PAIEMENT DES DÉPENSES EN ANGLETERRE

lettre chez le payrnaster gênerai, qui, de son côté, a reçu des ministères ordonnateurs un avis relatif aux mandats émis. Le payement s'effectue après vérification des pièces justificatives de la dépense, sur quittance du créancier.

Un seul payeur général, résidant à Londres, effectue ainsi la totalité des pavements du royaume (sauf le payement des arrérages de la dette confié à la Banqvie et quelques autres cas exceptionnels) : c'est la singularité du système anglais. Nous sommes loin des 87 trésoriers-payeurs généraux et de la multiplicité des payeurs sous leurs ordres. L'existence de ce payrnaster gênerai unique à Londres semblerait même invraisemblable, si l'on ne savait combien les Anglais font usage des banques particulières, par l'intermédiaire desquelles, chaque titulaire, quelque éloigné qu'il soit de la capitale, encaisse son titre de payement aux guichets du payrnaster gênerai, et en voit le montant porté au crédit de son compte de dépôt. Tout au plus, dit un haut fonctionnaire français chargé sur ce point d'une enquête en Angleterre, des arrangements spéciaux sont-ils pris en faveur de quelques petits créanciers, vivant dans un village retiré, d'un soldat pensionné, par exemple, auquel l'usage des comptes de banque, si commun cependant, est demeuré inconnu; une autorisation spéciale lui permet alors de toucher son mandat à une caisse publique voisine de sa résidence- Inversement, le payement des sommes importantes s'opère, la plupart du temps, au moyen de simples virements opérés à la Banque d'Angleterre entre le compte du payrnaster gênerai et le compte personnel du créancier. Cette organisation se distingue donc par sa très grande simplicité et son extrême économie, lesquelles forment ce le point véritablece ment admirable du système financier de la Grande-Bretagne ».

En résumé, l'Angleterre confie son service de dépenses publiques à la suprématie d'un cou trôleui -auditeur général, indépendant du pouvoir exécutif, chargé de faire respecter les ordres du parlement. Corrélativement le bureau de Trésorerie, dont l'autorité sur les autres départements ministériels est prépondérante et incontestée, se trouve investi du droit de régler les ordonnancements ministériels. Les dépassements de crédits ne sauraient

gnière se produire avec une telle organisation. Les statistiques bud gpét&irës citées précédemment à l'occasion des crédits additionnels (i) le prouvent amplement.

Dans d'autres pays, L'organisation du contrôle préventif est confiée à la Cour des comptes. En Belgique, d'abord (2), l'article i4 de la loi du 27 octobre 18/46 s'exprime ainsi : ce Aucune « ordonnance de pavement n'est acquittée par le Trésor qu'après a avoir été munie du visa de la Cour des comptes. » Les ordonnateurs soumettent donc, préalablement à toute opération de pavement, lôurs ordonnances au visa de la Cour des comptes, lequel n'est apposé qu'après reconnaissance de la régularité desdites ordonnances. La Cour des comptes possède, à cet égard, la plus extrême latitude d'appréciation. A l'époque de la discussion delà loi du 27 octobre 1846, on proposa de limiter les cas de refus aux dépassements de crédits, aux imputations irrégadières, aux mandats fictifs, etc. Bien que le champ demeurât encore largue, la Chambre n'admit aucune restriction, afin, dit-elle, de ne pas amoindrir un contrôle nécessaire, en le limitant, ou en le définissant. Le visa ou le non-visa ne sont, dès lors, subordonnés à aucune condition spéciale. La Cour, en outre, peut réclamer toutes les pièces justificatives qu'elle jugé utiles. Lorsque le visa est refusé, Je Conseil des ministres commence par en délibérer. S'il croit devoir passer outre, la Cour est obligée d'enregistrer, mais avec réserves (3), réserves soumises aux Chambres qui deviennent alors juges du conflit en dernier ressort, « Lorsque la Cour ne « croit pas devoir donner son visa, les motifs de son refus sont « examinés en conseil des ministres. Si les ministres jugent qu'il « doit être passé outre au payement, sous leur responsabilité, la ce Cour vise avec réserves. Elle rend compte de ses motifs dans

(1) Voir le chapitre XVII.

Cn) Au sujet de la Cour des comptes en Belgique, lire l'ouvrage publié en 1892 par M. Victor Marcé, conseiller à la Cour des comptes, ancien élève de l'École des sciences politiques, in-8° de 208 pages, et son Traité de la comptabilité publique, in-4°, collection Dailoz, 1905.

(3) C'est l'ancien enregistrement en lit de justice, avec cette profonde différence <pie la Cour peut en appeler aux représentants du pays.

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<( ses observations annuelles aux Chambres. » (Loi belge du 27 octobre 1846, art. i4-)

En somme, l'originalité du système belge consiste dans la substitution du visa de la Cour des comptes au visa du ministre des finances qui fonctionne chez nous. Mais une telle substitution ne manque pas d'importance; car la Coiir des comptes, magistrature indépendante, dont l'autorité est doublée éventuellement par celle du parlement et par la publicité de ses injonctions, inspire aux ordonnateurs un respect particulièrement efficace. Dans un assez grand nombre de cas, ce contrôle préventif empêche les dépenses irrégulières de naître, soit parce que les ministres y renoncent spontanément, soit parce que le Conseil des ministres ou le parlement confirment le veto de la Cour. Souvent aussi, d'ailleurs, pour éviter tout conflit, la Cour lève ses réserves, moyennant la promesse que l'infraction ne se renouvellera plus. Enfin, il suffit aux ministres, dit M. Victor Marcé, d'agiter devant les solliciteurs le spectre de La Cour des comptes pour se préserver de beaucoup d'entraînements. « Si, dans certains cas, le contrôle est une genc « pour les ministres, dans d'autres circonstances, ces hauts fonc- « tionnaires s'en prévalent pour refuser dè prendre des décisions (X qu'on sollicite de leur bienveillance », a observé la Cour des comptes elle-même. Ajoutons que le système belge fonctionne en Hollande, en Portugal, au Chili, au Japon et en Italie.

Cependant l'intervention de la Cour di s comptes a été poussée plus loin encore en Italie. L'Italie, en effet, commence, comme la I Belgique, par confier le contrôle des ordonnancements et des payements à la Cour des comptes, d'après le texte suivant : « Chaque « ordonnance signée parle ministre ou son délégué est transmise à <x la Cour des comptes, qui l'enregistre et y appose son visa, après « s'être assurée que cette ordonnance ne viole aucune loi et que « la somme n'excède pas la limite du crédit y relatif. » (Loi sur la comptabilité publique du 17 février 1884.) En conformité de cette prescription générale, un article suivant dispose que « en « aucun cas et sous la plus stricte responsabilité personnelle du « trésorier central et de tous les trésoriers provinciaux, caissiers (c et percepteurs, il ne sera payé une somme quelconque dont les

« ordonnances n'auront pas été visées à la Cour des comptes ». (Art. 46 et 57.) Lors donc qu'un ministre a signé une ordonnance de pavement, et que le chef de comptabilité, institué au sein de chaque ministère, Ta contresignée, ladite ordonnance, transmise à la Cour des comptes italienne, n'est enregistrée et visée que s'il est reconnu que la loi d'est pas violée, que les imputations de chapitre et d'exercice sont régulières et que le crédit n'est pas dépassé. Quand le refus d'enregistrement opposé par la Cour provient d'insuffisance des crédits ou d'imputation de chapitre irrégulière, l'ordonnance est annulée sans qu'il soit permis, comme dans les autres cas, de recourir à l'enregistrement con riserva (1). Jusqu'ici ces mesures sont analogues à celles que nous venons d'étudier.

Mais à cette première attribution préventive exercée à l'égard des ordonnances de pavement, la Cour des comptes italienne en joint une autre très caractéristique et nouvelle pour nous : tous les décrets royaux (2), tous les arrêtés ministériels, tous les actes gouvernementaux, en un mot, susceptibles d'engager les finances de l'Etat, tels que marchés, mises en adjudication, contrats de gré à gré, nominations d'employés, concessions dépensions, organisation de personnel, etc., sont, préalablement à leur exécution, communiqués à la Cour des comptes, chargée de contrôler leur conformité avec l(\s prescriptions législatives. Suivant les résultats de son exame n, la Cour enregistre et vise, ou bien refuse l'enregistrement et le visa. Dans ce dernier cas, nécessairement exceptionnel, les causes du refus sont énoncées dans une délibération

(1) Revue politique et parlementaire du 10 mars 1896. Article de M. Lampertico, sénateur d'Italie.

(2) La loi du il\ août 18G2 stipule que tous les décrets royaux, sans distinction, seront communiqués à la Cour des comptes. « Art. i3. Tous les décrets « royaux, quel (pie soit le ministre de qui ils émanent, et quel qu'en soit l'objet, « sont présentés à la Cour des comptes, pour qu'elle y appose son visa et en « lasse l'enregistrement. » Cependant, les décrets qui ont trait à la dissolution des conseils communaux, aux permis de mariage, à la concession de Yeœequatur, etc., échappent à la formalité. Il va sans dire que la promu Igat ion des lois u\ st pas sujette au visa de la Cour. (Article de M. Lainpertico, sénateur.) Les lois du 11 juillet 1889 et du 4 juin 1893 ont conjirmé le principe formulé dans la loi de 1862 en ces termes : « L'engagement légal de toute somme devra être « approuvé par la Cour des comptes. »

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motivée, transmise au ministre compétent. Si celui-ci persiste à maintenir l'exécution de sa décision, et si le conseil des ministres auquel il doit immédiatement en référer, partage son avis, la Cour procède à ûne nouvelle délibération, toutes sections réunies, et alors, quand même sa nouvelle délibération confirmerait La précédente, elle est obligée d'enregistrer l'acte, mais avec réserve. Les considérants de sa décision sont communiqués aux présidents du Sénat et de la Chambre des députés afin que le parlement, dont l'attention est éveillée, se prononce, s'il le juge convenable, sur la responsabilité du pouvoir exécutif.

Les enregistrements con riserva devaient, dans l'origine, d'après la loi du i4 août 1862, quia institué la Cour des comptes, être transmis aux Chambres tous les ans seulement, en janvier. Une loi du i5 août 18G7 a prescrit d'en effectuer l'envoi tous les quinze jours, afin qu'un trop long- intervalle ne séparât plus l'infraction du contrôle parlementaire. Celui-ci cependant semblerait aujourd'hui quelque peu s'affaiblir. M. Lampertico parle de Y insouciance de la Chambre des députés et du Sénat du royaume à rég'ard des décrets ou actes signalés à son attention, lesquels dormiraient dans les cartons. Il paraîtrait même que, grâce à cette insouciance, le gouvernement aurait pris l'habitude d'administrer avec des décrets frappés de riserva, sans s'en inquiéter autrement. Le gouvernement, en outre, rend des decreti-legge, dont la fausse étiquette le débarrasse du contrôle préventif.

Mais ce sont là des critiques anciennes peut-être, se rapportant à des situations créées sous un ministère autoritaire disparu aujourd'hui . Car, d une manière générale, l'auteur ajoute que les actes et décrets que la Cour des comptes signale aux Chambres ce n'y demeurent pas lettre morte ; ils y provoquent, « souvent, au contraire, des résistances indispensables », surtout depuis que certains ordres du jour du Sénat ont rappelé le gouvernement à ses devoirs. Resteraient toutefois les impegni laienti, c'est-à-dire les engagements cachés, qu'aucun acte ministériel ne révèle, que la Cour, dès lors, ne peut pas viser^mais dont la naissance, quoique dissimulée, n'en est pas moins certaine et qui, une fois nés, se développeront à coup sûr jusqu'à ce

que leur payement par les caisses publiques devienne une nécessité inéluctable. En 1905, M. Luzzatti, ministre du Trésor, a présenté un projet de loi destiné à combattre ces impegni latentiy destructeurs de l'organisation du contrôle préventif. Ce sont là des tentatives d'abus qui ne font que confirmer les mérites du contrôle préventif, et son efficacité à laquelle les ennemis de l'économie s'efforcent d'échapper par tous les moyens (1).

Cependant, lorsqu'il s'est ag-i d'introduire en France le système préventif italien, ses mérites ont été contestés : ce Le contrôle « postérieur aux actes, a-t-on dit, suffit à empecherles abus. Bien « exercé, il devient plus préventif môme qu'un contrôle préalable, « lequel, en effet, reste toujours forcément superficiel, incapable « de s'appuyer sur un ensemble de documents complets... Le corps « judiciaire, intervenant au cours des opérations administratives, <x entrave, retarde ces opérations, embarrasse les rouages et « trouble la marche des affaires. Ou bien, pour aller plus vite, << son contrôle préventif se relâche, et laisse tout passer... La <( Cour des comptes, déjà engagée par son approbation préalable « des actes, au fur et à mesure qu'ils se produisent, ne saurait « plus juger en pleine indépendance les comptes a posteriori. Le « principe fondamental du régime parlementaire, la responsa- « biiité ministérielle, ne peut se concilier avec le système préven- « tif, etc. » Et le premier président de la Cour des comptes déclarait que, ce sans apporter à l'organisation actuelle les modifica-

(1) Le système préventif du contrôle de la Cour des comptes en Italie a été exposé dans divers documents. Le premier est un discours prononcé par M. l'avocat général Biollay à l'audience de rentrée de la Cour des comptes, le 2 novembre 1882. Le second est une suite de rapports d'un inspecteur général et d'un inspecteur des finances envoyés spécialement en mission en ïtalie, dont le Bulletin de statistique du ministère des finances, au mois d'août 1888, a publié des extraits. M. Victor Marcé, conseiller à la Cour des Comptes, a inséré dans les Annales de C École des sciences politiques des 10 avril, i5 juillet et i5 octobre 1890, un travail très complet sur la Cour des comptes italienne. L'article déjà cité de M. Lampertico s'appuie sur le savant ouvrage, Comptabilité d'État, du sénateur Gaspar Finali. Enfin, l'intéressant Contrôle des budgets de M. Emmanuel Besson étudie de très près l'organisation de la Cour des comptes italienne. De même, en est-il du travail de M. René Gervais, diplômé de l'école des sciences politiques, intitulé : le Contrôle des dépenses engagées. Le chapitre consacré par M. René Gervais au système italien est particulièrement étudié et utile à consulter.

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« tions périlleuses du contrôle préventif », il serait possible de donner au pays les garanties qui lui manquent encore. Ces objections (i) se résument ainsi : i° le contrôle préventif demeure superficiel parce que, exercé hâtivement, au cours des événements, il n'envisage chaque fait successif qu'isolément : il manque donc à la fois de vues d'ensemble et de recueillement; 20 en contact quotidien avec les actualités, le contrôle préventif expose, d'une manière fâcheuse, la Cour des comptes aux passions et intérêts du moment ; 3° l'approbation préalable donnée en cours de gestion risque d'engager ou même de vicier les décisions que la Cour rendra plus tard a posteriori ; or, ces décisions a posteriori formeront toujours, en définitive, l'objet le plus essentiel de sa mission. En outre, la réforme est périlleuse, comme l'indique le premier président, par cela seul qu'elle constitue une innovation, c'est-à-dire qu'elle renferme un lot d'inconnu.

Lesdites objections, on le voit, reposent plutôt sur des craintes hypothétiques que sur des fins de non-recevoir diri mantes. Car il semblerait possible de supposer, au contraire : i° que le contrôle préventif, portant sur des points limités, signalant des infractions très précises, ne sera nullement superficiel ; 20 que la Cour des comptes demeurera toujours, grâce à sa haute situation, indemne des influences, des passions et des intérêts du moment ; 3° que le contrôle a posteriori ne sera, en aucune façon, vicié par l'approbation préventive des actes gouvernementaux, parce que cette approbation, ne consistant qu'en absence de refus de visa, c'est-à-dire en actes négatifs, ne saurait engag-er le jugement définitif. Ces trois contre-hypothèses possèdent au moins autant de vraisemblance que les hypothèses primitives.

Puis, dans son ensemble, la question se pose ainsi. La plaie des dépassements de crédits s'étendant sans cesse, de prompts remèdes sont nécessaires : personne ne le conteste. D'un autre côté, le contrôle préventif détient une supériorité reconnue, non

(1) Ces objections sont extraites du discours de M. Biollay, avocat général près la Cour des comptes, des ouvrages de M. Victor Marcé cités au cours de ce volume, du discours du premier président de la Cour prononcé le 2 avril 1896 en audience solennelle, et de l'ouvrage de M. Emm. Besson.

seulement en vertu de la maxime : prévenir vaut mieux que réprimer, mais parce que, sans lui, vis-à-vis des ordonnateurs, la répression n'aurait plus d'autre sanction que la responsabilité ministérielle démontrée illusoire. Un auteur italien, M. Giovanni Gianquinto, cité par M. Victor Marcé, dit très justement : « Le « contrôle postérieur est suffisant pour les agents comptables, o parce qu'ils fournissent un cautionnement. Mais les ministres « ne donnent pas de cautionnement qui assure à l'État la répart ration du dommage causé par eux. Partant, une garantie préce vendre est nécessaire qui mette à temps leur responsabilité en « action. »

Si maintenant la nécessité du contrôle préventif est admise, quelles mains peuvent l'exercer? Nous avons vu le ministre des finances assumer déjà, vis-à-vis de ses collègues, une charge de contrôle plus que suffisante pour l'autorité dont il est investi; le parlement, d'un autre côté, ne saurait accaparer le contrôle préventif qu'au prix d'une regrettable confusion de pouvoirs. Reste donc, comme dernier recours, la Cour des comptes. Sa haute compétence n'a pas besoin d'être démontrée. Sa situation privilégiée lui permet de dominer les ambiances secondaires et les récriminations intéressées. Etant pouvoir collectif, étrangère à la vie quotidienne des administrations, elle demeure indépendante de l'exécutif. Habituée à collaborer avec le parlement, elle inspire à tous une crainte salutaire. Les dépassements de crédits, si jamais toutefois ils trouvent leur maître, ne seront refrénés que par r intervention opportune de cette magistrature survenant avant que le mal ne soit consommé.

Achevons rapidement maintenant de décrire le service des payements à l'étranger.

La trésorerie est confiée, en Italie, à l'intendant de chaque province, lequel centralise dans ses mains tous les services financiers. Au lieu de nos multiples directeurs départementaux et trésoriers généraux, l'Italie, dans ses C9 provinces, charge un seul agent financier de diriger simultanément les gabelles, les contributions directes, le domaine et autres régies, la comptabilité, la trésorerie et les ordonnancements. Avec des bureaux

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comprenant un chef de comptabilité et des sections d'employés spéciaux à chaque administration financière, il représente seul le ministre des finances pour toute l'étendue de la province. Les ordres de payement délivrés par lui sont extraits d'un registre à souche et adressés aux agents de payement qui ne doivent pas s'en dessaisir, le créancier étant suffisamment prévenu au moyen d'un simple avis. Ce système de registre à souche et de mandats non délivrés aux créanciers a l'avantage d'écarter tout danger de perte ou de falsification, et de faciliter, en fin d'année, l'établissement des tableaux des restes à payer. La Banque nationale effectue matériellement le service de trésorerie dans une grande partie des provinces, moyennant redevance, avec l'assistance d'un contrôleur de l'intendance auprès de chaque agence.

Au sommet, le ministre du Trésor exerce sur la comptabilité de ses collègues un contrôle déjà signalé au chapitre III, en raison de son importance. Le ministre du Trésor, en effet, nomme lui-même, avec l'agrément du ministre compétent, tous les chefs de comptabilité des autres départements ministériels, ce Les chefs « de comptabilité des différents ministères sont nommés sur la « proposition du ministre du Trésor d'accord avec le ministre a dont dépend le service. » (Loi du 17 février i884, art. 21.) En outre, le ministre du Trésor soumet ces chefs de comptabilité à tous les règlements qu'il croit devoir prendre et les fait vérifier par les inspecteurs centraux de la comptabilité publique. « Les <( comptables des différents ministères tiennent leurs écritures en « concordance avec celles de la Direction générale de la eompta- « bilité et sont, à cet effet, soumis à la surveillance du directeur « général. » (Loi du 17 février i884,art. 22.) Le directeur général de la comptabilité a même la faculté de faire appeler auprès de lui, toutes les fois qu'il le croit opportun, les chefs de comptabilité des ministères, de leur demander les éclaircissements et les états dont il a besoin, de leur donner les instructions verbales et écrites qu'il juge nécessaires. (Décret sur la comptabilité publique du 4 niai i885, art. 192.) En plus, il préside périodiquement leurs réunions. Comme ces chefs de comptabilité, non seulement tiennent écriture des opérations effectuées, mais qu'ils reçoivent

aussi communication des contrats, conventions ou actes quelconques, « dont il résulte des engagements pris sur les chapitres du « budget, ou des charges incombant à l'État » (art. 196 du même décret), on voit que le directeur général de la comptabilité, par leur intermédiaire, pourrait dominer tous les ministères ordonnateurs, si une telle suprématie était vraisemblable.

En Prusse, les caisses publiques ne s'ouvrent aussi qu'à bon escient, devant un titre de pavement revêtu des visas réglementaires. Dans chacune des 34 circonscriptions de la Prusse se trouve une caisse centrale, analogue à peu près à nos trésoreries générales, sauf que les circonscriptions sont beaucoup plus étendues que nos départements, et que toute une catégorie de dépenses demeure en dehors de l'action des caisses centrales, affaires étrangères, armée et marine, etc., qui possèdent leurs caisses spéciales. Les inspecteurs des finances français, dans leur rapport de mission, critiquent cette complication de caisses qui aboutit à maintenir inactif un fonds de 4° millions de marks environ.

Chaque caisse comporte trois ordres de fonctionnaires : un directeur, un teneur de livres et un caissier, qui ne délivrent les fonds aux parties prenantes que sur ordonnances revêtues du visa des curateurs des caisses, membres du collège gouvernemental, lequel équivaut à une préfecture, ou sous-préfecture. Les curateurs apposent leur visa après s'être assurés que la dépense ne comporte ni dépassements de crédits, ni fausses imputations.

Partout se trouve donc interposée entre le ministre dépensier et le payeur une autorité qui défend les droits du parlement et assure le respect de ses votes. Aucune caisse n'est laissée à la discrétion de l'ordonnateur. Et plus l'intermédiaire qui sépare celui-ci de celle-là possède de puissance effective, plus l'organisme financier semble perfectionné.