LES PRÉPARATEURS DU BUDGET. LE MINISTRE DES FINANCES

Divisions du sujet : préparation, vole, exécution et contrôle du budget. — Si. Quelle autorité prépare le budget? Le pouvoir exécutif, partout chargé de ce soin, avec plus ou moins de restrictions. Kn Angleterre, le parlement s'abstient de toute initiative budgétaire. En France, en Italie et en Belgique, les députés formulent des propositions budgétaires, concurremment avec le gouvernement. Inconvénients de l'initiative parlementaire. — §2. Le budget, préparé d'abord par les administrations locales et centrales, puis par ebacun des ministres compétents, est adressé - en projet au ministre des finances. — § 3. Rôle du ministre des finances. Portrait qu'en trace Nccker. Mol de M. Thiers. Le ministre des finances, dans certains pays, se borne à centraliser; dans d'autres, il contrôle et s'approprie les budgets de ses collègues. En France, Sully, Colberl, Nccker, de Villèle ont exceptionnellement joui d'une position prépondérante; Napoléon Ier, Thiers en 1871. — g 4. Organisation du ministère des finances en France. Administration centrale, régies financières. Etablissements vassaux : Caisse des dépôts et consignations, Banque de France, Crédit foncier, etc. — § 5- Le bureau de Trésorerie en Angleterre, composé des chefs du parti au pouvoir, possède une prééminence budgétaire incontestée. Avantages de cette suprématie. — § 0. Une fois en possession des divers projets de budgets de dépenses, le ministre des finances y joint son projet de budget des recettes, et dépose le budget général de l'Etat, précédé de son exposé des motifs, sur le bureau du Corps législatif.

L'étude du mécanisme du budget fait parcourir successivement les quatre grandes divisions suivantes : i° Préparation du budget; 20 Vote du budget ; 3° Exécution du budget;

4° Contrôle du budget.

Ces divisions ont le mérite d'être chronologiques, rationnelles et universellement admises.

La première saisit les projets de budget à leurs débuts mêmes, dans les mains de leurs préparateurs initiaux, puis elle les conduit par l'intermédiaire des ministres dépensiers jusqu'au ministre des finances. Chemin faisant, les expressions nouvelles : exercice, gestion, universalité, spécialisation, majorations, crédits évaluatifs et limitatifs, etc., y sont définies.

La seconde division aborde le parlement avec ses commissions législatives, ses discussions générales et par articles, qui aboutissent au vote : vote des députés, vote de la Chambre haute, vote par chapitre ou par article, vote des crédits additionnels, etc.

La troisième partie, relative à l'exécution du budget, pénètre dans le domaine actif de l'administration financière et décrit l'organisation hiérarchique au moyen de laquelle l'argent prélevé sur les contribuables, puis centralisé au Trésor, parvient aux mains des rentiers, pensionnaires, fonctionnaires civils et militaires,, fournisseurs, etc.

Les opérations du budget étant terminées, la quatrième partie vise leur contrôle. Le pouvoir exécutif n'a-t-il pas excédé son mandat? Les ordonnateurs et comptables ont-ils scrupuleusement respecté les fixations législatives? Le principal rôle ici appartient à la Cour des comptes, jusqu'à ce que la loi de règlement ait <l< linitivement statué.

Ainsi, le budget, préparé par le pouvoir exécutif, entre dans les mains du pouvoir législatif pour être voté, puis revient au l: «m vernement qui le met à exécution, et retourne, en dernière analyse, au parlement juge suprême des comptes.

Tel est le programme de l'ensemble du livre.

La première partie, préparation du budget, soulève successivement les trois questions suivantes :

Oui prépare le budget? A quelle époque le budget est-il préparé? Comment prépare-t-on le budget?

INITIATIVE DES PROJETS BUDGÉTAIRES

Si

§ ier. — Préparation du budget par le pouvoir eocécutif. Initiative parlementaire.

Qui prépare le budget?

Le pouvoir exécutif prépare le budget d'une manière légitime ôt nécessaire. Lui seul peut et doit remplir ce rôle (i). Placé au centre du pays, pénétrant journellement, par la hiérarchie de ses fonctionnaires, jusqu'au sein des moindres villages, il se trouve apte mieux que personne à ressentir l'impression des besoins et des vœux publics, à en apprécier le mérite comparatif, à chiffrer Inid^étairement, en conséquence, la juste satisfaction que charnu de ces besoins et de ces vœux comporte. D'autres, peut-être, aussi bien ou mieux que lui, connaîtront certains détails, mais nul n'embrassera d'un coup d'œil aussi étendu et aussi impartial la collection de ces détails, nul ne mettra, dès lors, avec autant de compétence et de précision les divers intérêts au point.

D'ailleurs, devant être chargé plus tard de l'exécution du budget, dès maintenant le souci de sa responsabilité future l'engage à préparer dans les meilleures conditions possibles le projet dont l'application lui sera réservée.

Un orateur de la Restauration traduisait ces idées en termes poétiques : « Le pilote chargé de conduire le bâtiment est le seul

(i) « De toutes les lois, la loi de finances est celle dont l'initiative doit le plus <c naturellement être attribuée au gouvernement. Seul, il peut connaître l'étendue a et l'urgence de ses besoins... Seul, il peut, de la haute situation qu'il occupe, « discerner les bornes auxquelles les tributs doivent s'arrêter... Ces connais- « sances ne peuvent être que le fruit d'une expérience journellement appliquée à • foutes les branches de l'administration, ainsi que du rapproclunirn I et de la « combinaison des renseignements recueillis de tous les points du royaume et « rassemblés dans un même foyer d'observation. « Rapport du marquis de « Garnier, à la Chambre des pairs, sur le budget de 182 1, 28 juillet 1821.)

Chateaubriand, bien qu'il ne s'occupât que fort peu de finances, dit, de même : 0 La formation du budget appartient essentiellement à la prérogative royale... « Règle générale : le budget doit être fait par un ministère et non par la Cham- « bre des députés, qui est le juge de ce budget. Or, si elle faisait le budget, elle « ne pourrait demander compte de son propre ouvrage; et le ministère refuse- « rait d'être responsable dans la partie la plus importante de l'administration. « Ainsi les éléments de la Constitution seraient déplacés. » (De la Monarchie « selon la Charte, par M. le vicomte de Chateaubriand. Paris, 182O, in-8#.)

« juge compétent de la position, de retendue qu'il doit donnera ce ses voiles, parce que, seul, il est placé de manière à bien concc naître la force de ta direction des vents et des courants qui « peuvent entraver ou retarder sa marche. » (Rapport sur le règlement des budgets de 1814 et i8i5. Chambre des pairs, 1816.)

En langage plus vulgaire, le propriétaire qui fait bâtir commence par demander des plans et devisa l'architecte auquel incombera la direction des travaux, tou t en se réservant, d'ailleurs, le droit d'examiner, d'amender, ou de rejeter au besoin ces plans et devis. De même le parlement charge le gouvernement de dresser et de lui soumettre le programme des recettes et des dépenses de l'année à venir.

Mais si tous les pays confient nécessairement au pouvoir exécutif le soin de préparer les budgets, chacun d'eux le fait avec plus ou moins de restrictions. Commençons par étudier celui qui donne aux prérogatives du pouvoir exécutif leur plus grande extension.

La Chambre des communes, en Angleterre, renonce au profit de la Couronne à ses droits d'initiative budgétaire. D'après son propre règlement intérieur, elle s'interdit spontanément toute motion individuelle susceptible de déranger l'équilibre des finances publiques.

Depuis 170O, La règle suivante figure dans les Standing orders . « Cette Chambre ne recevra aucune pétition pour aucune ce somme relative aux services publics, ou n'examinera aucune « motion tendant à voter un subside ou une charge sur les reve- (( nus publics... autrement que sur la recommandation de la « Couronne. »

Le 20 mars 1866, la prescription a été renouvelée dans l'ordre du jour suivant :

ce La Chambre n'admettra aucune proposition tendant à Police tention d'un crédit quelconque et elle ne donnera suite à aucune ce motion impliquant une dépense à imputer sur le revenu de ce l'État en dehors des demandes formulées par la Couronne. »

Ainsi la Chambre des communes, qui peut tout, ne peut cependant pas, parce qu'elle ne le veut pas, proposer d'augmenta-

[NITIATIVE DES PROJETS BUDG K TA IRE S

tiou do dépenses, ni de réduction de recettes. L'initiative du cabinet ministériel anglais, en tant que préparateur du budget, demeure dès lors entière. « Le rôle du gouvernement consiste à a proposer, celui du parlement à accorder, » selon la formule d'un premier lord de la trésorerie (i). Sans L'assentiment du parlement, le pouvoir exécutif ne lève aucun impôt, n'effectue aucune dépense. Mais, inversement, sans une proposition du Cabinet, le parlement anglais ne vote aucune augmentation de dépenses, ni aucune diminution de recettes.

Ce principe a été poussé jusqu'au scrupule. Les Communes, par exemple, refusent d'examiner la demande de réversion d'une pension sur la tête du fils du titulaire, parce qu'éventuellement une prolongation de charges pourrait en résulter pour le Trésor. Le grand ouvrage de sir Erskine May, sur Y Histoire constitutionnelle de r Angleterre, relate ce cas et beaucoup d'autres de même nature.

Cependant, malgré l'autorité de règles toujours officiellement subsistantes, certains indices témoignent que, par des moyens dé tournés (2), ces règles subissent au jourd'hui d'assez graves atteintes. Le flot montant des dépenses publiques tourne les digues, s'il ne les rompt pas. Le fait de l'envahissement de l'initiative parlementaire en Angleterre n'est malheureusement pas contestable ; tous les Chanceliers de l'Échiquier s'en plaignent ouvertement.

En i883, M. Childers, dans son exposé officiel, s'exprimait ainsi : « Le ministre des linances doit se préoccuper doublement « de la progression des dépenses publiques, car le parlement, qui ce se chargeait autrefois d'y veiller, semble, depuis quelque temps,

(1) Sir Staffort Northcote,dans l'article du Dictionnaire de la politique con- , sacre aux finances de l'Angleterre.

On dit aussi : « La Couronne demande, les Communes accordent, les Lords « consentent. »

(2) Ainsi, certains projets, pour ménager en apparence l'initiative de la Couronne, sont additionnés de la formule suivante : « Dépenses à solder au moyen des fonds qui seront votés par le parlement. » Ou bien, les Communes votent une adresse, une résolution impliquant, pour le gouvernement, l'obligation morale de demander ultérieurement des suppléments de crédits. Ou bien surtout, les membres du parlement, par leurs sollicitations individuelles, provoquent de la part des ministres la présentation de tel ou tel projet de dépenses.

« moins soucieux de ménager les deniers publics. Depuis trois « ans, il y a eu 576 j^ropositions impliquant augmentation ou « réduction de dépenses 1 mais il n'y en avait que 20 pour réduire « et il y en avait 556 pour augmenter. » (Séance du 5 avril i883. Exposé du budget de i883-i884.)

En 1887, M. Goschen constatait que, depuis 17 ans, la dépense des services civils avait augmente de 216 millions de francs, a Cette augmentation, disait-il, est l'œuvre du parlement bien (c plus que celle des dilYérents gouvernements qui ont été au pou- (( voir depuis vingt ans. » Plus loin, il ajoutait: « Bien que la « situation du Trésor ne soit pas mauvaise, il serait désirable que « les membres du parlement voulussent bien s'abstenir de réclamer « l'aide des ministres pour toutes les choses auxquelles ils s'inté- « ressent, pour acheter des tableaux, meubler des musées, créer « des écoles techniques, des collèges, fortifier les colonies, etc.. » (Exposé financier du 21 avril 1887.)

En i8q3, sir Vernon Harcourt(i) disait de même : « L'initia- « tive parlementaire qui est généreuse, parce qu'elle n'a que peu « ou point de responsabilité, se donne libre carrière. On Torga- « nise, on mène dans la Chambre une campagne savante, et, un (c beau jour, on fait voter une résolution qui coûte à l'Etat des (( dizaines de millions d'un coup. Voilà pourquoi les dépenses « publiques augmentent tant! » (Exposé du 24 avril i8q3.)

En i8q5, doléances semblables du même chancelier : « Chaque « année, on demande de tous côtés des dépenses nouvelles pour u n'importe quel objet ! Et, en même temps que l'on propose

(1) Sir Vernon Harconrt, qui se glorifie « d'être de la vieille école », regrette le temps où l'économie était en faveur dans le parlement cl dans le public. « L'économie financière, dit-il, a eu même sort que l'économie politique et un « Chancelier de l'Échiquier qui prêche maintenant l'économie prêche dans lé fc désert. On accuse volontiers la Trésorerie d'avarice. Plût à Dieu qu'elle fût « plus avare encore! Aujourd'hui, lorsque quelqu'un vient proposer une dépense « nouvelle, on l'accueille comme s'il venait de découvrir un plaisir nouveau ! » Son exposé du 2 mai 1890 répétait : « A cette fin du xixe siècle, l'économie « ressemble à un art oublié ! C'est devenu une préoccupation mesquine et « démodée. »

Il déclarait, en outre, que, s'il désirait voir réduire toutes ces dépenses, c'est parce que la plupart d'entre elles sont inutiles, à son avis. L'aveu mérite dY-lre retenu et s'applique peut-être à d'autres pays que l'Angleterre.

INITIATIVE DES PROJETS BUDGÉTAIRES 55

« ces surcroîts de dépenses, on veut obtenir la suppression de a quelques sources de revenu ! » (Exposé du 2 mai 1896.)

En 1897, Sir Michael Hicks-Beach dit encore : « Je ne veux « pas faire un sermon sur F économie. J'ai essayé Tannée dernière c< d'en réaliser, môme dans des limites restreintes. Mais je dois c< dire avec regret que, de tous les départements dépensiers, la « Chambre des communes est encore le pire ! »

Limiter par des règlements l'initiative parlementaire en matière de budgets ne constitue donc pas une panacée: les mœurs seules rendent les règlements efficaces. « La politique d'économie était << jadis possible ; elle était môme populaire; le gouvernement était <c presque obligé d'être économe; l'opinion publique V y condamne, nait. Aujourd'hui tout est bien changé ! ajoute judicieusement le Chancelier de l'Échiquier dans les documents précités. Du moment que l'esprit public souffle en sens contraire à l'économie, pieu ne reste debout des meilleures règles.

Aussi les chiffres des budgets actuels de l'Angle- erre ont-ils cessé d'être édifiants. Pour 1908- 1909, les dépenses prévues s'élèvent à 3.820.000.000 francs, tandis que, en 1870, elles ne dépassaient pas 1.620 millions. L'augmentation atteint donc plus de i3o p. 100 dans cette série de 33 années.

Sans doute, les charges de la guerre de l'Afrique du Sud ont grossi beaucoup les budgets. .Mais la poussée a commencé plusieurs années avaii t la guerre, vers 1894 et 1890.

Jusque-là les Standing orders semblaient produire l'effet relativement salutaire qu'on attendait d'eux. Puis, la barrière franchie, les règlements n'ont plus existé que sur le papier. « Pour 0 les quatre dernières années? » dit le Chancelier de l'Echiquier, dans son exposé financier du ï3 avril 1899, <( l'augmentation <( totale, en y comprenant le compte de la taxation locale, s'é- «< lève à 47 G. 900. 000 francs. L'accroissement des dépenses « pour 1 899-1 900 sera de i5o millions de francs, et cette augmente tation en suit une de 125 millions sur l'année dernière. »

La contrainte que s'imposait la Chambre des communes a donc été efficace, tant que l'opinion publique a condamné le gouvernement à l'économie et qu'elle a tenu en respect « ces lar-

rons cachés dans les broussailles parlementaires », dont parlait Gladstone. Aujourd'hui qu'une lièvre d'armements et d'impérialisme s'empare du pays, les freins deviennent provisoirement impuissants.

Néanmoins, un mécanisme budgétaire bien construit doit toujours maintenir ces freins en état, prêts à fonctionner dès que reparaîtront les périodes de sagesse, moins lointaines peut-être qu'on ne le suppose.

En France, jusqu'à ces derniers temps, les députés avaient la faculté de proposer individuellement à leur gré toute augmentation de dépenses et toute diminution de recettes (i). L'initiative budgétaire du parlement coexistait pleinement avec celle du gouvernement, qu'elle amoindrissait d'autant.

De là découlaient les deux graves abus suivants : porte ouverte aux entraînements et destruction de l'équilibre budgétaire, le premier engendrant le second. Les entraînements sont évidents, du moment qu'il demeure loisible à chaque député, au gré de ses vues particulières ou de ses intérêts de clocher, de plaider officiellement la cause de telle augmentation de dépenses ou de telle réduction de recettes. Ces plaidoiries, particulièrement étudiées par leurs auteurs (2), présentées avec art, souvent avec passion, ont grande chance d'émouvoir l'assemblée. D'une manière générale, d'ailleurs, remarquez combien, traitées isolément, sans souci de l'équilibre, les matières d'impôts ou de dépenses publiques peuvent devenir captieuses! Proposer d'accroître les allocations de quelque service en souffrance, d'élever les traitements d'agents inférieurs peu rétribués, d'augmenter les pensions d'anciens serviteurs de l'Etat, celles des membres pauvres des sociétés de secours mutuels, etc., faire appel, en un mot, à La générosité, au cœur, à l'orgueil patriotique des auditeurs, la thèse remporte

(1) Consulter l'ouvrage couronné de M.Emile Larcher, l'Initiative parlemen taire en France, un vol. in-8°, Paris, 1896, et le livre l'Initiative parlementaire de M. Louis Michon, in-8°, Paris, 1898.

(2) Nous disons particulièrement étudiées au point de vue du succès oratoire, et non pas des chiffres. Car généralement la Chambre ne croit voter qu'une somme modeste, tandis que des millions sont engagés. Les rapporteurs des budgets renouvellent en vain leurs plaintes au sujet de ces déceptions.

INITIATIVE DES PROJETS BUDGÉTAIRES 5T

facilement un succès irrésistible, ce Quand on vient nous demande der de nous prononcer par un vote sollicité éloquemment, ar- « demment, et sans même nous laisser le temps de la réflexion,... « on nous demande quelquefois un effort qui se trouve être au- « dessus des forces d'un certain nombre d'entre nous. Il faut « donc prendre certaines précautions, non pas pour supprimer c< le droit de la Chambre, mais pour en assurer l'exercice d'une a façon plus réfléchie et moins dommageable. » (Séance du 16 mars 1900. Discours de M. Ribot.)

Ce sont, en effet, ces quelques précautions, assez anodines d'ailleurs, que la Chambre des députés a prises en igoo.

Depuis plusieurs années déjà l'initiative des députés était battue en brèche. Les rapporteurs du budget démontraient, en additionnant les résultats des amendements émanant de l'initiative individuelle, que leur adoption priverait les budgets de centaines de millions. Des orateurs adjuraient leurs collègues de renoncer à d'aussi dangereuses prérogatives. <c Ah ! Messieurs, l'initiative « parlementaire ! je n'en veux pas dire de mal : nous savons ici m ce qu'elle vaut, puisque nous en jugeons les résultats. » — « Si « l'initiative parlementaire se substitue au gouvernement, ce a seront les plus agités et les plus bruyants, mais non les plus « méritants, qui profiteront de vos largesses. », etc. En même temps, la ligue des contribuables inscrivait en tète de son programme la suppression de l'initiative des députés. La question devenait mûre.

Aussi, en mars 1900, à la fui de la discussion du budget de cet exercice, après que la Chambre eût largement usé de sa faculté d'improviser des augmentations de dépenses, la prérogative d'initiative, dont l'impopularité était évidente, reçut-elle une première atteinte par le vote des modifications suivantes apportées au règlement intérieur de rassemblée :

« Art. 5l. — En ce qui touche la loi du budget, aucun amen- < dément ou article additionnel tendant à augmenter les dépenses c< ne peut être déposé après les trois séances qui suivent la district l>ul ion du rapport dans lequel figure le chapitre visé.

« Art. 5i bis. — Aucune proposition tendant soit à des aug-

« mentaiions de traitements, d'indemnités et de pensions, soit à H des créations de services, d'emplois, de pensions, ou à leur « extension en dehors des limites prévues par les lois en vigueur « ne peut être faite sous forme d'amendement ou d'article ad< lice tionnel au budget. )) (Séance du 16 mars igoo.)

Les nouveaux articles 5i et 5i bîs, comme on le voit, ne stipulent rien au sujet des réductions de recettes. Les stmiding orders de la Chambre des communes les comprenaient pourtant dans leurs prohibitions. Quant aux dépenses (i), les propositions concernant les augmentations afférentes au personnel, c'est-à-dire les augmentations de traitements, d'indemnités, (remplois et pensions, sont seides interdites.

La réforme n'a donc d'importance ni par son texte, beaucoup trop limité, ni par se s résultats jusqu'ici assez médiocres, semble-t-il. Sa tendance vers un état de choses meilleur fait seule son mérite. C'est cette tendance même, d'ailleurs, qui provoque l'opposition dont elle a été, et dont elle est encore l'objet. Les droits du parlement, prétendent ses adversaires, ne sauraient être ni entravés, ni limités, et, sous ce prétexte susceptible de tlatter Tamour-propre de la Chambre , peut-être un jour verra-ton disparaître la faible barrière créée en 1900 (2). Celle-ci jusqu'à présent a résisté, mais sans aucune espérance prochaine de recevoir l'extension qui lui serait nécessaire (3). Tout ce

(1) Tout amendement tendant à augmenter les dépenses, quelle que soit la nature de la dépense, doit, sous peine de forclusion, être dépose dans les trois jours de la distribution du rapport. (Art. f>i.)

Sont seuls prohibés d'une manière absolue les amendements relatifs aux augmentations de personnel. (Art. 5i bis.) Comme l'expliquait l'auteur de la proposition, l'innovation consiste surtout en ce que, pour créer des emplois, ou pour remanier les cadres dans le sens d'une augmentation de dépense, dorénavant, une loi spéciale sera toujours nécessaire. (Discours de M. Berthclot, député, i5 mars 1900.)

(2) Discussion, à la séance du 4 décembre 1906 de la Chambre des députés, du projet de résolutiqai présenté par un certain nombre démembres ainsi conçu : « L'article 5i Ois du règlement de la Chambre des députés est supprimé. » Pour l'adoption i34 voix, contre 4o3.

(3) Le 4 mai 1902, l'auteur de la proposition de restriction de l'initiative parlementaire adoptée en 1900 soumit en vain à la Chambre un nouveau projet de résolution plus étendu que le précédent, tendant à interdire toute demande d'augmentation de dépense dont la contre-partie en recette n'aurait pas < fé préalablement votée. Des orateurs affirmèrent que c'était là une atteinte portée

INITIATIVE DES PROJETS BUDGÉTAIRES

qu'elle peut faire c'est de demeurer telle quelle, et de temps à autre de rendre quelques petits services (i), en attendant que le vent de l'économie se lève pour lui donner une vertu plus effective.

L'Italie (2) et la Belgique (3) souffrent, comme nous, de l'initiative parlementaire.

Aux Etats-Unis, la Constitution semblerait, au premier abord, attribuer à la Chambre des représentants elle-même le soin de la préparation du budget. Mais, en y regardant de près, dans ce pays comme dans tous les autres, on retrouve l'intervention préalable et toujours nécessaire d u gouvernement.

Les Comités <le la Chambre, en effet, ont, sans doute, pour mission spéciale d'élaborer et de soumettre à l'assemblée les projets de budget* Mais leur travail est obligatoirement précédé des propositions du secrétaire du Trésor.

A ce sujet les textes constitutionnels s'expriment ainsi : « Le « secrétaire de la Trésorerie, dès le commencement de chaque <( session régulière (le premier lundi de décembre), soumet au « Congrès les aperçus des besoins de chaque département minis- « tériel, pour l'année financière commençant le Ier juillet sui- « van t. »

aux droits de la Chambre <•/ à l'intégrité du suffrage universel. Le projet fui repoussé par 2G1 voix contre 241.

Lire le projet de résolution du 19 jnin 1902 signé par io5 députés tendant à supprimer complètement l'initiative parlementaire

(1) Ainsi, une proposition déposée en cours de séance en vue de faire rémunérer par l'Etat les gardes forestiers communaux lut déclarée non-recevable par le président delà Chambre le 18 novembre 1907, parce que les délais réglementaires <1<- Mois séances depuis la distribution du rapport étaient outrepassas. Malgré l'insistance de l'auteur, l'amendement ne put être mis aux voix et le projet de dépense improvisé i'ui ajoura^ jusqu'à plus amples réflexions.

(2) Dans ses prévisions pour 1890-1897, le ministre du Trésor, M. Sonnino, parle de « l'aftluence toujours croissante des sollicitations et des exigences qui « se traduisent par des interventions parlementaires, aussitôt qu'on a annoncé « le rétablissement de l'équilibre financier ». (Exposé du 20 novembre 189D.)

(3) « Je ne saurais trop insister, » dit le ministre des finances, de Smet de Naeyer, « sur les conséquences que pourrait entraîner au point de vue de l'équi- « libre budgétaire toute proposition ayant pour objet des dégrèvements d'impôts « ou des augmentations de dépenses» » (Exposé des motifs du budget de l'exercice 189O. Chambre des représentants belges.)

M. Emile Larcher, dans l'ouvrage déjà cité, constate cependant qu'en Belgique 011 se plaint beaucoup moins de l'initiative parlementaire qu'en Francei

LE liUDGET. CHAPITRE 1ÏI

M. David Wells commente ainsi cette disposition : « Les diffère rents départements ministériels du gouvernement fédéral soucc mettent au Congrès, au commencement de chaque session, « leurs propositions de dépensas pour l'année financière suivante, « avec les articles détaillés. » (David Wells. Lettre en réponse à l'enquête poursuivie par le Cobden-Club, sur le contrôle législatif., *4 juillet 1876.)

Dès lors, après seulement que les évaluations de recettes et de dépenses fournies par le secrétaire «lu Trésor, avec leurs détails annexes, ont été imprimées et distribuées à tous les membres du Congrès, les Comités du parlement, munis de ces documents, entreprennent de formuler des propositions définitives. Ces Comités, bien que dotés d'attributions gouvernementales inconnues h nos Commissions législatives, n'empiètent donc pas sur le pouvoir exécutif au point de se substituer à lui dans ses fonctions nécessaires. Au contraire, ils lui réclament expressément son aide préalable, sans laquelle aucun parlement ne serait capable de dresser tout seul l'échafaudage du budget de l'État.

| 2. — Agents qui coopèrent à la préparation du budget.

Le pouvoir exécutif ainsi investi par toutes les Constitutions de de la mission de préparer le budget, quelles autorités, dans son sein, effectuent spécialement ce travail?

Pour répondre à la question, on pourrait dire que tout le monde dans le gouvernement, de près ou de loin, prépare le budget, ou, du moins, s'associe à sa préparation. La formule suivante l'indique : ce Chaque ministre prépare, avec l'aide de ses colla] ^race leurs officiels, le budget des dépenses qui concernent son départi tement; le ministre des finances prépare en plus le budget des « recettes. »

Mais, dans la hiérarchie des collaborateurs des ministres, deux catégories sont à distinguer : les agents locaux et les administralions centrales. Leur double filière va nous amener jusqu'au ministre lui-même.