Etablissements universitaires

*158. Ecoles secondaires ecclésiastiques.

‘159. Établissements généraux de bienfaisance.

"160. Hospices et asiles départementaux.

‘ ICI. Divers établissements d'utilité publique.

■ 162. Caisses d'épargne.

*163. Sociétés de secours mutuels.

■ 464. Sociétés maternelles; caisse des retraites pour la vieillesse.

465. De la capacité légale en France des établissements d'utilité publique étrangères.

453. Cette section est consacrée aux personnes morales du droit administratif, qui n’ont pas trouvé place dans les cinq sections précédentes. Elles sont très-diverses et se trouvent comprises sous les expressions génériques d 'établissements publics et d’éfablisscments d'utilité publique, dont il est nécessaire de préciser le sens et la portée.

454. Ces deux dénominations sont souvent confondues et prises l’une pour l’autre, même par le législateur ; la loi des 16 janvier- 22 février 1849 [reproduite n° 365], qui frappe de la taxe dite des biens de main-morte les immeubles appartenant aux établissements compris sous ces deux dénominations, offre un exemple de cette confusion, en les appelant tous indistinctement établissements publics. Le langage même des rédacteurs du Code Napoléon manque de précision dans l’article 910 qui ne mentionne que les établissements d’utilité publique, tandis que la disposition de l’article s’applique également aux établissements publics. Toutefois le législateur de 1804 a fait la distinction; si l’article 910 nomme les établissements d’utilité publique et s’applique aux deux sortes d’établissements, les articles 2045 § 3 et 2121 du même Code ne parlent au contraire que des établissements publics et ne s’appliquent qu’à eux seuls. L’article 1032 du Code de procédure civile en fait autant et ne s’applique aussi, d’après son texte, qu’aux établissements publics.

Les établissements publics ne présentent pas seulement un caractère d’utilité générale et publique ; ils sont partie intégrante de l’organisation administrative de la France , ou s’y rattachent de la façon la plus intime. Cette dénomination embrasse le département, la commune, les sections de commune, les hôpitaux et hospices, les bureaux de bienfaisance, les fabriques, en un mot toutes les personnes morales auxquelles ont été consacrées les quatre premières sections de ce chapitre , moins celles des nu-

méros 439 et 440 ; elle s’applique aussi aux personnes morales dont nous allons parler aux n°* 437 à 460.

Les établissements d’utilité publique , au contraire , restent placés en dehors des diverses branches de l’administration française ; ils ne font partie à aucun titre de l’organisation publique du pays. Cette dénomination s’applique aux établissements que des décrets rendus en conseil d’État ont reconnus comme tels , par application de l’article 13 6’ du décret réglementaire du 30 janvier 1832 (voir page 64). L’effet du décret est de leur conférer de plein droit la personnalité civile, le droit de posséder et d’acquérir ; c’est le caractère d’utilité générale qu’ils présentent, ce sont les services qu’ils peuvent rendre , qui déterminent le gouvernement à leur accorder cette faveur , sous la réserve du droit de révoquer la mesure quand il le juge convenable. Les personnes morales dont nous avons traité dans la cinquième section de ce chapitre , sous le nom de communautés religieuses reconnues ou autorisées , ne sont que des établissements d’utilité publique, et il en est de même des établissements très-divers dont nous parlons à la fin de celte section, aux numéros 461 et suivants.

433. Ces deux classes d’établissements présentent entre elles cinq ressemblances : 1° ils ont tous un caractère d’utilité générale ; 2“ ils ont également la qualité de personnes civiles ; 3° ils ne peuvent se former sans l’autorisation du gouvernement : 4° leurs biens sont également soumis à la taxe des biens de mainmorte ; 5° l’article 910 du Code Napoléon est applicable aux uns et aux autres, soumis à la nécessité d'une autorisation pour acquérir à titre gratuit par donation entre-vifs ou par testament , sauf les modifications apportées , ainsi qu’il a été dit ci-dessus , pour certains établissements par les décrets du 23 mars 1832 et du 13 avril 1861 sur la décentralisation administrative.

456. 11 existe aussi, entre les établissements publics et les établissements d’utilité publique , d’importantes différences , dont

nous présentons l'exposé doctrinal, et qui presque toutes forment l'objet de controverses.

1° L’article 2121 du Code Napoléon s’applique aux premiers, et non aux seconds. Si l’intérêt des familles dépouillées, celui de la circulation des biens et l’intérêt .de l’État exigeaient l’intervention de l’autorité dans l’exécution des libéralités faites à l’une et à l’autre classe d’établissements , on comprend que le législateur les ait au contraire différemment traités, lorsqu’il ne s’agit que de protéger les intérêts particuliers de ces êtres collectifs. Il était rationnel d’accorder aux diverses brandies d’administration publique ou locale , constituées comme établissements publics , la garantie d’une hypothèque légale sur tous les immeubles de leurs comptables ; il était juste aussi de refuser celte protection exceptionnelle et onéreuse aux établissements d’utilité publique dont l’individualité reste étrangère aux services publics.

2° L’article 2045, § 3, relatif à l’autorisation des transactions, s’applique aux établissements publics et non aux simples établissements d’utilité publique.

3° Tandis que tous les actes de la vie civile des départements, communes, hôpitaux , bureaux de bienfaisance, fabriques et autres établissements publics, sont, en règle générale , soumis à la tutelle administrative, la condition des établissements d’utilité publique est, en principe , exclusivement réglée par les statuts de chacun d’eux et le décret qui les approuve. Il en résulte que ces derniers établissements ne sont tenus de se munir d’une autorisation pour acquérir et aliéner, qu’autant qu’une disposition expresse de leurs statuts ou d’une loi spéciale leur en impose formellement l’obligation.

4° Tandis que la plus grande partie des établissements publics sont soumis pour plaider en justice, ainsi que nous l’avons dit n°’ 430, 437 et 447 , à la nécessité d’une autorisation du conseil de préfecture , cette nécessité n’existe pas pour les établissements d'utilité publique ; pour eux les règles du droit commun recouvrent leur empire , et le législateur n’a pas considéré qu’il y eût

de motifs suffisants , pour y déroger en ce qui les concerne. Cette distinction résulte du texte général de l’article 1032 du Code de procédure civile aux termes duquel les communes et les établissements publics seuls sont tenus , pour former une demande en justice, de se conformer aux lois administratives. Deux arrêts de la cour de cassation des 3 avril 1854 et 5 mars 1856, relatifs à des caisses d’épargne, décident que l’autorisation du conseil de préfecture pour plaider n’est pas nécessaire à ces établissements d’utilité publique , et un arrêt de la cour de Riom du 3 juillet 1854 a appliqué avec raison la même règle aux congrégations religieuses.

457. L’Université de France avait été investie , par le décret d’organisation de 1808 , du caractère de la personnalité civile , à titre d’établissement public ; le décret du 15 novembre 1811 disposait aussi dans son article 155 , que « l’article 2121 du Code » Napoléon qui établit l’hypothèque légale au profit des établis— » sements publics sera applicable à l’Université ». Mais ces dispositions sont actuellement abrogées , et si l’Université subsiste toujours, avec la grandeur de son histoire et de ses services de chaque jour , comme formant l’ensemble hiérarchique du corps enseignant [uotr n° 130], elle a néanmoins perdu sa personnalité civile. Toutefois, celle des établissements universitaires a été respectée, et les facultés, lycées, collèges communaux, l’école normale supérieure , les écoles normales primaires et écoles primaires , forment autant de personnes morales capables de posséder etd’acquérir. Ces règles résultent des articles suivants de la loi de finances du 7 août 1850 , portant fixation du budget de l’exercice 1851 et qui, votée quelques mois après la loi du 15 mars 1850 sur l’enseignement, s'inspirait des mêmes sentiments de défiance et d’hostilité contre l’Université de France.

Les articles 131 et 137 du décret du 17 mars 1808 sont et demeurent abrogés. Les propriétés immobilières et les revenus fonciers de l’Université feront retour au domaine de l'État. La rente 5 0|0 de 523,433 fr. inscrite au nom de l'Université est annulée et sera rayée du grand livre de

la Jette publique (Loi du 7 août 1850, art. 14). — Ne sont point comprises dans les prescriptions de l'article précédent les propriétés immobilières ou les rentes affectées à des établissements d’instruction publique.

Ces établissements continueront de pouvoir acquérir et posséder sous les conditions déterminées par les lois (art. 15).

* 458. Les écoles secondairesecclésiastiques sont aussi des établissements publics capables de posséder et de recevoir des dons et legs, sous la tutelle administrative de l’évéque et la nécessité d’autorisation du gouvernement ; elles sont soumises à l’autorisation de plaider du conseil de préfecture. Sous ces divers rapports , elles sont assimilées aux séminaires diocésains par les ar- . ticles 67 et 70 du décret impérial du C novembre 1813.

* 459. Indépendamment des établissements communaux de bienfaisance dont nous avons parlé dans les n°‘ 436 et 437 , l’État lui-inéme a formé et entretient cinq établissements généraux de bienfaisance , savoir : l’hospice impérial des Quinze-Vingt, la maison impériale de Charenton, l’institution impériale des Jeunes Aveugles , l’institution impériale des Sourds-Muets de Paris et l’institution impériale des Sourds-Muets de Bordeaux. Ces établissements , quoique appartenant à l’État , ne se confondent pas avec lui; ils ont une individualité qui leur est propre et sont des personnes morales. Il faut y ajouter l’asile du Vésinet et l’asile de Vincenncs ou Orphelinat du Prince impérial.

' 460. I.es hospices publics départementaux destinés à recevoir les aliénés (loi du 30 juin 1838, art. 1") et les asiles départementaux pour l’indigence et la vieillesse (décrets de décentra- , lisation, tableau A 29°), sont des personnes morales distinctes du département. Quant aux établissements privés d’aliénés , avec lesquels le préfet est autorisé à traiter ou qu’il est autorisé à créer (décrets de décentralisation, tableau A , 19° et 37°), ils ne peuvent être confondus avec les établissements charitables ; leur exploitation constitue une véritable industrie; ils ne forment pas des personnes morales.

' 461. Les établissements d’utilité publique reconnus comme tels par décrets présentent une grande diversité ; on trouve investies de ce caractère des sociétés variées de nature et d’objets , parmi lesquelles il faut signaler la société de bienfaisance établie à Paris sous le nom de Société du Prince impérial , et déclarée établissement d’utilité publique par décret du 15 septembre 1862; des fondations charitables faites par les départements, les communes et les particuliers ; des sociétés de beaux-arts , des sociétés savantes établies sous les noms d’académies ou d’instituts ; des sociétés d’antiquaires; des sociétés d’agriculture et d’horticulture, etc. Au milieu de cette multiplicité d’établissements qui , par leur caractère d’utilité générale, ont mérité d’ètre investis de la personnalité civile , nous signalerons , comme les plus importants , avec les communautés religieuses soumises à une législation spéciale et auxquelles nous avons déjà consacré dés développements étendus : t° les caisses d’épargne ; 2° les sociétés de secours mutuels; 3° les sociétés maternelles et caisse des retraites pour la vieillesse.

462. Les caisses d’épargne sont des établissements d’utilité publique destinés à recevoir et à faire fructifier les petites économies, sous le patronage et la surveillance de l’administration. On a vu [n° 325] que les dépôts faits aux caisses d’épargne constituent l’un des éléments de la dette flottante de l’Etat.

Le régime des caisses d’épargne se trouve dans la combinaison de plusieurs actes législatifs; le plus important est la loi du 5 juin 1835, modifiée par le décret-loi du 15 avril 1852 concernant la gestion et la comptabilité des caisses d’épargne, et par la loi du 7 mai 1853 , qui fixe à 4 0/0 l’intérét bonifié aux caisses d’épargne par la caisse des dépôts et consignations , et leur applique le principe de la prescription trentenaire , comme mesure d’ordre de nature à les dispenser de la nécessité où elles étaient jusque-là de garder à perpétuité dans leurs archives les pièces justificatives de leur libération. Une instruction ministérielle du 4 juin 1857 a réglé dans tous ses détails le mode de surveil-

lance , de gestion et de comptabilité de ces caisses. Ces caisses ne peuvent plus être fondées aujourd’hui sur l’initiative des particuliers, mais seulement sur la demande des conseils municipaux de la commune où elles doivent être instituées. Les statuts de chaque caisse , approuvés par le décret impérial d’autorisation , peuvent créer entre elles d'assez grandes diversités , quoique la pratique du ministère du commerce , de l’agriculture et des travaux publics et celle du conseil d’État, exigent que les statuts soient formulés en un petit nombre d’articles dont les termes sont déjà consacrés par l’expérience. Ces statuts déterminent le lieu où la caisse est établie, la formation et l’emploi de la fortune propre de la caisse , la composition et les fonctions du conseil des directeurs, le minimum des versements , les intérêts et leur capitalisation , les livrets, l’emploi de la fortune de la caisse en cas de dissolution de l’établissement.

C’est à l’occasion des caisses d'épargne que se sont principalelement élevées les deux questions relatives à l’application de l’article 2121 du Code .Napoléon et à celle de l’article 4 § G de la loi du 28 pluviôse de l’an VIII. Sur le premier point, la cour de cassation , conformément au principe que nous avons appliqué ci-dessus à tous les établissements d’utilité publique , a refusé aux caisses d’épargne le bénéfice de l’hypothèque légale sur les immeubles de leurs receveurs (arrêt du 8 juillet 185G , portant cassation d’un arrêt de la cour d’Amiensdu22 mars 1855). Un remarquable article (Revue de la législation, livraison de mai 1861) publié par le savant professeur de droit administratif de la Faculté de Strasbourg, a justifié cette jurisprudence de la façon la plus péremptoire. Relativement au second point, nous avons dit [n° 456] que la jurisprudence de la cour de cassation , inspirée des mêmes principes, résout également la question par la négative, permettant aux caisses d’épargne d’ester en justice sans l’autorisation du conseil de préfecture.

* 463. Les Sociétés de secours mutuels entre ouvriers se sont, comme les caisses d’épargne , multipliées dans les proportions

considérables , sous la protection et grâces aux encouragements du gouvernement. Elles ont « pour but d’assurer des secoure » temporaires aux sociétaires malades , blessés ou infirmes , et » de pourvoir à leurs frais funéraires ». Cette définition est empruntée à l’article 6 du décret législatif du 26 mars 1852, lequel ajoute que ces sociétés « pourront promettre des pensions de » retraite si elles comptent un nombre suffisant de membres » honoraires ». De la combinaison de ce décret avec la loi du 17 juillet 1850 sur la même matière , complétée par le décret réglementaire du 14 juillet 1851 , il résulte qu'il y a deux sortes de sociétés de secours mutuels : 1° celles reconnues par décrets rendus en conseil d’État, comme établissement d’utilité publique en vertu de la loi de 1850 , qui seules ont le droit de recevoir, acquérir des immeubles et en rester propriétaires ; 2° celles approuvées par le préfet, après avis du conseil municipal , conformément au décret législatif de 1852. Les effets de cette approbation préfectorale , au point de vue qui nous occupe, sont énumérés dans l’article 8 ainsi conçu : « Une société de secours approuvée » peut prendre des immeubles à bail , posséder des objets mobi- » fiers et faire tous les actes relatifs à ces droits. Elle peut rece- » voir, avec l’autorisation du préfet, les dons et legs mobiliers » dont la valeur n’excède pas cinq mille francs. »

L’examen et la rectification des statuts présentés par les sociétés de secoure mutuels qui demandent l’autorisation, sont placés dans les attributions du préfet ainsi que l’autorisation des versements votés par les sociétés pour la création ou l’accroissements de leurs fonds de retraite (décrets de décentralisation , tableau A 33° et 34°).

’ 464. Les sociétés de charité mateineltes instituées par décret, peuvent également recevoir des dons et legs , avec l’autorisation du préfet , quand ils ne donnent pas fieu à réclamation ; de l’Empereur dans le cas contraire , par application de la règle générale de l’article 910 du Code Napoléon; le préfet est aussi investi du droit d’approuver les règlements, budgets et comptes

de ces sociétés (décrets de décentralisation , tableau A 31* et 32°).

La cuisse des retraites ou rentes viagères pour la vieillesse doit être aussi considérée comme une personne morale, capable de recevoir à titre gratuit. Créée par la loi du 18 juin 1850 , régularisée dans son fonctionnement par la loi du 12 juin 1861 , et par le décret portant règlement d'administration publique du 27 juillet 1861, cette institution, inspirée par tine salutaire et intelligente philanthropie, a fait des progrès rapides, et dès le 31 décembre 1852, elle avait déjà reçu plus de trente millions versés au nom de près de vingt mille personnes.

’ 465. Ce ne sont pas seulement les établissements d'utilité publique français qui sont traités en France comme formant des personnes civiles; cette qualité et les avantages qui en découlent de plein droit appartiennent également aux établissements d’utilité publique étrangers , lorsqu’ils sont investis de l’existence légale d’après les lois de leur pays : de sorte qu’ils peuvent posséder des meubles et des immeubles en France, et y recevoir des dons et legs aux conditions auxquelles sont soumis à cet égard les établissements français. Cette interprétation libérale des lois qui règlent la situation des étrangers en France , est donnée par un avis du conseil d’Étaten date du 12 janvier 1854, que nous croyons utile de reproduire textuellement :

Le conseil (l'État;,., sur la première question; considérant qu'aux termes de l'art. 1er de la loi du 14 juillet 1819, tout étranger a qualité pour recevoir des biens situés en France; que ladite loi n’a fait aucune exception en ce qui concerne les personnes civiles; que la discussion et les rapports qui ont précédé l'adoption de ladite loi dans le sein des deux Chambres, étaldissent au contraire que l’intention du législateur avait été de consacrer de la manière la plus large et la plus complète l’abolition de l'ancien droit d’aubaine dans toutes les applications dont il était susceptible; et que, dès lors, le bénéfice de la loi du 14 juillet 1819 ne saurait être refusé à tout établissement d’utilité publique étranger, constituant régulièrement une personne civile; — sur la seconde question : considérant qu'aux termes de l'art. 910 du Code Napoléon, les dispositions entre-vifs

ou par testament au profit des hospices , des pauvres d'une commune ou d'établissements d’utilité publique, n’ont d’effet qu'autant qu'elles sont autorisées par le chef de l’Etat; considérant que le but de celte disposition, tel qu'il a été défini par les orateurs du gouvernement lors de la discussion du Code Napoléon , est non-seulement l’exercice du droit de tutelle qui appartient à l'autorité supérieure i l'égard des établissements charitables et des autres établissements d'utilité publique qui existent en France, mais aussi la consécration d'un droit de souveraineté en vertu duquel il appartient au chef de l'Etat d’annuler ou d’autoriser toute libéralité faite au profit d’un établissement quelconque, s’il l’a jugée susceptible de porter atteinte soit à l’intérêt des familles, soit à l’intérêt de l’Etat, et que dès lors, l'application des dispositions de l'art, 910 ne saurait dépendre de la nationalité de l’établissement public auquel la libéralité a été faite; considérant d'ailleurs que les termes de l’art. 910 sont formels et qu'aucune autre disposition de la loi n'y a dérogé en ce qui touche les établissements publics étrangers ; — Est d’avis :

1° Que tout établissement d'utilité publique étranger, constituant régulièrement une personne civile, a qualité pour recevoir des dons et legs de biens meubles ou immeubles situés en France;

2° Que lesdits dons et legs au profit d’établissements d’utilité publique étrangers ne peuvent avoir d’effet qu'autant qu’ils ont été autorisés par le gouvernement français.

1er APPENDICE.

PROGRAMME DU CONCOURS POUR l’aUDITORAT AU CONSEIL D’ÉTAT

N*# de l'ouvrage.

I. Quelle* sont le* diverses fonctions dont le maire est investi? Quelles sont celles de ces fonctions qu’il exerce comme administrateur? Comment agit-il en qualité d’administrateur?

Quelles sont les voies de recours contre les actes qu’il fait en

cette qualité? • 66 à 69.