CHAPITRE XXVI

CLÔTURE DES EXERCICES

\ ier. Autrefois les exercices demeuraient indéfiniment ouverts. Abus qui en résultaient sous l'ancien régime; procédés arbitraires sous la Révolution et au début du siècle. Liquidations de 1791, J7Q3, l'an XI, et 181 6. — § 2. L'ordonnance du i4 septembre 1822, rendue sous l'administration de M. de Villèle, assigne des délais de clôture aux opérations de chaque exercice, sans préjudice des droits des créanciers. Réductions successivement apportées à la durée des délais de clôture. Augmentation du nombre des cas de clôture. Législation actuelle d'après les lois de 1889 et 1899. — §3. Mécanisme de la comptabilité des exercices clos. Ordonnance de 1822 et loi de i834- Etat des restes à payer. Chapitre pour mémoire inséré dans les budgets courants. Crédits ouverts par la loi de règlement. — % l\. Déchéance quinquennale prononcée par la loi de i83i contre les créanciers retardataires. Exceptions. Dépenses sur exercices périmés. Chaque année, un budget disparaît de la comptabilité. — § 5. Clôture des comptes par gestion annuelle en Angleterre. Créances imputées sur les provisions allouées au paymaster gênerai. Système italien. Compte annuel des droits constatés. Compte des reliquats. Régularité théorique de cette organisation. Abus auxquels elle a donné lieu. Réformes projetées.

Avant d'aborder la dernière partie intitulée Contrôle du budget, il faut clore l'exercice. L'exercice, en effet, que nous avons vu s'ouvrir au début de l'ouvrage, est arrivé maintenant à la phase suprême de son existence où d'importantes règles concernent les eccercices clos et les eocercices périmés.

| ieA. — Absence de clôture des eocercices, jusqu en 1822.

Pendant longtemps l'exercice demeura indéfiniment ouvert en France. Commençant avec l'année qui lui donne son nom, il se perpétuait sans limite, jusqu'à épuisement. Aucune date de clôture ne lui était assignée. Cette conception de l'exercice, parfaite peut-être en théorie, entraînait dans la pratique les plus graves

abus. D'abord, les opérations n'étaient jamais closes. Ainsi, peu de temps avant la Révolution, bien que le règne de Louis XV eût duré 5g ans, la comptabilité continuait à admettre des dépenses du temps de Louis XIV. Rien n'est plus curieux à compulser, à ce point de vue, que les volumineuses discussions poursuivies entre Calonne et Necker. Chaque fois qu'un des deux ministres invoque les résultats des années antérieures, même ceux que des comptes au vrai ont certifiés, l'autre lui en oppose de différents puisés, dit-il, à des sources plus exactes, puisqu'elles sont plus récentes (1). « Il semble qu'il soit bien facile à un mic< nistre des finances de former un compte exact des recettes et « des dépenses annuelles. Maïs l'enchevêtrement des différents « exercices, le mélange presque inévitable du courant, de l'arriéré a et du futur, le rejet des assignations reportées d'une année « sur l'autre... j toutes ces causes rendent extraordinairement « difficile de discerner ce qui appartient à chaque année. » (Rapport de Calonne, contrôleur général, à rassemblée des Notables, 22 février 1787.) Ensuite, les favoris obtenaient la résurrection à leur profit de vieilles créances dépréciées, plusieurs fois périmées, que des ministres complaisants rendaient, à leur gré, éternellement payables. Necker flétrit, dans son compte rendu de 1781, ces a acquittements d'antiques créances achetées à vil prix, leur « admission dans les emprunts et tant d'autres manières encore. . .».

Après 1789, la nouvelle administration éprouvant le besoin de séparer sa gestion de la précédente, sa seule ressource, à défaut de coupure régulière, fut de procéder à une liquidation extraordinaire, que prescrivit le décret du 22 décembre 1790. Une commission dut examiner chaque dépense au point de vue de sa date, déterminer exactement son exercice, afin de rejeter, d'un côté, tout ce qui était antérieur à 1789, et, de l'autre, tout ce qui concernait le régime futur. Le décret du 17 avril 1791 compléta la mesure en fixant au ier janvier 1791 le point de départ définitif de l'ère nouvelle. « L'exercice 1791 commencera dégagé

(1) L'histoire des Finances de l'ancien régime et de la Révolution expose les détails de cette célèbre querelle.

CLOTURE DES EXERCICES

« de tout enchevêtrement de l'arriéré. » (Rapport de Lebrun au nom du comité des finances, i5 novembre 1790.) Ces premières liquidations, simples mesures de comptabilité intérieure, en apparence, lésèrent gravement les créanciers de l'arriéré à l'égard desquels fut stipulé le payement en assignats. La loi du 24 août 1793, qui créa le grand-livre de la dette publique, alla plus loin en décidant que les créanciers retardataires seraient déchus de leurs intérêts au Ier janvier et de leur capital au Ier juillet 1794» Gomme il existait alors beaucoup d'absents, d'émigrés, de condamnés, etc., ladite déchéance apura très économiquement la dette publique (1). De môme, en l'an VI, le ministre Pvamel, pour se débarrasser de l'arriéré révolutionnaire, fit séparer, par la loi du 24 frimaire an VI, la comptabilité ancienne de la comptabilité nouvelle, et, quelque temps après, la loi du 8 frimaire an VII, rendue en exécution de la précédente, disposa que les détenteurs de créances à liquider c< seront tenus de produire leurs titres « avant le ier germinal suivant, à peine de déchéance ». Le Consulat continua à rompre avec le passé par des procédés non moins arbitraires sanctionnés le 3o ventôse an IX, dont les détails sont relatés au chapitre V. Les déchéances prononcées par les lois et décrets de 1808, 1809, 18 10 mériteraient aussi d'être rappelées.

La Restauration, éprouvant, derechef, le besoin de tracer une ligne de démarcation entre sa gestion et celle des gouvernements précédents, prononça d'office la clôture des exercices antérieurs à 181 6 par la loi du 2 5 mars 18 17, qui enjoignit « aux créanciers <( de l'arriéré de produire leurs titres dans le délai de six mois « après la publication de la présente loi. Passé ce délai, ils ne a seront plus admis ». L'époque de déchéance fut successivement prorogée jusqu'au ier avril 1823, par la loi du 17 août 1822; puis jusqu'au icr janvier i832, par la loi du 29 janvier i83i. Enfin, la loi du 4 mai i834 prononça la clôture définitive de la liquidation de toutes les créances dont l'origine remontait à une date antérieure à 18 16. Ce fut donc le Ier juillet i834 seule-

(1) Voir les Finances de L'ancien régime et de la Révolution, chap. XXIV.

ment, après dix-huit ans, qu'un délai véritablement fatal arrêta au chiffre de 653.ooo.ooo fr. l'arriéré antérieur à 1816.

Tels furent les troubles et môme, à l'occasion, les abus et les mesures violentes (1) qu'entraîna périodiquement l'absence de clôture régulière des exercices, jusqu'à ce que la Restauration comprît enfin la nécessité d'une réforme. L'ordonnance dui4 septembre 1822 la réalisa. Pour apprécier avec compétence le caractère de l'innovation qu'introduisit dans notre comptabilité budgétaire l'ordonnance de 1822, il faut observer que les précédentes liquidations arbitraires se divisent en deux catégories : les unes ayant pour but exclusif de clore la comptabilité intérieure de l'Etat; les autres, plus radicales, ne craignant pas de provoquer des mesures de déchéance à Tencontre des créanciers retardataires.

L'ordonnance du i4 septembre 1822 donne satisfaction au premier de ces deux ordres d'idées seulement; la clôture des écritures seule la préoccupe. Dix ans plus tard, en i83i, le législateur abordera la question des déchéances.

§2. — Clôture des eocercices. Ordonnance de 1822.

Loi de i88g.

Gomme toute mesure importante, l'ordonnance du i4 septembre 1822, rendue sous l'inspiration de de Villèle, avait été précédée de diverses tentatives infructueuses. En 1820, un député exposait que cinq budgets simultanément se trouvaient alors ouverts, ceux de 181 6, 1817 et 1818 législativement réglés, mais non pas clos puisqu'il n'existait pas de date de clôture des budgets, et ceux de 1 819 et 1820, récemment votés. On en eût compté bien davantage si les budgets antérieurs à 181 6 n'avaient pas été liquidés en bloc, comme il a été dit. Pour mettre fin à une telle confusion (2),

(1) Les recueils de jurisprudence, aux dates des lois et décrets précités, contiennent la trace des graves lésions éprouvées par les intéressés.

(2) « En effet. Messieurs, tant qu'un crédit est ouvert sur un exercice anté- « rieur, le ministère peut faire emploi à son gré des fonds que ce crédit a laissés « disponibles. Déjà, même, vous avez la preuve que certains crédits ont sup-

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il fut demande d'abord que la loi prononçât dorénavant la clôture de chaque exercice au Ier novembre de sa seconde année. a La mesure, disait son auteur, nous affranchira pour l'avenir de « ces séries inextricables d'arriérés, dans lesquelles nous sommes ce aujourd'hui embarrassés. » (Proposition de Bignon, Chambre des députés, 18 août 1820.) Mais le ministre des finances, M. Roy, s'opposa à l'adoption du projet, en alléguant les motifs suivants: « Le parti qui vous est proposé aurait pour conséquence de mêler « tous les exercices. Il ne permettrait plus de suivre les faits « propres à chacun et de vérifier si un ministre a excédé ses créce dits. Les faits et les dépenses d'un exercice expiré viendraient « se confondre dans les faits et les dépenses de l'exercice courant. « On n'y verrait plus clair. » M. Roy (1) redoutait un danger très réel. Il est certain que la clôture d'un exercice rejette en bloc sur l'exercice courant tous les restes à recouvrer et à payer, ce qui peut favoriser des abus, si l'on ne prend pas les précautions nécessaires pour constater au moment opportun et arrêter ne varielur le montant des crédits disponibles sur cet arriéré (2).

M. de Villèle, cependant, laissant à la pratique le soin de résoudre ces objections, fit édicter d'emblée, par l'ordonnance du i4 septembre 1822, les dispositions suivantes : ce Toutes les « dépenses d'un exercice devront être liquidées et ordonnancées « dans les neuf mois qui suivront l'expiration de l'exercice. » (Art. 10.) « Faute par les créanciers de réclamer leur payement « avant le 3i décembre, les ordonnances délivrées à leur profit « seront annulées, sans préjudice des droits de ces créanciers ce et sauf réordonnancement. » (Art. 12.) Les droits des créanciers sont donc ici, comme nous l'avons indiqué, réservés d'une manière absolue : la mesure ne concerne que la comptabilité

« porte des dépenses étrangères à l'exercice pour lequel ils avaient été primi- « tivement accordés. » (Discours de Bignon, 18 avril 1820.)

(1) Le même comte l\oy, en i834, comme nous allons le voir, proposa, à titre de rapporteur à la Chambre des pairs, les mesures complémentaires que nécessitait l'ordonnance de 1822.

(2) En Italie, les déficits du compte des reliquats actifs et passifs n'eurent pas d'autre cause. Nous en parlons plus loin. En France, de véritables dépassements de crédits sont souvent constatés sur les dépenses d'exercices clos. (Voir le rapport du 12 mars 1889, par Burdeau, député.)

intérieure ; tout au plus les retardataires risquent-ils de subir certains délais de reordonnancement. La clôture de l'exercice peut donc être définie : « Une opération administrative, en vertu « de laquelle les recettes et les dépenses, à l'expiration de certi tains délais, cessent d'être rattachées à l'année qui les a vues « naître. »

L'ordonnance du i4 septembre 1822 ne spécifiait que deux cas de clôture pour les exercices, l'un concernant les liquidations et les ordonnancements, l'autre concernant les payements, qui sont bien toujours les deux cas les plus importants. D'autres cependant ont été ajoutés comme nous allons le voir. En outre, la durée des délais a été successivement réduite. Création de nouveaux cas de délais et diminution de leur durée, tels sont les progrès accomplis depuis 1822, que les lois de 1889 et de 1899 ont consolidés. Citons rapidement les dates intermédiaires.

Le terme fixé pour les liquidations et les ordonnancements a été ramené du 3o septembre au 3i juillet par le décret du 1 1 août i85o, puis au 3i mars par la loi du 25 janvier 1889. Le terme fixé pour les payements a été ramené du 3i décembre au 3o novembre en 1825, au 3i octobre en i833, au 3i août par le décret du 1 1 août i85o, enfin au 3o avril par la loi du 20 janvier 1889. Puis, l'ordonnance du 3i mai i838 a introduit un nouveau cas de prolongement pour « achever, dans la limite des crédits ouverts, « les services du matériel, dont l'exécution commencée n'aurait « pu être terminée avant le 3i décembre précédent, pour des <x causes de force majeure ou d'intérêt public », achèvement qui peut être poursuivi pendant un mois après la fin de l'année, c'està-dire jusqu'au 3i janvier de Tannée suivante. Les recettes aussi bien que les dépenses ont été comprises dans la limite de clôture des exercices, en vertu de la même ordonnance du 3i mai i838, qui répara sur ce point Foubli de l'ordonnance de 1822.

Enfin la loi du 25 janvier 1889 a fixé un quatrième et un cinquième délai de clôture au 3o juin et au 3i juillet de la seconde année, pour autoriser les crédits supplémentaires et pour compléter certaines opérations intérieures, comme il sera expliqué.

Les dispositions de la loi du 25 janvier 1889 sont, d ailleurs,

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textuellement reproduites dans la loi du 25 février 1899, sauf quelques corrections, à propos du délai au 3i juillet. Le tableau suivant présente le résumé de ces phases successives :