CHAPITRE XXIII

TRÉSORIERS GENERAUX. PROJETS DE REFORME. ROLE DE LA BANQUE DANS LES PAYS ÉTRANGERS

g ier. Attributions des trésoriers généraux : i° direction du service de la perception ; 2° centralisation des recettes ; 3° mouvements de fonds ; 4° payement des dépenses publiques. — § 2. Historique de l'institution des trésoriers ginéraux depuis les premières années du siècle : obligations et bons à vue; difficulté de les escompter. Faiseurs de service : compagnie des négociants réunis; spéculations d'Ouvrard; sa déconfiture. Création, en 1806, de la caisse de service, du compte courant et du système actuel de trésorerie. Banquiersfonctionnaires. L'organisation de 1806 a subsisté à peu près intacte jusqu'à nos jours. Opérations de banque. — § 3. Transformation des trésoriers généraux en receveurs à traitement fixe. Décret du 3i décembre 1889 rendu en conformité d'un vote de la Chambre des députés. Projets actuellement soumis au parlement. Attribution proposée du service des trésoriers généraux à la Banque de France. — § 4- La trésorerie en Angleterre : la gestion de la dette y est remise à la Banque d'Angleterre. Compte courant de l'Échiquier à la Banque. — § 5. La trésorerie en Belgique : la banque nationale y remplit les attributions de caissier de l'État. Détails de cette organisation. Loi de i85o. Agents de l'Etat chargés du contrôle des opérations de caisse au nom du ministre des finances. Avantages et profit annuels que l'État belge retire de cette association d'intérêts.

| ier. — Trésoriers générauoc. — Leurs opérations de banque.

Le précédent chapitre s'est borné à envisager les trésorierspayeurs généraux au seul point de vue de la centralisation des fonds. Il s'agit maintenant d'étudier l'ensemble de leurs attributions, qui se résument ainsi : <c Les trésoriers-payeurs généraux, (c dans chaque département, dirigent le service des receveurs parce ticuliers et des percepteurs dont ils sont responsables, centraa lisent les recettes, exécutent les mouvements de fonds du Tré- « sor et effectuent le payement des dépenses publiques. » Voilà bien quatre fonctions distinctes : i° Direction du service du

FONCTIONNAIRES — BANQUIERS

recouvrement des contributions directes; i° Centralisation des revenus publics ; 3° Exécution des mouvements de fonds du Trésor ; 4° Payement des dépenses publiques.

Le service du recouvrement des contributions directes a été décrit in ecctenso dans un chapitre précédent. La centralisation des revenus publics vient de faire l'objet du chapitre XXII. Les mouvements de fonds sont et seront traités dans le cours du présent chapitre et du suivant. Quant au service des dépenses, attribué aux trésoriers généraux depuis la suppression des payeurs, en i865, un chapitre spécial en porte plus loin le titre.

La réunion de ces parties éparses reconstituera la fonction dans son ensemble quand nous aurons achevé l'historique de l'institution depuis le temps où le titre de fonctionnaires-banquiers caractérisait le rôle de ces représentants du Trésor .

| 2. — Historique de V institution des trésoriers générauoc .

L'organisation du compte courant des trésoriers généraux dont il vient d'être question date de 1806, époque à laquelle Napoléon se débarrassa de l'intermédiaire des faiseurs de service et lui substitua un nouveau mécanisme administratif.

Dès l'avènement du Consulat, en effet, autant pour rétablir l'ordre dans les finances que pour obtenir les fonds nécessaires aux besoins urgents, les receveurs généraux furent invités à souscrire, au début de l'exercice, des engagements mensuels, correspondant au douzième du montant des rôles- Pour tenir compte des difficultés du recouvrement, les échéances de ces douzièmes furent retardées de quatre mois. Les receveurs généraux acquittaient ainsi en seize mois ce qui rigoureusement devait leur être payé en douze par les contribuables, latitude qui, non seulement leur permettait de ménager le public, mais surtout leur réservait d'importantes jouissances d'intérêt. D'un autre côté, le Trésor avait l'avantage, dès le début de Tannée, de posséder le total de

son impôt direct en portefeuille, soit 3oo millions sur un budget

de 5oo millions environ.

A l'égard des impôts indirects, les bons à vue remplissaient vin

rôle analogue. Seulemen t, au lieu d'être souscrits par anticipation, les bons à vue n'étaient émis qu'après recouvrement. Les comptables profitaient uniquement alors des délais de jouissance qui leur étaient laissés entre la date de l'émission et celle du paiement (1).

Ces diverses valeurs, susceptibles, avons-nous dit, d'être escomptées, le furent, des leur souscription, par un groupe de banquiers et de fournisseurs nommés faiseurs de service. Les bons à vue trouvaient facilement preneurs, en raison de leur encaissement presque immédiat. Mais les obligations à échéance éloignée se plaçaient fort mal. Elles s'appuyaient cependant sur de solides cautions, d'abord celle des receveurs généraux euxmêmes faisant presque toujours honneur à leur signature, puis celle de la caisse d'amortissement, créée en 1799, dépositaire des cautionnements des comptables et chargée de rembourser à vue les titres exceptionnellement protestés.

Malgré ces garanties, dont la sécurité semblait à peu près complète, des taux usuraires de 1 0/0, 3/4 0/0, 1/2 0/0, par mois, soit 12 0/0, 9 0/0, ou 6 0/0 par an, suivant les époques, étaient demandés et obtenus par les anciens spéculateurs du Directoire. Pour s'affranchir de ces concours onéreux, le ministre des finances chargea d'abord un comité de receveurs généraux d'escompter lui-même les obligations émises par ses membres et leurs collègues . Mais ce comité, pour qui la dépréciation de ses propres valeurs constituait cependant un bénéfice facile à recueillir, faute de hardiesse et de capitaux, ne sut pas profiter de la situation favorable qui lui était faite.

C'est alors qu'une compagnie (2), désignée sous le nom de

(1) Le système des bons à vue fut bientôt modifié par le décret du 21 juin 1804, et disparut en 1806. Voir notre histoire des Finances du Consulat.

(2) La compagnie des Négociants réunis se composait de Desprez, auquel incombait spécialement l'escompte des papiers du Trésor, de Vanlerberghe, chargé de la fourniture des vivres, et enfin d'Ouvrard, dont la fortune mouve-

FONCTIONNAIRES — BANQUIERS

Négociants ré unis > offrit d'accaparer les opérations de fournitures de l'armée et de la marine et celles des mouvements de fonds du Trésor et que le ministre Barbé-Marbois lui confia la mission d'alimenter le budget par l'escompte des obligations des receveurs généraux, des bons à vue, des traites de douanes et de coupes de bois, et autres papiers. Réciproquement, les caisses publiques ouvertes à la compagnie lui procurèrent des fonds disponibles jusqu'à concurrence du montant de ses avances, bientôt même au-delà, car diverses spéculations dans lesquelles les Négociants réunis s'engagèrent, concurremment avec leur entreprise principale ne réussirent pas; la plus importante, celle des piastres du Mexique (i), tourna mal. A court d'argent, la compagnie escompta à la Banque de France les obligations des receveurs généraux qu'elle détenait, tout en continuant à s'approprier les encaisses des comptables, au fur et à mesure des rentrées. De sorte qu'à l'échéance la Banque ne trouva plus de fonds pour couvrir son gage. Ce grand établissement n'évita la faillite qu'au moyen de misérables expédients, consistant, par exemple, à compter une à une les pièces d'argent données en payement, à

mentée est demeurée célèbre; ce dernier se réservait les grandes spéculations. Ce fut lui qui, par sa témérité, compromit les intérêts de la Compagnie et la fit sombrer. Le premier traité passé avec Barbé-Marbois, ministre du Trésor, pour la négociation des valeurs du Trésor, signé par Ouvrard au nom de ses collègues, porte la date d'avril 1804.

(i) L'affaire dite des piastres reposait sur les combinaisons suivantes : Par suite des guerres maritimes et de la domination de l'Angleterre sur toutes les mers, l'argent, que l'Espagne tirait habituellement de ses possessions du Mexique et du Pérou n'arrivait plus en Europe. La disette de numéraire qui en résultait causait un grave préjudice au commerce de toutes les nations. Ouvrard obtint du gouvernement espagnol qu'il lui vendit les piastres retenues au Mexique, moyennant 3 fr. 70 l'une, lorsqu'elles valaient 5 francs en Europe. Pour les y faire arriver, Ouvrard espérait tromper la vigilance des croiseurs anglais, ou bien même obtenir un laissez-passer de Pitt, en considération des services que rendrait au commerce anglais une telle importation de numéraire. S'étant concerté, à ce sujet, avec des maisons hollandaises, peu s'en fallut que son plan ingénieux ne réussît. Mais les troubles de l'Europe, la difficulté des négociations en retardèrent l'exécution, et, avant que les piastres aient pu arriver du Mexique, les besoins d'argent ruinèrent ses combinaisons. Son génie n'aboutit qu'à remplir le trésor espagnol d'avances réalisées au moyen des fonds des caisses des comptables français. Gomme le disait plus tard Napoléon : « Je « vois ce dont il s'agit : l'Espagne me devait un subside, et c'est moi qui lui en « ai fourni un. »

ne rembourser qu'un seul billet à la môme personne, à distribuer préalablement dans les mairies des numéros d'ordre, etc., ce qui permottait de ne sortir que cinq à six cent mille francs de la caisse en une seule journée (octobre i8o5) (i).

Napoléon, revenu à Paris, après la victoire d'Austerlitz (2), pour mettre fin à ces désordres, força les faiseurs de service d'abandonner tout leur actif à l'État et renvoya Barbé-Marbois, en le réservant pour la Cour des comptes (9 janvier 1806). Mollien (3) lui succéda. Une fois le déficit des Négociants réunis liquidé à 1^1 millions (ramené plus tard à un chiffre beaucoup moindre), le nouveau ministre concerta immédiatement avec l'Empereur les moyens de se dégager définitivement de l'ingérence des banquiers. Sous cette inspiration, fut conçue la nouvelle organisation de la trésorerie, que Napoléon caractérisait ainsi au moment où Mollien lui soumettait le décret de juillet 1806 : « Je « ne puis signer trop tôt la libération du Trésor. » Ce décret du 16 juillet 1806 contenait bien, en effet, la libération du Trésor. Seulement, tout en l'affranchissant des intrusions étrangères, il ne crut pouvoir mieux faire que de créer, à leur place, dans le sein même de l'administration des finances, des banquiers-fonctionnaires.

(1) Dans son compte général du Trésor public, rendu le i5 avril 1806, Mollien rappelle, en ces termes, les événements relatifs à la faillite des faiseurs de service : « Je remplis un pénible devoir, Sire, en révélant les manœuvres par les- « quelles des hommes aventureux qui cumulaient le titre de banquier du Trésor « et celui de fournisseur ont abusé, pendant plus d'une année, de la confiance

« qui leur était accordée Ce n'était pas pour aider le Trésor de la France que ces

« faiseurs de service couvraient la place de billets de circulation : ils employaient, « au contraire, ces effets, qu'ils tenaient de la confiance du Trésor, à des spé- « culations ou à des services qui étaient entièrement étrangers au Trésor de la

« France ; ils ont enfin comblé la mesure de leurs fautes par un débet de plus

« de 100 millions envers le Trésor public ; débet qu'ils n'ont couvert qu'en subs- « tituant au produit des impôts, dont ils disposaient, des valeurs étrangères et

« d'une réalisation difficile Déjà, Sire, la trace de ce moment- de désordre

« semble effacée... » (Compte général du Trésor public pour l'an XIII, i5 avril 1806.)

(2) Napoléon, au mois de novembre i8o5, disait : « Avant quinze jours, j'au- « rai battu les Russes, les Autrichiens et les joueurs à la baisse. »

(3) Les Mémoires d'un ministre du Trésor contiennent le récit détaillé des scènes qui précédèrent, aux Tuileries, en janvier 1806, la retraite de Barbc- Marbois et la nomination de Mollien.

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Par le décret du 16 juillet 1806 : i° une caisse de service était instituée auprès du Trésor, avec mission d'appliquer, avec la plus grande célérité possible, les recettes aux dépenses dans les départements ; 20 cette caisse de service « ouvrira des comptes courants « à tous les receveurs généraux ». (Art. 4-)

Désormais, les receveurs généraux cessèrent d'employer leurs excédents de recettes dans des placements de leur choix : le seul placement permis, encouragé même,, fut le dépôt des fonds en compte courant au Trésor. Toutes les rentrées affluèrent immédiatement au Trésor central, ce Le Trésor, disait Mollien, a promis a un intérêt aux receveurs généraux pour les sommes qu'ils verce seront par avance sur l'époque fixée par leurs engagements. » Et il ajoutait : ((Mais ils doivent verser journellement tout ce qu'ils a ont reçu ( 1 ) . » Dans ses mémoires il apprécie ainsi l'économie de la réforme : « L'objet de cette mesure était de ne laisser de fonds « oisifs dans aucune caisse, d'empêcher tout déplacement d'espèces « monétaires, d'approprier, en un mot, aux affaires publiques ce « système de compensation par lequel le commerce régularise a ses transmissions aux plus grandes distances.» (Mémoires d'un ministre du Trésor.) Ailleurs, il dit encore: ce La caisse de service ce complète les rapports du Trésor avec tous les comptables ; elle « appelle au Trésor public le produit des impôts directs, avant a l'époque même fixée par les souscriptions et les engagements « des receveurs généraux... C'est au nom de leur propre intérêt ce qu'elle porte les comptables à accélérer leurs versements au ce Trésor. » (Compte général du Trésor public pendant Tan XIV (1806), 3o août 1807.) (2).

En résumé, la conception administrative du receveur général revêtit alors la forme d'un fonctionnaire-banquier, chargé, à ses risques et périls, de recouvrer l'impôt et de centraliser les

(1) Les comptables étaient, d'ailleurs, autorisés à transmettre leurs fonds à la caisse de service en lettres de change sur Paris, ou sur toute autre place où le payement des dépenses nécessitait l'envoi de subsides.

(2) Les Mémoires d'un ministre du Trésor empruntent, comme il est naturel d'ailleurs, un très grand nombre de passages aux rapports officiels placés en tête des comptes généraux annuels rendus par Mollien.

fonds clans son département. Le service continuait à lui être, pour ainsi dire, affermé dans l'étendue de sa circonscription. Mais il était tenu de déposer ses fonds et de les faire valoir, tous sans exception, dans les mains du Trésor exclusivement, par l'intermédiaire de la caisse de service, qui lui en servait un intérêt rémunérateur (i).

Telle est l'origine de l'organisation du service des trésoriers généraux. Si nous avons insisté sur ces détails historiques, c'est parce que le caractère de l'institution créée en 1806 s'est perpétué jusqu'à ces derniers temps, sauf les quelques modifications suivantes.

Des arrêtés du baron Louis, en date des 7 novembre et 9 décembre 1814(2), prescrivirent la suppression des obligations souscrites pour les contributions directes (3) à partir du ier janvier 181 5. « Dès cette époque, le compte courant n'a plus eu pour base que ce les faits matériels de recette et de dépense, au moment même de « leur exécution (4). » Ce fut alors aussi que prit naissance le compte courant des trésoriers générauoe, système d'avances, en vertu duquel les trésoriers généraux furent autorisés à drainer les épargnes particulières de leur département afin de les amener dans les caisses du Trésor.

Notons encore les ordonnances du 8 décembre i832, qui rééditèrent d'anciens règlements sur la responsabilité des comptables, la loi du ^4 avril 1 833 déjà citée relative au contrôle des récépissés

(1) En même temps que Mollien affranchissait le Trésor de l'intermédiaire des banquiers, il introduisait dans les écritures des agents de son ministère le système de la comptabilité en partie double emprunté aux usages commerciaux. Le rapport qui précède le compte général du Trésor pour Tan XIV contient, au sujet de cette innovation, d'intéressants détails, très remarquablement exprimés. Les phrases mêmes de ce rapport ont été souvrent reproduites, sans indication d'origine, dans les documents qui, depuis, ont tenté d'expliquer le mécanisme de la comptabilité en partie double, notamment dans l'article i44o de l'instruction générale du 20 juin i85g. Voir plus loin son texte, chapitre XXVII.

(2) Jusqu'en 1814, on ne peut citer que le règlement du 3o juillet 1806, qui suivit de près le décret du iô juillet et concerne son exécution, le décret du 4 janvier 1808 et la note circulaire du 20 juillet 18 10.

(3) Les bons à vue avaient disparu dès 1806. La réforme réalisée à cette date, en vertu de sa nature même, ne comportait plus leur maintien.

(4) La partie réservée par les traités rentra dans le sein du compte courant.