HISTOIRE DES DÉPASSEMENTS DE CRÉDITS

taient pas payés qu'on s'empressa, en 1829, au moyen des fonds secrets, de « satisfaire des créanciers, dont les travaux et fournice tures avaient accru la valeur d'une propriété de l'Etat ». (Rapport sur la loi des comptes de l'exercice 1828, présenté à la Chambre des députés par F, Lefebvre, le 5 novembre i8,3o.)

Les payements effectués sans crédit, en effet, sont tout à fait exceptionnels. En i83o, par exemple, pendant les jours d'émeute du mois de juillet, le caissier central du Trésor livra les fonds de sa caisse, 371.061 francs, sur ordonnances directes, émises sans crédit par M. de Montbel, ministre des finances, pour solder les distributions faites aux troupes qui soutenaient la cause de Charles X, comme le rappelle le chapitre IX. D'autres cas de payement sans crédit, dépourvus de l'excuse de la force majeure, pourraient encore être extraits de notre histoire financière, si l'on compulsait la liste a peu près complète qu'en contient le tableau des découverts du Trésor (1), et si Ton y ajoutait les 5.744-°o° francs de crédits complémentaires déjà cités (2) que demanda le projet de loi de règlement de l'exercice 1882 pour régulariser la dépense de pareille somme effectuée sans crédit en Tunisie (3). Mais, nous le répétons, ce sont là des faits rares et exceptionnels.

(1) Compte général des finances. Développement des découverts du Trésor. ••.«.».•»•••••.••.••••.••••%••••«•.•.•••••••••••••••«.•.•.•...•••*•••*».

Distributions d'argent faites aux troupes pendant les journées de juillet i83o (dépense non allouée sur l'exercice i83o) 37i.o5i fr.

Payements pour l'arriéré de la guerre (dépense non allouée sur l'exercice i832) . 270. 5Go fr.

Payements de créances d'exercices périmés concernant le ministère de la guerre, non allouées en dépenses sur l'exercice i838.. 16.100 fr.

Dépense du ministère des affaires étrangères non allouée dans le règlement de l'exercice iS^o 5. 000 fr.

Le discours prononcé par M. Audibert, procureur général près la Cour des comptes, le 3 novembre i885, explique, avec détails, la nature et la cause de chacun de ces dépassements.

(2) Voir chapitre XVII.

|3) Les gouverneurs des colonies, sans attendre l'arrivée des ordonnances de délégation, ouvraient autrefois, par arrêtés provisoires, des crédits aux ordonnateurs secondaires. Les payements s'effectuaient ainsi avant qu'on sût s'il existait ou non des disponibilités sur les crédits votés par le parlement. Un décret du 16 mai 1891 s'est efforcé de mettre plus d'ordre dans cette partie du service. Désormais, ce n'est plus qu'au début de l'eocercice, que les gouverneurs pourront ouvrir d'office des crédits provisoires. Une fois le début de l'exercice

Presque jamais, en fait, l'obstacle des ordonnancements et des payements n'a été franchi d'emblée. L'affaire de Pevronnet est à peu près toujours rééditée. Ainsi, en 1887, les chapitres du ministère de la marine, intitulés: Achats de bâtiments à Vindustrie privée et Achats de torpilleurs, dotés primitivement d'un crédit de G. 800. 000 fr.*, supportèrent à la fin de l'année le poids d'une dépense effective de i5.o4o.ooo fr., constituant un dépassement de crédits* de 8.240.000 fr. Le fait était patent, inexcusable; les agissements du ministre de la marine furent unanimement blâ nu' s. Quelques membres invoquèrent même les termes de la loi du i5 mai 1800 pour mettre en cause sa responsabilité pécuniaire. Mais la majorité plus conciliante régularisa le passé par un vote de crédits supplémentaires, que le rapporteur justifiait ainsi : « La Commission, son rapport en « fait foi, n'a entendu jeter aucun manteau sur les fautes de « l'administration de la marine. Elle n'a pas songé, un seul ins- « tant, à excuser les dépassements de crédits, au contraire. Les « dépassements de crédits, personne ne les a contestés... Mais à « côté de l'administration de la marine, il y a des fournisseurs « qui attendent le payement de dettes eœigibles. Pouvons-nous « exposer l'Etat à des revendications bien fondées,... (1) ? » Ici donc encore aucun payement ne fut effectué sans crédit. Comme le dit le rapporteur, les créanciers durent attendre le vole d'un crédit supplémentaire pour obtenir l'émission et le pavement d'ordonnances à leur profit. Le ministre s'était seul compromis par des commandes inconsidérées.

Le ministère de la marine appliqua de même, en 1894^ une somme de 317.000 fr. sans crédit aux transformations de coques ^t modifications des appareils moteurs des bâtiments. « Ces

passé (terme bien vague, sans doute), la règle, telle qu'elle est appliquée en France, deviendra obligatoire, sauf encore certains cas exceptionnels. (Rapport et décret du 16 niai 1891.)

(1) Un autre crédit de 6.700.000 fr. avait couvert un dépassement d'égale somme commis par le minisire de la guerre sur les travaux extraordinaires de fortifications. « L'opération était absolument irrégulière, dit le rapporteur delà « Commission des finances du Sénat; c'est cette irrégularité que le vote des « O.750.000 fr. a pour but de faire disparaître » (3i mars 1888.) Le crédit supplémentaire seul, en effet, pouvait permettre de payer ht dépense.

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« travaux n'étaient pas prévus au moment du budget : Fadmi- « nistration de la marine les a exécutés et nous demande aujour- « d'hui de bien vouloir lui donner la somme nécessaire pour en « payer le prioc. » (Sénat. Séance du 17 mars 1894.) Toujours donc l'infraction se heurte au fait du payement, qui n'a pas eu lieu, sans doute, mais qui devient inéluctable : c'est la carte forcée, car les créanciers sont là, qu'il faut bien satisfaire.

Ces citations de faits relativement anciens, choisies comme particulièrement démonstratives, pourraient être trop aisément rajeunies. Les mêmes incorrections, en effet, se perpétuent et se renouvellent chaque année. Les discussions du Sénat précédées des rapports de M. Raymond Poincaré en juillet 1908 au sujet de la reconstruction de l'Imprimerie nationale, des travaux exécutés par le ministère de la marine pour le navire léna, etc., contiennent la preuve que de considérables dépenses ont été, comme de coutume, engagées avant toute sanction du Parlement (1). D'ailleurs, sur la foi des rapporteurs (2), et de l'aveu du ministre des finances lui-môme (3), la majorité des demandes de crédits additionnels tendrait simplement aujourd'hui à obtenir après coup la ratification de dépassements de crédits déjà consommés. Le système se trouve par là incriminé d'une manière beaucoup plus étendue que par l'exposé de cas isolés.

En présence d'abus aussi tenaces, quels sont les projets réformateurs ?

(1) Lire le rapport de M. Raymond Poincaré, rapporteur général, sur le projet de loi de crédits additionnels de juillet 1908 et la discussion à son sujet dans la séance du Sénat du i3 juillet 1908. Lire également le rapport de M. Doumer, à la même date, qui expose à la Chambre des Députés les péripéties budgétaires du transfert de l'Imprimerie nationale à Grenelle.

(2) Les rapporteurs des Commissions législatives déplorent depuis longtemps « les abus intolérables, en vertu desquels les administrations engagent sciem- <c ment et volontairement des dépenses nouvelles sans avoir préalablement obtenu « du parlement les fonds nécessaires». (Rapports de M. Camille Pelletan sur les crédits additionnels en 1898 et en 1899.)

(3) L'exposé des motifs du budget de 1909 contient des dispositions tendant à renforcer le contrôle des dépenses engagées. A ce propos, M. Joseph Caillaux, ministre des finances, s'exprime ainsi : « L'accroissement des crédits additionce nels pourrait être enrayé si le ministre des finances était averti plus tôt des « dépassements de crédits qui sont probables dans les différents services, au lieu « de se trouver en présence du fait accompli lorsque les demandes de crédits « lui sont adressées. » (Projet de budget de 1909.)

§ 2. — Projets de réforme à V ordre du jour.

Tous ces projets réformateurs visent à peu près exclusivement les engagements de dépenses où réside, en effet, le point faible du réseau réglementaire. Il s'agirait donc de renforcer la comptabilité créée par laloidu 26 décembre 1890; ou plutôt, comme elle a été déjà très renforcée, ainsi qu'on l'a vu (1), d'y ajouter des dispositions d'un ordre nouveau.

En premier lieu, la responsabilité ministérielle, rendue effective, pourrait refréner les entraînements irrégulièrs. Déjà, d'ailleurs, la responsabilité ministérielle est inscrite dans nos codes financiers. Au début même de la Restauration, la loi du 25 mars 1817 stipulait : ce Art. i5i. Ils (les ministres) ne pourront, sous <x leur responsabilité, dépenser au delà de ce crédit. Art. i5s. Le « ministre des finances ne pourra, sous la même responsabilité, « autoriser les payements excédant... » (Décret du 3i mai 18G2, article 4* •) Deux responsabilités, en vertu de ce texte, sont en jeu, celle des ministres ordonnateurs et celle du ministre des finances. La loi de i85o ajoute plus brutalement : « Toute a dépense non créditée... sera laissée à la charge personnelle du « ministre 'contrevenant. » (Loi du i5 mai 1800, art. 9.) Le seul défaut de ces articles comminatoires est de manquer de sanction. Si les ministres agissaient toujours par eux-mêmes, si des cas bien précis d'infraction personnelle pouvaient être constatés à leur charge, les lois de 181 7 et i85o ne demeureraient probablement pas lettre morte. Mais ces cas précis et personnels ne se présentent presque jamais ; car les ministres ont à justifier d'opérations innombrables que, le plus souvent, ils ne connaissent qu'après coup; ils répondent d'employés qu'ils n'ont pas nommés, qu'il ont trouvés et laissent en place. Dès que quelqu'un a tort sur un point quelconque du territoire, le ministre a tort, disait M. Thiers. Gomment préciser cette situation insaisissable? De

(1) Voir le chapitre XXIV.

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quelle pénalité frapper des faits tellement distincts de leur auteur? Aussi M. Dufaure, recueillant les souvenirs de sa longue carrière parlementaire, pouvait-il dire, en 1872, avoir déjà vu échouer cinq ou six projets législatifs sur la responsabilité ministérielle. Depuis 1872, de nouveaux projets ont été mis sur le chantier (1) sans aboutir davantage ; de nouvelles occasions ont surgi de résoudre la question qui n'en demeure pas moins aussi dépourvue de réponse qu'au premier jour (2).

La loi de i85o elle-même, malgré l'énergie apparente de sa rédaction, n'indique ni quelle autorité prononcera la sentence, ni quel tribunal poursuivra le débet, ni si Ton frappera de la même manière les dépassements intentionnels, les prévarications, les simples irrégularités, ni si les circonstances atténuantes seront admises, ni ce que l'on fera lorsque plusieurs millions de francs seront réclamés à des ministres sans fortune, etc. Ses dispositions planent à l'état de menace mal définie sur la tête des ordonnateurs, (c La responsabilité ministérielle ressemble à Croquemice taine, » disait un député (3). Un jour cependant peut arriver où l'interprétation de la loi de i85o s'établisse au préjudice de quelque ministre imprudent. Mais jusqu'à nouvel ordre la barrière qu'elle oppose aux dépassements de crédits n'existe qu'en imagination.

D'autres projets, plus pratiques en apparence, voudraient substituer, pendant l'exécution du budget, la suprématie des Chambres à la suprématie actuelle du ministre des finances. Ils rappellent, avec complaisance, que les assemblées de la Révolution avaient soumis les ordonnateurs à leur juridiction par l'intermédiaire des comités de trésorerie et des bureaux de comptabilité. Lorsque le pouvoir législatif, disent-ils, dirigera personnellement le service des dépenses, les dépassements de crédits ne seront

(1) Voir notamment un projet d'initiative parlementaire en 1882 et un rapport à son sujet en i883. (Rapport de M. Antonin Dubost sur la proposition de M. Guichard.)

(2 ) On peut consulter, au sujet de la responsabilité ministérielle, un discours de M. Audibert, procureur général près la Cour des comptes, du 3 novembre 1880, inséré dans le recueil de ses discours. (Imprimerie nationale, 1887.)

(3) Chambre des députés. Séance du 23 janvier 1896. Discours de M. Delbet.

plus à craindre, « Dans notre organisation actuelle, les compte tables sont contrôlés de toute façon. Les ordonnateurs, qui dis- « posent seuls des crédits votés par les Chambres, ne le sont pas. (i Le bureau de comptabilité comblera cette lacune... Le vote du « budget est un leurre, si la Chambre se désintéresse de son « exécution... » (Proposition de loi de M. Brisson, reprise par M. Rivière, 18 novembre 1882.)

Un autre projet, sans aller jusqu'à dépouiller le gouvernement de son rôle essentiel, l'exécution du budget, demande, tout au moins, que les pouvoirs des commissions législatives soient prolongés par une délégation analogue à la commission départementale des conseils généraux, laquelle délégation contrôlerait les ministres ordonnateurs, surveillerait la marche des dépenses engagées, examinerait les demandes de crédits additionnels, etc. Subdivisée en sous-commissions réunies au siège de chaque ministère, elle suivrait d'aussi près que possible l'exécution du budget, sans empiéter sur le rôle du pouvoir exécutif. Ce programme, très séduisant, on le voit, exposé dans un rapport de M. Gaston Bozérian, du i4 niai 1895, ne fait que confirmer, avec développements, les attributions actuelles de la commission du budget en matière de crédits supplémentaires : à leur occasion, celle-ci peut exiger des ministres tous les renseignements possibles sur les dépenses engagées ou autres. D'ailleurs, la Chambre a stipulé que l'état de ces dépenses engagées lui serait communiqué périodiquement (ordre du jour du s3 juin i8g4). Sans doute, la commission du budget ne pousse peut-être pas assez loin aujourd'hui l'exercice de son mandat de contrôle ; elle pourrait mieux profiter de la prise que lui offrent les infractions incessantes des ministres ; elle devrait saisir le parlement des questions de responsabilité avec plus de célérité et de rigueur. Mais, pour obtenir ce surcroît de zèle, faut-il répartir ses membres en onze ou douze sous-commissions ? Et si, d'un autre côté, ces onze ou douze sous-commissions installées au siège de chaque ministère prenaient leur rôle au sérieux, ne risqueraient-elles pas d'éclipser l'autorité du ministre ?

D'une manière générale, d'ailleurs, le contrôle, pendant le

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cours de l'exécution du budget, ne saurait ni constitutionnellement, ni pratiquement, appartenir au parlement : constitutionnellement, l'exécution du budget appartient au gouvernement et pratiquement la toute-puissance du parlement est telle qu'il ne peut guère s'empêcher d'empiéter s'il intervient.

D'autres projets alors organisent le contrôle dans le sein môme du pouvoir exécutif. L'un de ces projets propose de créer, auprès de chaque ministre, un bureau de contrôle préventif dirigé par des inspecteurs des finances. Le ministre des finances lui-même, au moyen de ses délégués, pénétrerait ainsi dans le détail des affaires de chaque administration et s'assurerait de l'affectation régulière de leurs crédits, « Tous les projets de dépenses des « divers services administratifs lui seraient communiqués. Le « contrôleur devrait les vérifier au point de vue de la légalité et ce delà sincérité, et ce n'est qu'après s'être assuré de la parfaite «conformité de l'acte avec les prescriptions législatives qu'il appose serait son visa sur la pièce... » (Proposition de loi px^ésentée par M. Pradon, député, 17 mai 1888. Rapport favorable de la Commission d'initiative, 10 juillet 1888.) Plus récemment, une autre proposition de loi, après avoir exposé comment le ministre des finances actuellement ne sait pas ce que dépensent ses collègues, encore moins ce qu'ils engagent, conclut à la nécessité « d'instituer, au ministère des finances, une direction générale « du contrôle des dépenses publiques ». Subsidiairement, on placerait à la tete de la comptabilité de chaque ministère un fonctionnaire nommé par le ministre des finances, sur la proposition du ministre auquel le bureau de comptabilité ressortit. (Proposition du 10 mai 1890.) (1). Cette idée reçoit aujourd'hui une exécution partielle, puisque, dans cinq ou six ministères, dit un rapport de la commission du budget, des inspecteurs des finances dirigent le service des engagements de dépenses. (Voir l'article 53 delà loi du 3i mars iQo3.)Le même sentiment inspi-

(1) Voir, en plus de cette proposition de MM. Antonin Proust et Gotteron, députés, le rapport sur Je règlement çle l'exercice 1882, rédigé par M. Félix Faure, député, contenant un chapitre intitulé : Principes de comotabililê législative (3 mars 1890). Se reporter aussi au chapitre XXIV.

rait M. Peylral, ministre des finances, lorsqu'il proposait officiellement, en 1888. de centraliser dans ses mains la direction des bureaux de comptabilité de tous les ministères, afin de suivre d'aussi près que possible, par lui-même, les opérations d'ordonnancements et même d'engagements de dépenses de ses collègues. Ce projet, copié sur le système qui fonctionne en Italie f 1), a été abandonné, à la suite du changement de titulaire du portefeuille des finances.

Renforcer la puissance du ministre des finances, lui conférer sur les autres ministres une suprématie effective, réaliser chez nous l'exemple du Bureau de trésorerie en Angleterre, tout cela, on s'en souvient, faisait l'objet des conclusions du début de ce livre (2). Nous ne pouvons donc ici que renouveler notre approbation aux tentatives formulées dans ce sens. Mais, en France, l'autorité du ministre des finances peut-elle s'étendre plus loin encore qu'elle ne le fait aujourd'hui? Les ministres dépensiers supporteront-ils jamais l'intrusion trop intime dans leurs affaires d'un collègue désireux de les mieux contrôler ? Oue la direction générale de la comptabilité des finances domine les autres comptabilités, que le mouvement général des fonds s'assure que les ordonnances ministérielles ne dépassent pas les crédits législatifs, que les payeurs vérifient les pièces de dépenses annexées à chaque titre de payement, que la rédaction et l'exposé des motifs du projet de loi du budget appartiennent exclusivement au ministre des finances , que celui-ci puisse même faire contrôler les dépenses engagées par ses inspecteurs dans plusieurs ministères lorsque les titulaires y ont consenti, ces diverses préséances sont acceptées aujourd'hui. Mais peut-on en installer de nouvelles? Les ministres ordonnateurs, instinctivement rebelles au contrôle financier, le permettront-ils, surtout quand ils supposeront que ces prééminences risquent de devenir efficaces? Toute la question est là, question qui, dans la situation actuelle, ne recevra vraisemblablement pas de réponse favorable.

(1) Voir plus loin le système italien.

(2) Voir au chapitre III.