LOIS DE RÈGLEMENT SOUS LA RESTAURATION

]\( élément des exercices i8i5,

1816 cl 1817

.Loi <lu

27 juin

28 mai

20 avril

3 1 mars

8 avril

i3 juillet

21 mai

21 juin

6 juin

G août

16 juillet

En outre, conformément au texte de la loi constitutive du i5 mai 1818, la présentation des lois de règlement, sous la Restauration, précédait ou accompagnait tou jours la proposition du prochain budget, de sorte que les Chambres se trouvaient en mesure de contrôler le passé avant d'engager l'avenir. Les leçons de l'expérience procuraient ainsi quelque profit, « Le passé vient <c porter sa lumière sur l'avenir. » (Rapport d'Augustin Périer sur le règlement du budget de 1826, 28 mai 1828.) « L'examen des ce comptes de 1825 va se lier à la proposition de la loi de finances « de 1828, qui doit incessamment nous occuper. » (Rapport de Barbé-Marbois sur le règlement du budget de 1825,21 mai 1827.) Voici le projet de règlement de l'exercice 1822, présenté concurremment avec le projet de budget de 1825, le 5 avril 1824 ; le projet (U règlement de l'exercice 1827, présenté concurremment avec le projet de budget de i83o, le 1 1 mars 1829. En i833, toutefois, intervint l'autorisation de reculer de deux mois, dans certains cas spécifiés à titre exceptionnel, la présentation des lois des comptes (art. i4 de la loi du 28 juin i833). Et, pour ces deux mois de retard, le ministre des finances, Humann, au moment de la présentation des comptes de i832, le 10 mars i834, s'excuse

Exercices 1900, 1901 * Loi des 22 février et 10 mars

Ainsi, tandis que, sous la Restauration, les lois de règlement se suivaient régulièrement d'année en année, maintenant, elles sont espacées, par séries, à dix, douze ou treize ans de distance des exercices qu'elles concernent.

<l\M re le premier à user de la nouvelle faculté légale. Combien de tels scrupules semblent démodés aujourd'hui!

Les lois de règlement de la Restauration, (Tailleurs, comportèrent des discussions solennelles dont les archives parlementaires de l'époque conservent la trace vivante. Tous les grands faits financiers y trouvent leur écho ; les plus célèbres orateurs s'y donnent rendez-vous. Le moment leur paraissait particulièrement bien choisi, assez rapproché des événements pour en garder le souvenir, assez distant cependant des passions du jour pour permettre de s'en dégager. Aussi, que de belles questions furent, à propos de ces lois, traitées par des hommes éminents : discussions sur la forme des emprunts contractés pour la libération du territoire (i), sur l'intervention du ministre à la Bourse, sur le placement en report des fonds libres du Trésor, sur les causes du déficit Mathéo, sur les responsabilités encourues à la suite des marchés Ouvrard, sur la liquidation (les comptes delà guerre d'Espagne, sur les résultats des concessions de canaux, sur les dépassements de crédits ministériels et le mode derecours contre leurs auteurs, sur les droits financiers des Chambres, etc. , auxquelles prirent part le baron Louis, de Villèle, Roy, Royer- Gollard, Benjamin Constant, Mollien, Daru, Barbé-Marbois, Gasimier IVrier, etc.

Non seulement chaque débat reçut la solution qui lui était propre, mais les règles générales qui s'en dégagèrent, étudiées à loisir, hautement rappelées, renouvelées et rectifiées, amenèrent en peu de temps notre système de comptabilité budgétaire à son plus haut degré de perfection. En fait, tous nos principaux règlements de comptabilité prirent naissance au cours de l'élaboration des lois de comptes, soit directement par des dispositions insérées

(i) Les critiques formulées alors contre les opérations de Gorvetto dépassaient la personnalité du ministre en cause : il s'agissait d'établir les principes modernes du crédit public. Aussi, lorsqu'en 1821 et 1823 on dut recourir à de nouveaux emprunts pour solder la partie ajournée de la liquidation, ces principes se trouvèrent si bien élucidés et si solidement assis, grâce aux discussions préparatoires des lois de règlement, que l'adjudication des 25 millions 1/2 de rentes offerts alors en souscription s'effectua dans les conditions les plus favorables à nos intérêts et à notre prestige.

RÈGLEMENT DES COMPTES EN ANGLETERRE

dans le texte même de ces lois (i), soit indirectement, par des mesui^es adoptées à la suite de leurs votes. Ainsi les célèbres ordonnances élaborées par de Villèle en 1822,1823, 1826 et 1827 forment la conclusion pratique des principes mis en lumière dans les discussions des lois de règlement (a).

Ces discussions, d'ailleurs, ne firent jamais tort à celles des budgets de prévision, bien loin de là. A l'occasion du budget, les Chambres combinent l'équilibre à venir, sondent l'horizon financier et s'efforcent de discerner la meilleure route dans laquelle il convient d'engager la fortune publique. Comme elles dressent alors un plan, la qualité maîtresse est la perspicacité. Les lois des comptes, au contraire, regardent en arrière, analysent et classifient des faits précis, des chiffres certains. Ici, la qualité maîtresse n'est plus la perspicacité qui découvre l'avenir, mais l'esprit d'ordre qui régularise le passé. En mettant successivement chacune d'elles en action, la Restauration obtint des résultats financiers dont aucune autre époque ne présente l'exemple.

| 4. — Règlement des comptes en Angleterre .

D'après ces conclusions, nous devons supposer qu'en Angleterre ? nous allons rencontrer un florissant contrôle. Il y est tel, en effet. Cependant, le parlement anglais ne rend pas, à proprement par-

(1) La loi de règlement des exercices 181 5, j8i6 et 1817 ordonne la publication annuelle des travaux de la Cour des comptes (art. 20). La même loi prescrit de convertir en projets de lois, dès la plus prochaine session des Chambres, les ordonnances relatives à des dépenses extraordinaires et urgentes (art. 21, loi du 27 juin 181 9). La loi de règlement de 1820 fait dresser le compte général des capitaux de cautionnement (art. 8, loi du 3i mars 1822). La loi de règlement de l'exercice 1820 établît le report, d'un exercice sur l'autre, des fonds non employés provenant du produit des centimes pour secours en cas de grêle, incendie, etc. (art. 8, loi du 21 juin 1826). La loi de règlement de l'exercice 1827 inaugure l'établissement des inventaires annuels, qui constatent la situation du mobilier fourni par l'État aux départements et aux divers fonctionnaires publics (art. 8, loi du 29 juillet 1829), etc.

(2) De même, l'ordonnance de i832 et la loi de i833, relatives au contrôle des récépissés du Trésor, doivent leur origine à l'exposé des incidents du déficit Kessner, consigné dans le rapport de la Cour des comptes sur les comptes de l'exercice i83i, et aux débats de la Chambre des députés au sujet de ces comptes.

1er, de loi de règlement. La Chambre des Communes, maigre le sentiment de son omnipotence en matière financière, ne croit pas nécessaire de faire revenir une seconde fois les budgets devant elle, pour les contrôler après l'exécution. Le contrôle n'y perd rien, comme nous allons le voir.

Les administrations britanniques publient d'abord des comptes annuels de leurs opérations, les uns à titre de simple statistique, les autres à titre de document comptable, qui sont les suivants : i° le Statistical abstract y contenant le relevé des revenus publics et des dépenses publiques, de la dette, des importations et des exportations, du mouvement de la navigation, des opérations de banque, des chemins de fer, des tramways, des clearing-liouse, de la poste et des télégraphes, etc. C'est le document utile à tous et consulté par tous (i). 20 Les rapports annuels des commissaires c4es douanes (2), des commissaires du revenu intérieur (3), du directeur g-énéral des postes (4), etc., petits livres bleus (5), indispensables à posséder pour quiconque s'adonne à l'étude des finances anglaises, fournissant les renseignements les plus précieux sur la marche périodique des revenus publics. 3° Après ces publications statistiques, les publications comptables qu'inaugure le compte des finances (Finance accounts) (G), rendu chaque année

(1) Statistical abstract fov Vie United Kingdom in each of tlie last fifteen years. Le gouvernement anglais publie également un Statistical abstract for the principal and other foreign countries, donnant, pour les nations étrangères, des renseignements analogues à ceux que le S tatisiical abstract précité contient pour la Grande-Bretagne.

(2) Report of the comrnissioners of her majesty's customs, on the castoms (for the year ended 3i mardi).

(3) Report of the comniissioners of her jnajestfs inland revenue (for the year ended 3i mardi).

(4) Post office gênerai report.

(5) Ces petits livres bleus, malgré la quantité de renseignements qu'ils con. tiennent, ne coûtent chacun que 5 ou 6 deniers, soit o,5o à 0,60 c. Le contribuable anglais peut donc, s'il le désire, se renseigner à bon marché, sur la nature, l'importance et la distribution des impôts qu'il paye. En outre, l'obligation d'un compte rendu annuel force chaque administration à récapituler ses actes, à rentrer en elle-même, à paraître devant le public, une fois par an, au moins. Il serait bien utile, à ces divers points de vue, que les administrations françaises publiassent périodiquement des rapports analogues. Cela se fera certainement un jour, au profit de tous. On devrait commencer.

(6) Finance accounts of the United Kingdom of Great Britain and Ireland for the Jinancial year... ended 3i mardi...

RÈGLEMENT DES COMPTES EN ANGLETERRE

par la Trésorerie, présentant le tableau des entrées et des sorties de FÉchiquiçr, du ier avril au 3 1 mars, avec les balances de ses écritures au commencement et à la fin de Tannée. Toutes les opérations de recette et de dépense y sont spécifiées en détail, par chapitre. Le Finance account, que le bureau de Trésorerie rédig-e seul sous sa responsabilité, ne constitue pas encore ce qu'on nomme un compte audité, c'est-à-dire un compte revêtu de la sanction du contrôleur-auditeur général . 4° Les véritables comptes audilés, destinés à servir de base officielle au contrôle parlementaire, sont les comptes & appropriation. Nous avons déjà mentionné ce nom A' appropriation en parlant du bill appropriation. L'appropriation consistait alors à classifier les prévisions de dépenses par chapitre. Ici, elle a pour objet de présenter au parlement les dépenses effectives, afin de reconnaître leur corrélation avec les dépenses prévues aux estimâtes. Chaque administration dresse, par les soins d'un officier comptable, Y appropriation account qui lui est propre et le transmet au contrôleur- auditeur général, lequel, pour procéder à son audit, utilise les jugements précédemment rendus par lui sur les comptes individuels des comptables et se rend au siège même des services où tous les livres lui sont communiqués. Les comptes des services civils font l'objet d'un audit détaillé. Ceux de la guerre, de la marine et des régies financières ne sont audités que par épreuve. Une fois annotés des observations du contrôleur-auditeur général, les comptes d* appropriation, accompagnés des rapports de ce haut fonctionnaire et réunis en volume (i), deviennent le point de départ du contrôle parlementaire. La Chambre des Communes (2) charge ensuite une Commission parlementaire nom-

(1) Le volume des comptes d'appropriation est divisé en trois fascicules relatifs à la guerre, à la marine et aux services civils.

(2) Le dépôt des comptes d'appropriation entre les mains de la Chambre des Communes a lieu, par l'intermédiaire de la Trésorerie, aux dates suivantes : pour l'armée, le 20 février, pour les autres services, le 21 janvier, après le 3i mars précédent. Cela fait 10 ou 11 mois depuis la fin de l'année financière . D'un autre côté, le contrôleur-auditeur général a dû recevoir les mêmes comptes aux dates des 3i décembre, pour l'armée, et 3o novembre, pour les autres services.

mée Commission des comptes publics (1), de les examiner.

Cette fCommission (2), non seulement examine les comptes, mais convoque successivement devant elle les officiers comptables de chaque administration pour les interroger. Une salle spéciale du palais de Westminster est consacrée à ces séances d'interrogation. Quand les comptes ont été ainsi discutés, revisés, complétés, s'il y a lieu, scrutés dans tous leurs détails, la Commission législative rédige son rapport. Le président, rapporteur de droit, produit son travail par parties successives, dont la dernière paraît environ deux ans après le début de chaque gestion financière. Il le dépose sur le bureau de la Chambre, qui le fait imprimer et distribuer. Ici se termine, en Angleterre, ia série des opérations relatives au contrôle législatif. Aucune sanction officielle n'est donnée aux rapports de la Commission des comptes. La Chambre tout entière ne délibère pas et n'émet pas de vote à leur sujet. Seulement chaque membre des Communes conserve le droit personnel de soulever un incident, défaire une motion sur les points spéciaux de ces rapports qui lui paraîtraient susceptibles d'être portés à la tribune : on a souvent usé de ce droit (3).

Les observations des Commissaires des comptes publics possèdent une grande autorité; leur recueil constitue le véritable code delà comptabilité anglaise, donnant sur chaque sujet important

(1) Commitiee of public accounts. Ces comités, ou commissions des comptes publics, ont été créés sous Guillaume III, au lendemain de la Révolution de 1G88. Apres une suspension dans le cours du xvme siècle, ils ont été rétablis sous le ministère de Pitt, en 1786. Leurs devoirs ont été ainsi formulés à l'origine : « Présenter des rapports sur tels règlements qu'à leur avis il conviendrait c< d'établir, à telle fin que les impôts et taxes votés soient perçus et appliqués de « la manière la plus profitable au service public du royaume. »

(2) Les membres de la Commission des comptes publics sont nommés par le Speaker de la Cliambre des Communes. Ils siègent tous les mercredis depuis deux heures jusqu'à l'ouverture de la séance publique. Le rapport auquel nous empruntons une partie de ces renseignements fait, en outre, remarquer que le parlement anglais tient à honneur d'introduire dans le sein de la Commission un certain nombre de membres de l'opposition et pousse même la délicatesse jusqu'à choisir toujours le président parmi eux.

(3) L'affaire Scudamore, en 1873, relative à un dépassement de crédit de 20.3oo.ooo fr. par l'administration des postes, lors du rachat des télégraphes, est citée comme exemple à cet égard. Signalée dans le rapport du Comité des comptes publics, elle fut reprise, à la suite d'une motion spéciale, par le parlement et provoqua de vifs débats dans son sein.

RÈGLEMENT DES COMPTES EN ANGLETERRE

ou litigieux la solution destinée k former désormais la jurisprudence des administrations. Tous les ans, sont imprimes et distribués, par séries successives, les fascicules des Public accounts, avec tables détaillées, et annexes contenant les procès-verbaux des séances au cours desquelles les officiers comptables de chaque ministère ont été interrogés (i).

En résumé, dit le rapport d'un agent supérieur français, au retour d'une mission spéciale : « S'il n'y a pas, en Angleterre, « comme en France, cette solennité du règlement du budget par ce une loi, le parlement anglais n'en est pas moins jaloux de voir ce la Couronne exécuter strictement la loi de finances. L'interven- « tion minutieuse et incessante du Comité des public accounts « est un stimulant pour tous les intéressés. Et puis, le point saicc sissant du système anglais, c'est la rapidité, c'est cette liquide dation de l'exercice 28 mois après le premier schilling dé- « pensé (2). » Nous pouvons donc, en sécurité, admirer l'ancienne prospérité des finances anglaises, qui repose, comme dans tout pays régulièrement organisé, sur la base essentielle d'un contrôle législatif fortement constitué.

(1) Un recueil général des rapports des commissions des comptes de 1857 à 1887 a été réuni en volume spécial, formé par les soins du contrôleur-auditeur général, sous le titre de : Handbook to the reports from the commit tee of j>ublic accounts , with an indejc, prepared and edited under the directions of tke comptroller and auditor gênerai. Ordered by the Hoase of Gommons to be printed, i£ march 1888. Cet ouvrage débute par une table alphabétique, occupant, à elle seule, 87 pages, et fournissant déjà un court résumé de chaque ^lution. Elle renvoie, pour plus de détails, au texte même des rapports, divisés en paragraphes numérotés et classés sous des rubriques distinctes, affectées chacune à l'exposé d'une règle particulière, clairement mise en relief. Le volume entier contient 558 pages in-8. Cet utile manuel de la comptabilité budgétaire anglaise est continué et mis à jour.

(2) Bulletin de statistique du ministère des finances, août 1888.