leurs revenus ordinaires, et, en

cas d'insuffisance , au moyen de deux journées de prestations sur les trois journées autorisées par l'article 3 , et des deux tiers des centimes votés par le conseil municipal en vertu du même article (art. 8).

Les arrêtés du préfet portant reconnaissance et fixation de la largeur d'un chemin vicinal, attribuent définitivement au chemin le sol compris dans les limites qu’ils déterminent. Le droit des propriétaires riverains se résout en une indemnité , qui sera réglée à l’amiable ou par le juge de paix du canton, sur le rapport d’experts nommés conformément à l’article 17 (art. 15). — Les travaux d’ouverture et de redressement des che- . mins vicinaux seront autorisés par arrêté du préfet (art. 16 § 1).

Nota. Les autres §)! de cet article 16, relatifs aux règles île l'expropriation concernant les chemins vicinaux , sont analysés n» 215. Voir aussi l’article 17 au n« 256.

417. On appelle chemins ruraux (dits aussi chemins de traverse) les voies publiques appartenant à la commune , qui n’ont pas été classées parmi les chemins vicinaux et ne sont pas entretenues avec les ressources indiquées au numéro qui précède. L’article 479 11° du Code pénal qui punit d’une amende de 1 1 à

15 fr. «l’usurpation sur les chemins publics» sans distinction entre ceux classés ou non , protège cette partie du domaine public communal aussi bien que la précédente. Contrairement à l’opinion de quelques auteurs , la cour de cassation et le conseil d’État, conformément à la jurisprudence du tribunal des conflits, lui refusent, par argumenta contrario de l’article 10 de la loi de 1836 sur les chemins vicinaux, le bénéfice de l’imprescriptibilité. 11 existe entre les chemins ruraux et les chemins vicinaux cette autre différence , que l’on ne peut recourir à l’expropriation pour cause d’utilité publique pour ouvrir les chemins ruraux.

41 8. Les rues et places sont à la charge de la commune, quant à l’acquisition des terrains nécessaires à leur formation (loi du

16 septembre 1807, art. 49 et 51) et quant aux dépenses d’entretien ; aussi l’ouverture des rues et places devant à la fois augmenter le domaine public de la commune , aggraver ses charges et étendre l’action de la police municipale, ne peut

émaner que de l’initiative du conseil municipal , sous l’approhation de l’autorité supérieure compétente pour approuver les plans d’alignement [voir n° 249], et sauf, s’il y a lieu , l’application des régies de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Les particuliers ne peuvent, même à leurs frais, ouvrir des rues sans l'autorisation de l’autorité municipale , qui leur prescrit les conditions d’établissement ; l’ouverture des simples passages est suliordonnée à l’autorisation du préfet de police à Paris (ordonnance du 22 août 1811); dans les autres villes, à celle du maire.

Parmi les dépenses que l’ouverture des rues nouvelles met à la charge de la commune, sont les frais d’éclairage et de pavage (loi du 1 1 frimaire an VII, art. 4). Un avis du conseil d’Ktat du 23 mars 1807 , inséré au Bulletin des [aïs, décide que, «dans » les villes où les revenus ordinaires ne suffisent pas à l’établis- » sement , restauration et entretien du pavé, les préfets peuvent » autoriser la dépense à la charge des propriétaires ainsi qu’il » s’est pratiqué avant la loi du 11 frimaire an VII ». lien résulte que deux conditions sont nécessaires pour que le pavé soit mis à la charge des riverains : 1° l’insuffisance des revenus ordinaires de la commune ; 2" la conformité avec des usages antérieurs à l’an VII , dont la constatation appartient en cas de difficulté au conseil de préfecture. On suit également les usages anciens en ce qui concerne l'établissement des trottoirs (loi du 7 août 1843 ; décrets de décentralisation , tableau A 60°). Tous les travaux de pavage sont ordinairement exécutés par l’administration , et l’autorité municipale dresse un rrtle de répartition des frais , rendu exécutoire contre le propriétaire actuel par un arrêté préfectoral. d’après les règles suivies en matière de contributions directes (loi de finances du 25 juin 1841, art. 28 ; décrets de décentralisation, tableau A 33”). ,

419. Nous avons dit [n‘ 280] que les rues et plaées sur lesquelles se prolongent les routes impériales , dans la traverse des villes , bourgs ou villages, sont considérées comme faisant partie

intégrante de la route quant à la zône qu’elle occupe ; il en est de même des routes départementales et des chemins vicinaux de grande communication , aux termes d‘un avis du conseil d’État du 25 janvier 1837. Il y a néanmoins cette différence que dans les deux premier cas le sol de la rue fait partie du domaine public de l’État et des départements , tandis que dans le dernier cas il ne peut pas cesser d’appartenir au domaine public communal et se trouve seulement soumis aux règles applicables aux chemins vicinaux de grande communication, notamment à l’autorité du préfet et à la surveillance des agetits-voyers. Toutefois, même sur les places ou rues formant le prolongement des routes impériales et départementales, le droit de propriété de la commune n’est pas définitivement aliéné au profit de l’État ou du département, et le retranchement par voie d’alignement des parcelles de la route fera revivre ce droit , dans les cas et par les motifs que précise l’avis suivant rendu par le conseil d’État le 22 juillet 1858.

Le conseil d'Etat, consulté par les ministres de l'intérieur, des finances et des travaux publics, sur la question de savoir h qui, de l'État, des départements ou des communes, appartient le prix des parcelles de terrains détachées des routes impériales ou départementales par voie d'alignement , dans la traverse des villes et bourgs , et cédées aux propriétaires riverains; — considérant qu’en règle générale les terrains dépendant des routes impériales appartiennent à l'État , comme ceux des routes départementales appartiennent aux départements; considérant toutefois, que lorsque ces terrains ont antérieurement fait partie des rues, dans la traverse des villes ou bourgs, et ont été par conséquent propriété communale, le droit de l’État ou du département, qui s'est formé par l’effet d'une affectation gratuite à la voirie impériale ou départementale ne peut survivre à cette affectation, quasi l'affectation vient à cesser pour certaines parcelles par l’effet de l’alignement, le droit de la commune sur ces parcelles reprend toute sa force ; considérant que ces principes ont été reconnus au nom du gouvernement, dans la discussion de la loi du 2i mai 1812 ;

Est d’avis : que les parcelles retranchées des routes impériales et départementales par voie d'alignement sont la propriété de l'État ou du département, sauf le cas où il serait établi que ces parcelles auraient fait partie antérieurement de la voirie municipale.

420. Le domaine privé de la commune comprend des meubles el surtout des immeubles dont nous avons déjà dit la valeur considérable. La partie immobilière du domaine privé de la commune embrasse , sous le nom de biens communaux , trois éléments distincts : — 1° Des biens que la commune afferme , et dont le prix tombe dans la caisse municipale ; ce sont des maisons , des fermes , des biens ruraux , etc. — 2° Des biens non affermés par la commune, et dont la jouissance directe en nature, est réservée aux habitants. — 3° Des immeubles consacrés à une destination publique. Ces deux dernières dépendances du domaine privé de la commune , exigent seules des explications , qui vont faire l’objet des numéros suivants.

421. Les biens dont les habitants de la commune ont la jouis, sance en nature , sont principalement des prairies , des landes , des marais , des bois et forêts ; ils forment spécialement ce que l’on appelle les communaux. C’est aux immeubles improductifs de cette catégorie,' que nous avons vu [n°‘ 262 et 263] les lois du 28 juillet 1800, sur la mise en valeur des terres incultes appartenant aux communes et sur le reboisement des montagnes, appliquer des mesures qui sont en même temps pour la propriété communale une restriction et un bienfait, et à l’exécution desquelles a pourvu un règlement d’administration publique du 10 août 1861.

Le mode de jouissance des communaux est réglé , et ne peut être changé que par délibération du conseil municipal [voir n“ 76], exécutoires par elles-mêmes , si elles n’ont pas etc annulées dans le délai de trente jours par le préfet, quelle que soit la nature de l’acte primitif qui ait réglé le mode acttiel de jouissance (décrets de décentralisation , tabl. A 47”). Le conseil peut ou laisser la totalité du communal à la possession promiscue des habitants, ou établir la possession exclusive de lots déterminés ; mais il n’a pas le droit d’ordonner le partage du communal en pleine propriété entre tous les habitants (coir n° 423].

La jouissance en nature des bois el forêts , appartenant aux

communes , est assujétie à des règles particulières , propres à l'application du régime forestier faite à cette partie du domaine communal. L'article 17 de la loi du 18 juillet 1837 (reproduit n° 76), réserve au conseil municipal , dans les attributions qu’il lui confère , de régler les affouages. On appelle ainsi le droit au bois de chauffage , constituant pour les habitants d’une commune non un droit d’usage, mais un mode particulier de la chose commune et indivise. Le partage des affouages doit être fait, non /xz r tète suivant le système adopté par la loi du 10 juin 1793, mais par feu suivant les prescriptions du Code forestier, qui réserve les titres ou usages contraires qui auraient échappés à l’exécution de la loi de 1793 , abolitive de ces titres et usages. L’article 106 du Code forestier définit, ainsi qu’il suit, ce mode de jiartage : « S’il n’y a titré ou usage contraire , le partage des » bois d’affouage se fera par feu , c’est-à-dire par chef de famille a ou de maison ayant domicile réel et fixe dans la commune. » Nous avons dit, en traitant de la compétence des conseils de préfecture en matière de biens communaux [n° 108], quelles sont les questions soumises en cette matière au jugement de ces conseils et celles dont la décision appartient aux tribunaux judiciaires.

La jouissance en nature des bois communaux consiste aussi dans le droit au bois de construction pour la réparation des maisons de la commune; c’est à ce droit que se réfère le § 2 du même article 105 du Code forestier , ainsi conçu : a S’il n’y a b également titres ou usages contraires, la valeur des arbres défi livrés pour constructions ou réparations sera estimée à dire » d’experts , et payée à la commune. »

422. La troisième catégorie d’immeubles appartenant aux communes, et dont le caractère distinctif est d’être affectés à une destination publique , embrasse principalement : 1° Les hôtels-de-ville attribués aux communes par la loi des 16 octobre 1790-30 janvier 1791 (art. 2), et ceux construits depuis par elles; — 2° les tribunaux de justice de paix et de simple police

(même loi, art. 3) ; — 3° les bâtiments servant aux établissements d’instruction publique , facultés , lycées , collèges communaux , écoles et bibliothèques communales , cédés aux communes par le décret du 9 avril 18H , ou construits depuis par elles ; — 4“ les casernes et autres bâtiments militaires (décret du 23 avril 1810 qui en fait donation aux villes à la charge de les entretenir) ; — 5' les halles et marchés; — 0° les salles d’asile ; — 7° les cimetières (décret du 23 prairial an XII sur les sépultures).

8° Les églises et les presbytères , non-seulement ceux de ces édifices qui ont été construits des deniers de la commune ou acquis par elle à titre onéreux ou gratuit; mais aussi ceux qui, mis à la disposition de la nation avec tous les biens ecclésiastiques par le décret du 4 novembre 1789, ont été rendus au culte , aux termes des articles 72 et 75 de la loi du 18 germinal an X faisant application de l’article 12 du Concordat (avis du conseil d'F.tat du 2 pluviôse an XIII approuvé par décret du 6).

Heinis par l’État ou fournis par les communes , les églises et les presbytères sont des propriétés communales , ainsi que l’a jugé le conseil d’État par de nombreuses décisions , et notamment par arrêt du G avril 1834. L’on ne peut admettre, malgré l’avis contraire de quelques auteurs, l’existence possible dans une localité d’églises et de presbytères, appartenant les uns à la commune, les autres aux paroisses auxquelles la commune est tenue de fournir l’église et le presbytère (décret du 30 décembre 1809, art. 92 et 93).

La jurisprudence de la cour de cassation , déclare les églises inaliénables et imprescriptibles , tant qu’elles demeurent consacrées au culte , et les place ainsi , tant que dure leur affectation, dans le domaine public, leur destination leur imprimant un caractère tout particulier de domanialité. Quelques cours impériales ne se contentent pas d’appliquer au corps même de l’édifice cette règle du domaine public ; elles ont jugé (Paris , 18 février 1851 ; liiom, 19 mai 1854) que l’imprescriptibilité s’étend aux piliers extérieurs ou contre-forts. Deux arrêts de la cour d’Agen (23 janvier 1860 et 2 juillet 1862) ont même jugéque l’imprescriptibilité

conférait et protégeait le droit de passage pour les réparations de l’église. Un arrêt de la cour de cassation du 7 novembre 1860 décide en thèse générale, que l’imprescriptibilité ne s’étend pas aux terrains situés en dehors de l’église et qui ne sont pas une dépendance nécessaire et indispensable à sa destination publique.

§ II. — Actes et budget de la commune; actions communales.

SOMMAIRE

423. De divers actes de la vie civile de la commune , et spécialement du

partage des biens communaux.