LES PRÉPARATEURS DU BUDGET

Les agents locaux, répandus sur La surface du territoire, rapprochés du public, en rapport constant avec les populations, connaissant, dûs lors, avant tous autres, et mieuxque tous autres, de visu, la nature, l'étendue et la réalité des besoins du pays, sont les premiers préparateurs des budgets. S'agit-il de rectification de routes, d'amélioration du cours des rivières, d'exhaussement de barrages, d'allongement d'écluses, de construction ou de location de magasins, de création de postes d'employés, d'établissement de casernes, lycées, entrepôts, poudrières, de réparation de bâtiments, de réfection d'ouvrages dégradés, etc., personne, mieux que le service local, ne peut provoquer ces entreprises, indiquer leur degré d'utilité, fournir des renseignements surleur importance et leur coût approximatif. C'est de lui que partent donc nécessairement les propositions initiales. Il les formule soit au cours de Tannée dans sa correspondance et ses rapports périodiques, soit, d'une manière spéciale, au moment même de la préparation du budget.

Des mains des agents locaux, ces propositions parviennent par la voie hiérarchique aux administrations centrales. C'est la seconde étape. Les administrations centrales, dans chaque ministère, se partagent les différents services dont ce ministère est chargé. Ainsi, pour le ministère de l'intérieur, les affaires pénitentiaires, sanitaires, communales, départementales, de sûreté générale, d'assistance publique, etc., sont traitées par autant de directions spéciales. Le ministère des travaux publics se divise, de même, en directions des routes, ports de commerce, navigation intérieure, chemins de 1er. mines, bâtiments civils, etc.; le ministère de l'agriculture, en directions des haras, des forêts, de l'hydraulique agricole; le ministère de l'instruction publique, en directions de l'enseignement supérieur, secondaire, primaire, des beaux-arts, des cultes, etc. Placées à la tête des services rentrant dans leur compétence, ces directions ou administrations centrales reçoivent et examinent les propositions transmises par leurs agents départementaux, en en réservant la revision définitive pour l'époque de la préparation du budget. A ce moment, parmi ces propositions locales, les unes sont insérées, avec ou sans modifica-

tions, clans le projet administratif, les autres sont ajournées ou rejetées.

Mais l'initiative des administrations centrales s'exerce au delà du cercle restreint où se meuvent les agents locaux lorsqu'il s'agit, par exemple, d'entreprises d'intérêt interdépartemental, de réformes affectant l'ensemble du service, le territoire du pays tout entier, de conceptions générales, de modifications dans les cadres du personnel, de créations ou suppressions d'emplois, de changements dans le taux des traitements ou émoluments, etc.; sur ces divers points, les administrations centrales seules compétentes formulent des propositions de leur propre mouvement. Le tout, refondu dans un projet unique, est transmis au ministre.

Le rôle du ministre va maintenant consister à centraliser et reviser les projets de ses diverses administrations, de la même manière que nous venons de voir celles-ci centraliser et reviser les propositions des agents locaux.

Aidé des lumières d'une section spéciale de bureaux, placée sous ses ordres immédiats, et nommée, suivant les temps et les ministères, Division ou Direction de la comptabilité, Secrétariat général, Direction des fonds, Bureau central, Cabinet, etc., le ministre examine les divers budgets qui lui sont proposés par chacun de ses services. Il en élimine les demandes injustifiées ou inopportunes, réduit les demandes excessives, admet, au contraire, les demandes contre lesquelles n'apparaît aucune objection. Puis, le cas échéant, il complète le tout, comme précédemment,de sa propre initiative, par des propositions d'ensemble.

Le projet devient alors le projet du ministre, et du ministre seul : les éléments divers qui ont concouru successivement à sa formation disparaissent pour se fondre dans l'œuvre ministérielle. Personne n'a plus à rechercher ni à distinguer les origines de ses diverses parties : origines provenant des agents locaux d'abord, puis des administrations centrales, enfin du ministre personnellement : le tout constitue maintenant un budget unique, que s'approprie le ministre responsable, chef de son département.

Chaque projet de budget ainsi préparé est transmis au ministre des finances.

LE MINISTRE DES FINANCES 03

Arrêtons-nous devant ce personnage, considérable par lui-même et par la place qu'il occupe dans le présent ouvrage.

| 3. — Le ministre des Jinances.

Entouré de son administration centrale, de ses régies financières; de son inspection générale, le ministre des finances (i) commande ii l'armée des préposés chargés du recouvrement des recettes et du payement des dépenses sur toute la surface du pays. Sa suzeraineté s'étend, au dehors, sur les grandes institutions nommées : caisse des dépôts et consignations, caisse des retraites pour la vieillesse, d'épargne, administration des monnaies, Cour des comptes, Banque de France, Crédit foncier, compagnie des agents de change, etc. Enfin, ses collègues eux-mêmes, titulaires des autres ministères, reconnaissent l'autorité de celui qui détient les cordons de la bourse.

Tracer le portrait du ministre des finances devient une tâche particulièrement difficile en France, tant les titulaires s'y succèdent rapidement. Qui choisir comme type parmi les io3 détenteurs du portefeuille depuis cent ans (2)? Chacun difïèreà la fois de son prédécesseur et de son successeur. L'un, d'aspect mesquin, petit de taille, étroit de forme, inaperçu au milieu de la foule, « une (c figure qu'on ne regarde pas avant de savoir qu'elle a un nom », est de Villèle que nous citerons bien souvent, car il a laissé sa (race profonde dans nos institutions financières; l'autre, de magnifique stature, à voix puissante, s'imposant dès l'abord, capable de tenir tete au chancelier de fer la plume ou le verre à la main, est Pouyer-Quertier, le signataire du traité de Francfort (3) ; celui-ci, d'humeur maussade> toujours prêt à rendre sa place dès qu'une

(1) Voir au g 4 du présent chaY>itre la description de l'administration centrale des finances, des régies financières et des grands établissements vassaux.

(2) Il y a eu 102 ou io3 ministres des finances, en France, depuis cent ans, en comptant comme nouveaux ministres les mêmes titulaires qui reviennent plusieurs fois. En Angleterre, pendant la même période de cent ans, et d'après le même mode de compter, on ne trouve que 36 Chanceliers de l'Echiquier •

(3) Voir l'article de M. le marquis de Gabriac, Souvenirs diplomatiques, M. Pouyer-Quertier à Berlin. Revue des deux mondes du icr lévrier 1896.

opposition surgit, éconduisant avec brusquerie le solliciteur e1 le donneur d'avis, défendant avec une énergique conviction ses idées d'ordre et de justice, est le baron Louis; celui-là, non moins imbu des mômes idées d'ordre et d'économie, mais sachant tourner les difficultés, éviter les chocs, arriver au but sans tapage et défendre opportunément les prérogatives de son portefeuille, est Pierre Magne ; tel, économiste de race, interrompt avec joie ses travaux ministériels pour inaugurer dans un coin des Landes le monument de Bastiat ; tel autre n'accorde à la science qu'une estime dédaigneuse; tel réussit à capter les Chambres par la netteté de ses déclarations, la correction de ses plans, son sentiment des affaires, son instinctive aversion pour les coins noirs des budgets; tel, au contraire, tergiverse, cherche les faux-fuyants, devine d'où vient le vent, et ne redoute rien tant que son propre avis, etc., etc.; le modèle varie sans cesse. A quelque point de vue que l'on veuille se placer, caractère, habileté, art oratoire, science, désintéressement, aménité, assiduité au travail, aptitudes spéciales, etc., le type semble insaisissable.

Cependant, certains auteurs ont tenté de représenter le ministre des finances, non pas tel qu'il est, mais tel qu'il doit ôtre.Necker spécialement l'a fait dans des pages demeurées célèbres, avec une insistance qui n'a pas paru exempte de sentiments personnels. Dès 1773 (1), alors que nul ne soupçonnait encore ses aspirations ambitieuses, il s'enthousiasmait à l'aspect des grandeurs de sa position future : « O quelle éminente et redoutable fonction que « celle où l'on peut se dire : tous les sentiments de mon cœur, tous les mouvements de ma pensée, tous les instants de ma vie <c peuvent nuire ou servir au bonheur <le vingt millions d'hommes, et préparer la ruine ou la félicité de la race future!... Voilà peutêtre le plus grand travail qui puisse être confié à l'intelligence « de l'homme ! »

Quant aux qualités nécessaires pour exercer un tel emploi, Necker se complaisait à énumérer toutes celles qu'il croyait posséder lui-même : la liste en devient nécessairement interminable :

(1) Eloge de Colbert, pièce d'éloquence qui remporta le prix de l'Académie française, en 1773.

LE MINISTRE DES FINANCES

bon sens, honnêteté, simplicité de vie, amour du travail, vues d'ensemble, recherche des détails, ordre et distribution du temps, connaissance des hommes, sagesse, modération, etc.

En 1784, après son renvoi du ministère-, il s'adonne encore, dans l'introduction de Y Administration des finances, à la composition éloquente du portrait idéal d'un ministre des finances : « En ce même temps qu'un administrateur des finances, gfuidé par son « génie, doit s'élever aux plus hautes pensées, il faut, par un a contraste souvent pénible, qu'il se livre au travail le plus labo- « rieux ; il faut qu'il scrute les détails; qu'il en connaisse l'impor- « tance et qu'il les respecte. Il faut qu'il triomphe, par son cou- « rag^e, des dégoûts attachés à ce genre d'application ; car je sais « bien que, pour sV complaire, il faudrait se trouver comme à « cette mesure, et d'être jamais distrait par le charme des idées c< générales; mais on ne tarde pas à reconnaître que ces idées a générales ne seraient, elles-mêmes, que des abstractions inu- (( tiles, sans la certitude des détails... On ne peut jamais arriver « à l'administration des finances qu'imparfaitement préparé, parce « que cette administration est composée d'une si grande diversité « de devoirs qu'il n'est aucune éducation préalable qui puisse y « rendre entièrement propre. . . » (De V administration des finances de la France, par Necker.)

On aimerait à citer in eoctenso ces pages auxquelles le public contemporain fit le plus chaleureux accueil (1).

(1) Les citations pourraient, en effet, se prolonger beaucoup, car Necker analyse une à une, avec des développements souvent éloquents, la série complète des qualités qu'un ministre des finances doit déployer dans l'exercice dr ses hautes fonctions. Vers la fin cependant, la note devient plus triste; l'auteur envisage le revers de la médaille; il signale les amertumes inséparables des grandeurs, dont, plus qu'un autre, il ressentait l'impression :

« Lorsqu'on arrive au but de ses désirs, le passade d'une situation privée à ce une grande place paraît, comme toutes les transitions de la vie, un moment « agréable. L'imagination vous sert encore, les compliments, les empressements « entretiennent votre trouble et semblent garantir que vous ne vous êtes pas « trompé et que c'est bien le bonheur que vous avez trouvé. Enfin, on vous laisse « dans votre cabinet : le travail et l'inquiétude s'asseoient près de vous. Des « commis, précédés d'immenses portefeuilles, viennent successivement vous « avertir de l'embarras des affaires. Tout le brillant dehors du début se change <( en une succession de demandes, auxquelles il vous est impossible de satisfaire,

D'un seul mot, resté justement célèbre, M. Thiers a caractérisé la qualité maîtresse que doit posséder le ministre des finances : la férocité. « Je dis une certaine férocité, parce qu'il ne faut pas ce moins que cela pour défendre le Trésor qui, étant le bien de tout « le monde, n'est le bien de personne (i). »

D'autres ont comparé le ministre des finances à « un dogue ce couché sur un coffre-fort x> : c'est toujours la même idée. D'autres ont dit que le ministre des finances ressemblait à un homme obligé de cheminer, une balance en équilibre à la main, à travers un chemin de broussailles, semé d'embûches (Gladstone). D'autres l'ont simplement dénommé : « un être créé pour pro- (( duire un excédent de recettes » (Robert Lowe, chancelier de l'Échiquier, 1875), ou un artiste en exaction qui lève le maximum d'argent avec le minimum de mécontentement (sir Gornwald Lewis).

Les mérites personnels que possède, ou que devrait posséder,

« et dans un bruit tumultueux, où quelques paroles de reconnaissance ont peine « à se faire entendre, au milieu des plaintes et des murmures. »

Necker termine par ces phrases philosophiques : « Ne désirez pas les grandes « places, âmes douces et paisibles, qui ne voulez que des jours sereins et des « sentiments agréables...... recueillez les plaisirs qui sont près de vous; cultivez

« le bonheur dont vous avez fait l'épreuve et jouissez tranquillement des satis- « factions dont le temps seul est l'ennemi et qui ne sont pas soumises à ces « vagues impétueuses qui régnent sur la grande mer ! »

(1) Voici le texte du discours de M. Thiers 011 se trouve inséré ce mot de férocité, si souvent rappelé depuis : « Eh bien! je dirai de M. MaL>nc que c'est « un esprit doué du plus rare bon sens. Et, quant à moi, je fais de cette qua-

« lité un cas immense pour un administrateur des finances A cet éloge, si

« vous me le permettez, j'ajouterai un léger reproche (Ahl ah!), mais bien « lé^-er. Je ne reprocherai pas à M. Magne le manque d'une qualité, non! je « lui reprocherai le manque d'un certain défaut. Ce défaut (je cherche un mot « pour le caractériser et je suis obligé d'en employer un quelque peu étrange, « mais vous me pardonnerez), ce défaut dont manque M. Magne, c'est une cer- « taine férocité (hilarité générale), que je regarde comme indispensable à un « ministre des finances.

«- Je dis une certaine férocité, car il ne faut pas moins que cela pour défendre « le Trésor, qui, étant le bien de tout le monde, n'est le bien de personne. » (Discours de M. Thiers, Chambre des députés, 6 mai 1864.)

M. Magne, ministre des finances, que M. Thiers interpellait ainsi eoc abrupto, ne possédait pas, en effet, un caractère féroce. Il préférait gagner sa cause par des procédés conciliants. Son habileté pacifique lui réussit merveilleusement. Doué d'une pénétration remarquable, d'une éloquence persuasive, de manières prévenantes, il avait su conquérir sur ses collègues et sur la Chambre une légitime et considérable influence.

LE MINISTRE DES FINANCES 61

le ministre des finances ne trouvent à s'exercer que si une certaine prépondérance constitutionnelle lui permet de les mettre en valeur. Gardien de l'équilibre budgétaire, il doit défendre cet équilibre contre les entreprises des ministères dépensiers. Or, il ne saurait remplir efficacement cette mission de lutte incessante et y déployer la g-erbe des qualités précitées qu'à la condition de détenir effectivement une certaine suprématie sur ceux qu'il est, en somme, chargé de morigéner.

En France cependant, d'après les textes constitutionnels, le ministre des finances ne peut actuellement se targuer d'aucune supériorité effective vis-à-vis de ses collègues au cours de la préparation du budget (i). Les projets de chaque ministre lui sont transmis, avons-nous dit : il les examine et les centralise. Ce sont les propres expressions des règlements ; mais il ne les contrôle pas (2). L'article 3i du décret réglementaire du 3i mai 18C2 s'exprime ainsi : « Chaque année, les différents ministres prépa- (c rent le budget de leur département respectif. Le ministre des ce finances centralise ces budgets et y ajoute celui des recettes, « pour compléter le budget général de l'Etat. »

Sans doute, la prérogative d'établir seul le budget des recettes, comme celle de rédiger l'exposé des motifs du budget général, dont nous parlerons plus loin, constituent en sa faveur des privilèges appréciables. Mais ce ne sont pas là des supériorités définies. ConstitutionnelIement,il demeure l'égal des autres ministres. Tous les traités de droit administratif (3) s'accordent sur ce points

(1) Nous verrons, dans la troisième partie de cet ouvrage, que le ministre des finances, au cours de L'exécution du budget, acquiert sur ses collègues une prééminence de fait en matière d'ordonnancement et de payement. A ce moment, nous récapitulerons le rôle du ministre des finances dans son ensemble.

(2) M. Roy, ministre des finances, disait en 182 1 : « Le ministre des finances « n'est point le contrôleur général des dépenses des divers ministères. Il ne lui « appartient pas d'entrer dans les détails de leur administration, d'apprécier « l'utilité, la nécessité, l'urgence de leurs dépenses et d'arrêter, à son gré, les « services publics ; il refuserait un pouvoir de cette nature s'il lui était offert. » -(Discours de M. Roy, ministre des finances, à la Chambre des députés, le 20 juillet 1821.) La dernière phrase est de trop.

(3) On peut consulter les ouvrages les mieux renseignés sur ces points constitutionnels, ceux de MM. Aucoc, Batbie, Laferrière; Ducrocq. On n'y rencontre l'indication d'aucune disposition législative ou réglementaire assignant au ministre des finances une supériorité sur ses collègues, dans la préparation du budget.

11 centralise, mous le répétons, les propositions ministérielles; il les examine, mais il ne les contrôle pas. Tout au plus se permetil de formuler quelques observations, de faire remarquer, par exemple, que les nécessités <lr l'équilibre ne lui permettent pas d'admettre d'augmentations de crédits; que les limites du budget des recettes le forcent à réclamer certaines économies (i). A diverses reprises, on se souvient de l'avoir vu écrire circulairement aux autres ministres (2) que les crédits actuels devraient servir de mesure rigoureuse aux propositions du prochain budget, que tout excédent serait rejeté. Chaque année les comptes rendus des conseils des ministres communiqués aux journaux contiennent une note dans le genre de celle-ci qui est relative au budget de 1896 : « Le ministre des finances (3) a fait un exposé de la situation « linancière; il a insisté sur la nécessité qui résulte de cette situa- « tion d'arrêter le mouvement d'accroissement des dépenses ; il a « invité ses collègues à reviser rigoureusement leurs propositions, c< afin que les dépenses de 189O se rapprochent sensiblement de u celles de ï8g5. » (G avril i8g5.)

Ce petit texte dépeint assez exactement ce qu'on peut appeler la postulée du ministre des finances, lequel, à défaut de pouvoir propre, cherche à emprunter celui du conseil, où son talent d'argumentation peut éventuellement lui faire gagner sa cause; ce qui, d'ailleurs, demeure souvent un succès de promesses platoniques : « Tous les ministres sont entrés dans mes vues, » dit un exposé des motifs (4) en parlant de la nécessité de restreindre les

(1) Ainsi, d'après une note officieuse, communiquée aux journaux: «M. Pey- « tral a insisté pour que les dépenses de 1890 ne soient pas sensiblement plus < élevées que celles de 1889. » (Conseil des ministres du 2 février 1889.)

(2) ^l'occasion du budget de 1893, par exemple, le ministre a adressé à tous ses collègues une circulaire disant : « Tous vos efforts devront tendre à la c< réalisation de toutes les économies compatibles avec la marche régulière des « services. Il est surtout désirable que les crédits que vous demanderez au titre « de l'exercice 1893 ne dépassent pas le montant des crédits votés par la Cham- <( bre des députés pour l'exercice 1892. » (3i décembre 1891.) Immédiatement après, le ministre rappelle avec regret que sa précédente circulaire, conçue l'année dernière dans des termes analogues, n'a pas empêché les ministres de comprendre de grosses augmentations dans leurs projets.

(3) M. Ribot, ministre des finances, qui cependant était alors, en outre, président du Conseil.

(4) Exposé des motifs du projet de budget de 1894 (16 mai 189S).

LE MINISTRE DES FINANCES

crédits; « plusieurs y sont parvenus, » avoue-t-il modestement.

Le ministre des finances, en somme, n'agit jamais d'autorité; il ne se croit pas permis de réclamer la suppression de telle dépense, de rejeter ou de réduire tel service, de désigner lui-même une réforme ou une économie, de pénétrer dans le détail des projets de ses collègues (i), de les contrôler dans le sens propre du mot (2). Aucun texte ne lui concède ce droit de contrôle, et il ne pourrait l'exercer qu'en l'usurpant. K

Même quand le ministre des finances occupe la présidence du Conseil, ce qui arrive quelquefois, ses attributions en matière de préparation des budgets demeurent telles que nous venons de les exposer. Ainsi le ministre des finances, président du Conseil des ministres en 1 89/4.-1 890, disait à la Chambre des députés : « Sup- « posez que vous fassiez avec le gouvernement l'élaboration, du « budget de 1896. Nous sommes au conseil des ministres : le mice nistre des finances, comme c'est son devoir, recommande à ce tous ses collègues de vouloir bien faire en sorte de diminuer les « dépenses dans la mesure du possible et même de l'impossible...» (Séance du 4 décembre 1894.) Malgré sa position prééminente, le ministre des finances se borne donc toujours à des recommandations discrètes.

En résumé, les [seules supériorités qu'il possède en France sur les autres ministres, au cours de la préparation du budget, consistent à :

i° Centraliser les budgets des dépenses; 20 Préparer seul le budget des recettes;

(1) Les exposés des motifs contiennent souvent la phrase suivante, à la suite du tableau comparatif des dépenses de l'exercice à venir : «- Les explications « fournies dans les développements des budgets de chaque département minis- « tériel justifieront ces augmentations de dépenses. » Le ministre des finances s'en réfère ainsi aux propositions personnelles de chacun de ses collègues, sans s'approprier des chiffres qui ne lui appartiennent pas. L'exposé des motifs du budget de 1902, déposé le 29 mars 1901 par INI. Caillaux, contient même cette

phrase : « Enfin, le service des Postes a un besoin indispensable, dit-on,

« d'une augmentation de crédits de 6 millions. » Ce dit-on, dans la bouche du ministre des finances, a une saveur particulière.

(2) La preuve en est encore que le ministre des finances suggère quelquefois à un député complaisant de proposer à la Chambre les économies qu'il désire voir introduire dans les budgets» de ses collègues.

3° Rédiger l'exposé des motifs du projet de loi de finances et en effectuer le dépôt aux Chambres (i).

Il n'en a pas été toujours ainsi.

Autrefois, on vit Sully, surintendant des finances, exercer sur toutes les parties de l'administration une domination effective; à ses attributions financières s'adjoignirent successivement les fonctions de grand-maître de l'artillerie, de surintendant des bâtiments, de grand-voyer de France ; il fut encore gouverneur de la Bastille, ambassadeur en Angleterre, etc. Son cabinet de ministre des finances centralisait la direction de tous les autres services. Ses Mémoires, après avoir traité des questions de finances, continuent ainsi dans chacun de leurs chapitres : « Quant à ce qui est du « ressort de mes autres emplois...; » intervient alors l'exposé de ce qui fut fait pour la construction et l'armement des galères, « ouvrage que le roi loua fort, » pour les bâtiments, pour les places et côtes de Bretagne, pour la police, pour l'armée, pour la diplomatie, pour les parlements, etc.

Grâce à cette mainmise, toutes les parties de la dépense subirent l'influence de son esprit d'économie, l'ordre fut rétabli dans les finances et 21 millions effectifs accumulés dans les caisses de la Bastille.

Jean-Baptiste Colbert, contrôleur général de 1661 à iG83, centralisa (2), de même, en totalité ou en partie, les attributions de

(1) On pourrait ajouter : 4° Apposer, dans certains cas, son contre-seine; obligatoire sur les engagements de dépenses proposés par ses collègues. (Art. 3o du décret du 3i mai 1862.) Mais ce dernier point s'écarte de la préparation du budget proprement dite, et rentre dans le cadre du chapitre xxv consacré aux dépenses et au contrôle préventif de l'exécution du budget. Nous renvoyons à ce chapitre pour l'étude des attributions du ministre des finances dans leur ensemble.

(2) <( Après la mort de Mazarin, Golbert fut nommé successivement intendant « des finances, surintendant des bâtiments, contrôleur général, secrétaire d'Etat

« ayant dans son département la marine, le commerce et les manufactures

« De 1661 à 1672, on peut dire que la puissance et le crédit de Golbert furent « sans bornes : codes, règlements, ordonnances, tout porte son empreinte et « dérive de lui. Gouvernements, ambassades, évêchés, présidences, intendances, « les plus hautes positions ne sont données qu'à sa recommandation et avec son « agrément... Seize heures de travail par jour pendant tout le temps qu'il a été « ministre... Tl ne connaissait guère d'autre repos que celui qui consiste à chan-

LE MINISTRE DES FINANCES

sept de nos ministères actuels. Sa correspondance (i) témoigne que toutes les affaires de ces sept ministères se trouvaient bien réellement dirigées par lui et que, maître des fonds, il l'était en même temps, par leur moyen, des hommes et des choses.

Cette correspondance remplit sept volumes in-4°, dont les divisions : Finances, Impôts, Monnaie, Industrie, Commerce, Marine, Galères, Colonies, Administrations provincial es, Agriculture, Haras, Forêts, Routes, Canaux et Mines, Fortifications, Sciences, Lettres et Beaux-Arts, Justice et Police, Affaires religieuses, etc., témoignent bien que l'ensemble de l'administration du pays appartenait réellement à celui qui détenait les clefs de la caisse : « Jusqu'en « 1670, dit Montyon, Colbert est le ministre prépondérant et le a maître de la cour. * Plus tard,Louvois lui disputera la première place. Mais, ajoute Montyon : « Dans la première époque, on voit « M. Colbert envahir tous les départements, prétendre soumettre « la politique à des intérêts de commerce et de finances, s'ingérer « h diriger Tordre militaire, la tenue, l'armement, la marche des ce troupes et les camps, tracer un plan d'ordre judiciaire. Il n'est ce aucune partie du gouvernement sur laquelle il n'étende son « inspection . »

Comme le fait remarquer Montyon, Colbert ramenait tout à des questions de finances, c'est-à-dire qu'il puisait dans sa position de contrôleur général et de dispensateur des fonds le principe même de son autorité, et que corrélativement il profitait de cette autorité pour assurer la régularité et l'économie dans toutes les parties de l'administration (2).

« ger de travail. » (Histoire de La vie et de V administration de Colbert, par Pierre Clément, 1846, in-8°.)

(1) La correspondance de Colbert a été publiée par les soins de MM. Pierre Clément et de Boislisle sous ce titre : « Lettres, instructions et mémoires de Colbert. »

(2) Ainsi, dans son mémoire au Roi de 1669, Colbert propose spontanément au roi de réduire les dépenses de la marine de a millions de livres, celles des bâtiments de trois, celles de la guerre d'un, celles des fortifications de deux. Par contre, il accorde aux compagnies de commerce une augmentation d'un million de livres. Dans un mémoire antérieur, du 22 juillet 1666, différents chapitres intitulés : « Sur la marche des troupes au dedans du royaume et « l'assemblée des corps d'armée » et « sur ce que les officiers retiennent la solde « de leurs soldats », traitent les questions militaires les plus techniques sous

Dès qu'il perd cette puissance suprême, les finances périclitent. « Dans la deuxième partie, continue Montyon, il n'a plus d'in- « fluence sur les départements des autres ministres et, dès lors, il ce n'est plus aussi maître dans le sien. Il ne peut plus contenir, « avec la même force, le torrent des dépenses qu'entraînent la c< gfuerre, les bâtiments, les fêtes, etc. » {Particularités et observations sur les ministres des finances, par Montyon.)

Necker aurait beaucoup désiré ressusciter, à son profit, la toutepuissance de Colbert. En prononçant, comme on le sait, son éloge couronné par l'Académie en 1773, il s'était attaché à montrer les heureux résultats de la suprématie d'un ministre des finances sur l'administration générale du pays. Cependant, parvenu lui-même au contrôle général, en 1778, il échoua dans ses tentatives d'absorption. « Lorsqu'entraîné par mon zèle et par l'espoir de procu- « rer de grandes économies, » écrit-il plus tard, ce j'ai désiré être « chargé de tous les marchés qui tiennent aux départements de « la guerre et de la marine, on a fait envisager cette demande « comme un amour déréglé du pouvoir et de l'autorité. »

Tout au plus obtint-il que les trésoriers généraux de la guerre, de la marine, des ponts et chaussées, des maisons de Leurs Majestés fussent désormais astreints à rendre leurs comptes au Trésor public. Necker dut déployer une somme considérable d'efforts pour ramener ces comptables extérieurs à la subordination financière, ce Sans cette subordination, » dit le préambule de ses édits réformateurs, « l'intérêt particulier que l'administration des u finances doit prendre à l'économie devient inutile au service (( du roi, dans une manutention de la plus grande importance. » Necker ne possédait même pas son entrée au Conseil d'État du roi; A la suite du refus qui lui fut fait en 1781 de cette prérogative, indispensable, pensait-il (1), à l'exercice de ses fonctions, il dut se retirer.

l'aspect prédominant des réformes profitables au budget. « En mon particulier, <( écrit-il au roi, je déclare à V. M. qu'un repas inutile de 1000 écus me fait « une peine incroyable... »

Mme de Maintenon disait : « Colbert ne pense qu'à ses finances, et presque « jamais à la religion. »

(1) ce Je pensais que l'administrateur des finances, qui répond sur son hon-

LE MINISTRE DES FINANCES

Dans les siècles suivants, on trouve peu d'exemples comparables à ceux de Sully et de Colbert. Cependant, de 1799 à i8i5, au-dessus des deux ministres du Trésor et des finances, la direction des finances, dans son unité, appartint réellement à Napoléon, véritable ministre des finances de son règne. Tout en gouvernant à titre absolu les armées, la marine, l'administration générale, la police, etc., il réglait quotidiennement, avec Gaudin (1) et Mollien (2), les questions de budgets, décidait des créations de ressources, ordonnait les mouvements de fonds et les distributions de crédits, présidait personnellement à l'organisation de la caisse d'amortissement, des droits réunis, du cadastre, de la Cour des comptes, etc. Les finances bénéficièrent largement de cette concentration de tous les rouages gouvernementaux dans les mains puissantes du chef de l'empire ; leur prospérité, sans cesse progressive depuis l'an VIII, ne commença à décliner qu'aux approches de la chute du régime lui-même.

Sous la Restauration, M. de Villèle occupa près de cinq ans et

« ncur des ressources, devait, pour Le bien de l'Etat..., être appelé aux délite bérations de la guerre et de la paix. » (Introduction de l'administration des finances.)

(1) « L'empereur examinait, lui-même, les divers éléments du budget et s'oc- « cupait de sa formation avec un soin particulier. L'empereur vérifiait les états « de crédits qui lui étaient remis par ses ministres, article par article, notam- « ment ceux de la guerre et de la marine. Les grands travaux donnaient lieu « à des discussions approfondies entre les ingénieurs. L'empereur, qui assistait « h ces discussions, indiquait les ouvrages les plus urgents et fixait les crédits « qu'il entendait y consacrer dans l'année. Puis, quand le chiffre total de la « dépense avait été arrêté, le ministre des finances discutait avec l'empereur les « voies et moyens... » (Mémoires de Gaudin, duc de Gaëte.) Au moment de la création de la Cour des comptes, l'Empereur dit à son ministre : « Surtout, ce ayez soin que cette organisation soit telle que la connaissance des abus reconcc nus par la Cour des comptes doive arriver nécessairement jusqu'à moi. »

(2) Mollien, dans ses Mémoires d'un ministre du Trésor, expose mie, comme directeur de la Caisse d'amortissement, il devait, tous les jours, adresser au premier consul personnellement un rapport sur les événements financiers de la journée. 11 rappelle comment, en janvier 1806, Napo]éon régla lui-même l'affaire des faiseurs de service et renvoya Barbé-Marbois. Une fois arrivé au ministère, Mollien recevait constamment des notes de l'empereur lui signalant des besoins nouveaux et discutant les moyens d'y pourvoir, « avec cette passion « de détails qui, s'alliant aux vues d'ensemble les plus grandioses, était pour « ses ministres un continuel sujet d'étonnement ».

La Correspondance de Napoléon témoigne, d'ailleurs, à chaque page, que la direction effective et détaillée des finances appartenait bien réellement à l'empeeur.

demi le ministère des finances, en même temps que la présidence du Conseil. Cette présidence du Conseil, effectivement exercée avec la prépondérance légitime qu'elle comporte, lui permit d'accomplir, en matière de finances, d'importantes et durables réformes. L'empreinte de ses actes se retrouvera dans tout le cours de ce livre, car les fondements mêmes de la comptabilité parlementaire datent de son passage aux affaires. Ce fut lui qui organisa l'uniformité des écritures, l'assujettissement de tous les comptables aux règles du ministère des finances, les obligations diverses imposées aux ordonnateurs, les contrôles exigés de tous les agents qui manient des fonds et ordonnent des dépenses, etc. , mesures consignées dans ses célèbres ordonnances de 1822, 1823, 1824, 1827 (1). Pour obtenir de tels résultats, il dut vaincre beaucoup de résistances, contraindre des volontés, réduire la routine au silence, triompher des abus, en un mot, s'armer constamment de l'autorité exceptionnelle inhérente au poste éminent qu'il occupait (2).

(1) M. de Villèle, ministre des finances, le i5 décembre 182 1, président du Conseil le 7 décembre 1822, jusqu'au 4 janvier 1828.

(2) Voici la liste des principales mesures d'organisation financière inaugurées par l'administration de M. de Villèle :

En 1822, il fait sortir les budgets de l'ornière des douzièmes provisoires, ce qu'aucun de ses prédécesseurs n'avait obtenu depuis 181 5. Il contraint les ordonnateurs à soumettre aux payeurs, à l'appui des ordonnances et mandats de payement, les pièces justificatives de leurs dépenses. (Ordonnance du i4 septembre 1822). 11 détermine un terme de rigueur pour la liquidation et l'ordonnancement des dépenses, et assigne une limite à la durée de l'exercice. (Idem.) Il interdit aux ministres tout accroissement indirect de crédits au moyen des ressources qui leur sont propres. [Idem.)l\ prescrit des écritures uniformes aux administrateurs de tous les services et force les ministres à produire annuellement des comptes constatant l'emploi successif de leurs crédits. (Idem.) Il charge la Cour des comptes de vérifier, chaque année, les comptes fournis par les ministres. (Idem.) Il confie à une Commission spéciale le soin de reconnaître la conformité des comptes des ministres avec les écritures de la Comptabilité générale. (Ordonnance du 10 décembre 1823.) Il rattache au ministère des finances les directeurs généraux des régies financières, en dépit de leurs velléités d'indépendance, et unifie l'action de la comptabilité générale et des caisses. (Ordonnance du 4 novembre 1824.) D fixe la forme des comptes ministériels que doit contrôler la Cour des comptes et crée des résumés généraux par classe de comptables, afin de faciliter ce contrôle et le rendre efficace. (Ordonnance du 9 juillet 1826.) Il spécialise par sections de ministère le vote annuel du budget. (Ordonnance du ier septembre 1827.)

Les ordonnances du i4 septembre 1822, du 10 décembre 1823, du 4 novembre 1824 et du ier septembre 1827 constituent ce qu'on nomme les célèbres

LE MINISTRE DES FINANCES

Depuis M. de Villèle,la présidence du Conseil des ministres échut, à diverses reprises, au titulaire du portefeuille des finances (i), mais sans augmenter, comme nous l'avons dit déjà, ses attributions budgétaires.

Enfin, après 1 870-1 871, la compétence, l'activité et le patriotisme de Thiers, chef du pouvoir exécutif, en firent un ministre universel. Il pénétra dans le sein de toutes les administrations, spécialement à la Guerre, au Commerce et aux Finances, pour y traiter personnellement toutes les questions importantes ou autres : ce II est à peiae nécessaire de dire qu'il ne se faisait rien sans lui (( au ministère de la guerre et au ministère des finances, » écrit M. Jules Simon (2). L'autorité personnelle du ministre des finances souffrait, sans doute, de ces usurpations. Mais, en somme, la libération du territoire, le succès des cinq milliards d'emprunts nationaux et du payement de l'indemnité de guerre, les créations d'impôts nécessaires au rétablissement de l'équilibre sortirent des conférences tenues à Versailles par les directeurs des services financiers sous la présidence personnelle du chef du pouvoir exécutif, parce que là les questions financières primèrent efficacement toutes les autres, et que la suprématie du premier magistrat de la République sut faire plier tous les ministres aux exigences des budgets.

Sous le second Empire, en vertu de la constitution de 1862, le Conseil d'État, associé à la préparation du budget, en recevait le projet des mains du ministre des finances, avant son envoi au Corps législatif, afin de l'étudier et de le contrôler dans le sens propre du mot. Chacune de ses sections, correspondant, comme l'on sait, aux divers ministères, apportait à ce contrôle le tribut

ordonnances de M. de Villèle, que nous retrouverons, à chaque pas, dans le cours de cet ouvrage. L'étude des travaux des Commissions qui ont précédé la rédaction de quelques-unes d'entre elles révèle les résistances qu'elles ont suscitées. Sans l'autorité personnelle du président du Conseil, elles n'auraient, sans doute, jamais vu le jour.

Ci) M. Rouvier, en 1887 et en 1904-1905, M. Tirard, du 12 décembre 1887 au 3 avril 1888, M. Ribot, du 26 janvier au Ier novembre 1895.

(2) M. Jules Simon ajoute : « Le ministère de la justice et celui de l'instruc- « tion publique et des cultes étaient les seuls dans le détail desquels il n'entrait « pas. »

de sa compétence. Le Conseil d'Etat pouvait reviser, amender, modifier à son gré le projet primitif; mais nécessairement, dans la pratique, il n'usait de ce droit qu'avec beaucoup de réserve (i). La rédaction de l'exposé des motifs lui était attribuée et un certain nombre de ses membres, désignés par l'empereur, soutenaient devant les Chambres la discussion des articles de la loi de finances.

Cette organisation, parut ensuite incompatible avec l'avènement du régime parlementaire (2), et la loi du il\ mai 1872, lorsqu'elle rétablit le Conseil d'Etat, après la guerre, ne crut pas devoir restaurer ses anciennes attributions budgétaires; à peine lui conserva-t-elle quelques attributions législatives (3).

% h- — Organisation du ministère des finances en France. Administration centrale. Établissements vassauœ.

Le ministre des finances, d'ailleurs, quel que soit son type, a besoin, pour être clairement représenté, de figurer dans son cadre, c'est-à-dire à la téte de son administration. Le ministre des finances est une entité qui n'a d'existence qu'avec son ministère.

L'administration centrale (4) des finances en France se divise en deux branches distinctes : i° les services placés sous les ordres directs du ministre; 20 les régies financières.

Les unes et les autres, abritées côte à côte dans les bâtiments du Louvre, et réglementées par les décrets rendus en exécution de la loi du 29 décembre 1882 (qui se succèdent assez souvent), comprennent un personnel d'environ 1800 fonctionnaires, agents et sous-agents.

(1) Souvent le ministre des finances critiquait discrètement devant le Conseil d'Etat les budgets de ses collègues, afin d'obtenir, par l'intermédiaire de cette assemblée, les réductions de dépenses qu'il ne pouvait provoquer lui-même.

(2) « Une Constitution libre ne comporte pas l'existence de cette institution, « comme branche du pouvoir législatif. »

(3) Seulement, en cas de consultation spéciale, demandée par l'une des deux Chambres.

(4) Voir aux chapitres xix, xx, xxi et xxn, dans la partie de l'exécution du budget, ce qui concerne l'administration locale. Ici, l'administration centrale seule est décrite.

ORGANISATION DU MINISTÈRE DES FINANCES

Parmi les services placés sous les ordres directs du ministre, le texte des décrets précités et les tableaux du budget indiquent les dix suivants: Cabinet du ministre; personnel et matériel; contrôle des administrations financières ; inspection générale des finances; mouvement général des fonds; comptabilité publique; dette inscrite ; agence judiciaire du Trésor et contentieux; caisse centrale du Trésor public; contrôle central du Trésor public.

Près de i3oo fonctionnaires et agents, depuis les directeurs généraux, directeurs, sous-directeurs, chefs et sous-chefs de bureau, commis de tous grades, jusqu'aux agents non commissionnés, agents du service intérieur, agents de comptoir, etc., remplissent les cadres de cette première catégorie. Mais chacun des services placés sous les ordres directs du ministre qui viennent d'être cités possède une importance très inégale, surtout au point de vue de la préparation du budget. Eliminons donc rapidement tous ceux dont les attributions ne paraissent pas intéresser expressément notre sujet.

Le Cabinet du ministre et le personnel se retrouvent, sous une forme à peu près identique, dans tous les ministères (i). Il suffit dé les avoir cités. Le caissier-payeur central du Trésor public à Paris y remplit, sauf un certain nombre d'exceptions, le rôle des trésoriers-payeurs généraux dans les départements, dont nous parlerons ultérieurement.

La direction de la dette inscrite reste cantonnée dans sa mission spéciale consistant à établir les inscriptions, mutations et renouvellements des titres de rentes ; à préparer les liquidations et les inscriptions au grand-livre des pensions de l'Etat ; à inscrire au ^rand-livre les cautionnements des comptables et autres et à lélivrer des extraits de ces inscriptions. En un mot, elle s'occupe exclusivement de ce qui concerne les titres et états d'arrérages de rentes, pensions et cautionnements.

Le rôle de l'agence judiciaire du Trésor se renferme dans les quatre chefs d'attributions suivants : i° Conseil du ministre des finances dans toutes les affaires contentieuses où la responsabilité

(i) Au ministère des finances, le cabinet du ministre a pour attribution exceptionnelle les concessions de débits de tabac.

de l'État se trouve enga&ée ; 20 Poursuites du recouvrement de toutes dettes et tous débets dont le Trésor est créancier-^ Déf en se en justice des intérêts du Trésor ; 4° Conservation des droits et privilèges du Trésor en matière de cautionnements, hypothèques légales, saisies-arrêts, oppositions, etc.

Ces différents services, d'une grande importance intrinsèque, sans doute, ne participent cependant qu'incidemment au mouvement budgétaire du ministère des finances. Restent alors, à ce point de vue essentiel pour nous, la comptabilité publique, le mouvement général des fonds et le contrôle des régies financières.

La direction générale de la comptabilité publique « est char- « gée de tracer les règles de toutes les comptabilités de deniers « publics et de maintenir dans chacune d'elles un mode uniforme « d'écritures, » dit l'article 372 du décret du 3i mai 1862, dont la définition est incomplète; car ce n'est là qu'une des attributions diverses de la comptabilité publique, lesquelles s'étendent aux quatre suivantes:

i° Préparation des projets de loi de finances, budgets, comptes, cahiers de crédits supplémentaires, etc. Lorsque dans le cours de ce livre nous désignerons le ministre des finances comme préparateur de ces différents documents, il sera sous-entendu que c'est par l'intermédiaire de la comptabilité publique. L'article 374 du décret du 3i mai 18G2 dit, d'ailleurs : « La comptabilité ^éné- « raie est chargée de la préparation du budget général de l'État, « de la loi de règlement de chaque exercice et des lois collectives « portant allocations de suppléments de crédits. »

20 Publication des comptes officiels, compte définitif des recettes, compte général des finances, situation des recouvrements, etc. La comptabilité publique, déjà chargée de tenir le journal et le grand-livre des opérations financières, se trouve seule en mesure d'en extraire les chiffres officiels. « Les comptes généraux « d'année et d'exercice, les règlements de budgets et les situa- « tions de finances à publier en exécution des lois sont établis <( d'après les écritures centrales de la comptabilité générale. » (Art. 373 du décret du 3i mai 1862.)

ORGANISATION DU MINISTÈRE DES FINANCES

3° Direction de la comptabilité de tous les comptables, trésoriers généraux, receveurs des finances, agents des régies financières, même des comptables qui ne ressortent pas du ministère des finances, conformément à l'article 372 cité ci-dessus. Centralisation des états de dépenses engagées transmis au ministre des finances par ses collègues, en vertu de la loi du 26 décembre 1890. Un décret du 16 mai i863 a intentionnellement attribué à l'ancienne comptabilité générale le titre de Direction générale de la comptabilité publique afin de bien spécifier que l'institution exerce son action sur toutes les comptabilités qui intéressent l'administration des deniers publics.

4° Direction spéciale du service de la perception des contributions directes. Les percepteurs, sous l'autorité de la comptabilité publique, opèrent le recouvrement des rôles qu'établit la direction générale des contributions directes, décrite plus loin parmi les régies financières.

Les receveurs des communes, établissements hospitaliers, etc., sont placés sous la même direction.

Telles sont, dans leurs parties essentielles, les quatre principales fonctions de la comptabilité publique.

La direction du mouvement général des fonds se préoccupe de régler la marche des entrées et des sorties de fonds dans les caisses publiques, et non plus seulement, comme la comptabilité publique, de les enregistrer. -Elle a pour mission principale d' appliquer les recettes auœ dépenses sur tous les points du territoire. « Ce service remplit en quelque sorte dans Tadminis- « tration des finances les fonctions du cœur dans le corps humain. « Il entretient et régularise la circulation du sang, c'est-à-dire « de l'argent dans le corps de l'État, » dit M. Richard Kaufïmau .

On a toujours aimé à procéder par comparaison pour définir le mouvement général des fonds. D'autres, au lieu de parler du cœur, en ont fait un banquier, ce qui ne se concilie guère, banquier chargé de fournir de l'argent là où il en manque et de le garder quand il est en excès. D'autres l'ont assimilé à un pendule compensateur, parce qu'il compense les recettes avec les dépenses

dans un va-el-vicnt continuel. Dressons de ses attributions une nomenclature moins simpliste avec ces trois chefs principaux :

io Aménagement des fonds. C'est l'application des recettes aux dépenses sur tous les points du territoire, dont nous venons de parler, laquelle s'exécute au moyen des opérations suivantes : A. Tenue du compte courant des trésoriers généraux, où viennent se centraliser, à la disposition du Trésor, tous les fonds encaissés par les comptables. B. Distribution mensuelle des fonds effectuée en vertu d'un décret qui prévoit les besoins des divers ministères et s'engage à y faire face. C. Visa des ordonnances ministérielles émises dans la limite des crédits législatifs et du décret de distribution mensuelle, suivi de l'envoi de crédits délégués aux comptables.

Ces détails seront décrits plus complètement aux chapitres XXII et XXIV.

2° Création de ressources en cas d'insuffisance des recettes courantes des budgets. Non seulement un fonds de roulement peut devenir nécessaire pour rétablir temporairement l'équilibre entre la marche des recettes et celle des dépenses, mais le total des recettes de l'année se trouve souvent, en fin de compte, inférieur au total des charges. En outre, des événements extraordinaires, guerre, sinistres, liquidations d'arriérés, grands travaux publics, etc., peuvent surgir. C'est à la direction du mouvement général des fonds qu'il appartient de faire face à ces différents besoins par le moyen d'émissions de bons du Trésor, de recours aux divers éléments de la dette flottante, d'opérations de trésorerie, d'emprunts en rentes, ou autres formesd'appel au crédit. Elle doit, à la fois, prévoir et pourvoir. C'est une des parties les plus délicates de sa tâche. Un ancien directeur exposait ainsi les difficultés qu'il a rencontrées au cours de l'année i883 : ce La direction du « mouvement des fonds doit, vous le savez, pourvoir, par des ce moyens financiers à sa disposition, à l'insuffisance momentanée « des recettes, de même qu'à la disponibilité de toutes les recettes « sur tous les points où elle est nécessaire, et on s'est trouvéalors ce véritablement accablé sous le poids des dépenses auxquelles les « recettes régulières et normales du budget ne permettaient pas

ORGANISATION DU MINISTÈRE DES FINANCES

« de faire face... Le budget sur ressources extraordinaires ne « vivait qu'au moyen de négociations faites au jour le jour aux « guichets du Trésor... Je n'ai vu à aucune époque La direction « du service de trésorerie aussi lourde et aussi difficile.,. Je suis « convaincu que le service de trésorerie, en i883,aeu à faire face « à quelque chose comme 65o ou 700 millions de ressources qu'il a a dil prélever sur l'actif du Trésor, ou se procurer en dehors de a ce que j'appellerai le gros bataillon, les troupesde ligne du bud- (( get, c'est-à-dire les recettes normales que donne la marche « ordinaire des impots.» (Déposition de M.Joseph Gay devant la commission législative des chemins de fer, séance du 2 3 février

3° Surveillance et contrôle des institutions qui intéressent le crédit public. Ici, le nombre et l'importance des sujets que le mouvement général des fonds doit aborder, des affaires qu'il doit suivre, désintérêts qu'il doit sauvegarder, des connaissances, par conséquent, qu'il doit posséder, et des travaux qui lui incombent, deviennent tels qu'on se demande comment une simple direction peut y suffire. Un congrès permanent d'économistes consommés, répartissant la tâche entre ses membres suivant la compétence particulière de chacun, aurait de la peine à la bien remplir; la liste suivante permet d'en juger : surveillance de la fabrication des monnaies, questions monétaires, questions de crédit, de banques et de changes, surveillance de la Bourse etdu Parquet, admission des valeurs à la cote, relations avec les établissements de crédit, solution des crises, relations de l'État avec les compagnies de chemins de fer, garanties d'intérêt, surveillance des caisses d'épargne, questions de crédit agricole, de mutualité, de limitation des dépôts, surveillance de la Banque de France, préparation des lois relatives au renouvellement de son privilège, surveillance du Crédit foncier de France, relations avecla caisse des dépôts et consignations, connaissance de la situation des places étrangères, etc., etc. Dès que, sur un de ces sujets, auxquels des volumes ont été consacrés, surgit un incident susceptible d'émouvoir le gouvernement, projet parlementaire, crise, difficultés internationales, plaintes du public, etc., le mouvement

général des fonds consulté doit être en mesure de fournir son avis et de préparer la solution.

Enfin, la direction du contrôle des administrations financières et de l'ordonnancement étudie les propositions que les régies financières soumettent à l'approbation du ministre des finances et les présente à la signature ministérielle avec son avis. Quelles sont exactement les propositions visées par cette définition/? Quelle est la limite précise entre la compétence obligatoire du ministre et celle dont le directeur général reçoit la délégation? A qui appartient le droit de signer telle ou telle décision? Les règlements le disent quelquefois et, d'autres fois, le sous-entendent. D'une manière générale, les affaires importantes, les communications adressées à d'autres ministres ou à des membres du parlement, toutes les mesures susceptibles d'engager une dépense, de modifier les éléments présents ou futurs des budgets comportent la signature du ministre des finances. La direction du contrôle remplit un rôle très délicat en examinant, discutant, réfutant même à l'occasion les propositions des régies que le ministre doit signer ; elle prépare et provoque la décision suprême qu'elle notifie ensuite.

La transition devient naturelle pour passer aux régies financières elles-mêmes, deuxième branche de l'administration centrale, relevant moins directement du ministre. Ces administrations financières sont au nombre de cinq : Direction générale des contributions directes ;

— — de l'enregistrement, du timbre et des domaines ;

— — des douanes ;

— — des contributions indirectes ;

— — des manufactures de l'État.

Elles occupent un personnel de directeurs généraux, administrateurs, chefs et sous-chefs de bureaux, commis principaux et ordinaires, expéditionnaires, -etc., de plus de l\.oo personnes.

Chacune d'elles est dirigée par un directeur général, assisté d'un conseil d'administration composé du directeur général, président, et d'administrateurs. Les administrateurs sont chefs des différentes divisions entre lesquelles se répartissent les services.

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L'institution des Conseils cU administration, rétablie au début de la Restauration, tend à limiter la puissance personnelle du directeur général. On pensa très justement alors qu'un homme seul ne pouvait, sans autre garantie que sa propre responsabilité, disposer des intérêts considérables et du sort des milliers d'employés que les régies tiennent dans leurs mains. En conséquence, les ordonnances du 3 janvier 1821 (contributions indirectes et enregistrement), du 3o janvier 1822 (douanes), etc., organisèrent ou plutôt réorganisèrent les corps collectifs auxquels fut confiée la solution des décisions importantes concernant le personnel et les affaires. Les cas et les formes des délibérations des conseils d'administration y sont spécifiés en détail. On peut consulter, en plus de leurs textes, les brochures de l'époque qui en commentent la nécessité.

Le ministre des finances ne fait que déléguer aux administrations financières une partie de ses pouvoirs, sans cesser de demeurer leur chef. En matière de personnel, la partie des pouvoirs qu'il délègue est très exactement définie. Pour les affaires, avonsnous vu, la limite semble moins bien tracée, sur le papier tout au moins, car, dans la pratique, la règle toujours observée est de recourir à l'autorité supérieure du ministre, non seulement dans les cas qui ont été spécifiés, mais en toute circonstance importante.

I ne fois l'administration centrale groupée autour de son chef, le tableau range au second plan les institutions vassales.

Ce terme à' institutions vassales exprime, aussi bien qu'il semble possible de le faire, la situation plus ou moins dépendante, plus ou moins subordonnée, très déférante en tous cas, dans laquelle se trouvent placés les établissements suivants vis-à-vis du ministre des finances.

D'abord la Caisse des dépôts et consignations, comprenant le service des dépôts et consignations proprement dits, le service descaisses d'épargne, des sociétés de secours mutuels, de la Caisse nationale des retraites, de la Caisse d'assurances en cas de décès, en cas d'accident, etc., sans parler de la Caisse d'amortisse-

ment qui ne fonctionne plus, « souvenir du passé, espérance de l'avenir ». Le directeur général et les deux sous-directeurs sont nommés par décret; mais le directeur général ne peut être révoqué que sur une demande motivée de la commission de surveillance adressée au chef du pouvoir exécutif. Il existe, en effet, une commission de surveillance composée de membres du parlement, de la Cour des comptes, de la Chambre de commerce, de la Banque de France, du Conseil d'Etat, etc., exclusivement chargée d'approuver le budget spécial de la Caisse, d'entendre et de certifier le compte de ses opérations annuelles, d'en faire le rapport au Sénal ei à la Chambre des députés, de formuler toutes observations, d'exercer toutes vérifications qu'elle jugpe utiles, etc.

D'après ces divers caractères, quasi-inamovibilité du directeur général* budget spécial non rattaché au budget de l'Etat, autorité confiée à une commission extra-parlementaire, la Caisse des dépôts et consignations semble devoir être considérée comme une institution indépendante, ou tout au moins vassale si le terme paraît propre; car rien n'est plus délicat à définir que le lien existant entre elle et l'administration des finances. Prononcer sans réserve le qualificatif d'indépendant serait faire trop bon marché de la suprématie incontestable du ministre des finances. Déclarer, d'un autre côté, que toutes les garanties sus-indiquées sont de simples fictions, comme il a été dit quelquefois, irait ouvertement à l'encontre des affirmations gouvernementales, d'après lesquelles l'autonomie de la Caisse, non seulement existe de fait, mais doit être scrupuleusement respectée dans l'intérêt public. Marions donc ici cette idée d'autonomie avec celle d'allégeance féodale déjà exprimée.

Les membres de la Cour des comptes sont recrutés et nommés sur la proposition du ministre des finances, dans la main de qui se trouve également leur avancement; c'est à lui que sont remises les déclarations de conformité d'année et d'exercice, communiquées aux Chambres par son intermédiaire « Le procureur général et le parquet lui en réfèrent en toute circonstance. Mais l'inamovibilité couvre les magistrats de la Cour, laquelle,

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marchant au même rang* que la Cour de cassation, constitue un tribunal dont l'indépendance, le mot ici est essentiel, ne saurait être discutée, sauf, bien entendu, la juste déférence due à l'autorité qui fait les nominations et donne L'avancement.

La Banque de France, institution privée, montée par actions, répartissant ses bénéfices en dividendes, n'en a pas moins un gouverneur, des sous-gouverneurs, et des directeurs de succursales nommés par décret sur la proposition du ministre des finances. En plus, elle tient son monopole de L'Etat, avec lequel la lie un contrat spécial ; le chiffre maximum de sa circulation est réglé par une loi d'État, les fonds du Trésor lui sont versés en compte courant, etc. Toutes ces choses confèrent a la Banque de France, une situation relativement subordonnée vis-à-vis du ministre des finances, combinée cependant avec son indépendance commerciale.

Le Crédit foncier de France, dont le gouverneur et les sousgouverneurs sont nommés par décret, relève de même du ministre des finances d'après les textes suivants :

« Les sociétés de crédit foncier sont placées dans les attribu- « tions de notre ministre secrétaire d'État au département des <c finances » (décret du 26 juin i854). — « Les sociétés de crête dit foncier sont soumises à la vérification des inspecteurs des « finances. » (Décret du 18 octobre i852.)

Les agents de change enfin voient le ministre des finances contresigner leurs nominations, recevoir leurs cautionnements, décider les admissions à la cote de la bourse, exercer sa surveillance sur le marché, etc.

Les établissements de crédit, les compagnies de chemins de fer. etc., se trouvent en relations constantes avec le ministre des finances, relations qui, dans beaucoup de circonstances, affectent le caractère d'une dépendance effective.

Aussi, lorsque l'installation officielle d'un nouveau titulaire le comporte, ou bien aux réceptions annuelles du premier janvier, voit-on se presser dans les antichambres du ministre des finances et défiler devant lui, à la suite de son administration centrale qui jouit du privilège de le saluer d'abord, les délégations successives

des grands établissements vassaux empressées de lui porter le tribut de leurs respectueux hommages. Le ministre adresse à chacun des paroles appropriées, fier de l'étendue de sa haute puissance, à juste titre s'il sait bien l'exercer (i).

| 5. — Bureau de Trésorerie en Angleterre .

Pour trouver un pays où la préparation du budget soit confiée aux mains d'un ministère des finances réellement prépondérant, il faut aller en Angleterre. Là, ce ministère est un Board, ou Conseil, dont Timpersonnalité constitue déjà une force,, Conseil recruté, en outre, parmi les personnages les plus influents du ministère au pouvoir.

A sa tête, se trouve le premier Lord de la Trésorerie, généralement chef du Cabinet, en tous cas leader du parti (2), et diri-

(1) On a souvent demandé que cette suprématie du ministre des finances, en raison même de son étendue et sans rompre son unité, fût fortifiée par l'adjonction d'un Conseil de finances, composé des principaux chefs de service du ministère, d'inspecteurs généraux des finances, et même, éventuellement, de personnes notables étrangères à l'administration. Sa mission consisterait à éclairer les résolutions importantes du ministre, à étudier, plus à fond que celui-ci ne peut le faire lui-même, les questions spéciales, à donner, en un mot, à sa responsabilité un point d'appui solide.

« Cette institution d'un conseil spécial existe, depuis longtemps, auprès de oc tous les grands départements ministériels et manque seulement à celui des « finances. Il rétablirait la fixité des bons principes, l'accord nécessaire et soucc vent difficile entre les divers chefs de service, enfin, l'harmonie générale de <c tous les' mouvements de cette vaste administration. » (Système financier de la France.) Il y a trente ou quarante ans que le marquis d'Audifïrct s'exprimait ainsi, et la réforme qu'il préconisait si justement n'a pas encore été réalisée. C'eût été cependant une des plus simples et des plus efficaces à mettre en pratique, surtout dans ces temps de mobilité ministérielle.

Elle a été rappelée plus récemment à l'attention publique par un article du Journal des Economistes (octobre 1886) de M. Alfred Neymarck, qui, dès 1874, avait publié une brochure intitulée : De la nécessité d'un conseil supérieur des finances. Nous-même avons signalé l'importance de l'institution d'un conseil des finances dans la Réforme sociale du Ier mars 1881.

Toutefois, il convient de spécifier que l'article 8 du décret organique du ministère des finances du 19 janvier i885 institue un Conseil des directeurs, chargé de délibérer sur les questions de personnel et de discipline. Ce serait un premier pas dans la bonne voie, si les dispositions dudit article 8 étaient étendues à des questions plus générales et si la composition du Conseil était élargie.

(2) Sous le ministère Salisbury, en 1886, par exemple, si les premiers lords de

BUREAU DE TRÉSORERIE EN ANGLETERRE

i>eant la politique générale. Au-dessous de lui, le Chancelier de l'Échiquier chargé spécialement de diriger les affaires financières. Enfin, trois ou quatre lords juniors et deux secrétaires de la Trésorerie, membres du ministère. Tels sont les sept ou huit personnages siégeant au Bureau de la Trésorerie en Angleterre (i). On conçoit quelle suprématie sur les autres branches des services administratifs exerce un ministère des finances aussi fortement constitué.

Nous avons dit que le premier Lord de la Trésorerie possédait généralement les attributions de chef du Cabinet ministériel. Si nous n'avons pas employé le mot toujours, c'est qu'en effet la règle a souffert quelques exceptions : elle n'en demeure pas moins normale, puisque, de 1806 à i885, elle a subsisté sans interruption, et subsiste encore aujourd'hui (2). Or, le premier ministre, en Angleterre, occupe une situation considérable, la plus haute qui puisse échoir à un homme. « Le premier ministre ne règne pas, mais il gouverne »; il a mieux que l'ombre du pouvoir, il en détient la réalité (3).

On comprend le prestige que donne au bureau de Trésorerie une telle présidence (4). Le lieutenant du premier lord, d'ailleurs, se voit investi le plus souvent, concurremment avec son chef, du rôle de leader du parti à l'une ou l'autre Chambre. Comme les partis, en Angleterre, obéissent à une stricte discipline, la présence de leurs deux leaders au sein du Bureau de Trésorerie accroît d'autant son autorité.

la Trésorerie, MM. Smith et Balfour, successivement, ne furent pas premiers ministres, ils furent, en tous cas, leaders du parti au pouvoir devant la Chambre des communes.

(1) Plus un secrétaire permanent, en dehors de la politique, conservant la tradition et la suite des affaires.

(2) En 1908, en effet, sir Henry Campbell-Bannerman, premier ministre, est, en môme temps, premier lord de la â Trésorerie, de même que son successeur depuis le mois d'avril, M. Asquith.

(3) Nous empruntons ces réflexions au grand ouvrage de M. le comte de Franqueville, membre de l'Institut, Le Gouvernement et le Parlement britanniques. Paris, 1887, 3 vol. in-8°.

(4) Quelquefois, le premier lord de la Trésorerie a cumulé ses propres fonctions avec celle de Chancelier de l'Echiquier; sir Robert Peel, par exemple, et M. Gladstone.

L'opinion publique favorise, d'ailleurs, d'un assentiment unanime, cette préséance accordée à la Trésorerie, constituant une garantie pour le maintien du bon ordre financier, une barrière salutaire contre les empiétements coûteux et inconsidérés des ministres dépensiers. En un mot, elle jug-e très sagement que la prospérité financière constitue le bien le plus précieux, l'intérêt vital du pays et qu'il convient d'assigner le premier rang aux hommes chargés de la sauvegarder. Le Play a très justement dit dans son livre la Réforme sociale : « Les Anglais sont convaincus que la puisce sauce d'une nation, ou, en d'autres termes, l'effort qu'elle peut ce faire pour défendre à tout prix contre l'étranger son indépen- <( dance et son honneur, se mesure par les ressources financières « de l'État, non moins que par la vertu des citoyens (i). »

Ainsi constituée, la Trésorerie ne saurait se borner, comme le ministre des finances en France, à centraliser les divers projets ministériels. La haute situation de ses membres lui attribue une tout autre influence au cours de la préparation du budget. Aussi, est-ce. sans doute, par boutade, pour paraître dégager sa responsabilité de l'incurable progression des dépenses publiques contre laquelle il proteste, que sir Vernon Harcourt, dans son exposé officiel du iG avril 1894, s'écriait incidemment : « Le rôle du <( chancelier de l'Echiquier n'est pas de discuter les prévisions « de dépenses ; il ne consiste qu'à trouver l'argent nécessaire ! » Le rôle du chancelier de l'Échiquier n'en est heureusement pas réduit là, surtout au sein du bureau de Trésorerie où les butlgets ministériels subissent, un véritable contrôle, et une éventuelle re vision.

Autrefois, sous le ministère Pitt, à la suite de diverses contes-

( 1 ) Le Play continue ainsi : « L'organisation des finances et même celle du « pouvoir exécutif tout entier en Angleterre sont subordonnées à ces doctrines. « L'homme d'État qui dirige le gouvernement est habituellement le premier « lord de la Trésorerie ; il a spécialement devant le pays et le souverain le « devoir de maintenir la recette au niveau de la dépense... Il est manifeste « qu'en matière de finances nous souffrons, non de la concentration, mais de « l'éparpillement des attributions. Aucun homme d'État n'a réellement ni devant « le souverain, ni devant le public, la responsabilité du budget français. L'équi- <( libre en a toujours été détruit, en fait, par le droit acquis à chaque ministre « de dresser le budget et d'ordonnancer les dépenses de son service. » (Réforme sociale, vol. II.)

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talions, ce droit de contrôle et de révision tomba en désuétude. Depuis 1818, la Chaml >re des Communes a restitué expressément à la Trésorerie ce le pouvoir qui lui appartient constitutionnellec ment de déterminer le montant des dépenses de chaque déparv ment ministériel ». — ce La Trésorerie a un pouvoir absolu de « rejet, dont elle use parfois au grand déplaisir des départements», dit un assistant du secrétaire financier au cours d'une enquête (1).

La Trésorerie peut donc rayer d'office, dans les projets de budget qui lui sont soumis, les articles de dépense qu'elle désapprouve. C'est la limite extrême de son droit. Dans la pratique, elle emploie des formes plus conciliantes ; elle discute les chiffres des Estimâtes avec les chefs de services compétents, pénètre dans les détails, se fait expliquer ligne par ligne les motifs de chaque allocation et finit par se mettre d'accord pour n'admettre que les dépenses dont la nécessité lui semble reconnue.

Exercé dans ces conditions, le droit de contrôle ne s'applique qu'aux Services civils, c'est-à-dire aux services des travaux publics et bâtiments civils, de la justice, de l'instruction public] ne, des sciences et beaux-arts, de l'administration diplomatique et coloniale, de l'administration financière, etc., pour un total de dépenses de plus d'un milliard de francs, soit près delà moitié du budget, en dehors du fonds consolidé. Plusieurs de ces services civils, du reste, se trouvent déjà placés sous la dépendance directe de la Trésorerie (2).

En ce qui concerne l'armée et la marine, la subordination est moins rigoureuse. A la suite de conflits prolongés, les rapports du Bureau de Trésorerie avec le secrétaire d'État pour la guerre et le premier lord de l'Amirauté ont été définitivement réglés par la Treasury-minute du 24 novembre 1870. Les stipulations de cette

(1) Voir les articles publiés par M. Auguste Arnauné, dans V Economiste français (14 avril et 24 mai i885), qui exposent, d'une manière très précise, le mécanisme budgétaire de l'Angleterre .

(2) La Trésorerie dirige personnellement les services civils suivants : Échiquier, payeur général, administration de la dette nationale, monnaies, auditoffice, office des fournitures, office des prêts pour travaux publics, office des travaux et bâtiments publics, office général des postes, administration du revenu in h rieur, office des domaines.

note déterminent que, trois semaines avant la réunion du Comité des subsides de la Chambre des Communes, les Estimâtes de la guerre et de la marine seront soumis, dans leur forme définitive, à la Trésorerie. Celle-ci en prend alors connaissance et laisse aux ministres compétents le soin de présenter eux-mêmes leurs projets à la Chambre. Mais 0 est ajouté que les Estimâtes de la guerre et de la marine ne doivent contenir aucun changement de classification sans l'approbation préalable de la Trésorerie ; qu'aucune charge nouvelle ne peut y être insérée, sans la même approbation ; enfin, qu'aucun mémoire, ni ordre d'organisation, ni réforme relativement aux traitements et pensions ne peuvent être encore présentés au Souverain sans l'assentiment de la Trésorerie. « Les Lords de la Trésorerie déclarent qu'ils ne considéreront pas « comme suffisamment autorisé le pavement des dépenses dont « le vote aurait été demandé à la Chambre sans leur adhésion « préalable, conformément aux conditions ci-dessus exprimées. »

En dehors donc de concessions reconnues nécessaires vis-à-vis de départements particulièrement jaloux de leur autonomie, concessions qui, d'ailleurs, sont loin de leur assurer une pleine indépendance (i), on peut répéter que la Trésorerie exerce sur les propositions des autres services un véritable droit de contrôle, dans toute l'acception du mot. A l'égard des services civils, c'est-à-dire, de près de la moitié des services votés, son action devient expressément dirigeante, et la préparation du budget lui appartient (2).

Nous verrons quelle heureuse influence cette suprématie du ministère des finances, jointe à beaucoup d'autres causes, exerce sur la prospérité des finances anglaises.

En Italie, le ministre du Trésor possède une certaine supériorité légale sur ses collègues, puisqvie les chefs de comptabilité de chaque ministère sont nommés sur sa proposition et surveillés

(1) En ce qui concerne la guerre, le nombre d'hommes sous les armes, base essentielle des chiffres du budget, ayant été déterminé en conseil des ministres, le contrôle de la Trésorerie devient, d'ailleurs, moins nécessaire.

(2) Le ton des discours des Chanceliers de l'Échiquier en ce qui concerne les dépenses révèle, d'ailleurs, que la proposition et les chiffres de ces dépenses émanent bien de leur propre responsabilité. Voir notamment les derniers exposés budgétaires de MM. Ritchie et Asquith.

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par lui. Mais comme il s'agit surtout ici de procédés de contrôle, nous en parlerons plus amplement dans la dernière partie de cet ouvrage.

| 6. — Résumé. Envoi du projet de budget au parlement.

En résumé, qui prépare le budget? Le gouvernement, dans tous les pays, avec plus ou moins de restrictions.

Dans le sein du gouvernement, quels agents collaborent à cette préparation ? D'abord, les agents locaux, particulièrement compétents pour apprécier les besoins et les vœux des populations. Les administrations centrales récapitulent, corrigent et développent ensuite les propositions locales. Les ministres revisent les projets de leurs administrations centrales, en y ajoutant leurs propres propositions. Les projets de budget de chaque ministère sont alors adressés au ministre des finances. Celui-ci, revêtu d'une autorité plus ou moins grande, suivant les pays, centralise ou contrôle ces projets, y joint le projet des recettes rédigé toujours par lui seul et adresse enfin au parlement l'ensemble de la loi de finances précédée de son exposé des motifs.

Et, comme conclusion pratique, constatons que, dans l'intérêt de la bonne gestion des finances, la plus large part d'initiative et d'autorité doit appartenir au gouvernement d'abord, et, dans le sein du gouvernement, au ministre des finances.