UNITÉ DU ROLE DU MINISTRE DES FINANCES

get des recettes et des centralisations et mouvements de fonds se résume donc en lui.

Le spectacle de cette unité a frappé, dès l'abord, un fonctionnaire étranger venu pour étudier sur place nos institutions financières : « Plus j'entrai profondément dans la matière, plus je fus « ravi par la connaissance de la conception qui s'offrait à mes « yeux. Du point central de l'administration financière s'étend, ce en nombreux degrés et dans toutes les directions, un réseau « d'organes distincts, tous séparés cependant, se soutenant tous « dans leur action et se limitant les uns les autres. Qu'une seule « impulsion ait lieu, et chacun des mille rouages exécutera le « mouvement qui lui est demandé. » (L'Administration financière de la France, par le chevalier de Hock, i858.) L'unité que le haut fonctionnaire autrichien admirait alors, à juste titre, n'a pas toujours existé en France.

Sous l'assemblée constituante, d'abord, et sous les assemblées subséquentes de la Révolution, le Comité de trésorerie, « chargé (( de surveiller les recettes des deniers nationaux et d'ordonner « les mouvements de fonds et le payement de toutes les dépenses « publiques consenties par le Corps législatif » (art. 317 de la Constitution du 5 fructidor an III), relevait directement de l'assemblée nationale. Il avait été intentionnellement séparé du ministère des finances, et « n'appartiendra à aucun ministère », disait le décret du 3o mars 1791, afin que l'exécution du budget demeurât entièrement dans les mains du pouvoir législatif. Celui-ci donc, une fois les recettes et les dépenses votées, ne se dessaisissait plus.

Le Consulat, dès l'an VIII, en supprimant l'institution du Comité de trésorerie, rendit au pouvoir exécutif l'intégralité de ses attributions budgétaires. Mais l'unité d'action du ministre des finances reçut une atteinte nouvelle par le fait de la division du ministère des finances, à partir de Tan X, en deux parties, l'une nommée ministère du Trésor, l'autre ministère des finances proprement dit. Au premier échut la trésorerie, les mouvements de fonds, la création des ressources extraordinaires et le service des dépenses. Au second, l'établissement et la perception des impôts indirects spécialement. Cette dualité, qui subsista de 1801

à i8i5 (i), avait alors, à la rigueur, sa raison d'être; car l'unité, toujours nécessaire, se reconstituait dans la personne de Napoléon, qui seul, en réalité, dirigeait l'ensemble des finances de la France.

A 1 avènement de la Restauration, lorsque la responsabilité ministérielle succéda au régime personnel (2), le ministère des finances reconquit aussitôt son unité, dont, depuis lors, il n'a jamais été dépossédé. Après 1870-1871, une motion d'initiative parlementaire a3rant proposé, en raison de la surcharge qu'éprouvaient alors les services, de répartir de nouveau entre deux titulaires les attributions ministérielles, « peut-on supposer, fut-il « répondu, qu'un ministre du Trésor pourra aménager les rescc sources de l'Etat pour les faire cadrer toujours sur tous les points ce du territoire, s'il n'a pas, en même temps que la direction des « dépenses, celle de la rentrée des impôts ? » Le même orateur ajoutait : «; Dans le ministère des finances, tout s'enchaîne, tout « se tient, tous les services concourent à un but commun. Le but « commun... c'est l'harmonie entre les ressources et les charges « de l'État. » (Assemblée nationale, i3 décembre 1872, discours de M. Magne.) La proposition fut rejetée et n'a plus été renouvelée.

Si donc, autrefois, l'unité de l'autorité du ministre des finances sur l'exécution du budget a subi quelques altérations, elle semble aujourd'hui définitivement consolidée en France, comme dans presque tous les pays.

En Italie, cependant le Trésor et les Finances forment encore, comme sous Napoléon Ier, deux ministères différents, qu'un seul titulaire occupe d'ailleurs quelquefois. Mais, en principe, la division est maintenue, et si MM. Magliani, Giolitti, Grimaldi, etc., ont réuni dans leurs mains les deux portefeuilles à diverses épo-

(1) Barbé-Marbois, puis Mollicn, à partir de 1806, occupèrent le ministère du Trésor. Gaudin, duc de Gaëte, dirigea sans interruption le ministère des finances de Tan X à 181 5.

(2) En 18 17, la direction de la comptabilité ayant été morcelée en direction des recettes et direction des dépenses, le marquis d'Audiffret protesta contre cette division qui, disait-il, avait, sur une moindre échelle, les mêmes inconvénients que la séparation en deux parties du ministère lui-même. Le baron Louis, en 1818, s'empressa de rétablir l'unité dans la direction de la comptabilité, conformément aux vœux du marquis d'Audiffret.

SERVICE DES DÉPENSES 415

ques, la séparation a été rétablie, avec MM. Luzzatti et Colombo, par exemple, en 1891, et subsiste encore aujourd'hui.

§2. — Service des ordonnateurs. Eiïgagement, liquidation et ordonnancement des dépenses.

Le service des dépenses ne se concentre plus, à ses débuts tout au moins, dans les mains du ministre des finances, aussi exclusivement que le faisaient les services des recettes et des mouvements de fonds. Ici, en effet, entrent en scène, concurremment avec le ministre des finances, les ministres, ses collègues, consommateurs de dépenses. Car gouverner, c'est dépenser et, s'il existe 12 départements ministériels, c'est afin que chacun d'eux puisse se partager un lot spécial d'attributions gouvernementales et, par conséquent, de dépenses, selon la mesure des crédits législatifs qui lui ont été alloués. Il faut donc porter ses regards sur ces nouveaux agents d'exécution du budget, les ministres consommateurs de dépenses, pour rechercher comment ils s'acquittent de la mission financière spéciale qui leur incombe, mission comportant trois rôles distincts : i° engager la dépense; 20 liquider la dépense ; 3° ordonnancer la dépense (1).

Les engagements de dépenses (2), assez difficiles à définir parce que aucun texte de règlement ne s'est donné la peine de le faire, sont, d'une manière sommaire, « les actes dont l'exécution implique, « pour le présent ou pour l'avenir, une création ou une augrnen- (( tation de dépense ». On distingue les engagements permanents relatifs aux dépenses qui se renouvellent chaque année tant qu'une nouvelle décision ne vient pas modifier les décisions qui les ont

(1) Le service de la dépense donne lieu à trois ordres distincts d'opérations: 1° dépenser, c'est-à-dire, créer une dette a la charge de l'État; 20 libérer l'État au premier degré par des ordonnances sur le Trésor public ; 3° compléter cette libération par le payement des ordonnances. (De la comptabilité des dépenses publiques. Paris, 1822, in-8°.)

(2) Lire l'ouvrage de M. René Gervais, docteur en droit, diplômé de l'école des sciences politiques, intitulé le Conti*àle des dépenses engagées. Paris, in-8°, 190C.

créées, et les engagements éventuels résultant d'un acte de caractère passager.

Bien que, de tout temps, les ministres aient engagé des dépenses, puisque c'est le propre même de leurs fonctions, la matière demeura, jusqu'à ces dernières années, dépourvue de réglementation en France. Les commissions du budget se bornaient à signaler les dangers des dépassements de crédits, en recommandant instamment aux ministres de ne pas s'engager inconsidérément au delà des autorisations législatives.

Laloidu26 décembre 1890 intervint enfin . « Dans chaque minis- « tère, dit-elle, il sera tenu une comptabilité des dépenses engagées, « Les résultats de cette comptabilité seront fournis mensuellement « à la direction générale de la comptabilité publique » (art. 59). Deux points sont à remarquer dans ce texte. D'abord, chaque ministre doit tenir, pour lui-même, une comptabilité, « à l'aide « de laquelle il pourra et devra toujours être averti des conséquence ces financières de ses actes ». (Rapport général du budget de 1891.) Dès lors, tous documents, tels que décrets, arrêtés, marchés, décisions diverses, circulaires, etc., passeront dorénavant sous les yeux de l'agent spécial qui en dégagera les conséquences financières et préviendra le ministre lorsque la situation des crédits ne permettra pas d'y faire iace. En plus, la loi stipule que le ministre des finances sera mis au courant des engagements de chacun de ses collègues, afin que son autorité s'exerce en temps utile à l'encontre des dépassements de crédits (1).

Considérée théoriquement, l'innovation possède des mérites incontestables. Si chaque ministre, en effet, se trouve forcé, pour toutes les mesures qu'il projette ou adopte, d'envisager leurs conséquences financières et de les formuler en chiffres précis, avec rappel de la situation correspondante des crédits législatifs, les dépassements deviendront alors forcément intentionnels, des responsabilités certaines en découleront, et les abtis ne seront plus guère à craindre. Surtout si le ministre des finances, prévenu de son côté, oppose en temps opportun son veto aux engagements

(1) Le décret réglementaire du 14 mars i8q3 développe successivement chacun de ces deux ordres de dispositions.

SERVICE DES DÉPENSES

irréguliers. Le mal disparaîtrait dans sa racine même, d'après la maxime principiis obsta.

Malheureusement — et l'objection s'adresse ici à tous les systèmes préventifs ( i) — rien ne se laisse moins aisément saisir qu'un engagement de dépenses. Le document d'où dérive l'engagement initial n'est souvent qu'une circulaire, qu'une lettre, qu'une simple promesse, que le résultat d'une conférence ou d'un entretien. Puis, même quand l'engagement pourrait être saisi sur le fait, comment le chiffrer exactement? Les projets les plus onéreux sont lancés avec l'affirmation téméraire de leur bon marché ; d'ailleurs, les innovateurs, presque malgré eux, atténuent le chiffre des répercussions financières de leurs conceptions. Le préambule officiel du décret du i4 mars 1893 ne peut s'empêcher de le reconnaître : « La comptabilité des dépenses engagées ne sera « qu'une comptabilité de prévisions ; elle ne donnera que des <c évaluations plus ou moins approximatives, destinées à subir « de fréquentes modifications dans le cours de l'année au fur « et à mesure de l'exécution des services. »

Dès lors, si les contrôleurs saisissent avec peine au passage les documents susceptibles d'engager les dépenses, si, une fois le document obtenu, ils ne parviennent à en déduire que des chiffres incertains, comment réussiront-ils à réprimer les dépassements de crédits? Un travail particulièrement compétent (2) explique que des concours consciencieuse assureront seuls le succès du nouveau système, « parce que beaucoup de dépenses sont d'un chif- « fre indéterminé lors de leur engagement ». La loi du 26 décembre 1890 servira donc seulement ceux qui voudront l'exécuter consciencieusement ; ce sera beaucoup, sans doute. D'ailleurs, après quinze ans d'exécution et de nombreuses retouches, le rapporteur du budget de 1905 en est encore à espérer que, ce dans un « avenir peu lointain, le ministre des finances exercera un contrôle ce efficace sur les engagements de dépenses ».

(\) Voir plus loin, en ce qui concerne le contrôle préventif, les systèmes italien et belge.

(2) Comptabilité des dépenses engagées, par M. A. Wilhelm, chef du service du contentieux de la marine. Revue maritime et coloniale, de janvier 189G.

Ces difficultés d'exécution ne font que mieux ressortir les mérites de la persévérance avec laquelle le parlement, par les lois successives du 28 décembre 1895, du 3o mars 1902 et du 3i mars 1903, a poursuivi, sans se décourager, l'œuvre commencée en 1890(1). Car, si les dépassements de crédits ne peuvent jamais être mécaniquement supprimés, au moins de sages règlements réussiront-ils à diminuer leur nombre et leur importance par le fait des obstacles qu'ils leiir opposeront. Parmi ces obstacles, le plus efficace qu'aient organisé les lois précitées, subséquentes à la loi de 1890, est celui de la nomination par le ministre des finances, conjointement avec le ministre intéressé, des contrôleurs des dépenses engagées près de chaque ministère.

De cette façon, ce n'est plus l'inférieur qui contrôle, d'une manière directe, son supérieur, et le dénonce au ministre des finances. C'est un agent, en quelque sorte indépendant, qui exécute les prescriptions de la loi, surtout lorsque le contrôleur des dépenses engagées, désigné par le choix conjoint des ministres, est un inspecteur des finances, comme cela se produit aujourd'hui dans la plupart des cas. Le rôle de l'inspecteur des finances, implanté au sein d'un ministère étranger, n'en demeure pas moins, sans doute, délicat. Mais, au moins, ces fonctionnaires possèdent-ils, avec une compétence spéciale, l'indépendance et la sécurité, c'està-dire la possibilité de se réfugier dans le sein de leur ministère originel, s'ils déplaisent au ministère étranger. Aussi, divers projets voudraient-ils rendre obligatoire, et non plus seulement facultative, la nomination des inspecteurs des finances au poste de contrôleurs des dépenses engagées. Le contrôle en deviendrait évidemment plus intensif. Mais jusqu'à quel degré d'intensité ce contrôle peut-il être poussé sans conflits (2)?

(1) Le projet de budget de 1909 contient encore un article nouveau, relatif aux engagements de dépenses.

(2) Cependant, l'exposé des motifs du projet de budget de 1909, après avoir constaté, comme nous venons de le faire, que les Chambres n'ont pas cessé, depuis 1890, de renforcer le contrôle des dépenses engagées, propose de lui donner une nouvelle extension en chargeant les contrôleurs de prévenir l'administration des finances des probabilités de demandes de crédits additionnels en germe dans chaque ministère. Toute demande effective de crédits additionnels,

SERVICE DES DÉPENSES

Après rengagement des dépenses, intervient la liquidation. Les fournisseurs, entrepreneurs, créanciers divers (i), en vue d'obtenir les payements qui leur sont dus, produisent les notes, factures, mémoires, marchés, certificats de réception, etc., toutes pièces, en un mot, justifiant leur créance et établissant son chiffre. Les bureaux compétents examinent ces pièces, les comparent aux commandes, se rendent compte des travaux effectués, des livraisons réalisées, etc., puis, d'après ces données, liquident le montant de la dette de l'État. On dit alors que les droits sont constatés. La liquidation se définit: « la détermination adminis- <c trative, dans le sein des bureaux du ministère compétent, des « sommes dues à chaque créancier de l'État, après examen des « pièces produites par lui. »

La liquidation est suivie de Y ordonnancement ainsi défini : « L'ordonnancement est la confection par le ministre compétent ce du titre en vertu duquel le créancier de l'État pourra obtenir le « payement des sommes liquidées à son profit. »

L'ordonnancement consiste donc dans la remise au créancier de l'État d'un titre de payement. Chaque ministre est seul ordonnateur pour les dépenses de son département ministériel. Toute ordonnance émane des ministres. Mais, suivant les cas, les ministres délivrent des ordonnances directes de payement signées par eux au profit d'un créancier déterminé, ou des ordonnances collectives de délégation que subdiviseront en mandats individuels de payement les ordonnateurs secondaires dont il va être parlé. Le décret du 3i mai 1862 dit : « Art. 82. Aucune dépense « faite pour le compte de l'Etat ne peut être acquittée, si elle n'a « été préalablement ordonnancée directement par un ministre, « ou mandatée par les ordonnateurs secondaires, en vertu de « délégations ministérielles. » Les ordonnances de payement sont

en outre, devra être accompagnée de l'avis du contrôleur des dépenses engagées. (Article G4 du projet de loi de finances de 190g.)

(1) Cette obligation de la liquidation n'est pas imposée aux fonctionnaires et employés pour le payement de leurs traitements, non plus qu'aux rentiers et pensionnaires pour le payement de leurs arrérages. A leur égard, la liquidation s'opère spontanément, au vu des états de personnel et du grand-livre de la dette publique.

« les ordonnances délivrées directement par le ministre aux « créanciers. » Les ordonnances de délégations : « l'autorisation « donnée par le ministre à son ordonnateur secondaire de délivrer « aux créanciers de l'État des mandats individuels de payées ment (i). »

Les ordonnateurs secondaires sont « les chefs de service placés <x sous les ordres de chaque ministre auxquels incombe le soin de « subdiviser le montant collectif des ordonnances de délégation « en mandats individuels de payement ». Parmi les ordonnateurs secondaires, on peut citer les préfets pour le ministère de l'intérieur i les ingénieurs en chef des ponts et chaussées et des mines pour le ministère des travaux publics, les directeurs départementaux des régies financières pour le ministère des finances ; les commissaires généraux de la marine pour le ministère de la marine ; les intendants militaires, les directeurs de l'artillerie, du génie, etc., pour le ministère de la guerre ; les conservateurs des forets pour cette administration ; les directeurs des haras, les directeurs des divers établissements agricoles pour le ministère de l'agriculture, etc.

Mais les ministres émettent-ils ces ordonnances de payement ou de délégation sans contrôle ? D'avance on est sûr du contraire. En premier lieu, chaque ministre se contrôle lui-même par une comptabilité centrale (2) que le décret du 3i mai 1862 (articles 296 à 3o5) l'oblige à tenir, consistant en un journal général et un grand-livre où sont inscrites les opérations résumées dans les titres de colonne suivants : i° montant des crédits législatifs par chapitre; 20 montant des créances liquidées; 3° montant des ordonnancements ; 4° montant des payements (3). Dès lors, il suffit que cette comptabilité centrale soit bien tenue pour que les

(1) Voir les définitions plus longues de l'article 84 du décret du 3i mai 1862.

(2) Le ministre des finances, au début de 1888, avait proposé de constituer la comptabilité de chaque ministère d'une manière uniforme, et d'en placer les chefs sous son autorité personnelle, comme en Italie. Mais depuis le départ de M. Peytral, le projet sommeille dans les cartons.

(3) Le décret du 3i mai 1862, dans l'article 296 précité, ajoute expressément: « Les ministres doivent établir leur comptabilité respective d'après les mêmes « principes, les mômes procédés et les mêmes formes. »

SURVEILLANCE DES ORDONNANCEMENTS

ministres, au fur et à mesure des liquidations et des ordonnancements, reconnaissent si ces opérations demeurent dans la limite des crédits. La colonne intitulée « montant des crédits légîsla- (( tifs par chapitre » commande toutes les autres et ne permet d'effectuer aucun dépassement de crédit involontaire.

Cependant, un second contrôle, plus étroit et plus impérieux, exercé en dehors du ministre intéressé par le ministre des finances, fait rentrer celui-ci en scène .

§3. — Contrôle du ministre des finances sur les ministres

ordonnateurs.

Le ministre des finances, en effet, étranger jusqu'ici aux ordonnancements effectués par ses collègues, intervient pour les contrôler à deux points de vue : i° celui des possibilités du Trésor; 2° celui du respect des crédits législatifs.

Que le ministre des finances demeure seul juge des possibilités du Trésor,, qu'il règle les émissions de titres de payement assignés sur ses caisses d'après la situation des fonds disponibles, rien deplusnatnrel.il demande donc, chaque mois, aux divers ministres de lui fournir le relevé des dépenses probables de leur département pendant le mois suivant, afin d'en comparer le total à celui de ses propres ressources pour la même période (i). Si, de ce rapprochement, ressort la possibilité de faire face aux échéances annoncées, il présente à la signature du chef du pouvoir exécutif un décret de distribution des fonds. La distribution mensuelle des fonds est spécifiée dans le décret du 3i mai 1862 de la manière suivante : <x Chaque mois, le ministre des finances « propose au chef du pouvoir exécutif, d'après les demandes des a autres ministres, la distribution des fonds dont ils peuvent « disposer dans le mois suivant. » (Art. Gi.)

(1) A ce sujet, l'article 90 du décret du 3i mai 1862 s'exprime ainsi : « Le « ministre des finances pourvoit à ce que toute ordonnance et tout mandat de « payement, qui n'excèdent pas les crédits législatifs, soient acquittés dans les « délais et dans les lieux déterminés par l'ordonnance. »

Non seulement le décret cle distribution mensuelle des fonds met, par sa préparation, le ministre des finances au courant des besoins périodiques de ses collègues, mais, une fois rendu, il constitue l'engagement de sa part de pourvoir au payement des dépenses dont il a approuvé la distribution en temps et lieux ; en temps et lieux, caries prévisions mensuelles des ministres spécifient, en plus de l'importance des sommes ordonnancées, les époques et les lieux de payement. Conformément à ces indications, les mouvements de fonds, dont il a été parlé précédemment, sont combinés en connaissance de cause et les ordonnateurs peuvent émetttre en sécurité leurs ordonnances.

Le second contrôle exercé par le ministre des finances sur les ordonnateurs consiste à s'assurer que les crédits législatifs sont exactement respectés. Déjà nous avons vu, dans ce but, chaque ministre tenir pour lui-même une comptabilité des engagements et ordonnancements de dépenses. La responsabilité ministérielle, d'ailleurs, dont nous parlerons bientôt, dresse ses perspectives comminatoires en cas d'infraction. Mais cela ne suffit pas, et le ministre des finances, en dernier lieu, veille lui-même à ce qu'aucune dépense ne puisse être effectivement payée sans crédit, ou avec des crédits autres que ceux de son chapitre. On ne saurait trop scrupuleusement protéger l'œuvre législative. Le ministre des finances, dans ce but, vise toutes les ordonnances émises par ses collègues. Pour effectuer efficacement ce visa, il récapitule, à sa direction du mouvement général des fonds, le montant par chapitre des crédits législatifs. Puis, aux éléments de ce tableau constamment tenu à jour des crédits additionnels, des annulations et des ordonnancements déjà effectués, il compare le montant des ordonnances nouvellement émises que les ministres ordonnateurs lui transmettent (i). Si ces ordonnances rentrent dans la limite des crédits législatifs restant libres et des fixations

(i) Nous ne parlons, pour abréger les formules, que des ordonnances transmises au ministre des finances par ses collègues. Mais les ordonnances mêmes du ministère des finances, comme les autres, passent au visa du mouvement des fonds. En un mot, le ministre des finances, en tant qu'ordonnateur, remplit, vis-à-vis de lui-même, les mêmes attributions dé contrôle qu'à l'égard de ses collègues.

RÉGULARITÉ DES PAYEMENTS

du décret de distribution mensuelle des fonds, le ministre des finances les revêt de son visa. Si, au contraire, leur montant excède, sur un chapitre ou sur un autre, la mesure des autorisations législatives, le ministre ordonnateur est prévenu que cet excédent ne saurait être admis sans une loi de crédits supplémentaires, et si les fixations du décret de distribution mensuelle des fonds sont dépassées, le surplus est rejeté au mois suivant. En un mot, ce toute ordonnance, pour être admise par le ministre des « finances, doit porter sur un crédit régulièrement ouvert et se <c renfermer dans la limite de la distribution mensuelle des fonds. » (Art. 83 du décret du 3i mai 1862.)

Après avoir renvoyé à ses collègues les ordonnances qu'il a visées, le ministre des finances s'empresse d'en notifier le montant à chaque trésorier général, pour la partie payable dans son département. Ces extraits d'ordonnances, accompagnés d'une feuille d'autorisation de payement, se nomment crédits délégués. Nous verrons tout à l'heure quel usage en font les payeurs.

| l\. — Service des comptables. Payement des dépenses.

Mandats fictifs.

Les ordonnateurs sont chargés de faire parvenir aux créanciers leurs titres de payement, ce Les ordonnateurs demeurent chargés, « sous leur responsabilité, de la remise aux ayants droit des « extraits d'ordonnances ou lettres d'avis en tenant lieu, ou des « mandats qu'ils délivrent sur les caisses du Trésor. » (Décret du 3i mai 1862. Art. 86.)

Les créanciers ainsi munis de leurs titres et les comptables dûment prévenus, survient la troisième fonction (1) du ministre

(1) Les trois fonctions du ministre des finances en matière de dépenses publiques que nous avons passées en revue consistent : i° à aménager les fonds ~conformément au décret de distribution mensuelle, de manière que toutes les dépenses soient exactement payées aux époques et aux lieux indiqués; 2^ s'assurer que les crédits législatifs ne soient pas dépassés ; 3° à acquitter matérielle-—» ment entre les mains des créanciers de l'État le montant des sommes qui leur sont dues.

des finances consistant à acquitter matériellement les dépenses publiques par l'intermédiaire de ses comptables.

Les comptables constituent une classe d'agents essentiellement distincte de celle des ordonnateurs. Pour les recettes, la constatation des droits est, avons-nous vu, dans certains cas, séparée du recouvrement. Pour les dépenses, entre les ordonnateurs et les comptables, la séparation devient une règle absolue. «Les fonc- « tions d'administrateur et d'ordonnateur sont incompatibles avec <c celles de comptable,, » dit l'ordonnance du i4 septembre 1822. Le décret du 3i mai 18G2 renouvelle, dans les mêmes termes (art. 17), la prescription de cette incompatibilité, principe fondamental de notre organisation financière. Aucun mélange de personne ne doit donc exister entre le service qui constate les droits au profit des créanciers de l'État et le service qui en opère l'acquittement .

Quels sont exactement les nouveaux agents auxquels va incomber le soin exclusif de payer les titres émis par les ordonnateurs ? Ils se nomment caissier-payeur central à Paris et, dans les départements, trésoriers-payeurs généraux. Le trésorier-payeur général, dans chaque département, est seul responsable du service des payements vis-à-vis du ministre des finances et de la Cour des comptes. A titre subsidiaire, sont placés sous ses ordres les receveurs particuliers et les percepteurs.

Il n'existe plus aujourd'hui de payeurs propres à chaque ministère, comme sous l'ancien régime, où la guerre, la marine, les ponts et chaussées, la maison du roi, la maréchaussée, etc., possédaient des payeurs indépendants que Necker tenta vainement de rattacher au Contrôle général. Dans les premières années de la Restauration môme, les payeurs généraux de la guerre, de la marine, des dépenses diverses, etc., conservaient encore chacun leur caisse particulière. L'ordonnance du i4 septembre 1822, rendue par de Villèie, réunit sous F autorité unique du ministre des finances ces démembrements irréguliers, en stipulant : « Aucune manutention de deniers ne peut être exercée, (( aucune caisse publique ne peut être gérée que par un agent « placé sous les ordres de notre ministre des finances, respon-

REGULARITE DES PAYEMENTS

« sable envers lui de sa gestion et justiciable de notre Cour des ce comptes. » Telle est la règle en pleine vigueur aujourd'hui.

Les obligations imposées aux agents de payement ainsi hiérarchisés sous l'autorité unique du ministre des finances sont de trois sortes : i° s'assurer que les crédits ne sont pas dépassés; 20 vérifier les pièces justificatives de la dépense; 3° exiger de la partie prenante une quittance en due forme.

Les crédits dans la limite desquels chaque trésorier général doit maintenir ses payements sont les crédits délégués dont nous avons parlé plus haut. L'agent départemental, en effet, n'a pas à connaître les crédits législatifs de l'ensemble de la France. Seule sa part spéciale l'intéresse dans cet ensemble et cette part spéciale est celle dont le ministre des finances lui a notifié la délégation pour son département. Il s'agit donc pour lui, lorsqu'une ordonnance ou un mandat sont présentés à sa caisse, de s'assurer d'abord que leur montant rentre bien dans la limite des crédits qui lui ont été délégués. Autrement, le payement ne pourrait pas avoir lieu, l'absence de crédits équivalante l'absence de fonds ( 1) .

En second lieu, le trésorier-payeur général vérifie la régularité des pièces justificatives jointes au titre de payement, pièces justificatives consistant en procès-verbaux d'adjudication, marchés, états de réception de travaux, toisés, métrages, notes, mémoires réglés, etc., officiellement spécifiées dans une nomenclature dont il sera parlé plus loin. Par leur moyen, l'exactitude des énonciations du titre de payement est confirmée ; les erreurs de chiffres, les imputations inexactes sont évitées ou rectifiées. Mais surtout l'agent payeur se trouve à même de constater que le service a été réellement fait au profit de l'Etat. Là est le point essentiel. Les caisses publiques, en effet, ne doivent s'ouvrir que pour éteindre une dette régulière de l'État : « Aucun payement <c ne peut être effectué qu'au véritable créancier de l'Etat justi-

(1) Les ordonnateurs, nous allons le voir, peuvent quelquefois forcer la main des payeurs, mais jamais en cas de dépassement de crédits. Là, le veto du payeur est absolu et définitif.

<( fiant de ses droits et pour Y acq aittement d'un service fait. » (Art. 10 du décret du 3i mai 1862.)

La suprématie qu'un tel contrôle attribue au ministre des finances sur ses collègues n'a pas été admise sans contestation. Lorsque de Villèle prétendit obliger les ministres ordonnateurs à joindre les pièces justificatives de la dépense à leurs ordonnances ou mandats, ceux-ci y virent une atteinte portée à leur autonomie. Dans le sein d'une Commission chargée, à la fin de 1821, d'étudier ces points de comptabilité (1), le ministre delà guerre prétendait « qu'en sa qualité d'ordonnateur il devait conserver, « par devers lui, les pièces justificatives des dépenses qu'il a ordonne nées, parce que ces pièces, en effet, justificatives des ordonnances « qu'il a délivrées, forment les preuves de son compte rendu au « Roi et aux Chambres, parce qu'il doit y trouver, au besoin, un <c moyen de défense contre les accusations ». D'ailleurs, ajoutaitil, la responsabilité du ministre ordonnateur suffit pour garantir la juste application des crédits aux dépenses et, vis-à-vis du ministre des finances, les quittances des parties prenantes suffisent également pour établir la régularité du payement. Exiger davantage serait ériger le ministre des finances en juge de ses collègues (2).

La Commission rejeta ces motifs. Les payeurs, dit-elle d'abord, ne seront pas juges au fond des pièces justificatives, « ils n'ont « à vérifier, lorsqu'elles sont produites, que leurs formes extérieu- « res, déterminées par les règlements sur la matière » . Ensuite, les ordonnateurs pourront toujours conserver, par devers eux, toutes les pièces élémentaires, toutes les minutes des liquidations. Jamais on ne leur réclamera d'originaux ; on se contentera d'expéditions. Une fois, d'ailleurs, les susceptibilités des ministres ordonnateurs écartées, la Commission s'attacha à démontrer l'in-

(1) Cette commission était composée des membres suivants : Mollien, Gaudin duc de Gaëte, Barbé-Marbois et Allent. Le rapport porte la date du 2 5 février

(2) Les objections contre la production des pièces de dépenses ont été développées avec beaucoup de force dans un ouvrage paru au commencement de 1822, sans signature, intitulé De la comptabilité des dépenses publiques. Paris, 8°.

RÉGULARITÉ DES PAYEMENTS

térèt administratif et parlementaire de la mesure proposée. « N'est-il pas nécessaire ou utile, disait-elle, que, dans la partie « où ses comptes au Roi et aux Chambres sont le contrôle nécescc saire des comptes rendus par les ministres ordonnateurs, le « ministre des finances puisse attester que les ordonnances « n'ont été délivrées que pour des services constatés, que leur « payement a réellement servi à consommer l'extinction d'une « dette, la libération de l'État ? N'est-ce pas donner aux Chaînée bres la garantie qu'en aucun cas les titres de créances ne pource ront être établis, altérés, ou modifiés, après le payement, dans « les bureaux administratifs; que les pièces justificatives, tou- « jours établies d'après une liquidation antérieure au payement « définitif, seront jointes à l'ordonnance môme et passeront, avec « la quittance du créancier, sans division ni variation, sous les « yeux du ministre et de la Cour des comptes? » (Rapport de la Commission du s5 février 1822.) En un mot, le ministre des finances ne doit pas payer les yeux fermés.

L'ordonnance du i4 septembre 1822 sanctionna ces conclusions dans son article 10 : « Tout extrait d'ordonnance de paiece ment et tout mandat doivent, pour être payés à l'une des caisses « du Trésor public, être appuyés des pièces qui constatent que « leur effet est d'acquitter, en tout ou en partie, une dette de ce l'État régulièrement justifiée, » texte qui forme aujourd'hui l'article 87 du décret du 3i mai 18G2. La désignation des pièces justificatives à produire n'est pas laissée à la discrétion des payeurs ; une nomenclature officielle spécifie, par ministère et par chef de dépenses, celles qui peuvent être exclusivement réclamées, ce Les pièces justificatives, mentionnées aux articles 85 et 87, sont « déterminées, par nature de service, dans les nomenclatures « arrêtées de concert entre le ministère des finances et les miniscc tères ordonnateurs. » (Décret du 3i mai 18G2, art. 88.)

En somme, ce contrôle des pièces justificatives tend à prévenir l'abus des mandats fictifs, qui sont des mandats dont les énonciations falsifiées masquent la dépense réelle sous le libellé d'une autre dépense, ce Ce procédé consiste à délivrer un mandat pour

« une dépense qui n'a pas été faite, ou pour une dépense autre « que celle qui a été faite : il suppose un créancier imaginaire ou « un créancier complaisant qui, associant sa complicité à celle de (( l'ordonnateur, consent à exagérer une facture, ou môme à la « dénaturer. » (Circulaire du ministre de l'intérieur du s5 mars 1872.)

Un directeur de haras, par exemple, désireux de construire une serre attenant à son logement, demande à son ministre l'autorisation d'en effectuer la dépense, autorisation qui lui est refusée. Le susdit directeur, alors, persistant dans son idée, s'entend avec les fournisseurs et prélève les 8.000 ou 9.000 fr. nécessaires à la construction de la serre sur la nourriture des chevaux. Le mandat fictif présenté au payeur invoque seulement la nourriture que les chevaux n'ont pas absorbée. Or, par suite de certaines énonciations des pièces justificatives, la fraude fut découverte. La Gourdes comptes et la Chambre des députés s'en émurent (1) ; l'administration adressa alors à ses subordonnés la circulaire suivan te : « Le Ministre de V agriculture à MM. les directeurs « de dépôts d'étalons : Un directeur de dépôts d'étalons a détource né une somme de plus de 8.5oo francs sur les rations des checc vaux et Fa appliquée à des dépenses non autorisées. Il n'en a tiré « personnellement aucun profit... Mais il a associé tout son perce sonnel et jusqu'aux fournisseurs à la violation systématique et « persistante des règlements. Après une enquête régulière, et sur « l'avis conforme du conseil d'administration, ce fonctionnaire a ce été révoqué. » (Novembre 1888.)

D'autres cas relevés par la Cour des comptes pourraient être cités. Mais le plus célèbre est celui que la Chambre des députés discuta en mars 1872 et qui motiva la retraite du ministre des finances. Voici, d'ailleurs, comment s'exprimait à ce sujet le garde des sceaux : « Un préfet avait des fonds destinés à payer les « dépenses de mobilier d'un asile d'aliénés. Dans l'intervalle de « deux sessions du Conseil général, il a besoin de faire orner une ce chambre à coucher. N'ayant pas de crédits pour cela, il a deux

(1) Discussion du budget de 1889, séance du 27 octobre 1888.

RÉGULARITÉ DES PAYEMENTS

« moyens à prendre : d'abord, attendre la réunion du Conseil g*é- « néral... Mais il y avait un autre moyen, et c'est en cela que con- « siste l'abus horrible qui a été commis trop souvent et que nous a ne pouvons trop condamner à cette tribune, c'était de faire un t< mandat fictif, c'est-à-dire d'avoir l'air de payer 11.000 francs ce pour un hospice d'aliénés, quand on employait ces 11.000 « francs pour une chambre à coucher. » (Assemblée nationale, g mars 1872, discours de M. Dufaure, garde des sceaux, en réponse à l'interpellation sur les causes de la retraite de M. Pouyer- Ouertier.) M. Dufaure ajoutait : « C'est un exemple entre « mille (1). »

La production des pièces justificatives de dépenses à l'appui de l'ordonnance ou du mandat de payement, sans donc empocher absolument ces manœuvres abusives, les rend au moins très difliciles et permet de les découvrir.

Les deux premières opérations des payeurs, reconnaissance du montant des crédits délégués et vérification des pièces de dépensas, sont effectuées au siège même de la trésorerie générale dans Les départements. Mais la troisième, celle du payement matériel, n'incombe au trésorier général que si les parties prenantes désirent être payées au chef-lieu. Autrement, le trésorier général se borne à revêtir de son : Vu bon à payer le titre dont il a vérifié la régularité, avec indication du comptable subordonné, receveur particulier, percepteur, ou receveur des régies financières, sur la caisse locale duquel le payement est assigné (2). C'est ce que le décret

(1) En effet, les tentatives de mandats fictifs sont assez fréquentes, non pas dans le but de meubler des chambres à coucher, mais pour se mettre plus à Taise dans ses crédits. La Cour des comptes en relève divers exemples dans ses rapports annuels. Ainsi, en comparant deux décomptes dressés à trois semaines d'intervalle pour travaux de construction d'un fort, elle s'aperçoit qu'une quantité de 89.060 mètres cubes de terrassements, énoncée dans le premier décompte, a totalement disparu dans le second. Les 8g.o5o mètres cubes de terrassements avaient été fictivement imaginés pour permettre d'effectuer un payement provisoire d'acompte à l'entrepreneur. (Affaire du fort de Vi lieras, rapport de la Cour des comptes au Président de la République pour l'exercice 1876, 12 juillet 1881.)

(2) Les préposés qui payent pour le compte du trésorier général et sur son « vu bon à payer » n'ont donc plus qu'à vérifier l'identité de la partie prenante et l'authenticité de sa signature, puisque le trésorier général, avant d'apposer

du 3i mai 1862 exprime en disant : « Les receveurs des finances et les percepteurs sous leurs ordres doivent faire, sur les fonds de leurs recettes, tous les payements pour lesquels leur concours est jugé nécessaire. Les autres receveurs des revenus publics peuvent être appelés à concourir de la même manière au payement des dépenses pour le compte des payeurs . x> (Art. 354-)

Quel que soit, d'ailleurs, le comptable payeur, ses devoirs consistent, pour le payement matériel, d'abord à s'assurer de l'identité du porteur du titre et de ses droits à en toucher le montant (papiers indiquant ses nom et qualités, procuration s'il se présente pour autrui, pièces constatant sa qualité d'héritier et de mandataire de ses cohéritiers, si le titulaire est décédé, etc.). Puis, le créancier est invité à apposer sa signature précédée des mots pour acquit sur l'ordonnance ou mandat, ou, s'il ne sait pas signer, à tracer une simple croix certifiée par deux témoins (1). La remise des fonds termine alors la série des formalités.

| 5. — Droit de réquisition attribué auœ ordonnateurs. Responsabilité des payeurs

On devrait croire que lorsque le payeur ne jug*e pas régulières les pièces qui lui sont présentées, s'il élève des doutes sur l'identité de la partie prenante, sur l'authenticité de la signature des autorités qui ont libellé le titre de payement, si certains chiffres de l'ordonnance ou du mandat ne concordent pas avec ceux des productions annexes, etc., sa caisse demeurera fermée jusqu'au moment où les justifications nouvelles, rectifications ou certifications réclamées, lui seront fournies. Mais l'ordonnance même du i4 septembre 1822, qui cependant impose tant de sujétions aux ordonnateurs, leur concède, en compensation, sans doute, de ces sujétions, le privilège suivant. Dans le cas de refus de payement, dit l'article i5 de ladite ordonnance, le payeur est tenu d'en

son « vu bon à payer », s'est assuré que le titre de payement rentre clans la limite de ses crédits délégués et que les pièces justificatives sont régulières.

(1) Les règles relatives au mode d'apposition des quittances par les parties prenantes sont tracées dans l'article 363 du décret du 3i mai 1862.