RÉGLEMENTATION DES EXERCICES CLOS

vertu de cette nouvelle autorisation de la loi de règlement, et dans ses limites seulement, que les ministres pourront réordonnancer.

Toutefois, comme la loi de règlement intervient toujours tardivement, il a été admis que, même avant son vote, la simple insertion des états de restes à payer dans le projet de loi suffirait pour autoriser les ministres à procéder à leur ordonnancement. Le décret du 3i mai 1862 énonce ainsi cette tolérance : « Art. 125. Toutefois, les dépenses que les comptes présentent « comme restant à paver ;ï l'époque de la clôture d'un exercice « et qui ont été autorisées par des crédits régulièrement ouverts « peuvent être ordonnancées par les ministres sur les fonds des « budgets courants, avant que la loi de règlement de cet exercice « ait été votée. » La loi de règlement ouvre ensuite les crédits sacramentels au moyen de la formule suivante : « Les payements « à effectuer pour solder les dépenses du budget de l'exercice... « seront ordonnancés sur les fonds des exercices courants. »

Quant aux créances qui n'ont pas fait partie de l'état des restes à payer, elles ne deviennent payables qu'en vertu de crédits supplémentaires votés par les Chambres. La loi du 23 mai i834 le stipule expressément : « Dans le cas où des créances dûment « constatées sur un exercice clos n'auraient pas fait partie des « restes à payer arrêtés par la loi de règlement, il ne peut y être « pourvu qu'au moyen de crédits supplémentaires » (Art. '99) (1), lesquels crédits supplémentaires, d'après la loi du 3o mars 1902,

(1) « Pour toutes les créances constatées dans la loi des comptes, il faut que « cette loi contienne l'autorisation de payer jusqu'au terme de déchéance. Quant « aux créances qui n'ont été constatées qu'après le règlement de l'exercice, un ce crédit supplémentaire peut seul donner à la dépense la légalité qui lui manque. « Telles sont les bases du système : pas de payement pour les dépenses des « exercices clos sans une autorisation législative donnée, soit par la loi de règlece ment des comptes, soit par une loi de crédits supplémentaires. » (Rapport de M. Galmon, député, 18 avril i834-)

« Désormais, les ministres devront renfermer les ordonnances à délivrer sur <c l'exercice courant, par rappel sur les exercices clos, dans la limite des cré- « dits ouverts par la loi de règlement pour les dépenses restant à la clôture de « l'exercice. Au delà, des crédits supplémentaires deviendront nécessaires. Ces « dispositions sont la suite des lois précédemment votées. Elles contiennent des <c mesures d'ordre dont les avantages sont évidents. » (Rapport du comte Roy à la Chambre des pairs, 17 mai i834-)

doivent être présentés dans un projet à part. En résumé, tous les crédits sur exercices clos, quelle que soit leur origine, sont ouverts par une loi. Si, par tolérance, les crédits faisant partie des restes à payer sont provisoirement valables, la loi de règlement n'en intervient pas moins ultérieurement pour les sanctionner. Un chapitre spécial du budget de l'exercice courant pour chaque ministère reçoit l'imputation des ordonnancements de dépenses d'exercices clos. Ce chapitre, intitule Dépenses des eocercices c/oSy ne porte aucun chiffre de crédit ; il n'est ouvert que pour mémoire (i), les chiffres effectifs devant figurer plus tard dans les lois de règlement ou de crédits supplémentaires.

La loi du s3 mai i834 résume d'ailleurs ainsi toute la théorie qui vient d'être exposée : « Les ministres sont tenus de ren- « fermer les ordonnances à délivrer sur l'exercice courant, « par rappel sur les exercices clos, dans les limites des crédits « par chapitre annulés par les lois de règlement, pour les dépen- « ses restant à payer à la clôture de l'exercice. — Ces ordonnante ces sont imputées sur un chapitre spécial, ouvert pour mémoire « et pour ordre, au budget de chaque ministère, sans allocation <( spéciale de fonds. — Le montant des payements effectués pence dantle cours de chaque année, pour des exercices clos, est porté « au crédit de ce chapitre et compris parmi les crédits législatifs, « lors du règlement de l'exercice. »

§ 4. — Déchéance quinquennale. Loi de i83i. Eocercices

périmés.

La clôture administrative de l'exercice laisse intacte, avons-

(i) Le rapporteur Calmon expliquait ainsi, en i834> la raison d'être de cette formule pour mémoire : « En effet, si Ton ajoutait au budget courant les fonds « nécessaires au payement des dépenses demeurées en retard, il y aurait évi- « demment double emploi. C'est au moyen des fonds restés libres sur le service « des budgets précédents que les dépenses du chapitre des exercices clos doi- « vent être payées. Chaque exercice lègue une portion de ses dépenses à ceux

« qui le suivent, avec les ressources correspondantes Le chapitre spécial

« ouvert avec la mention pour mémoire est un instrument de comptabilité plu- « tôt qu'un élément du budget. » (Rapport du 1 8 avril i834-)

exercices pérîmes

nous dit, les droits des créanciers de l'Etat. Tant que l'ordonnance du i4 septembre 1822 régla seule la matière, les créanciers de l'Etat purent produire leurs titres, se faire liquider, ordonnancer et payer, sinon indéfiniment, du moins jusqu'à la limite des prescriptions de droit commun édictées par le Code civil. L'administration demeurait donc, pendant dix, vingt et trente ans, sous le coup de revendications inopinées, sans pouvoir procéder, en temps utile, à l'apurement définitif des gestions expirées. Le progrès des idées fit comprendre qu'il valait mieux créer un système régulier de prescription en faveur du Trésor que de continuer le système des liquidations arbitraires dont il a été parlé au chapitre V; c'est ce que réalisa la loi du 29 janvier i83i : « Art. 9. Seront prescrites et définitivement éteintes au « profit de l'État... toutes les créances qui, n'ayant pas été acquitce tées avant la clôture des crédits de l'exercice auquel elles appar- « tiennent, n'auraient pu, à défaut de justifications suffisantes, « être liquidées, ordonnancées et payées dans un délai de cinq ce années à partir de l'ouverture de l'exercice pour les créanciers ce domiciliés en Europe, et de six années pour les créanciers domi- « ciliés hors du territoire européen. » (Art. 126 du décret réglementaire du 3i mai 1862.)

D'après ces termes, toute dépense qui, au bout de cinq ans, depuis l'ouverture de l'exercice, n'a pas été liquidée, ordonnancée et payée se trouve spontanément éteinte. Il y a là, comme nous le disions, création d'une prescription spéciale (1) au profit de l'État.

Cependant, la loi du 20 janvier i83i ajoute: « Art. 10. Les (c dispositions des articles précédents ne seront pas applicables « aux créances dont l'ordonnancement et le payement n'auraient « pu être effectués par le fait de l'administration, ou par suite de « pourvois au conseil d'État. » L'État, en effet, ne peut déclarer forclos des créanciers dont le retard provient de son fait. Trois cas, en résumé, permettent exceptionnellement de payer au delà

(1) Il ne faut pas confondre cette prescription spéciale de cinq ans, applicable, en vertu de la loi de i83x, à toutes les dettes de l'Etat, avec la prescription quinquennale des coupons de rentes établie par Fart. 2277 du Gode civil.

du terme quinquennal : i° la résidence des créanciers hors d'Europe, qui prolonge d'un an les délais de prescription; 20 la faute de l'administration ; 3° une instance au Conseil d'État.

L'exercice, arrivé au ternie de sa cinquième année, n'en disparaît pas moins de la comptabilité. « L'exercice arrivé au terme « de déchéance cesse de figurer dans la comptabilité des minis- « tères», dit l'art. i34 du décret du 3i mai 1862. Chaque année, un exercice se trouve ainsi définitivement mis de côté. Au ier janvier 1908 l'exercice iqo3 est effacé des registres de la comptabilité. Au Ier janvier 1909, c'est l'exercice 1904. Au Ier janvier 1910, l'exercice 1900. Ainsi de suite, à des jours prévus, tovis les exercices passent des cartons officiels dans les archives de l'histoire.

Quant aux créances tardivement admises en vertu des trois exceptions spécifiées ci-dessus, elles prennent le nom de créances d' exercices périmés et sont acquittées sur crédits ouverts pour mémoire à un chapitre du budget courant de chaque ministère intitulé : Dépenses des exercices périmés non frappées de déchéance (1). Des lois spéciales, présentées à part d'après l'article 77 de la loi du 3o mars 1902, déterminent leurs chiffres, qui viennent successivement, en cours d'exercice, se substituer à la mention pour mémoire.

Les exercices, on le voit, se terminent, en France, de deux manières : i° dans le sein de l'administration, au 3o avril, 3o juin, ou 3 1 juillet de leur seconde année, avec réordonnancement sur exercice clos des créances impayées. Ici les droits des créanciers sont respectés et maintenus; 20 en vertu de déchéances quinquennales de toutes les créances arriérées, sauf quelques exceptions temporaires admises à titre de dépenses d'exercices périmés. Là les créanciers voient leurs droits définitivement annulés.

(1) Le budget de chaque ministère se termine, en somme, par deux chapitres ainsi intitulés :

Dépenses des exercices périmés non frappées de déchéance Mémoire.

Dépenses des exercices clos Idem.

f 5. — Clôture des budgets en Angleterre. — Comptes des reliquats en Italie.

En Angleterre, où les comptes se règlent par gestion annuelle et non plus par exercice, la clôture des opérations, à la fin de l'année financière, s'effectue très simplement. Tous les crédits non employés sont alors annulés : « Les crédits ne peuvent servir « qu'aux payements faits dans le cours même de Tannée finan- « cière, » dit sir Stafford Northcote, dans l'article déjà cité du Dictionnaire de la Politique. Un nouveau vote rendu sur l'année suivante fait revivre les crédits afférents aux créances impayées, si cela est nécessaire (i). L'Angleterre, en conséquence, ne connaît pas la comptabilité d'exercices clos. Une fois l'année financière terminée, le 3i mars au soir, ses opérations ne s'y prolongent sous aucune forme. La nouvelle année, qui s'ouvre le Ier avril, voit se confondre dans son sein, sans distinction d'origine, tous les payements effectués depuis son premier jusqu'à son dernier jour. Certains tempéraments atténuent cependant ce qu'aurait de trop brusque l'arrêt subit des écritures. On a vu, en effet, la Banque d'Angleterre ouvrir un compte particulier au paymaster gênerai. Or, aux approches de la fin de Tannée financière, ce compte du paymaster gênerai reçoit, avec les autorisations légales du contrôleur-auditeur général et du Bureau de trésorerie, une provision de 5o à 55 millions de francs environ, susceptible d'être appliquée, pendant trois mois, aux dépenses de Tannée expirée, lorsque ces dépenses ont été ordonnancées avant le Ier avril. Le compte de l'Échiquier, fermé irrévocablement à la date précitée du 3i mars au soir, laisse ainsi à Tactif du compte particulier du paymaster gênerai un reliquat suffisant pour liquider officieusement l'arriéré.

L'Italie, où prédomine aussi le système des comptes par gestion,

(i) Jusqu'en 1862, les services civils pouvaient reporter, en fin d'année, leurs crédits non employés. Maintenant, ni les services civils, ni la guerre, ni la marine ne le peuvent plus, sauf, toutefois, quand, au début de travaux qui doivent se prolonger, un devis estimatif de leur coût total a été voté. Dans les limites de ce devis, les travaux se continuent alors d'année en année.

s'est tirée autrement que F Angleterre des difficultés de la transition. En théorie, à ne consulter que le texte des règlements, son organisation paraît irréprochable. Elle est, en tous cas, savamment combinée, comme on va le voir. La gestion annuelle, en Italie, dans les douze mois qui la composent, du ier juillet au 3o juin, comprend, en effet, non seulement, comme en Angleterre, les opérations de caisse, mais aussi les droits constatés pendant cette période, comme l'a expliqué le chapitre V. Or, du moment que la comptabilité se met à englober une portion de droits constatés non encore recouvrés ou payés, il faut bien que le fait matériel de ces recouvrements ou de ces payements soit suivi dans un compte d'ordre. De là, la création des comptes des reliquats actifs et passifs ouverts en dehors des budgets. « Les recettes constatées <c et non recouvrées, les dépenses constatées, liquidées et ordon- « nancées, mais non payées, constituent les reliquats actifs et ce passifs de l'exercice », écrit à son article 171 le décret du l^mai i885 (1). La contexture de ces comptes n'a donc rien que de régulier en apparence (2). L'ordonnancement des dépenses y est assujetti aux mêmes règles que celui des dépenses de l'exercice courant, soumis, comme elles, au visa préalable de la Cour des comptes, qui contrôle les pièces justificatives et la régularité des crédits budgétaires (3).

(1) Non seulement les dépenses constatées, mais même les dépenses engagées semblent l'aire partie de Tannée financière en Italie, d'après le texte de la loi du 17 juillet 1889 : « Les crédits concernant les dépenses ordinaires du budget qui <c ne seront pas employés en fin d'année seront annulés. Seront considérées « comme étant employées les sommes que l'État s'est engagé à payer, soit en « vertu de contrats, soit pour des travaux ou fournitures qui ont été exécutés « dans le courant de l'exercice. »

(2) Le compte des reliquats forme un compte à part, distinct du compte des recettes et des dépenses propres de l'exercice en cours, de telle sorte qu'aucune dépense afférente aux restes à payer ne puisse être imputée sur les crédits de l'exercice en cours et vice versa. (Art. 32 de la loi du 17 février 1-884.)

M. Gerboni, directeur général de la comptabilité de l'Etat en Italie, écrivait en i885 : « En Italie, l'exercice consiste essentiellement dans la simple Constatation « des droits au profit et à la charge du Trésor, sans négliger, toutefois, les

« résultats de caisse de telle sorte qu'après avoir clos la gestion de la caisse,

« au 3o juin de chaque année, le mouvement des reliquats est renvoyé à la « comptabilité de l'année à venir, comme celui de simples crédits et débits du « Trésor. »

(3) Les dépenses ainsi reportées au compte des reliquats peuvent être liquidées