CHAPITRE VI

UNIVERSALITÉ ET SPECIALISATION

Gomment le budget est-il préparé? Règles générales de sa préparation. — § ier. Principe de l'universalité. Toutes les recettes et toutes les dépenses doivent être décrites in eœtenso, sans confusion, ni atténuation. Atteintes portées ace principe. Les frais de perception sont déduits du montant des recettes jusqu'aux débuts de la Restauration. Résistance des régies financières à toute tentative de réforme. Ordonnance de 1817 et loi de 18 18 en vertu desquelles apparaît l'intégralité des recouvrements en recettes et des frais de perception en dépenses. — §2. Progrès analogue réalisé en 1822 à l'égard des recettes des divers ministères. Tentatives d'infraction poursuivies par la Cour des comptes. — | 3. Les budgets étrangers mettent en pratique le principe de l'universalité ; le budget anglais d'abord, d'une manière minutieuse, sauf quelques exceptions. Dans les budgets allemands, les postes et les télégraphes apparais sent maintenant pour leurs produits bruts; également les recettes et les dépen ses des chemins de fer et des domaines sont développées in eœtenso. De même, en Belgique, en Italie, en Russie. — § 4- Avantages du système de l'universalité : il procure l'économie et la clarté. — § 5. Système de la spécia lisation opposé à celui de l'universalité. Sa définition et ses mérites. Il ne serait pas à sa place dans les budgets, dont il troublerait l'économie. Réserves relatives aux budgets annexes et aux budgets extraordinaires, qui compren nent des opérations étrangères aux attributions normales de l'Etat. A l'égard du budget ordinaire, le principe de l'universalité doit toujours dominer, et domine effectivement dans tous les pays.

Comment le budget est-il préparé ? Ou plutôt, en subdivisant la question : Comment le budget doit-il être préparé ? Comment est-il effectivement préparé par les divers gouvernements ?

D'abord la théorie, puis son application.

Les qualités que doit posséder un projet de budget ne sauraient être énumérées toutes : sincérité, clarté, unité, économie, équilibre, etc., la liste serait interminable (1). Il faut, par conséquent,

(1) M. Léon Say, dans ses cours de i884-i885 à l'Ecole des sciences politiques, désignait, comme qualités essentielles des budgets, les quatre suivantes :

i° Le budget doit posséder l'unité; 20 II doit être annuel; 3° Il doit être préalable ; 4° H doit représenter une personnalité comptable.

L'unité, dont nous allons nous occuper dans ce chapitre, tend à réunir, dans

s'attacher seulement aux plus essentielles. Or, à notre avis, deux d'entre elles ont le privilège de résumer toutes les autres :

io Les budgets doivent décrire, in eœtenso^ toutes les opérations de recettes et de dépenses, sans confusion, ni atténuation;

20 Les budgets doivent attribuer aux recettes et aux dépenses une évaluation aussi exacte que possible.

La première règle se nomme l'universalité; la seconde, la juste évaluation. Ces deux règles, nous le répétons, semblent, à elles seules, pouvoir remplacer toutes les autres. Lorsqu'un budget fournit la liste universelle des recettes et des dépenses du prochain exercice, et qu'il ajoute à chaque ligne de cette liste un chiff re d'évaluations aussi juste que possible, son rôle paraît rempli dans toute son étendue. On ne saurait demander davantage à ses préparateurs (i), au point de vue du mécanisme budgétaire. D'ailleurs, c'est être plus exigeant qu'on ne le suppose, comme on va s'en rendre compte.

un total unique, toutes les recettes, d'une part, et toutes les dépenses de l'autre : <x Il est nécessaire, dit M. Léon Say, d'enfermer le budget dans un monument « dont on puisse apprécier aisément l'ordonnance et saisir, d'un coup d'œil, les « grandes lignes. De là, le principe de l'unité. »

Le budget, en outre, doit être annuel, en ce sens que l'autorisation législative de lever des impôts et d'effectuer des dépenses ne peut être indéfinie. « Il faut « que le contrat soit limité dans sa durée. »

Puis, le budget doit être préalable, c'est-à-dire qu'aucune opération de recettes ou de dépenses ne doit précéder l'autorisation des représentants de la nation. « Le Parlement se trouverait engagé malgré lui, si l'exécution du budget préce cédait l'assentiment qu'il a seul le droit donner... Il serait commode de ne « pas compter, et le budget des recettes le plus simple a toujours été celui du <c Juif-Errant. Avoir un fonds, fût-il de cinq sous, qui se renouvelle sans cesse* « c'est tout ce qu'il y a de plus commode. Ce n'est malheureusement pas ainsi « que les choses se passent. »

Enfin, le budget doit être une personnalité comptable, ce qui veut dire que le budget constitue un être de raison, avec ses droits et ses charges : « Le budget « est voté comme l'acte de naissance d'une personne destinée à se mouvoir pence dant toute une année. » (Revue des Deuœ-Mondes > i5 janvier i885. )

Cette savante description des qualités nécessaires aux budgets méritait d'être résumée ici, puisque les nécessités de notre cadre nous obligent à en disperser les parties. Dans ce chapitre-ci, nous parlerons de l'unité. Dans le chapitre précédent, relatif à l'exercice, nous avons parlé de la personnalité comptable des budgets. Dans des chapitres ultérieurs, il sera question de leur vote préalable et annuel.

(i) Sans doute, l'esprit d'ordre et d'économie, les vues de réforme, etc., peuvent inspirer, plus ou moins heureusement, les préparateurs du budget. Mais ce sont là des qualités morales et personnelles, et non pas des qualités techniques, inhérentes au mécanisme même du projet de budget.

RÈGLE DE L'UNIVERSALITÉ

| ier. — Règle de V universalité. Ordonnance de i8iy. Eœtension successive de son application.

Du moment que « toutes les recettes et toutes les dépenses « publiques, sans exception, doivent recevoir la sanction des « représentants du pays », il faut que chacune d'elles inscrite au budget prenne nominativement sa part de cette nécessaire sanction. Le principe de l'universalité devient donc la conséquence directe des idées auxquelles le préambule de ce livre a été consacré.

On peut définir l'universalité : <x l'inscription budgétaire de « toutes les dépenses d'une part, et de toutes les recettes de l'au- (( tre, chacune sur une liste distincte. »

Ce principe paraîtrait suffisamment démontré par lui-même, sans autres commentaires, si la tentation de le transgresser n'avait nécessité, dans la pratique, la création d'une série de formalités tutélaires assez compliquées. Personne n'aime, en effet, à noyer dans la masse les recettes qui lui sont propres. Chacun tient, au contraire, à se ménager des ressources personnelles, indépendantes, des petites réserves à son usage. De là, chez les administrateurs et les gouvernements, l'éternelle tentation de s'affranchir de la règle de l'universalité. Nous commencerons par rechercher quelles atteintes cette règle a reçues dans le passé. Nous verrons ensuite à quelles infractions elle se trouve encore exposée aujourd'hui, et quels obstacles les règlements opposent à ces tentatives d'infraction.

Sous l'ancien régime, à peine peut-on dire que les règles budgétaires aient été transgressées, puisque, à proprement parler, elles n'existaient guère. Si nous consultons le document budgétaire le plus célèbre et, relativement, le plus parfait de cette période, le compte rendu de Necker au roi de janvier 1781, nous y voyons les dépenses évaluées 253.954. 000 livres, alors que leur

véritable total dépassait 52o millions (i). Des sommes considérables se trouvaient donc dissimulées, supprimées, par contraction ou confusion.

Les fermes générales, par exemple, déduisaient d'emblée de leurs recouvrements le montant des gages du parlement de Paris, de la Cour des aides, de la Chambre des comptes, une partie des rentes perpétuelles et viagères sur l'hôtel de ville, des remboursements au clergé, etc., soit : 77.573.000 livres. Sur 1 2G. 100.000 livres brut qu'elles recouvraient, elles ne versaient net au Trésor que 48.427.000 livres : 77.573.000 livres de dépenses payées directement demeuraient invisibles. De même, pour les produits de la Régie générale et de la Régie des domaines, pour les perceptions effectuées par les receveurs généraux, etc. (2). D'après ce procédé, auquel Necker ne sut, pas plus que ses devanciers, se soustraire, — il v serait arrivé avec le temps, — s5o millions de dépenses, sur 520 millions environ, disparaissaient des comptes. Presque la moitié du budget était, pour ainsi dire, annulée par compensation (3). Tous les tableaux financiers de l'ancien régime retrouvent entachés de la môme atténuation, dont beaucoup d'au-

(1) Le compte rendu de Necker aboutissait aux chiffres suivants : Revenus, 264.104.000 L Dépenses, 203.904.000 1. Excédent de revenus, 10.200.000 L

(2) Impositions perçues par les receveurs généraux (taille, capitation, ving

fièmes) „ 148.090.000 1.

Charges assignées 29.050.000

Versé au Trésor royal 119.540.000

Produits bruts de la Régie générale. 42.000.000

Charges assignées 33. 100.000

Reste à verser au Trésor royal 8.900.000

Par ce procédé porté à l'extrême, on serait arrivé à compenser toutes les recettes avec toutes les dépenses, ce qui eût réduit à zéro le chiffre à inscrire au budget, ou plutôt à moins de zéro, car le déficit seul, en fin de compte, serait apparu.

(3) Cependant, lorsque Necker publia son fameux compte rendu, chacun s'écria « qu'on venait de déchirer le voile qui dérobait jusque-là le véritable état « des finances aux yeux du pays ». L'enthousiasme et les applaudissements furent universels. Le public alors se contentait de peu, car il est douteux que ceux qui applaudissaient si bruyamment à l'avènement de la lumière vissent effectivement très clair.

RÈGLE DE L'UNIVERSALITÉ

teurs modernes ont omis de se défier, lorsqu'ils citent Forbonnais, Mallet, ou Mathon de la Cour (i).

Sous l'assemblée constituante, le principe de l'universalité parut reprendre ses droits; les recettes et les dépenses sont bien alors comptées pour leurs totaux bruts. Mais les budgets de cette période, jusqu'au Directoire inclus, possèdent trop peu d'autorité (2) pour être cités comme modèles. Nous arrivons donc immédiatement au début du siècle.

Les budgets du Consulat et de l'Empire, malgré beaucoup de lacunes et d'insuffisances, eurent le mérite de développer régulièrement leurs recettes et leurs dépenses in eoctenso, en cessant de pratiquer le système des contractions existant sous l'ancien régime, sauf en un point, celui des frais de perception, où l'abus se cantonna et d'où il devint très difficile de le déloger (3).

Jusqu'à la Restauration, en effet, le produit net des impôts apparaît seul en recette, les frais de perception demeurant compensés et ignorés. Chaque administration prélève le montant de ces frais à son profit, sans en rendre compte ; les documents législatifs ne connaissent que les sommes nettes mises à la disposition du Trésor. Aussi faut-il commencer par rehausser les budgets de ces époques de 80, 100, ou 120 millions, suivant les années, pour les comparer aux budgets actuels.

Cependant Napoléon, tout en dissimulant au parlement le montant des frais de perception, n'avait eu garde de se priver lui-même de ce renseignement essentiel. Dès son avènement, L'arrêté du 26 prairial an XI interdit formellement aux comptables tout prélèvement direct ou occulte sur les recettes pour payer les dépenses. Le ministre Barbé-Marbois se félicitait de la mesure en ces termes : « Désormais, dit-il, toutes les recettes entrent « dans l'épargne sans retenue, et toutes les dépenses en sortent « par les mains des payeurs. Plus de causes, plus de prétextes

(1) Le dernier compte de l'ancien régime, présenté par Loménie de Brienne en mars 1788, aggrave encore le système des compensations, ou contractions de recettes et de dépenses.

(2) Voir, au sujet des budgets de la Révolution, notre histoire des Finances de l'ancien régime et de la Révolution.

(3) Voir les Finances du Consulat.

« de confusion entre ces deux divisions capitales de nos opéra - « tions : tout est reçu par les uns, tout est payé par les autres. » (Rapport du ministre du Trésor aux consuls, 25 nivôse an XII.)

Il eût été surprenant que la précision d'esprit de Bonaparte n'organisât pas, pour lui-même, une comptabilité claire et méthodique. Mais il eût été plus surprenant encore de le voir mettre cette comptabilité sous les yeux des représentants du pays.

D'ailleurs, les administrations fiscales n'entendaient pas renoncer spontanément à cette prérogative qui les rendait à peu près maîtresses de leurs crédits (i). Aussi, malgré l'avènement du régime parlementaire, les budgets continuèrent-ils, pendant plusieurs années après la chute de l'Empire, à laisser dans l'ombre le chiffre des frais de perception. La puissance personnelle des administrations financières, du reste, considérablement accrue avec le développement des impôts, aggravait l'intensité de leur résistance. Comment triompher de l'autonomie abusive de ces corps organisés, possédant chacun un directeur général politique, assisté de son conseil, un caissier central, une comptabilité spéciale, un hôtel et des bureaux distincts, éloignés du ministère des finances (2). A l'exemple des anciennes fermes générales (3), les

(1) On se figure aisément quelles luttes durent organiser les anciennes régies pour conserver cette précieuse indépendance, quand on compare leur situation à celle des régies actuelles, obligées de marchander leurs crédits les plus indispensables auprès des Commissions du budget.

(2) L'administration de l'Enregistrement logeait rue de Ghoiseul, n° 2. L'administration des Forêts, 23, rue Neuve-Saint-Augustin. Les Douanes occupaient, rue Montmartre, l'ancien hôtel d'Uzès. La direction générale des Contributions indirectes était installée, au Marais, rue Saint-Avoye, 24, dans l'ancien hôtel de Montmorency et dans celui de la Trémoille. L'administration des Postes, rue du Coq-Héron, dans l'hôtel Fleuriau d'Armenonville. Pendant ce temps, le ministère des finances se trouvait rue Neuve-des-Petits-Champs, nos 4o et 42, dans l'hôtel Pontchartrain, sur l'emplacement occupé depuis par le théâtre italien et la Banque de France. Le Trésor royal demeurait 6 et 8, même rue des Petits- Champs.

L'ordonnance du 4 novembre 1824, de M. de Villèle, réunit ces administrations dans le grand bâtiment que Napoléon avait entrepris de construire pour y placer la Poste, rue de Rivoli, près de la place de la Concorde. En même temps, un joug uniforme centralisa entre les mains du ministre des finances le service de la comptabilité, du matériel, des pensions et des caisses, que chaque régie jusque-là dirigeait séparément pour la partie qui la concernait.

(3) « On n'eut qu'à remettre sur ses pieds l'ancienne table du Conseil des ferce miers généraux. »

RÈGLE DE L'UNIVERSALITÉ 143

régies se considéraient comme des entreprises chargées, moyennant le prélèvement des frais nécessaires, d'alimenter les caisses du Trésor.

L'ordonnance royale du 26 mars 18 17 n'hésita pas cependant à stipuler : « A l'avenir, les frais de régie seront réglés aux époques « et dans les formes adoptées pour les autres dépenses de l'Etat. (( A cet effet, le produit brut des impôts sera porté en recette dans « le budget annuel et les frais de régie y seront compris en « dépense. » (Art. 3.) Le rapporteur de la Commission du budget s'exprimait ainsi : « Jusqu'ici, les budgets n'ont présenté que des ce produits nets. Ne vous importe-t-il pas de connaître la nature et « l'objet de ces prélèvements qui réduisent la recette effective de « près d'un tiers de la somme totale des recouvrements sur les « produits indirects et de un septième sur les contributions di- « rectes? Les dépenses des régies ne doivent-elles pas être concc senties aussi bien que les dépenses générales, pour lesquelles ce vous votez des crédits? » (Rapport du 2 3 mars 18 18 sur les voies et moyens, par le comte Beugnot.)

En conséquence, le produit brut des impôts apparut enfin au budget des recettes, et le montant de leurs frais de perception au budget des dépenses, dans la loi de finances du i5 mai 18 18, dont les totaux enflèrent subitement do 120 millions (1).

Depuis lors, les frais de perception ont figuré sans interruption dans les budgets successifs (2), conformément à la disposition

(1) Le budget du ministère des finances fut porto de 27 millions en 181 7 à 169 millions en 181 8 : augmentation d'une année à l'autre : 142 millions. Mais il faut déduire de ces 142 millions différentes dépenses nouvellement inscrites qui ne concernent pas les frais de perception. Ceux-ci se dégagent par approximation (car les chiffres n'apparaissent pas encore clairement), pour les sommes suivantes :

Contributions directes 17.000.000 fr.

Contributions indirectes. 104.000. 000 »

Total 121. 000 . 000 f r .

Ces 121 millions de frais, comparés à un total de 832 millions de produit brut, donnent, pour l'ensemble, une proportion de i4 0/0, ainsi répartie : 4.60 0/0 pour les contributions directes et 22 0/0 pour les contributions indirectes, en y comprenant les achats de matières du monopole des tabacs et des poudres.

(2) Mentionnons cependant quelques tentatives assez étranges, inspirées sans doute par une pensée politique, pour revenir à l'ancien ordre de choses : « 11

suivante des décrets du 3i mai i838 et 1862 toujours en vigueur : « Il doit être fait recette intégrale du montant des produits. Les « frais de perception et de régie, ainsi que les autres frais acces- <c soires, sont portés en dépense. » (Art. iG.)

| 2. — Règle cT universalité posée par V ordonnance de 1822. Infractions à ses dispositions, sans cesse poursuivies?

Quelque temps après, de Villèle compléta la mesure précédente par l'ordonnance du i4 septembre 1822, dont l'article 3 dit : « Les ministres ne peuvent accroître par aucune ressource partice culière le montant des crédits affectés aux dépenses de leurs sera vices respectifs. » Cet article, devenu depuis l'article 43 du décret du 3i mai 1862, organise à l'égard des dépenses le même principe d'universalité que la loi de 18 18 avait fait prévaloir à l'égard des recettes.

Presque tous les ministres, en effet, à l'occasion des services de leurs départements, se trouvent, soit accidentellement, soit d'une manière permanente, titulaires de certaines recettes, qui seront citées plus loin. Or, ces recettes, bien que nées au sein même de leur administration, ne leur appartiennent pas. Ils n'ont donc pas le droit de s'en faire une ressource et doivent les verser intégralement au budget des recettes. De même que la loi de 1818

« n'entre jamais que des produits nets au Trésor; c'est de produits nets seulece ment qu'il est chargé et redevable. C'est sur cette forme de procéder qu'ont «: été établis tous nos comptes de finances, en remontant jusqu'à celui rendu « par Desmarets en 1715, qui fut toujours regardé comme un modèle d'ordre « et de clarté. Le compte publié par M. Necker, en 1781, ceux rendus par ses <( successeurs ont été invariablement rédigés d'après cette règle fondamentale, « qui paraît la seule compatible avec l'esprit de nos institutions et avec les « principes d'une bonne comptabilité. Les frais de régie, les non-valeurs et les « restitutions ne peuvent entrer dans la loi de finances, sans jeter le désordre « et la confusion dans la comptabilité. En outre, cette forme tend à déplacer « la responsabilité ministérielle et à faire passer dans la main des Chambres « législatives une portion importante de la puissance exécutive. » Ce plaidoyer réactionnaire n'osa pas cependant aboutir à sa conclusion logique; le rapporteur se borna à formuler l'espoir que ses observations ne seraient pas perdues, et « qu'elles pourront servir à amender les lois de finances qui seront préparées « à l'avenir ». (Rapport du marquis de Garnier, au nom de la Commission du budget de 1821, à la Chambre des Pairs, 28 juillet 1821.)

RÈGLE DE L'UNIVERSALITÉ

interdit de cacher une dépense derrière une recette, l'ordonnance de 1822 défend d'abriter une recette derrière une dépense. De part et d'autre, la description doit être complète : toutes les dépenses sont portées sur la paçe qui leur est réservée, toutes les recettes figurent en face sur une autre page. Quelle que soit la similitude de leur origine, en dépit de leur parenté/ les unes et les autres habiteront désormais un quartier distinct du budget : « Les ministres ne peuvent accroître par aucune ressource particule Hère le montant des crédits affectés aux dépenses de leurs ser- « vices respectifs. »

Diverses lois postérieures ont fait application de ce principe d'universalité à des services qui ne l'observaient pas, telle d'abord que La loi du 19 juillet 1840, relative aux produits du travail des détenus dans les maisons centrales. Jusqu'alors les maisons centrales augmentaient du montant de ces produits le chiffre de leurs crédits législatifs au ministère de l'Intérieur, contrairement aux prescriptions de l'ordonnance du i4 septembre 1822. La loi du ig juillet i845 édicta qu'a à partir du icr janvier 1846 « toutes les sommes provenant du travail des condamnés et toua tes les autres sommes qui ont été attribuées aux maisons cencc traies de détention seront versées dans les caisses du Trésor ». Gomme conséquence de cette disposition, à partir de 1846, le budget ouvrit en recette, parmi ses produits divers, une ligne spéciale pour y inscrire les produits en question, qui montent aujourd'hui à trois ou quatre millions ( 1 ). Corrélativement, un nouvel article introduit parmi les dépenses y mentionna le versement entre les mains des condamnés de la part qui leur revient personnellement dans le produit de leurs travaux (2).

(1) Extrait du budget des recettes de 1908 :

Produit du travail des détenus dans les ateliers et pénitenciers

militaires 373.000 fr.

Produit des maisons centrales de force et de correction 3.737.000

Produit du travail des condamnés transportés à la Guyane et à la Nouvelle-Calédonie 35o.ooo

(2) Les condamnés, sur le produit de leurs travaux (tissages, cardage de soie, cordonnerie, bonneterie, filature, brosserie, etc.), reçoivent : i° un pécule disponible, dont ils peuvent user pour les achats courants de suppléments de nourriture, de tabac, etc., dans l'intérieur de la maison; 20 une masse de réserve destinée à subvenir à leurs premiers besoins, au moment de leur sortie de prison

La loi du 29 décembre 1876 a fait apparaître en recette, dans des conditions analogues, le produit des droits des chancelleries diplomatiques et consulaires au ministère des affaires étrangères (1). La loi du 28 décembre 1880 a pris les mômes dispositions à l'égard des revenus de V Ecole française à Rome au ministère des Beauoc-Arts (2). Le décret du 3i décembre 1881 prescrit encore de faire ressortir à part, sans compensation, les produits accessoires de la Trésorerie .

Le parlement, depuis les lois et ordonnances de 181 8 et 1822, s'est donc efforcé d'étendre le principe de l'universalité, qui, sauf les cas exceptionnels mentionnés plus loin, prédomine aujourd'hui s'il ne règne pas absolument, dans nos budgets, comme il serait désirable. On voit, par exemple, les produits des tabacs, des allumettes, des poudres à feu intégralement classés en recettes et leurs frais en dépenses; les revenus des forêts, au lieu de profiter à l'administration spéciale chargée de leur entretien et de leur surveillance, rentrent dans la masse des recettes; les bénéfices résultant des ventes de publications du gouvernement, de l'expédition des archives de la République, etc., ne profitent pas davantage aux services intéressés, lesquels puisent tous leurs crédits dans le budget des dépenses. Les administrations ne jouissent même pas du montant de la vente de leurs meubles de rebut, ni de leurs vieux papiers (3). Le tout est remis aux mains des Domaines, qui en comptent directement au Trésor.

Les motifs de cette rigoureuse interprétation (4) des disposi-

(1) Une recette de i.3oo.ooo fr. figure, aux produits divers du budget de 1908, comme produit des chancelleries consulaires et diplomatiques.

(2) Revenus ordinaires de l'Académie de France à Rome, 4-900 fr. (Budget de 1908.)

(3) L'administration des contributions indirectes autrefois sauvait de la vente les couvertures en parchemin de ses portatifs, afin de les faire servir de nouveau. Elle a dû renoncer à cette économie contraire aux règlements. Tous les portatifs maintenant sont revêtus d'une couverture neuve et les vieilles couvertures vendues au poids.

(4) L'application du principe de l'universalité, malgré sa rigueur, doit éviter cependant d'être excessive. Ainsi, en 181 8, lors de la discussion de la loi du i5 mai, un député demanda qu'on fit apparaître, en recette et en dépense, les remises des débitants de tabac. Ces remises, disait-il, doivent figurer parmi les recettes, parce qu'elles constituent une véritable contribution payée parle public du fait du monopole des tabacs. Elles doivent, d'un autre côté, figurer en dépen-

INFRACTIONS A LA RÈGLE DE L'UNIVERSALITÉ

tions réglementaires de 1817 et 1822 se comprennent mieux si l'on considère que toutes les administrations ne demanderaient qu'à compenser subrepticement leurs recettes avec leur dépenses, tant est vive chez elles la tentation de s'attribuer les ressources créées dans leur sein. Le Trésor se trouve donc obligé de les leur arracher de force. Déjà la loi elle-même s'est vue contrainte, comme nous le dirons tout à l'heure, d'admettre beaucoup d'exceptions. Au moins faut-il que les règles subsistantes soient strictement observées et qu'un contrôle incessant les fasse respecter. Parlons maintenant de ce contrôle.

Les rapports annuels de la Cour des comptes fournissent à son sujet des exemples instructifs. Parmi les infractions le plus souvent dénoncées, une des plus graves, autrefois tout au moins, cons istait dans la vente par les arsenaux, usines, ateliers de la guerre et de la marine, etc., de vieux matériaux à leur profit. Ces établissements, en effet, périodiquement encombrés d'une quantité considérable de résidus, matières hors d'usage, débris de cuivres, ferrailles, instruments brisés, outils rebutés, déchets de toutes sortes, dont il importe de se débarrasser et qui représentent une

ses, parce qu'elles forment le salaire des débitants. (Discours de M. de Chauvelin, député, 23 avril 1818.) Le directeur général des contributions indirectes, M. de Barante, objecta qu'on ne saurait porter en recette ce qui n'a pas été reçu, ni porter en dépense ce qui n'a pas été réellement payé. Les 17.000 débitants de tnbac ne sont pas des fonctionnaires, ce sont plutôt des redevables surveillés* Leurs remises n'ont pas le caractère d'appointements, mais de bénéfices commerciaux. « Ce que j'ai dit, ajoutait-il, ne tend pas à refuser les renseignements nécessaires. Tout sera détaillé et mis sous les yeux de la Chambre. » En effet, le compte définitif des recettes mentionne maintenant chaque année, à titre de renseignement, l'importance des remises allouées aux débitants de tabac. Mais le budget lui-même continue à ne pas les comprendre dans ses évaluations, composées exclusivement du produit net des ventes.

De même, plus récemment, à propos des frais de Trésorerie, il a été reconnu qu'on ne saurait distinguer en recette et en dépense dans les budgets les opérations des comptes courants du Trésor avec ses divers correspondants, lesquelles s'élèvent à 3o ou f\o milliards en recette, et à 3o ou 4o milliards en dépense. L'amour de l'article 43 du décret du 3i mai 1862, poussé aussi loin, deviendrait déraisonnable. Ici le solde net, débiteur ou créditeur, suffit.

Certaines recettes, cependant, longtemps admises en déduction des intérêts de la dette flottante, telles que les bénéfices sur fonds placés en report, intérêts payés par les emprunteurs à la caisse des chemins vicinaux et des établissements scolaires (Voir la discussion du 18 décembre 1884, à la Chambre des députés) et autres bénéfices, figurent aujourd'hui à part aux recettes d'ordre.

valeur assez importante, doivent les remettre à l'administration des Domaines, pour être vendus au profit du budget des recettes : tel est le seul procédé régulier (i). Mais les ateliers et arsenaux, que ce procédé n'enrichit pas, inventent tous les subterfuges possibles pour éviter une telle dépossession. Le plus souvent ils vendent eux-mêmes les vieux matériaux de gré à gré, sous le manteau de la cheminée ; ou bien ils les font remployer après transformation (2), ou bien, ils les comprennent secrètement dans le marché d'un fournisseur qui en défalque le prix sur sa facture, etc. (3). Autrefois, avons-nous dit, les rapports de la Cour des comptes contenaient de nombreuses découvertes de ces manœuvres frauduleuses. Depuis plusieurs années, l'abus plus rare-

(1) « Un arsenal a besoin de cent mille kilos d'acier, il possède dans ses mate gasins deux cent mille kilos de vieux fers ; rien, semble-t-il, ne serait plus « simple que de dire à un fondeur : Prenez mes vieux fers, je prendrai votre « acier et je vous payerai la différence. Oui, mais comment surveiller le fonc- « tionnaire chargé de ce marché direct? il pourrait s'entendre avec le fondeur « et voler l'État. L'État ne veut pas être volé ; de son côté, le fonctionnaire ne « veut pas être soupçonné. On repousse donc les marchés de gré à gré et on a « recours à la vente publique qui met complètement à couvert la responsabilité « des fonctionnaires. On pourrait perdre quinze ou vingt mille francs dans une «: prévarication, on perd des millions dans les enchères, mais les principes « administratifs sont saufs. » (Série d'articles sur la marine, publiés par le journal le Temps sous la signature de M. Paul Bourde, 1888- 1889.)

(2) Les marchés de transformation , d'après lesquels un entrepreneur reçoit de vieux matériaux à charge de les rajeunir et de les remployer, sont exceptionnellement autorisés, sous la condition que la transformation s'appliquera exclusivement « à des fournitures de même espèce, destinées à être remployées pour « les besoins du service d'où ils proviennent ». Tel est le texte des circulaires interprétatives de l'article 43 du décret du 3i mai 1862, dont le paragraphe final déclare, dans les termes suivants, que les dispositions d'après lesquelles les ministres ne doivent pas accroître leurs crédits par des ressources particulières « ne sont pas applicables aux matériaux dont il aura été fait un remploi clû- « ment justifié pour un besoin du service même d'où ils proviennent ».

(3) ce J'ai pu constater, disait un député, que, pour la manufacture de Tulle, « par exemple, où il se vend pour une dizaine de mille francs de limaille d'acier <c tous les ans, il ne rentre pas un sou dans la caisse de l'État. Il est facile de « le vérifier; il suffit, pour cela, de prendre les registres du receveur des domai- « nés chargé de vendre les matériaux réformés appartenant à l'État. Eh bien! « consultez ces registres, vous ne trouverez pas trace d'une seule de ces opéra- « ions. » Plus loin il est question « de travaux ayant coûté 140.000 fr., pour « lesquels l'administration de la guerre n'a eu connaissance que d'une dépense « de 100.000 fr. ». (Discours de M. Borie, député, séance du 6 mars 1888.) Le ministre de la guerre a répondu qu'il s'engageait à faire une enquête sérieuse et à mettre fin à ces abus, s'ils existent réellement.

INFRACTIONS A LA RÈGLE DE L'UNIVERSALITÉ

ment signalé a-t-il cesse d'être mis en pratique ? ou bien, les précautions sont-elles mieux prises pour le dissimuler ?

Voici, néanmoins, divers exemples dont quelques-uns sont relativement récents, puisés dans les rapports annuels adressés par la Cour des comptes au chef de l'État :

Le ministre de la marine, sollicité en 1876 de concourir à la dépense d'érection d'un monument en mémoire de l'un de ses prédécesseurs (1), trouva très économique de fournir sa souscription sous la forme de vieux canons condamnés et de chaînes hors d'usagée. Le bronze des canons et des chaînes pesait 5. 000 kilog. et valait 12.000 fr. environ. La Cour déclara qu'il aurait fallu faire vendre par l'administration des domaines les vieux canons et les vieilles chaînes, puis, prélever le montant de la souscription sur les crédits de la marine ; en un mot, ne pas procéder par voie de compensation, mais distinguer le fait de la recette du fait de la dépense.

Le rapport de 1907 sur l'exercice igo5 constate encore que 5.ooo kilos de vieux bronze provenant de bouches à feu hors d'usage ont été cédés à titre gratuit par le ministère de la marine pour l'érection de deux monuments (2), alors que la valeur du métal aurait dû faire recette au Trésor. Le ministère promet, d'ailleurs, dans sa réponse qu'un projet de loi déjà déposé tend à régulariser à l'avenir ces sortes de cessions.

De même, la Cour des comptes n'admet pas que les bois abattus dans les jardins et parcs de Rambouillet et de Saint-Cloud soient affectés à la consommation intérieure des bâtiments, ou à l'usage personnel des gens de service. Malgré la résistance du ministre des beaiix-arts, elle veut que ces bois soient vendus par l'administration des domaines et que le chauffage soit entièrement payé sur des crédits législatifs.

Le palais de la Légion d'honneur, incendié sous la Commune, a été réédifié au moyen des souscriptions des légionnaires. Or, le grand chancelier, brave général qui connaissait mieux les champs

(1) M. de Ghasseloup-Laubat, à Marennes.

(2) Statue à Dupuy de Lôme, monument commémoratif au docteur Rochard.

de bataille que la comptabilité, n'hésita pas à appliquer directement aux travaux de réédification le montant des souscriptions qui affluaient dans ses caisses, sans les faire passer par le budget (i). L'attention du ministère des finances fut, en 1878, attirée sur ces irrégularités (2). Puis, en 1881, la nécessité d'un crédit législatif de 73.000 fr. pour achever le monument amena l'affaire devant les Chambres, qui, tout en accordant le crédit demandé, voulurent connaître les détails de l'opération. L'inspection des finances poursuivit, sur la demande du parlement, l'enquête qu'elle avait entreprise dès 1878 ; la Cour des comptes s'empara de la comptabilité, et il fut reconnu que la dépense totale atteignait 1.485.454 fr., sur lesquels les souscriptions des légionnaires avaient fourni 1.287.076 fr., dont le budget n'avait pas eu connaissance (3). Si donc la Cour des comptes et l'inspection générale n'étaient pas intervenues à temps, — à temps, bien que tout fût fini depuis longtemps, mais c'était encore à temps pour la Cour des comptes, — les dépenses de reconstruction du monument de la Légion d'honneur n'eussent figuré dans les écritures publiques que pour 73.000 fr., au lieu de un million 1/2 environ, leur véritable chiffre. Et, plus tard, les archéologues, en compulsant les comptes officiels, auraient constaté, avec étonnement, qu'un si beau palais avait coûté si peu (4) l

Pour atténuer la dépense de création des nouveaux régiments

(1) Les ressources réunies par voie de souscription en vue de la reconstruc* tion du palais constituaient des deniers publics et, comme tels, devaient, dès le premier jour, figurer parmi les recettes de l'État. De même, les dépenses de construction devenaient des dépenses publiques.

(2) Dès le ier février 1878, la Cour des comptes adressa au ministre des finances un référé au sujet de ces irrégularités, et, conformément à ses conclusions, un agent comptable spécial fut constitué par arrêté du ministre de la justice du ior mars 1878. L'inspection générale des finances, d'un autre côté, fut chargée d'une enquête en 1880, afin de reconstituer, dans le sein même des bureaux de la Légion d'honneur, les détails de l'opération.

(3) En plus du produit des souscriptions, la Légion d'honneur^réalisa une ressource de 100.000 fr. environ, en convertissant ses rentes 3 0/0 en rentes 5 0/0, au moyen d'une opération de bourse, en 1876.

(4) Le grand chancelier de la Légion d'honneur, déclaré comptable de fait, a dû fournir un compte détaillé de ses recettes et de ses dépenses, qualifiées d'occultes. Ce compte d'ailleurs, reconnu exact, a été définitivement apuré par un arrêt de quitus des 11 et 25 mai i885.

INFRACTIONS A LA RÈGLE DE L'UNIVERSALITÉ

de cavalerie, décidée par la loi du 25 juillet 1887, le ministre de la guerre prescrivit, en 1888, de vendre de gré à gré les juments placées en dépôt chez les cultivateurs et non susceptibles d'emploi. 864 bêtes furent ainsi cédées à l'amiable pour un prix de 248.399 fr. ; pareille somme se trouva, dès lors, soustraite au contrôle du parlement. La Cour des comptes observa que les juments auraient dû régulièrement être livrées à l'administration des domaines qui eût versé le prix de leur adjudication au Trésor ; Le ministre de la guerre, de son côté, se serait pourvu auprès du parlement afin d'obtenir les compléments de crédits nécessaires (1).

En résumé, les règles d'universalité prescrivent de décrire et de classifier séparément toutes les recettes de l'État et toutes ses dépenses, sans atténuation, confusion, ni compensation, afin que les unes et les autres s'offrent intégralement à la sanction et au contrôle des représentants du pays. Tel est l'objet des articles 16 et 43 du décret du 3i mai 1862.

Malheureusement, ces règles anciennes (2), dont la Cour des

(1) Le rapport législatif concernant la loi de règlement de l'exercice 1888 (du 19 mars 1892), qui rappelle ces justes critiques de la Cour des comptes, conclut néanmoins à l'admission de circonstances atténuantes en faveur du ministère de la guerre.

(2) Quelques exceptions cependant sont à mentionner dans le passé. Ainsi, en 181 7 et 1866, le solde des budgets spéciaux affectés à la dette publique et à l'amortissement rentrait seul au budget général.

La loi du 25 mars 181 7, bien que le crédit public commençât à reposer sur des bases solides, avait cru devoir stipuler : « Les produits nets de l'Enregistre- « ment, du Timbre, des Domaines et ceux des administrations des Postes et de « la Loterie sont affectés au payement des intérêts de la dette perpétuelle et au « service de la caisse d'amortissement. » (Titre X, art. 139.) Le rapporteur du budget commentait ainsi ce texte : « Afin de rendre cette spécialisation plus pal- « pable, les comptables qui recevront les produits dont il s'agit ne pourront être « libérés que par les récépissés de l'établissement qui sera chargé du service de « la dette (Banque de France, ou Caisse des dépôts). Et il sera dressé, par an <c budget séparé, un compte distinct des recettes et des dépenses concernant la « dette publique. » (Rapport du comte Beugnot, 24 janvier 181 7.)

Ces dispositions subsistèrent théoriquement jusqu'en i83o. Alors, comme les produits des impôts spécialisés avaient, en progressant, largement dépassé le montant des intérêts de la dette qu'ils devaient acquitter, le budget spécial, dépouillé de toute signification, disparut sans bruit. En 1866, la loi du 11 juillet 1866 constitua, dans des conditions analogues, en faveur de l'amortissement, un budget spécialisé, qui prit fin en 1870.

comptes et l'administration continuent à poursuivre la stricte application, subissent, du fait de la loi ou de tolérances budgétaires, diverses atteintes, qui, espérons-le, resteront exceptionnelles.

Ainsi, les dépenses des lycées n'apparaissent aux budgets que pour leur solde, c'est-à-dire pour les subventions que L'Etat leur alloue. Seuls les rapports législatifs fournissent éventuellement, à titre de documents annexes, des renseignements sur le montant brut de leurs dépenses et de leurs recettes.

Dans un ordre d'idées analogue, la loi de finances de 1890 stipula que les produits de la vente des matières remises par la marine aux domaines constitueraient un budget à part, classé parmi les services spéciaux du Trésor, donnant lieu à la délivrance des crédits dans la mesure môme des ressources réalisées. (Art. 39 de la loi du 26 décembre 1890.) L'ouverture de ce compte vSpécial ayant soulevé de justes protestations (1), sa clôture fut prononcée et son solde créditeur servit à atténuer les découverts du Trésor. (Loi du règlement de l'exercice 1892, art. 18.)

La loi de finances du 2 juin 1891 ayant affecté le prélèvement de 1 0/0 opéré sur les fonds du pari mutuel à l'encouragement de l'industrie chevaline, le montant de ce 1 0/0, au lieu de rentrer dans la masse des recettes, vient augmenter, par la voie des fonds de concours, les crédits législatifs du ministère de l'agriculture.

Sous prétexte de mieux soutenir la lutte contre les collections étrangères, de défendre plus efficacement notre trésor artistique, d'augmenter nos richesses en tableaux, statues, œuvres d'art, la loi de finances du 16 avril 1896 a réalisé la vieille idée de Caisse de Musées. L'argent est encore ici mis à part au profit des musées du Louvre, de Versailles, de Saint-Germain et du Luxembourg.

(1) Voir spécialement la séance du Sénat du 22 décembre 1890 : « Cet article « 3q, dit M. Blavier, est, suivant moi, — le mot n'est pas trop fort, quoi- « qu'excessivement énergique, — une monstruosité financière. Car il a pour « effet d'établir un budget particulier à la marine à côté du budget général, « contrairement au principe constamment soutenu de l'unité budgétaire, qui « consiste à n'admettre qu'un seul budget pour l'État. »

INFRACTIONS A LA RÈGLE DE L'UNIVERSALITÉ

L'école nationale supérieure des Mines a obtenu aussi, par la loi du 20 février 1901, la faveur d'un budget spécial ; les exploitations agricoles des écoles nationales d'agriculture et des bergeries désignées par le ministre ont, à leur tour, conquis leur budget spécial à partir du Ier janvier 1902, en vertu de la loi du 3o mars 1902 ; l'Algérie possède le sien depuis 1900. Les crédits du matériel du Muséum d'histoire naturelle seront désormais attribués à cet établissement à litre de subvention, pour être portés à un budget spécial dont il aura l'administration, en vertu de la loi de finances de 1908. La même loi du 3i décembre 1907 accorde une autonomie analogue aux écoles nationales des arts et métiers, etc.

Combien d'autres voudraient les imiter, qui y réussiront peut-être un jour, tant est recherchée cette situation lucrative. Ports de commerce, canaux, rivières, hôpitaux, pénitenciers, maisons centrales, offices de publications, etc., tous les détenteurs, en un mot, de recettes directes ou indirectes, s'ingénient pour conquérir l'application de ces recettes propres à leurs propres dépenses, chacun d'eux ne songeant qu'à lui-même, croyant que l'horizon de son service borne le monde, sans paraître se douter du caractère très relatif de son importance. L'universalité seule remet à leur place ces ambitions coûteuses, universalité que les pouvoirs publics, malgré des concessions arrachées de temps à autre, maintiennent assez fermement dans ses lignes générales. S'ils cédaient à la poussée, en effet, le budget tout entier ne tarderait pas à se transformer en un agrégat de services spécialisés. Les postes, les télégraphes, les téléphones, les tabacs, les poudres, les allumettes, les régies de toute sorte deviendraient autant de personnalités indépendantes, dont la comptabilité budgétaire n'enregistrerait plus que des soldes. On en reviendrait, par une pente fatale, aux exposés financiers de l'ancien régime.

Lorsque l'Algérie, en 1891, commençait à réclamer la création du budget spécial qu'elle a obtenue en 1900, le rapporteur s'écriait : « Nous avons lutté pendant un demi-siècle pour conquérir <x l'unité budgétaire ; tous les ministres des finances s'y sont ce appliqués. Chaque année, on cherche à rendre cette unité à peu

ce près complète. Avec l'unité budgétaire, nous avons conquis « Tordre et le contrôle des finances. Moins que jamais, aujour- « d'hui, il faut laisser se dissoudre ce faisceau de garanties. » Ce sont bien là les principes qu'il faut sauvegarder.

Les budgets, en résumé, pour être clairs et sincères, doivent offrir d'une manière universelle leurs chiffres aux votes législatifs, c'est-à-dire détailler, en les isolant les uns des autres, tous leurs éléments de recettes et de dépenses.

I 3. — Le principe de V universalité dans les budgets anglais,

prussien, belge et italien.

Le parlement anglais, dès 1848, adopta la motion suivante : « La Chambre a délibéré qu'elle ne pouvait administrer efficace- « ment les revenus de l'État, si le montant total des impôts et « des autres sources de revenus publics n'était pas versé au Tré « sor ou porté à son compte (1). » (3o mai 1848.)

En i856 seulement, la mesure fut complètement réalisée et l'intégralité des recettes et des frais de perception apparut aux budgets pour subir le contrôle de la Chambre des Communes. Cette innovation entraîna, d'une année à l'autre, dans les statistiques fiscales anglaises, le même phénomène d'augmentation qu'en France, après 18 18. A partir de i856, surgit inopinément une différence en plus de 4-5oo.ooo livres (ii2.5oo.ooo francs), dont il faut avoir bien soin de tenir compte quand on se livre à des comparaisons.

Non seulement, le budget anglais met en évidence les frais de perception, mais il détaille les plus minimes recettes provenant des diverses administrations. On voit, parmi les Miscellaneous revenues, figurer les articles suivants : vente d'objets et matières réformés des ministères ; — produit du travail des condamnés ; — vente des catalogues des musées (British muséum, National

(1) Sir Erskine May, Histoire constitutionnelle de V Angleterre.