PROJET DE RÉFORME DES TRÉSORERIES GÉNÉRALES

courant à intérêts réciproques, dont le mécanisme, comme il a été expose, attribuait un véritable caractère de banquier aux trésoriers généraux. Aujourd'hui, avons-nous vu, ce compte courant du trésor est tenu en capitaux seulement, ce qui aurait restitué désormais aux trésoriers généraux leur pleine qualité de fonctionnaires sans le maintien des opérations de banque destinées à alimenter la dette flottante, lesquelles, sans doute, disparaîtront bientôt à leur tour (i).

Une autre proposition de réforme des trésoreries générales, depuis longtemps soumise aux Chambres, consisterait à réunir, dans une seule main, le service de l'assiette et celui de la perception des contributions directes. Le trésorier général et le directeur des contributions directes, dans cette combinaison, seraient fondus en un personnage unique, cumulant leurs deux attributions. Les remises, taxations, comptes courants, opérations de banque, etc., disparaîtraient d'ailleurs, absolument, pour faire place à des émoluments fixes (2).

On songerait aussi à remplacer les trésoreries départementales par des trésoreries régionales, ce qui, par la réduction des trois quarts du nombre des titulaires, produirait une économie annuelle de près de trois millions (3). Le développement des voies de communication, les progrès réalisés dans la vie commerciale et financière du pays justifient la proposition aux yeux de son auteur, qui prétend, à bon droit peut-être, qu'actuellement un trésorier général, au centre de trois départements, serait plus rapproché de ses subordonnés que ne l'était, il y a cinquante ans, un receveur général au centre de son unique département.

Enfin, un projet de transformation plus radical tend non seulement à dépouiller les trésoriers généraux de leur rôle actuel de banquiers, — chacun semble d'accord sur ce point, — mais à leur

(1) Il suffirait de porter de 100 à i5o millions la faculté accordée aux caisses d'épargne de déposer leurs fonds libres au Trésor, pour que la dette flottante se procure immédiatement l'équivalent, et au delà, du dépôt des fonds particuliers des trésoriers généraux.

(2) Voir au chapitre XIX ce qui est dit en note à ce sujet.

(3) Articles de M. Boudenoot, député, dans la Revue politique et parlementaire, numéros des 5 juillet et 6 novembre 1895.

retirer aussi tout service de caisse et de mouvements de fonds. A quoi bon, disent les auteurs de la proposition, faire journellement voyager les fonds de la Banque aux trésoreries ? Pour supprimer un tel va-et-vient, superflu et coûteux, il suffirait de confier directement à la Banque le soin de recevoir les versements des comptables et de payer les mandats de dépense? Le service de caisse effectué alors tout entier par celle-ci, les deniers ne sortiraient plus de ses mains que pour aboutir à leur destination définitive. Les agents de l'État, d'un autre côté, verraient leurs attributions réduites aux seules qui leur conviennent effectivement, le contrôle et la comptabilité. Les opérations de banque iraient à la Banque, la surveillance et les comptes resteraient à l'Etat, chacun remplissant ainsi son rôle propre.

Mais beaucoup d'objections s'opposent à ces combinaisons, si simples en apparence. D'abord, on ne saurait charger la Banque, établissement privé, de la mission de contrôler les recettes et les dépenses de l'Etat (i). Le service matériel de caisse seul demeurerait donc en jeu. « Le concours qu'on peut demander à la Banque <( ne doit évidemment pas s'étendre à l'exécution complète du ser- ( vice de recouvrement des impôts ou du payement des dépenses, « en donnant à ces termes leur acception la plus large... « L'Etat ne peut ainsi renoncer, au profit d'une institution indé- « pendante, à la direction et à la surveillance qu'il doit, à tous <( les points de vue, exercer sur tous les agents délégués à un

<( titre quelconque dans les fonctions publiques Lorsqu'on

« parle de confier à la Banque le service de trésorerie, c'est donc « en limitant son intervention au rôle de caissier, centralisant les « fonds perçus par les agents du Trésor, payant les déj)enses sur ce l'ordre et sous la responsabilité d'un agent du Trésor. » (Projet gouvernemental du i4 janvier 1891, pour le renouvellement du privilège de la Banque de France.)

(1) Napoléon avait expressément refusé, en 1806, de confier le service de caissier de l'État à la banque de France, malgré la protection qu'il accordait à cette institution : « Je veux, dit-il, pouvoir remuer un corps de troupes sans « que la Banque le sache, et elle le saurait, si elle avait connaissance de mes « besoins d'argent. » Cette raison n'a plus cependant la même valeur sous un gouvernement représentatif.

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Or, le service de caisse proprement dit n'absorbe, assure-t-on, dans chaque trésorerie générale, qu'une minime partie du personnel, un ou deux employés seulement, trois exceptionnellement dans les gros départements : l'économie serait, dès lors, peu importante, d'autant qu'il faudrait encore payer à la Banque son concours. Quant au public, il aurait le désagrément de frapper à deux guichets, souvent distants l'un de l'autre, celui de la trésorerie pour faire viser les pièces de dépenses, et celui de la Banque pour en obtenir le payement. Peut-être un jour, les comptables départementaux imiteront-ils ceux de Paris (i) qui, pour les grosses sommes, remettent aux parties des chèques payables aux succursales ou bureaux auxiliaires. Mais ce ne serait là qu'une réforme de détail, comme on peut en faire beaucoup de très utiles, sans détruire les bases essentielles de l'organisation actuelle.

| 4- — La trésorerie en Angleterre, en Allemagne

et en Belgique.

L'Etat délègue, en Angleterre, une partie importante de ses attributions financières à la Banque. La Banque d'Angleterre est d'abord exclusivement chargée de la gestion (management) de la dette publique. Elle effectue directement entre les mains des créanciers de l'État le payement clés arrérages des fonds consolidés et non consolidés, et opère les transferts qui concernent ces valeurs. Payement des coupons et transfert des titres de la dette publique, telles sont donc les premières attributions financières confiées à la Banque d'Angleterre, en rémunération desquelles elle reçoit de l'État une indemnité, calculée d'après un tarif décroissant, montant à quatre millions et demi de francs par an (2). Sur ce pied, la France, ou le nombre de titulaires de rentes est beaucoup plus grand qu'en Angleterre, et le chiffre de la

(1) L'habitude, à Paris, est d'effectuer au moyen d'un chèque sur la Banque les payements de sommes supérieures à 10.000 fr., la vérification et la comptabilité des pièces de dépenses incombant toujours au Trésor.

(2) Finance accounts of the uniled kiwjdom.

dette plus élevé, n'aurait guère avantage, semble-t-il, à employer l'intermédiaire de la Banque (i).

En second lieu, le compte de l'Echiquier ouvert à la Banque reçoit directement tous les produits recueillis par les douanes, le revenu intérieur, les postes et télégraphes, etc. Il est encore alimenté, en cas de besoin, par les suppléments que procure la négocia tion des billets de l'Echiquier, ou même par les avances que la Banque elle-même consent à l'État moyennant intérêt. Toutes les ressources budgétaires, en un mot, affluent directement au compte de l'Echiquier, qui devient ainsi le grand et l'unique réservoir des fonds du Trésor. La Banque ne demande d'autre indemnité pour cette centralisation que la jouissance des soldes généralement considérables du compte courant (2).

En résumé, les Banques d'Angleterre et d'Irlande prêtent à l'Etat leur concours sous deux formes : d'abord sous une forme nouvelle pour nous (3), consistant à effectuer, moyennant com-r:-

(1) D'autant plus qu'en vertu de la convention de 1897 la Banque de France ouvre déjà gratuitement ses guichets au payement des coupons de rentes, concurremment avec les guichets du Trésor.

(2) Ces soldes sont nécessairement très variables. Ainsi, en juillet 1889, ils dépassent 200 millions fr., pour retomber, dans le même mois, à 174 millions. En 1890, ils restent à 84 millions en août, et à 97 millions 1/2 en octobre. En 1891, on les retrouve à 3o6.33o.ooo fr. en mars, puis à 107.1 10.000 fr. en juin. En mars 189G, 4^5. 800. 000 fr. En août. 1908, 128 millions seulement.

(3) Le payement des coupons de la dette publique remis exclusivement à la Banque n'est pas une nouveauté pour, nous, puisqu'il a été expérimenté en France, sous la Restauration. La loi du 25 mars 181 7, article i4o, s'exprimait ainsi : « Le ministre des finances est autorisé à traiter, soit avec la Banque de < France, soit avec la Caisse des dépôts et consignations, pour le payement des ce intérêts de la dette consolidée et le service de l'amortissement, au moyen de « l'assignation des produits ci-dessus affectés. »

En conséquence, le ministre des finances conclut un traité avec la Banque de France, traité assez onéreux pour le Trésor, qui fut l'objet de vives critiques dans le sein des Chambres. Le ministre se justifia en exposant qu'il avait, suivant les intentions expresses du parlement, négocié au mieux avec la Banque, dans le but de fortifier le crédit national de la France, en remettant tout le service de la dette, recettes et dépenses, dans les mains de cet établissement indépendant; que, d'ailleurs, si la gestion était coûteuse, elle était très bien exécutée, puisque le dernier semestre avait été payé en un mois par la Banque, tandis qu'il en fallait quatre à l'État pour la même opération. Néanmoins, la Banque de France ne continua pas longtemps à toucher les 2.700.000 fr. annuels que ce service lui procurait. Le ministère des finances reprit la gestion des arrérages de la dette, dans les départements, dès le ier semestre de 1819 et, à Paris, à dater du 3i juillet 1827.

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mission, le service des arréragées et des transferts de la dette publique; puis, sous la forme de compte courant, ouvert au Trésor comme à tout autre client, sans rémunération spéciale.

En Allemagne, la Banque de l'Empire, organisée par les lois des i4 mars 1875 et 6 décembre 1889, se charge aussi de payer les intérêts de la dette de l'Empire. La Reichsbank acquitte encordes dépenses de la Caisse supérieure de V Empire et recueille les recettes de cette institution par lots qui ne peuvent être inférieurs ^ 12. 5oo fr. Ces opérations ne concernent que certains ministères impériaux, le Trésor, la Justice et l'Intérieur, dans la capitale; les Affaires étrangères, les Postes, la Guerre et la Marine ont leurs caissiers spéciaux.

Én dehors de là, la Banque de l'Empire entretient avec le Trésor impérial et avec le Trésor prussien les mêmes rapports que la Banque de France avec le Trésor français (1). Dans les 34 circonscriptions de province, ses succursales recueillent les excédents de recettes des diverses caisses, et leur fournissent inversement les fonds nécessaires à l'acquittement des dépenses publiques. Pour profiter de ces avantages, il a suffi que l'État se fît ouvrir, comme tout particulier présentant des garanties peut le faire, un compte courant au crédit et au débit duquel s'exécutent les versements et les retraits de fonds. Le Trésor doit seulement, à titre de rémunération, maintenir son solde créditeur au niveau minimum de i2.5oo.ooo. Les chemins de fer, les postes, etc., détiennent à la Banque des comptes distincts.

En Belgique, la Banque nationale, conformément aux lois des 10 mai i85o, 20 mars 1872 et 26 mars 1900, remplit, dans toute l'acception du mot, le rôle de Caissier de VÈiat. Dès 1810, après leur séparation de la France, les Pays-Bas, pressés de répudier notre organisation de receveurs généraux et particuliers, avaient confié à une simple maison de banque, la Société générale pour favoriser i industrie nationale, l'encaissement, les mouvements de fonds et les payements budgétaires. La Belgique, devenue autonome en i83i, continua d'abord ses relations avec la

(i) Rapport de M. H. Jolly, inspecteur des finances. Mission en Allemagne,

Société générale. Puis, à la suite de certaines difficultés, elle créa, par une loi du 5 mai i85o, la Banque nationale (i), investie, par une seconde loi du 10 mai i85o, des fonctions de caissier de l'Etat. La Banque nationale doit ouvrir, dans chaque arrondissement judiciaire, et partout ailleurs où le gouvernement le juge nécessaire, des agences (2), dont le personnel comprend un préposé spécial, nommé caissier de l'Etat. Ce caissier f que le roi choisit sur une liste de présentations formée par le conseil de la Banque, tient ses écritures conformément aux prescriptions gouvernementales ; les délégués du ministre des finances l'inspectent et la Cour des comptes vérifie ses comptes de gestion. Tous les collecteurs d'impôts et de perceptions budgétaires de sa circonscription versent directement entre ses mains le montant intégral de leurs recouvrements. De même, tous les créanciers de l'État se font payer à ses guichets (3).

En face de ce préposé, l'administration des finances installe un autre agent relevant directement de son autorité, auquel elle confie la mission d'ordonner et de contrôler les opérations de recettes et de dépenses publiques. L'agent du Trésor, logé autant que possible dans les bâtiments mêmes de la Banque, ou tout à proximité, vise, pour les recettes, les récépissés délivrés par le caissier de l'État et en détache le talon, opération analogue à celle qu'autrefois les préfectures effectuaient en France à l'égard des trésoriers généraux. Pour les dépenses, préalablement à leur payement, il vise et revêt de son « vu bon à payer » les ordon-

(r) La Banque nationale jouit-elle d'un monopole? Le droit constitutionnel belge répond négativement et proclame en théorie la liberté des banques. Mais, en fait, la banque Liégeoise est la seule jusqu'ici qui se soit livrée à l'émission des billets au porteur et à vue concurremment avec la Banque nationale. Celleci, d'un autre côté, voit figurer dans son traité avec l'Etat certaines clauses d'un caractère exclusif, telles que l'admission de ses billets dans toutes" les caisses publiques. De sorte que, si le monopole n'est pas officiellement reconnu en Belgique, en réalité, du moins, il y existe actuellement. Voir à ce sujet le commentaire de l'article 25 de la nouvelle loi, dans le remarquable rapport au Sénat belge de M. le chevalier Descamps, du 17 mars 1900.

(2) La Banque nationale belge possède 4o agences environ.

(3) Les opérations effectuées par la Banque nationale pour le compte du Trésor s'élèvent à un mouvement général annuel de 4 milliards et demi environ de recettes et de dépenses.

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nances délivrées par les départements ministériels (i), que les parties prenantes viennent ensuite présenter au caissier de l'État. Celui-ci n'ouvre donc sa caisse qu'aux porteurs de mandats revêtus du « vu bon à payer » de l'agent du Trésor, qui tient ainsi, en réalité, les clefs de la caisse.

L'État belge bénéficie largement de ses relations avec la Banque nationale. Les conventions, dont la dernière, renouvelée en igoo, doit durer jusqu'au janvier 192g, lui assurent d'abord une part déterminée (i/4 des bénéfices excédant 4 0/0 du capital social) sur les profits généraux annuels ; puis, les profits spéciaux résultant de l'élévation du taux de l'escompte au-dessus de 3 1/20/0; puis, une bonification sur la circulation des billets au delà de 275 millions. Enfin, les fonds du Trésor déposés en compte courant, dès qu'ils deviennent temporairement disponibles, sont placés en valeurs commerciales productives d'intérêts, sous la responsabilité de la Banque; mesures que d'autres pays pourraient, semble-t-il, utilement introduire dans les futurs contrats.

(1) Le département ministériel liquidateur, après avoir rédigé les ordonnances, les envoie à la trésorerie, qui les soumet au visa de la Cour des comptes. Celle-ci, en vertu de son rôle préventif dont nous parlerons bientôt, vérifie les dites ordonnances et retient, pour son contrôle ultérieur, les pièces justificatives qui y sont jointes. Puis les ordonnances revêtues de son approbation sont retournées aux départements liquidateurs pour être mises en payement. Alors commence la série des formalités rapportées ci-dessus.