ÉPOQUE DE LA PRÉPARATION DU BUDGET

pousse le ministre des finances à se dessaisir, dès l'ouverture de la session, d'un travail destiné à séjourner dix ou douze mois entre les mains du parlement? C'est que précisément le ministre des finances, en se dessaisissant, saisit le corps législatif très jaloux de cette prise de possession. Ainsi, à la suite de la discussion du 16 janvier 1908, le ministre des finances a dû promettre de déposer le budget de 1909, non pas seulement le plus tôt possible, comme il s'y engag-eaitd'abord, mais dès les premiers jours de mars. La Chambre, d'ailleurs, récompense le ministre de sa déférence, le cas échéant, en saluant par des applaudissements le prononcé de la formule sacramentelle : « J'ai l'honneur ce de déposer sur le bureau de la Chambre le projet de budget g de l'exercice 19... »

Pourtant l'empressement du ministre des finances enlève à ce projet son plus essentiel mérite, l'exactitude dans la prévision des recettes (1) et des dépenses. Les prévisions, trop prématurées, en effet, demeurent forcément, sinon inexactes, du moins très incertaines. Dans le cours d'une année, à laquelle s'ajoutent les douze mois de l'exécution même du budget, que d'événements politiques, commerciaux, ou financiers viendront déranger le rendement présumé des recettes et bouleverser les évaluations de dépenses! Quand on pense qu'en octobre 1868 et 1869 l'administration impériale avait placidement préparé les budgets des années 1870 et 1871 ! Sans doute la guerre et la commune sont de rares surprises, mais combien d'autres incidents moins terribles risquent de déconcerter les prévisions gouvernementales ! Les crises commerciales, les bonnes ou les mauvaises récoltes, les cours des marchandises etc. (2), dans cet espace de temps, peuvent modifier profondément les chiffres du produit des impôts et du montant des dépenses.

(1) Pont* les recettes, l'avance n'est que de 10 à 11 mois, et non plus de 14 mois, comme pour les dépenses, parce que le ministre des finances, seul chargé* de la confection du budget des recettes, peut n'entreprendre à leur égard son travail d'évaluation qu'au dernier moment.

(2) Les cours des denrées et marchandises exercent, à la fois sur le rendement des impôts et sur le montant des crédits alloués aux ministères dépensiers, une influence considérable. Or, que de modifications surviennent dans ces cours en un an, ou un an et demi. En prenant pour exemple la moyenne de 1906 compa-

Non seulement, d'ailleurs, la perspicacité des préparateurs du budget ne parvient pas à percer les brouillards d'un avenir trop lointain, mais leur sincérité, ce qui est plus gprave, profite souvent de l'obscurité ambiante pour s'illusionner intentionnellement. Il en résulte deux sortes d'abus, spécialement destructifs de Féquilibre du budget, qui seront étudiés dans d'autres char pitres: les crédits supplémentaires et les majorations.

Les crédits supplémentaires d'abord : du moment que, de si loin, il paraît impossible d'évaluer exactement, on se prévaut de cette impuissance pour réduire le chiffre des dépenses les plus certaines dans le projet primitif, sauf à réclamer ultérieurement, en cours d'exercice, les suppléments nécessaires par voie de crédits additionnels. Les majorations de recettes ensuite, c'est-àdire l'optimisme intentionnel, la confiance aveugle et préméditée dans la prospérité du pays, jusqu'à ce que la réalité des moinsvalues fasse justice de ces soi-disant patriotiques illusions. Combien de budgets ont vu leur équilibre sur le papier transformé en déficit sous l'influence de ces deux éléments subversifs ! Aussi diverses tentatives pour rapprocher la date de la préparation du budget de celle de son exécution n'ont-elles pas manqué de se produire.

§2. — Projet de modifier la période de Vannée financière

en i8kj.

Dès le début de la Restauration, M. de Serre, garde des sceaux, s'exprimait ainsi : « De si loin (il parlait de la préparation des « budgets en janvier), dans l'incertitude des événements, la préc< voyance est vaine, une estimation approximative est imposée sible. Les limites posées à chaque nature de dépenses sont ce illusoires. On demande trop dans la crainte de ne pas avoir « assez. Toute règle s'évanouit dans le vague et tombe dans

rée aux premiers mois de 1908, on constate que l'avoine a baissé de 20 fr. 70 à 17 fr. 52; le cuivre de 23o fr. à 161 f r. ; l'étain de 484 fr. à 335 fr. ; le plomb de 4o fr. 85 à 43 fr. 35. Par contre, le vin, le sucre, la viande ont monté.

DATE D'OUVERTURÈ DK L'ANNÉE FINANCIÈRE

l'arbitraire.» (Discours à la Chambre des députés, i5 février 1819.)

Lorsque M, de Serre parlait ainsi, én 1819, le Cabinet dont il faisait partie (1) proposait de remédier au mal signalé en changeant la date d'ouverture de l'année financière (2). Au lieu de commencer en janvier, l'année financière commencerait désormais en juillet.

En France, depuis 1789 (3), l'année financière part du premier janvier et se termine le 3i décembre, correspondant ainsi à l'année politique et civile, à l'année solaire. Le Cabinet, composé de

(1) Le ministère du 17 décembre 181 8 était ainsi compose : de Serre, à la justice; Decazes, à l'intérieur; Portai, à la marine; Dcssoles, aux affaires étrangères; baron Louis, aux finances.

(2) Nous expliquons plus loin le sens technique des mots année financière et exercice. Provisoirement, nous nous sommes servi indifféremment de l'un ou de l'autre, même en parlant de l'Angleterre, qui cependant, nous le verrons, ne compte pas par exercice.

(3) En 1789, l'année financière, pour les états au vrai, courait de janvier à décembre, comme l'année solaire. Mais il n'en avait pas toujours été ainsi. Nous empruntons au discours du marquis de Marbois (Chambre des pairs, 3o juillet I Saisies détails suivants sur les périodes diverses de l'année financière aux débuts de la -Monarchie :

La formation de l'année financière a beaucoup varié sous l'ancien régime, ef lorsque le vieil an finissait le samedi saint après vêpres, le nouvel an commençait immédiatement, ou le lendemain, jour de Pâques. Alors, les comptes de finances, soumis à la mobilité de cette fête, pouvaient, dans certaines années, embrasser près de treize mois, de même que d'autres pouvaient ne comprendre que onze mois, plus un mois d'avril de dix jours. Une multitude de vieux comptes attestent cette bizarrerie.

En i563, Charles IX ordonna que les actes publics et particuliers seraient datés en commençaiU l'année au Ier janvier. Quelques années s'écoulèrent avant que ce ciianu'emenl lut u'énéralement adopté. Ainsi, les trésoriers de l'épargne n'ont pas toujours compté par douze mois correspondants à ceux des receveurs. Les uns comptaient à dater de Pâques, les autres dataient de Noël.

Les collectes des recettes générales des finances ont compté, pendant une longue suite de siècles, du iar octobre. Cet ordre fut modifié sous Charles Vil en faveur des receveurs généraux qui, n'ayant pas les mains garnies aussitôt que les collecteurs et les receveurs particuliers, durent compter eux-mêmes de janvier à janvier.

L'année de la taille demeura fixée d'octobre en octobre en raison de L'époque des récoltes et des travaux delà campagne. La taille se payait en quatre quarts fixés à des intervalles fort différents : le premier, au premier décembre, à l'expiration de deux mois; le second, après trois mois; le troisième, au dernier avril, quand deux mois étaient révolus; enfin, le quatrième, au premier octobre, au bout de cinq mois. En 1780, on ajouta, pour une fois seulement, les trois mois d'octobre, de novembre et décembre aux traités des régies intéressées (qui furent substituées au bail simple) pour les réduire ensuite à douze mois pareils. Le changement se fit sans difficultés : il ramena dorénavant toutes les parties de la finance à l'année civile, commençant au ier janvier.

LE l>L DGET. CHAPITRE IV

M. de Serre et du baron Louis, demandait que dorénavant L'année financière prît ses douze mois de juillet à juin, qu'elle s'ouvrît le Ier juillet pour se terminer le 3o juin.

Peut-être n'aperçoit-on pas immédiatement les avantages d'un tel changement, au point de vue qui nous préoccupe. En effet, si l'ouverture de l'année financière est retardée de six mois et si la préparation du budget se trouve également retardée de six mois, le même intervalle subsistera toujours. .Mais la solution consistait précisément en ceci que la date de la préparation du budget ne serait pas modifiée, qu'elle s'effectuerait toujours à La même époque et que, par conséquent, une distance moindre de six mois la séparerait désormais de l'ouverture de l'exercice fixée en juillet.

La session ordinaire, disait-on, La seule pendant laquelle les Chambres puissent s'adonner à des travaux d'aussi longue haleine que l'étude des budgets, est la session d'hiver. L'autre moitié de l'année, coupée par les vacances et les occupations rurales, se prête mal à des discussions législatives prolongées, ce Qui donc déterminera le commencement de l'année financière ? G Vous, Messieurs, d'après les convenances de votre gouvernece ment. Or, ces convenances dépendent uniquement de l'époque « habituelle de vos sessions. Si cette époque habituelle doit être ce la saison morte, dans l'hiver, — et il n'est pas possible de le « révoquer en doute, — cette époque seule fixe l'année financière.» (De Serre, i5 lévrier 1819.)

M. de Villèle, de son côté, expliquait pourquoi il était impossible de retenir la Chambre en session au milieu de l'année. « En ce convoquant les Chambres en juillet ou août, dit-il, vous excluce riez de la Chambre tous ceux qu'il est le plus important d v voir ce siéger, les hommes industrieux et occupés. La représentation de ce la France ne pourra plus être confiée qu'à des capitalistes ou à « des fonctionnaires, ou aux oisifs de Paris. » (i5 février 1819.) Duvergier de Hauranne disait de même : ce Une Chambre cornée posée de propriétaires, dont le domicile est éloigné de Paris, ne ce peut être assemblée en été, pendant la saison des travaux agri- « coles. » (12 février 181 9.)

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Si le travail Législatif le plus intense s'accomplit doncde janvier à juillet, en hiver et au printemps, c'est pendant cette période laborieuse que le parlement doit se livrera son occupation primordiale et essentielle, l'examen et le vote des budgets. Immédiatement après, Tannée financière s'ouvrira.

Dès lors, la préparation du budget effectuée, comme actuellement, en automne, le parlement ayant étudié le projet gouvernemental en hiver et l'ayant voté au printemps, la loi de finances entrera en exécution dès le ier juillet, et l'intervalle se trouvera ramené de quinze à neuf mois.

Ouvrir L'année en juillet, c'était donc abréger de plus de six mois les délais actuels, c'était corriger dans une large mesure les imperfections dont tout le monde se plaint aujourd'hui.

« Cette époque du Ier juillet, disait expressément l'exposé des « motifs de 1819, est choisie pour placer le moins de distance pos- « sible entre la présentation du budget et sa mise à exécution. » (Exposé du baron Louis, 11 janvier 181 g.) (1).

Cependant le projet, défendu avec ardeur par le gouvernement de La Restauration, se heurta à de très vives oppositions, dont l'article 49 de la Constitution ainsi conçu: « L'impôt foncier n'est consenti que pour un an », fournit le futile prétexte. Comme, en effet, les nécessités de la transition exigeaient qu'au cours de la première année l'impôt foncier fût voté pour dix-huit mois, les membres malintentionnés pour le ministère déclarèrent, sans autre examen, La réforme inconstitutionnelle (2).

(1) Le gouvernement de la Restauration faisait valoir quelques motifs subsidiaires, tels que celui-ci : «En commençant les recouvrements au mois dejuil- « let, le premier mois se passera en publications, avertissements et autres for- « malités préliminaires, qui laisseront aux propriétaires le temps de faire leurs « récoltes. En sorte que le premier terme exigible de l'impôt pourra commente cer avec les premiers fruits. » (Discours du baron Louis.)

(2) L'exagération des expressions employées par les adversaires du projet révèle suffisamment l'ardeur de la lutte : « On forge des chaînes à la nation, — « on sème l'anarchie, — on ruine nos libertés, — si vous violez la Charte, re- « doutez pour vous-même cette violation. Souvenez-vous de Bonaparte au 18 Brute maire. — Le désordre introduit dans les finances a pour but de favoriser les « agioteurs et les capitalistes étrangers. »

Evidemment, la passion politique fit, comme toujours, perdre de vue aux opposants l'objet même du débat. La question ministérielle, seule en jeu, surex-

Le projet ministériel finit néanmoins par triompher avec une faible majorité à la Chambre des députés. Mais les pairs, s'attachant judaïquement au texte précité, le repoussèrent, par g3 voix contre 54- (4 mars 1819) (1).

Deux jours après, une fournée de soixante nouveaux titulaires rétablit à la Chambre des Pairs la majorité en faveur du gouvernement, sans que le projet relatif à l'année financière fût représenté. Jusqu'en 1888 il disparut de l'ordre du jour des assemblées.

§ 3. — Dates d'ouverture de t'année financière à Uétranger*

Pendant ce temps, presque tous les pays étrangers, au contraire, adoptèrent la réforme.

L'Jtalie, bien que dernière venue, figure en tête parce que sa législation s'appuie sur l'exemple des nations qui l'avaient devancée et dont elle a, dès le début, compris les mérites: « Les mem- « bres de la Commission du budget ont, comme les autres dépliât tés, rhabitude de prendre des vacances en été, et ne reviennent « qu'à la fin de l'automne pour discuter à la hâte et rédiger « précipitamment leurs rapports. Il suffirait, pour porter remède a h cette situation, de faire commencer l'année financière au « ior avril, comme en Angleterre, et non plus au Ier janvier, comme « en France. De la sorte, les trois mois d'hiver, au commence- « ment de l'année, seraient employés à la discussion utile, à l'exau men sérieux du budget presque immédiatement avant sa mise c< à exécution. » (Opinione, 29 novembre 1877.)

La date du Ier avril, celle de l'Angleterre, fut d'abord mise en discussion ; Magliani, après avoir proposé le Ier mars, se rallia au ier juillet préféré par les Commissions des deux Chambres. La loi du 17 février 1884 (2) sanctionna définitivement cette

cita inopportunément les esprits, dans une matière si bien faite, au contraire, pour les calmer.

(1) Conformément, du reste, aux conclusions du rapport de la Commission rédigé par le duc de Lévis.

(2) La loi du 17 février 1884 n'a fait que codifier l'ensemble des nouvelles récries de comptabilité. La réforme date réellement de la loi du 8 'uillet i883.

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fixation : « L'année financière commence le ier juillet et se tér- « mine au 3o juin de l'année suivante. » (Art. 2,3.) En conséquence, le Ier juillet 1884, fut inaugurée la nouvelle année 188/j- 1880, après un exercice exceptionnel de transition, du ier janvier au 3o juin i884- Dorénavant huit ou neuf mois seulement au maximum séparèrent chez nos voisins l'établissement des prévisions budgétaires (1) de leur réalisation. C'est ce que le projet de 18 19 tendait à obtenir en France. Quelquefois même, d'après le tableau cité en note (2), l'intervalle entre les exposés ministériels fournis conformément à l'article 73 de la loi du 17 février 1884 et l'ouverture de l'année financière s'abaisse à quelques mois seulement.

Les États-Unis font, eux aussi, courir l'année financière du Ier juillet au 3o juin. Jusqu'en i844> l'année fiscale correspondait à l'année du calendrier, comme chez nous. A partir de i844> leurs statistiques mentionnent la double année solaire sur laquelle chevauchent depuis tous leurs exercices. De sorte que, le secrétaire du Trésor ayant préparé son projet de budget et remis ses aperçus au Comité permanent de la Chambre des représentants au mois de décembre, ainsi qu'on l'a vu, sept ou huit mois seulement s'écoulent entre l'époque des prévisions et celle de l'exécution.

En Prusse, l'année financière s'ouvre le Ier avril : « A partir du Ier avril 1877, l'année financière commencera chaque année le ier avril et sera close le 3i mars » (Loi du 29 février 187G) (3). C'est en janvier, régulièrement, que le ministre des finances adresse au Landtag* son exposé financier. Pour 1 908-1 909, par

(1) « Dès le mois de novembre de chaque année, le ministre présente au parte lement le projet de budget de l'exercice suivant. » (Article 27 de la loi du 17 février i884-)

(2) Exercice 1887-1888, exposé de M. Mag-lîani, en janvier 1887; Exercice 1889-1890, exposé de M. Pérazzi, 3 février 1889;

— 1 890-1891, — — Giolitti, 16 décembre 1889;

— 1891-1892, — — Grimaldi, janvier 1891 ;

— 1893-1894, — — — 11 février 1893;

— 1894-1890, — — Sonnino, 10 décembre 1893;

— 1 900-1901, — — Boselli, 28 novembre 1899;

— 1904-1905, — — Luzzatti, 9 décembre 1903;

— 1908-1909, — — Garcano, 7 décembre 1907.

(3) Trimestre de transition du ier janvier au i3 mars 1877.

"xemple, le projet de budget a été développé, devant la Chambre prussienne, le 18 janvier 1908 par M. de Rheinbaben. Trois à quatre mois, dès lors, séparent la préparation du budget de son exécution .

L'empire d'Allemagne, dont l'année financière commence également au 1e1 avril, confectionne ses budgets un peu plus tôt que les États particuliers, afin de leur laisser le temps de régler leurs chiffres d'après le montant des contributions matriculaires et des reversements fiscaux déterminés par l'Empire. C'est en novembre ou décembre généralement que le dépôt en est effectué au Reichstag : 23 novembre 1892 pour 1898-1894; 27 novembre' 1898 pour 189^- 1895; 7 décembre 1894 pour 1895-1896; 3 décembre i8g5 pour 1896-1897; 5 décembre 1899 pour 1900-1901 ; 28 novembre 1908 pour 1908- 1909. Cela fait quatre mois environ d'intervalle entre les prévisions et l'exécution.

En Angleterre, au siècle dernier, l'année financière datait de la Saint-Michel (29 septembre). Puis son terme fut reporté au 5 janvier. En i832, un budget supplémentaire prorogea ce terme au 4 avril. Certaines administrations continuèrent quand même à compter aux anciennes époques, jusqu'en i854, où la période du Ier avril au 3i mars triompha d'une manière générale et définitive. L'année financière 1 854-1 855 inaugure le nouveau régime qui subsiste aujourd'hui.

Vers le mois d'octobre de chaque année, les divers départements ministériels sont invités par une circulaire de la Trésorerie (1) à préparer leurs évaluations ou estimâtes. La Chambre des Communes est saisie de ces estimâtes en février, soit directement par les ministres compétents en ce qui concerne l'armée et la marine, soit par l'intermédiaire et sous le contrôle de la Trésorerie pour le surplus (2). Puis, la présentation du budget général par le

(1) Cette circulaire n'est envoyée ni à l'armée, ni à l'amirauté, qui, ainsi que nous l'avons vu, conservent une certaine indépendance vis-à-vis de la Trésorerie. Les services civils la reçoivent seuls. Cependant, la guerre et la marine préparent aussi leurs estimâtes au mois d'octobre, sauf à les présenter personnellement à la Chambre des Communes vers le mois de février.

(2) Il convient de ne pas perdre de vue, dans le cours de cet exposé, qu'il existe en Angleterre un fonds consolidé, composé de la liste civile, de la dette, etc.,

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Chancelier de l'Échiquier (i), s'effectue, non plus un an, ou six mois, ou trois mois d'avance, comme sur le continent, mais la veille seulement, en général même le lendemain de l'ouverture de l'année financière. C'est le point remarquable du système anglais (2).

Voici les dates auxquelles ces exposés budgétaires sont présentés à la Chambre des communes par les Chanceliers de l'Echiquier depuis un certain nombre d'années :

Budget de 1888-1889 2C mars 1888

— 1889-1890 i5 avril 1889

1891-1892 a3 avril 1891

— 1 893-1 894 24 avril 1893

— 1898-1899 21 avril 1898

— 1904- 1905 19 avril 1904

— 1905-1906 10 avril igo5

— 1907-1908 18 avril 1907

— 1 908-1 909 7 mai io°8

Ainsi, c'est à l'époque où l'exercice va s'ouvrir, le plus généralement même après qu'il vient d'être ouvert (3), que le Chancelier de l'Échiquier trace les lignes de son budget. Ses estimations deviennent alors contemporaines des événements ; il ne prédit pas l'avenir, il le voit; au moment où il parle, les faits auxquels

lequel n'est pas soumis au vote annuel et, par conséquent, demeure en dehors de la préparation des estimâtes. Ce fonds consolidé sera décrit plus loin avec les détails qu'il mérite.

(1) Nous verrons plus loin que la forme spéciale de cet expose est celle d'un discours.

(2) On objecte que ce système d'évaluation et de vote en cours d'exercice enlève au budget anglais la qualité essentielle d'être préalable. En étudiant ce point dans un prochain chapitre, nous verrons que si, en effet, la préparation et le vote des budgets anglais ne sont pas préalables à l'ouverture de l'année financière, ils demeurent, néanmoins, strictement préalables à l'exécution des services.

(3) En i885, le ministère Gladstone ayant été renversé au cours de la discussion du budget, le Chancelier de l'Echiquier du nouveau ministère de lord Salisbury, sir Michael Hicks-Beach, fit un second exposé financier à la Chambre des Communes, le 9 juillet 1 885, c'est-à-dire plus de trois mois après l'ouverture de l'exercice. Pour 1 908-1 909, le retard d'un mois provient de la retraite du premier ministre, dont M. Asquith a pris la place en avril 1908.

s'appliquent ses chiffres commencent à se dérouler déjà, puisque l'année est entamée, ou sur le point de l'être.

Ainsi établi sur un terrain connu et stable", à l'abri des illusions lointaines, en face des réalités présentes, les évaluations de recettes et de dépenses ne risquent plus guère d'être mises en déroute par l'imprévu, et, de fait, l'expérience prouve que les budgets anglais fonctionnent presque toujours sans déceptions appréciables jusqu'au moment de leur clôture. Nous insisterons avec plus d'autorité sur les avantages d'une telle procédure à propos des crédits additionnels (i), dans le chapitre XVII qui leur est spécialement consacré.

La liste des pays dont l'année financière ne concorde pas avec Tannée civile pourrait être continuée. Déjà nous avons vu les grands pays, tels que les États-Unis, l'Angleterre, la Prusse, l'Allemagne, l'Italie, depuis i844> 1-855, 1877, i884> abandonner le point de départ du ier janvier pour lui substituer soit le Ier avril, soit le 1e1 juillet. La Norvège, le Canada, le Mexique, la Serbie, le Japon, etc., ont également adopté le Ier juillet. Le Wurtemberg, le Danemark, la Roumanie, les Indes anglaises, etc., ont adopté le icr avril (2). Partout le changement de période a eu pour but et pour résultat d'abréger l'intervalle cjui sépare la préparation du budget de sou exécution, dans l'intérêt de la plus grande exactitude des évaluations. Cet intervalle, réduit à six mois, à trois mois, se trouve même complètement supprimé en Angleterre. En 1819, la réforme projetée eût donné à la France le premier rang dans cette nomenclature chronologique, mais aujourd'hui, même en nous pressant, nous n'arriverions plus que parmi les derniers; car les seuls partisans de l'année civile qui subsistent encore sont la Belgique, la Hollande, l'Autriche-Hongrie, etc. (3).

(1) Nous verrons que les crédits additionnels, en Angleterre, ont été longtemps peu importants, quelquefois même nuls, et que le total des dépenses effectuées y demeure souvent inférieur au chiffre des prévisions.

(2) Le ministre des finances, dans la séance de la Chambre des députés du ier juin 1888, adonné la liste complète des États qui ont modifié la date d'ouverture de leur année financière.

(3) Le groupe des pays dont l'année budgétaire se confond avec l'année civile,

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|4- — Nouveau projet de changement de période de Vannée financière en France repoussé en 1888.

La tentative de 1819, rappelée ci-dessus, n'est pas la seule, du reste, qui ait échoué en France. D'aûtres plus récentes méritent d'rlre exposées brièvement.

Dès 1882, le rapporteur du budget de i883, M. Ribot, avait recommandé le changement de "période de~Fànnée financière. (Rapport du Ier juillet 1882.) Le ministre des finances se borna à répondre que « il y aurait, en effet, avantage à ce que, entre « la préparation du budget et son vote, il ne s'écoulât pas un « temps aussi considérable... On pourrait donc rechercher s'il « est possible de changer l'époque de l'ouverture de l'exercice : «je ne crois pas cependant qu'il en résulte une grande amélio- « ration ». (Chambre des députés, 26 juillet 1882. Discours de M. Léon Saj.) L'incident en resta là. Mais, en 1888, M. Peytral, ministre des finances, déposa un projet officiel « relatif au chance gement du point de départ de l'année financière » (séance du 24 avril 1888).

D'après l'exposé des motifs et les discours du ministre, il s'agissait toujours, comme en i8iQ,de rapprocher, le plus possible, l'époque de la préparation de la loi de finances de celle- de sa mise à exécution. Dans ce but, le projet de budget devait être présenté vers le mois de janvier, ce qui ne changeait rien à la situation actuelle. Mais, au lieu de le laisser sommeiller dans le sein des bureaux et des commissions, le parlement entreprenait immédiatement son examen, en y consacrant la session particulièrement laborieuse de l'hiver et du printemps. Aussitôt le vote rendu, la période d'exécution s'ouvrait le premier juillet. L'inter-

du ior janvier ou 3i décembre, comprend la France, l'Autriche-Hongrie, la Bel giquè, la Hollande et le Luxembourg, la Suède, la Russie et la Finlande, la Bavière, la Saxe, Bade, la Grèce et la Suisse, en Europe. (Dictionnaire des finaudes publié sous la direction de M. Léon Say, article Budget, de M. Paul Boiteau.) Il l'aut y ajouter l'Espagne qui, depuis sa loi du 28 novembre 1899, abandonnant Tannée financière du ieP juillet au 3o juin, adopte l'année solaire pour année budgétaire à partir de 1900-

valle entre la préparation et l'exécution se trouvait par là réduit à un minimum de huit à neuf mois: « Nous pensons que le ré- « sultat de cette mesure sera, d'une part, de permettre la prépa- « ration du budget à une époque plus rapprochée du moment où « il doit être mis à exécution, et, d'autre part, d'arriver à des « évaluations plus sincères. » (Discours du ministre des finances. Chambre des députés, Ier juin 1888.) On voit qu'aux deux époques, en 1888 et en 1819 (1), les mômes causes, c'est-à-dire l'incertitude ou le défaut de sincérité dans les évaluations primitives, provoquaient les mêmes propositions.

Le projet fut voté, à La Chambre des députés, le i«rjuin 1888, par 287 voix contre 228. Mais au Sénat, comme à la Chambre des pairs de 18 19, la commission des finances commença par formuler des conclusions hostiles à la réforme. Puis, l'assemblée, conformément à l'avis du rapporteur, M. Léon Saj, refusa de passer à la discussion des articles, après un court débat, à mains levées, sans scrutin. (12 juin 1888.)

Les principales objections formulées ne portèrent cependant que sur des points secondaires (2). Personne, en effet, n'avait

(1) En 1888, comme en 1819, on fît remarquer qu'il s'agissait surtout de déterminer une meilleure méthode de travail : « Il n'y a qu'une différence de « travail parlementaire entre l'année qui commence au Ier janvier et celle qui « s'ouvre au ier juillet : c'est que, dans l'une, les vacances tombent dans la « seconde moitié de l'année et que, dans l'autre, elles sont reportées au début. « Dans le premier cas, elles suspendent l'examen du budget dans sa période « décisive; elles font perdre le temps toujours nécessaire pour se remettre à « l'œuvre après une longue interruption ; elles ne laissent que deux mois et demi « de travail continu, au lieu de cinq mois, à peine coupés par le court repos de « Pâques, qui s'étendent du icr janvier au 3o juin. » (Rapport par M. Camille Pelletan, député, 28 mai 1888.)

(2) La politique, en 1888 comme en 1819, joua le principal rôle dans la discussion de cette question financière. Du moment que la proposition émanait d'un ministère radical, les partis opposés la combattirent les yeux fermés, sans même sembler comprendre son importance.

Ainsi le journal le Temps écrivait : « Cette question eût pu occuper digne- « ment les loisirs des Byzantins, à l'époque où Byzance devait avoir un budget « de décadents... La commission ayant l'honneur de posséder une majorité « radicale est tombée immédiatement en extase devant les séductions de cette « grande réforme. Savoir si l'on ne devrait pas partir du pied droit alors que <c l'habitude est de partir du pied gauche, voilà de ces problèmes que les esprits « terre à terre n'imagineraient pas d'aborder ! Les républicains modérés ont « beau s'évertuer à découvrir l'intérêt d'un pareil changement, ils n'ont pu y

DATE D'OUVERTURE DE L'ANNÉE FINANCIÈRE

contesté la nécessite de remédier aux inconvénients de la situation actuelle. On avait reconnu que le changement proposé permettrait au parlement de travailler plus opportunément et plus rapidement, que L'intervalle entre la préparation et L'exécution du budget s'en trouverait abrégé, que, par conséquent, la sûreté des évaluations y gagnerait, au grand bénéfice de l'équilibre budgétaire. C'était là l'objet essentiel du projet et, sous ce rapport, la question semble être restée entière.

.Mais, objecta-t-on, en fixant au Ier juillet l'ouverture de l'année financière, la concordance entre la période d'exécution des budgets de l'Etat et des budgets départementaux et communaux va se trouver rompue; les contributions directes ne pouvant rentrer dans le nouveau cadre, en raison des époques de session des conseils généraux, il faudrait conserver, pour elles, l'ancien cadre du i^" janvier au 3i décembre: le ministre des finances l'indiquait, lui-même, dans divers articles de son projet. Dès lors, l'unité de date cessera d'exister dans nos budgets. « Or, la Commission des (c finances attache une très grande importance à l'unité de date, ce c'est-à-dire à ce que toutes les dépenses et les recettes du budget « partent d'une même date, pour arriver à une même date. On ce a voulu, en France, l'unité de date : la Révolution de 178g nous ce l'a donnée et votre Commission croit qu'il faut la conserver.,, ce II est certain que. sans parler des budgets locaux, en restant ce uniquement dans le budget général, la double date aurait des ce inconvénients sérieux... Avec la double date il faudrait juger ce de l'action d'une crise sur les contribuables de l'impôt direct ce dans une période, et de l'action d'une crise, peut-être toute difïeee rente, sur les contribuables de l'impôt indirect dans une autre ce période... L'unité de date est un fait considérable, dont nous ce n'avons pas voulu nous écarter. Le ministre des finances se ce borne à dire qu'il n'attache pas d'importance à l'unité de date, ce Mais c'est là une simple affirmation, qui ne nous paraît pas ce avoir de valeur, tant qu'elle ne sera basée que sur des compa-

« parvenir. Parlez-nous des radicaux pour être à la hauteur de ces superbes « innovations! » (Article du 26 mars 1888.)

ce raisons avec les pays étrangers. » (Discours de M. Léon Sav, sénateur, 12 juin 1888.)

En outre, on allégua que la période de la nouvelle année budgétaire serait inconciliable avec la campagne d'exécution des travaux publics. Quel emploi, par exemple, pourront faire les ingénieurs chargés de construire ou de réparer les routes, les canaux, les voies ferrées, les ponts, les ports, etc., de crédits mis à leur disposition le ier juillet seulement, alors que l'année est à la moitié de sa course et que la mauvaise saison est proche?Les chantiers s'ouvrent au printemps. Commencer en juillet à traiter avec les entrepreneurs c'est risquer de ne pouvoir donner un seul coup de pioche. En résumé, le rapporteur du Sénat insinuait que le projet, prématurément sorti des cartons, aurait avantage à y rentrer : ce Aussi devons-nous conclure aujourd'hui : Ne faisons rien, parce « que le projet que. vous nous apportez n'est rien. Une enquête préliminaire plus complète n'eût peut-être pas été inutile. Mais la pratique se serait chargée de lever les difficultés soulevées sur le papier, puisque le système fonctionne régulièrement à l'étranger.

| 5. — Les douzièmes provisoires en Belgique.

A défaut d'un changement dans le point de départ de Tannée financière, il ne reste, pour rapprocher la date de la préparation du budget de celle de son exécution, qu'à emprunter le système des douzièmes provisoires aux pays qui le mettent en pratique, à la Belgique notamment, où, comme chez nous, l'année financière court du Ier janvier au 3i décembre.

Un chapitre ultérieur dira plus amplement comment le procédé des douzièmes provisoires consiste à voter les recettes et les dépenses par acomptes mensuels en cours d'exercice.

Chez nous, ce procédé paraît représenter le désordre et l'irrégularité, parce qu'il intervient inopinément, par suite de retards, à titre d'expédient, en fin d'année. Au contraire, depuis