ÉVALUATIONS BUDGETAIRES DES RECETTES ET DES DEPENSES

§ ier. Évaluation des recettes : sagacité et sincérité. Système automatique d'évaluations d'après les résultats effectifs du dernier exercice connu. Ses avantages; son introduction en France en 1828; ses vicissitudes à diverses époques. — | 2. Système des majorations, mis en pratique en i854 et rétabliofficiellement en i883. Motifs invoqués en sa faveur. Il échoue dans l'application. — | 3. A l'étranger, les évaluations de recettes s'effectuent sans difficulté, parce qu'elles sont plus rapprochées des faits. Prévisions de recettes en Angleterre, en Allemagne, aux États-Unis, en Italie, etc. Le changement de date de l'ouverture de l'année financière y favorise les justes évaluations. — § 4- Évaluation des dépenses. Définition du mot crédit. Crédits évaluatifs et crédits limitatifs. Précautions de contrôle à l'égard de chacun d'eux. Les dépenses ne comportent pas, comme les recettes, de règles d'évaluation précises et automatiques.

§ Ier. — Mode d" évaluation des recettes. Système automatique.

L'inscription universelle des recettes et des dépenses est la première règle de l'établissement des budgets. Les justes évaluations sont la seconde. Il faut qu'au bout de chaque libellé de recettes et de chaque libellé de dépenses figure un chiffre aussi exact que possible : à ce prix seulement la préparation du budget possédera les qualités qui lui sont indispensables.

La nécessité des évaluations, sans épithète, n'a pas besoin d'être démontrée : il s'agit de soumettre aux représentants du pays, sous une forme numérique, le montant des autorisations qu'ils auront à consentir, et de parvenir, en outre, à dresser la balance finale du budget, objet même de sa préparation.

Mais comme ces évaluations n'ont de mérite qu'à la condition d'être justes, le mot juste devient ici prédominant et tous les

développements du présent chapitre s'attacheront à mettre en relief son importance.

Les justes évaluations exigent deux qualités primordiales, la sagacité et la sincérité : la sagacité, qui permet aux préparateurs du budget de voir clair dans l'avenir, aussi clair qtie possible; la sincérité, qui les eng*ag*e à déclarer la vérité lorsqu'ils l'ont discernée. Ces deux qualités ne vont pas l'une sans l'autre. A quoi sert d'être sincère, si Ton n'est pas sag-ace? Que devient la sagacité si, par défaut de sincérité, la lumière demeure sous le boisseau? Vaut-il mieux ne pas voir la vérité ou ne pas la dire, tromper ou se tromper? Encore une fois, la réunion des deux qualités conduit seule à de justes évaluations.

La sagacité est un don de l'intelligence que l'expérience perfectionne (i). Souhaitons aux préparateurs du budget de la posséder, car aucun règlement ne saurait la leur procurer.

Au contraire, la sincérité s'obtient, à la rigueur, au moyen de certaines prescriptions effectives, d'autant plus indispensables que les tentations à rencontre de la sincérité sont, non pas irrésistibles,— il n'en existe heureusement pas de telles — mais très redoutables.

L'équilibre du budget étant le problème de la loi de finances, chacun cherche trop souvent à le résoudre au gré de ses désirs, en torturant les chiffres qui se laissent, d'ailleurs, facilement faire. La main du ministre des finances doit trembler quand, arrivant au bas de la dernière page de ses évaluations, il en pose les totaux : le sort de ses combinaisons financières, son propre sort peut-être, dépendent de l'addition qui s'achève. Si la colonne des dépenses est la plus forte, c'est le déficit, avec toutes ses conséquences. Si, au contraire, la colonne des recettes l'emporte, c'est l'excédent, c'est-à-dire, le succès. Quelle terrible tentation, dès lors, envahit son esprit d'enfler les recettes et de réduire les

(i) La sagacité financière se perfectionne par l'étude des exemples que l'histoire fournil, les uns à suivre, les autres à éviter. Même quand on a mal évalué soi-même autrefois, vos propres erreurs vous deviennent profitables. C'est ce qu'on nomme l'expérience; seulement, il ne faudrait pas passer sa vie à en acquérir.

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dépenses! Pour cela, il suffit seulement, en revisant ses premières évaluations, de les infléchir conformément à ses sentiments préconçus, jusqu'à ce que leur total aboutisse au résultat voulu ! D'ailleurs, les illusions, volontaires ou non, se mettent de la partie et dissimulent même aux yeux du public, surtout aux yeux de leur auteur, ce que ces contournements peuvent avoir de répréhensible (i).

Avissi, en France, où l'on ne craint pas de suspecter soit la sagacité soit la sincérité des préparateurs des budgets, a-t-onjug-é nécessaire d'organiser pour les recettes un système dit automatique, laissant le moins possible à l'arbitraire.

Ce système automatique est le premier des trois systèmes susceptibles d'être employés pour Févaluation des recettes (2), que nous examinerons successivement :

i° Système automatique,

20 Système des majorations,

3° Système de l'appréciation directe.

Le système automatique, ou de la pénultième année, consiste purement et simplement à inscrire, comme produits probables de l'exercice futur, les résultats effectifs du dernier exercice connu. Ce sont les faits réalisés pendant la plus récente période

( 1 ) Cette tentation d'enfler les recettes pour aligner le budget est prise sur le fait dans la curieuse déclaration suivante d'un sénateur, ancien directeur général de l'Enregistrement, à propos de la taxe d'accroissement : « Les prévisions budgétaires de la loi de 1880 ont, en effet, été fixées officiellement à 3.257.000 fr., mais elles ont été élevées à ce chiffre pour les besoins de la cause. Les évaluations de l'administration ne dépassaient pas un million et demi. Si on les a alors majorées à 3.257.000 fr., c'est qu'on avait besoin de réaliser l'équilibre du bud get. (Hilarité générale.) J'affirme ce fait qui est démontré par les documents officiels... Je ne dis rien qui doive provoquer une grande surprise. Plus d'une fois, au dernier moment, quand on est embarrassé pour établir l'équibre, on majore les recettes : cela est arrivé pour les douanes : c'est ce qui a eu lieu en 1880 pour l'accroissement. » (Discours de M. Boulanger, sénateur, g avril i8q5.)

(2) Un travail complet sur les procédés d'évaluation des recettes devrait commencer par envisager le sujet au point de vue des créations d'impôts, puis au point de vue des modifications de tarifs, pour aborder en troisième ligne seulement les évaluations des produits budgétaires annuels. Mais, dans la crainte d'allonger et d'interrompre la suite de notre exposé, nous ne parlons ici que des évaluations annuelles.

Lire cependant, au sujet des Dégrèvements, l'article très étudié de M. de Fovillc dans le Dictionnaire des finances.

des douze mois procédant l'époque de la préparation du budget qui constitueront l'assiette définitive de ses prévisions.

Le procédé, on le voit, place les préparateurs du budget sur un terrain déjà parcouru, il leur assigne le passé comme modèle exact de l'avenir, et les invite à transcrire, à titre de prévision, les chiffres mômes des encaissements effectués antérieurement^ Au surplus, voici comment les exposés ministériels décrivent eux-mêmes le système en vigueur :

« Les impôts et revenus indirects de 1890 ont été calculés « d'après les recouvrements effectifs de 1888, tels qu'ils ont été « publiés au Journal officiel du 7 février 1889. On a toutefois ce tenu compte de l'accroissement de produit du à la bissextilité <x (de 1888) (1). » (Exposé du 9 février 1889.)

a Les résultats de l'exercice 1894 doivent, en ce qui concerne « les produits recouvrés par les administrations de Tenregistre- « ment, des douanes, des contributions indirectes et des postes, « servir de base pour l'évaluation des recettesà prévoir en 1896..» « Il convient de s'en tenir à la règle ordinaire et d'accepter pour a base des produits de 1896 les résultats connus de 1894. » (Exposé des motifs du budget de 1896.)

L'exposé des motifs du budget de 1897 répète encore : « Selon « la règle qui doit servir de base aux prévisions de recettes et « dont nous avons tenu scrupuleusement à ne pas nous écarter, « c'est d'après les recouvrements de la pénultième année que sont « calculées les ressources de l'exercice 1897. »

Tous les ans, les mêmes phrases sont fidèlement reproduites : <c Pouvions-nous, pour assurer l'équilibre, vous proposer de ce renoncer à la règle de la pénultième, dont la rigoureuse applicc cation a donné en ces dernières années de si heureux résultats ? « Il était d'autant moins permis d'y songer que... »

Tel est le principe dont chaque ministre des finances, chaque Commission du budget, tiennent à honneur de proclamer annuellement la stricte application, afin de mettre leur sincérité à l'abri

(1) La journée du 29 février, dans les années bissextiles, représente, à elle seule, 7 millions de perceptions d'impôts indirects (en 1908, 7.016.400 fr.).

IGG

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du soupçon. C'est bien, comme nous le disions, un procédé automatique, car il n'exig-e aucun effort de prévision intelligente : les chiffres de la dernière année connue (i) sont simplement et textuellement reproduits dans leur ensemble et dans leur détail (2).

Remarquons toutefois que seuls les impôts indirects, les monopoles et les domaines sont soumis au régime de la pénultième . Si jusqu'ici nous avons g-énéralisé, c'est parce que ces sortes de produits réprésentent la grande majorité des recettes du budget, ceux surtout dont les oscillations deviendraient particulièrement suspectes de favoriser les abus (3).

Pour les contributions directes, dont le rendement annuel varie peu sensiblement, sans brusques à-coups tout au moins, surtout quand elles sont de répartition (4), pour les produits divers, pour les recettes d'ordre, etc., on emploie V appréciation directe (5),

{%) La règle dite de la pénultième année, dans sa stricte application, exige que les produits de cette pénultième année soient considérés comme la base irrévocable des prévisions, merac si une période postérieure de douze mois complets, accomplie avant le vote du budget, fournit d'autres résultats. Ainsi, en décembre 1890, au moment du vote du budget de 1891, on constata que les douze derniers mois alors connus donnaient 7 millions de plus que la pénultième année 1889 prise comme base primitive. La Cbambre ne résista pas à la tentation de faire état des 7 millions. Mais la Commission du budget ne l'admit qu'en protestant, en déclarant que la règle ne comportait pas l'inscription d'une telle plusvalue, et que la chose ne pouvait passer qu'à titre tout à fait exceptionnel. (Rapport de M. Burdeau, député, sur le budget de 1891, G décembre 1890.)

(2) Le gouvernement et les commissions ont souvent maintenu certains chiffres partiels dont la reproduction pour l'exercice futur était manifestement improbable, sous le prétexte que la théorie du système automatique veut que les bases de la pénultième année soient adoptées dans leur ensemble.

(3) Les impôts indirects et les monopoles, dont le rendement oscille sans cesse, sont, en effet, les seuls que vise le système d'évaluation automatique. « Les « produits qui s'évaluent d'après les résultats de la pénultième année sont les « suivants : Enregistrement, timbre, impôt sur les opérations de bourse, taxe « de 4 p. 100, douanes, contributions indirectes, sucres, monopoles et domai- <c nés. » (Exposé du budget de 1909.)

(4) Les contributions directes de répartition ne sont influencées dans leur rendement annuel que par le mouvement des constructions nouvelles et des démolitions, des entrées et des sorties du domaine public.

(5) Les rapports législatifs divisent les recettes en trois classes d'après les méthodes d'évaluation employées :

i° Évaluations établies d'après le système automatique : c'est la grosse partie du budget des recettes comprenant les impôts indirects, les monopoles, les domaines, soit 3.io4 millions en 1908, ou 80 0/0 du total du budget.

20 Évaluations établies d'après le système de l'appréciation directe, compre-

c'est-à-dire qu'on estime leur produit directement, judicieusement, d'après les indices les plus probants, comme nous le verrons faire plus loin par les pays étrangers.

En outre, même à l'égard des impôts indirects et des monopoles régis par le système automatique, le ministre des finances fait subir aux résultats de la pénultième année les corrections résultant des innovations et événements exceptionnels (i) propres à l'exercice futur, créations d'impôts, changements de tarifs, mesures nouvelles, bissextilité, etc. (2).

Ainsi le budget de 1896, tout en recopiant les chiffres de 189^, les augmente de 25 millions en prévision de la réforme des droits de succession, de i5 millions en prévision de l'accroissement projeté des droits de timbre sur les valeurs étrangères, de 1 .200.000 fr. en conséquence des mesures proposées à l'égard des cartes à jouer, etc. De même, le projet de 1906 tient compte des effets de la loi du 22 avril 1906 qui porte les droits sur les ventes d'immeubles à 7 p. 100, et diminue les droits de timbre, soit 3.900.000 fr. en plus et 4-i5o.ooo fr. en moins. Le budget de 1908 opère de môme encore à l'égard du droit de timbre sur les titres étrangers, du droit sur les vcrmouts, les vins de liqueurs et absin-

nant les contributions directes, les produits divers, les recettes d'ordre, etc., soit 748 millions, ou 20 0/0 du total du budget.

3° Évaluations de recettes qui doivent subir des modifications spéciales en raison de lois ou mesures nouvelles susceptibles d'influencer les perceptions, ou de faits exceptionnels, tels que la bissextilité.

(1) Ce qu'on nomme faits exceptionnels semble souvent très arbitrairement déterminé. Ainsi, à l'égard des droits sur les blés, l'importance de la récolte, à partir du jour où elle est connue, devrait constituer un fiait exceptionnel susceptible de modifier les évaluations. Maintenir, dans une année de belle récolte intérieure, le chiffre des droits d'importation réalisés dans une année de déficit, ne paraît pas légitime. Lire ce que disent à ce sujet les rapports et discussions des lois de finances pour i8q5, 1896, 1899, 1900 et 1906.

Lire spécialement le rapport de la commission du budget pour le budget de 1899 (au 24 décembre 1898, par M. Pelletan) qui réduit les évaluations gouvernementales du produit des douanes, bien qu'établies d'après ta règle de la pénultième année, c'est-à-dire conformément aux résultats acquis en 1898, parce que le rendement de cette année a été exceptionnel.

(2) Au budget de 1889, cependant, par excès de régularité, les plus-values que faisait espérer l'Exposition universelle furent inscrites parmi les ressources exceptionnelles, pour i2.5oo.ooo fr. Au budget de 1900, le ministre des finances n'en fit d'abord pas état. Puis, pressé par la commission, il se résigna à les porter au budget pour 20 millions.

thes, des droits sur les imprimés et échantillons, etc., récemment modifiés.

Mais, sauf ces corrections nécessaires, le système automatique ne laisse rien à l'arbitraire, rien même à la sagacité que nous vantions au début : les résultats de la pénultième année constituen avec lui la seule base des prévisions de l'année à venir.

Ce système n'a pas toujours existé en France. Il fut inauguré sous la Restauration, non pas à ses débuts, car la base des années antérieures manquait alors de solidité, mais en 1823 (i), par M. de Villèle, qui formula pour la première fois la règle nouvelle (2).

A partir de 1823, jusqu'à la fin de la Restauration, puis pendant toute la durée du gouvernement de Juillet, cette règle, impatronisée en France, n'y subit que des infractions passagères. Elle traversa la révolution de i848, jusqu'aux débuts du second Empire, où diverses vicissitudes commencèrent à troubler son cours.

| 2. — Système des majorations. Plus-values. Echec de la réforme de i883.

Après i852, lorsque la progression du rendement des impôts indirects devint très rapide, et que leurs produits s'élevèrent spontanément par bonds de l\o h 5o millions d'année en année, la tentation d'escompter de telles plus-values ne pouvait manquer de naître dans l'esprit des préparateurs du budget. Pourquoi, direntils, laisser de côté dans les évaluations de recettes ces rendements

(1) C'est aussi en 1823 seulement que la Restauration sortit définitivement du régime des douzièmes provisoires.

(2) Au début, les produits fiscaux annuels avaient oscillé plutôt en baisse qu'en hausse. En présence de leur progression devenue définitivement ascendante, M. de Villèle crut pouvoir, sans témérité, compter pour 1823 sur les résultats mêmes constatés en 182 1. Il construisit, dès lors, et fit voter le projet de budget des recettes de 1823 en conformité des résultats acquis en 1821. Voici le passage de l'exposé des motifs du budget de 1823, par lequel il manifeste son intention d'établir la règle nouvelle : « L'augmentation progressive des « produits de certains impôts semble nous indiquer, comme base de l'évaluation « la plus probable pour 1823, la réalité de ces produits pour 1821, dernière année « que nous puissions connaître... »

L'événement justifia et même dépassa ses prévisions.

SYSTÈME DES MAJORATIONS DE RECETTES

supplémentaires dont la rentrée est certaine? ce I/ancien mode de « procéder (il s'agit du système inauguré sous la Restauration) a « des avantages que nous ne méconnaissons pas. Mais il a Tincon- « vénient d'attribuer aux recettes une valeur toujours inférieure h ce la réalité et d'obliger ainsi à apprécier les dépenses à un taux a que Ton sait être également de beaucoup au-dessous de la réa- « lité. De là, cet inconvénient très grave d'avoir, à côté du budcc get avoué, un budget réservé.» (Rapport de la Commission du budget de i885, par M. de Richemofid, iG mai i854-)

Les budgets des exercices i853, i854 et i855 furent donc majorés dans leurs prévisions de 5o millions, l\i millions et 38 millions, c'est-à-dire que pareilles sommes y furent inscrites en recette au delà des résultats des derniers exercices connus.

De i855 à i8G3, les guerres de Grimée, d'Italie et du Mexique ne permirent plus l'application de règles précises en matière d'évaluations. On vit le système de la Restauration tantôt observé, tantôt laissé de côté, suivant les circonstances (i), sans qu'aucune théorie spéciale prédominât manifestement. Pour i864, à la suite des réclamations persistantes des Commissions du budget, l'ancienne méthode reprit faveur, et le rapporteur du budget de 1 8G4 put en proclamer la restauration en ces termes : « Les préce visions de recettes sont calculées d'après les faits accomplis ce pendant les douze mois qui ont précédé la préparation du bud- « get, c'est-à-dire conformément aux bases que la logique et « l'expérience ont démontrées les meilleures, celles dont on ne « s'est écarté qu'à regret et dont toutes vos commissions n'ont « cessé de recommander l'adoption. » (Rapport par M. Busson- Billault, 10 avril i8G3.)

(i) Par exemple, en i8G3, le budget, ayant besoin d'un supplément de 79.000.000 fr., recourut ouvertement aux majorations pour se les procurer : « Nous vous proposons, dit le rapport, d'ajouter 79.000.000 fr. à l'évaluation ce des impôts. Cette proposition se justifie facilement; elle est fondée sur les « résultats acquis pendant les mois de janvier et de février. g Janvier et février i863 avaient, en effet, donné exceptionnellement 1 3.000.000 fr. de plus-values. On en concluait qu'à raison de 6.5oo.ooo fr. par mois, cela ferait 78.000.000 fr. pour l'année. (Exposé des motifs relatif aux suppléments de crédits de i863.) En réalité, le budget de i863 se solda par 100 millions de déficit.

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L'ancienne méthode ainsi remise en honneur acquit alors bientôt l'autorité d'un principe financier; elle fut prônée, célébrée, en toute occasion, et considérée comme la panacée des finances. Chaque rapport, chaque exposé des motifs (i), à tour de rôle, en renouvelèrent l'éloge. M. Magne même, revenant au ministère des finances à la fin de 1867, se l'appropria si habilement qu'il en fut, pour sa plus grande gloire, presque considéré comme l'inventeur.

Après les événements de 1870-1871, aussitôt l'ordre rétabli, le gouvernement s'empressa de reprendre les bonnes traditions du passé et de calculer de nouveau les recettes du prochain exercice conformément aux résultats acquis pendant les douze derniers mois connus (2). Celte manière d'opérer subsista régulièrement jusqu'en 1878.

Cependant, à partir de 1878, comme après i852, le retour de la prospérité publique provoqua la marche en avant du produit des impôts indirects. Chaque année, les réalisations se mirent à dépasser de beaucoup les prévisions. Deux années de plus-values, en effet, se superposaient sur les évaluations primitives, précisément les deux années qui, comme nous l'avons dit, séparent la préparation du budget de son exécution. De sorte qu'à la plusvalue de l'année qui précédait l'exécution du budget venait s'ajouter la plus-value réalisée au cours même de cette exécution. En 1881, par exemple, le budget, préparé d'après les faits réalisés en 1879, bénéficiait des plus-values de 1880 et de 1881. L'excé-

(1) Le rapport du budget de 1869 s'exprime ainsi : « Quant aux recettes, leur « évaluation repose uniquement sur les faits accomplis en 18G7. Aucune plusce value n'a été précomptée. C'est l'application de la règle que vous avez toujours « recommandée, et qui laisse à l'imprévu toujours inévitable des dépenses le « contre-poids de la progression des recettes. » (Rapport de la Commission du budget de 18G9, par M. Busson-Billault, 9 juin 18G8.)

Pour le budget de 1870, même lyrisme en faveur de la nouvelle méthode. Le rapport du budget de 1871, qui fut, comme on le sait, le dernier préparé sous l'Empire, répétait encore : « Les prévisions sont calculées d'après les produits « réalisés dans l'exercice précédent, c'est-à-dire, d'après une base parfaitement « rationnelle et que l'expérience permet de considérer comme certaine. » (Rapport de la Commission du budget de 1871, par M. Chesnelong, 9 juin 1870.)

(2) « Fidèle aux véritables principes financiers en matière d'évaluations de « recettes budgétaires, j'ai fait établir celles de 1870 d'après les recouvrements « effectués pendant l'exercice 1873. » (Exposé des motifs du budget de 1876 par M. Magne, ministre des finances, 12 janvier 1874.)

SYSTÈME DES MAJORATIONS DE RECETTES

dent des recouvrements sur les prévisions primitives atteignit ainsi :

En 1879 t63 millions.

En 1880 i95 —

En 1881 232 —

La Chambre, habituée jusque-là à ne connaître que le déficit, ne put supporter de sang-froid le retour imprévu de la roue de la fortune. Les i63 millions, 195 millions, 232 millions qui affluaient dans les caisses publiques au delà des prévisions troublèrent les esprits. De quelle belle situation cependant nous jouirions aujourd'hui, si, à ce moment caractéristique, la sagesse eut prédominé, si l'on eût su faire emploi prévoyant de ces richesses inopinées !

Les excédents de recettes provoquèrent, au contraire, dans le sein des assemblées, deux tendances simultanées qui, agissant de concert, détruisirent rapidement le fruit et le germe, tout à la fois, de la prospérité renaissante. D'une part, la politique des dégrèvements fut inaugurée : après avoir supprimé les taxes sur le savon, la chicorée, le papier des journaux, les péages de navigation, etc., on en arriva à réduire, en une seule séance, sans discussion, 170 millions de droits sur les boissons et sur Jes sucres. (Loi du 19 juillet 1880.) D'autre part, les suppléments de crédits, c'est-à-dire les augmentations de dépenses proposées et acceptées en cours d'exercice, atteignirent les chiffres formidables de 25 1 millions en 1879, *74 millions en 1880, 270 millions en 1881, etc. Voilà, sous ses deux formes, le danger des plus-values : elles provoquèrent des dégrèvements irréfléchis et des dépenses sans limite.

Alors, en 1882, le ministre des finances, M. Léon Say, jugeant dangereux de laisser plus longtemps un tel appât à la portée des assemblées, préféra supprimer les plus-values plutôt que de les voir gaspillées, ce Tous les trimestres, dit-il, paraissent à Y Officiel « des tableaux du rendement des impôts indirects dans lesquels « on constate des pltis-values considérables ; ces plus-values

« n'existent que parce que le terme de comparaison est manifes- « tement trop bas, et ce terme de comparaison n'est trop bas que « parce qu'il est calculé conformément à des règles devenues a inexactes... Continuer à suivre cette règle, c'est ouvrir, en quelce que sorte, aux chapitres de la dépense, un crédit intitulé : (c Réserve indéterminée pour être employée à ce que Von vou- « dra. »(Exposé des motifs du budget de i883,2 mars 1882.

Le gouvernement, en un mot, renonçant à l'ancienne méthode, proposait d'enfler les évaluations d'une quotité égale à la moyenne des plus-values des trois années antérieures. Les résultats connus de la pénultième année serviraient toujours de premier élément d'appréciation ; seulement, une somme proportionnelle à la plus-value moyenne des trois années antérieures y serait ajoutée (2). La Commission du budget, après avoir substitué à la moyenne des trois années une moyenne de cinq ans (3), adopta, sauf ce changement, le principe des majorations ; le budget de i883, construit (4) et voté sur ces bases nouvelles, profita de plus de 80 millions de supplément de recettes, destinées à équilibrer,

(1) Le ministre ajoutait : ce Il y a une nécessité de prudence à abandonner la ce règle ancienne. L'ancienne règle ne donne plus la vérité. On ne se croit plus « obligé à regarder à la dépense, parce qu'on a sous sa main des trésors qu'on ce croit disponibles. Qu'est-ce qu'une règle en matière de finances ? C'est un procc cédé par lequel on croit arriver à la vérité. Si vous trouvez que le procédé que ce vous avez adopté pendant des années, après vous avoir donné la vérité pence dant des années, ne vous la donne plus, pourquoi y seriez-vous attachés? » (Discours de M. Léon Say, 26 juin 1882.)

(2) Il faut se résoudre à mettre la vérité dans les évaluations de recettes. Cette ce vérité, je l'ai dit, c'est la recette de l'année antérieure, plus quelque chose, et ce ce quotient, ce tantième, cette augmentation, nous devons l'arbitrer, la cherce cher, sans être sûrs de tomber, du premier coup, sur la vérité. » (Même discours.)

(3) ce J'avais pensé qu'il suffisait de prendre la moyenne des trois dernières ce années : la Commission a pris une moyenne de cinq ans : il est certain que ce plus on étend les années sur lesquelles on spécule et plus près on est de la ce vérité... Il y aurait cependant un inconvénient à prendre une moyenne un peu ce longue... En nous arrêtant à une période de cinq ans, je crois que nous avons ce fait quelque chose de raisonnable et de sincère. » {Idem.)

44) Les résultats de 1881, majorés des plus-values moyennes des cinq années antérieures, soit 80 millions, ont constitué les évaluations du budget de i883. Pour mieux comprendre le mécanisme alors adopté, prenons l'exemple des droits d'enregistrement, de timbre et d'hypothèque qui avaient rapporté, en 1881, 570.713.000 fr. Leur plus-value moyenne des cinq dernières années représentant une proportion de 4-o5 0/0, ou 23.n4-ooo fr., le total de leur prévision pour i883 s'est élevé à 593.827.000 francs.

SYSTÈME DES MAJORATIONS DE RECETTES

sur le papier, la masse toujours croissante des dépenses budgétaires (i). Toutefois, beaucoup de regrets furent exprimés, au moment de l'abandon des anciens errements : « Le principal des « inconvénients du nouveau système, disait le rapporteur au <x Sénat, c'est qu'il fournit, pour l'avenir, un moyen trop facile « d'équilibrer le budget, en relevant arbitrairement le chiffre des a recettes, par une appréciation des plus-values plus désirées que « certaines. » (Rapport sur le budget de i883, par M. Dauphin, Sénat, 12 décembre 1882.) « Les défenseurs de l'ancienne me- (( thode, dit le rapporteur de la Commission de la Chambre des « députés, font remarquer que, peut-être, en voulant serrer de « trop près la réalité des recettes d'un exercice, on s'expose à ne « pas laisser un gage suffisant pour les dépenses imprévues. « Comment, ajoutent-ils, échapper à l'arbitraire, dès qu'on cesse ce de s'attacher uniquement aux résultats du dernier exercice ce connu?... » (Rapport de la Commission du budget, par M. Ribot, ier juillet 1882.)

Le système des majorations consista donc à ajouter aux bases normales des prévisions de recettes le supplément d'une plus-value probable. Par là, se trouvait transportée du parlement au gouvernement l'initiative de l'emploi des excédents à venir. Sans rechercher s'il vaut mieux enchaîner le parlement ou le gouvernement, disons tout de suite que les événements ne permirent pas à l'expérience de 1882 de fournir des conclusions probantes (2).

Par une coïncidence malheureuse, en effet, les progressions normales s'arrêtèrent instantanément à partir du jour même où le ministre voulut les escompter ; les faits lui donnèrent tort d'emblée : le budget de i883, avec ses prévisions de recettes

(1) Le ministre profita, du reste, très sagement de cette plus-value pour faire rentrer dans le budget ordinaire 52 millions de dépenses indûment classées jusque-là au budget sur ressources extraordinaires.

- (2) « Je suis absolument convaincu, dit plus tard un successeur de M. Léon <c Say, que si, au lieu de faire l'expérience en 1882, on l'eût faite en 1877, 1878, « ou 1879, eue n'aurait pas donné, — dès la première année au moins, — des « mécomptes, parce qu'alors nous étions en pleine prospérité... Je le répète, « l'expérience eût alors pleinement réussi. C'est son application, dans un mau- « vais moment, qui a causé son insuccès. » (Discours de M. Tirard, 22 novembre i8840

majorées etnon réalisées, se solda par un déficitcle 66.607.000 fr., déficit continué pendant les exercices suivants (1).

Bien que condamnées, dès ce moment, en principe, les majorations survécurent quelque temps encore par la mauvaise raison qu'à leur défaut il semblait impossible d'aligner sur le papier l'équilibre des budgets. Un ministre des finances ingénu l'avouait ainsi: « L'année dernière, disait-il, j'avais été fort tenté de reve- « nir complètement à l'ancien système. Malheureusement, Mes- « sieurs, il était excessivement difficile de diminuer, même en « apparence, les recettes, alors que nous avions à faire face à (c des dépenses les dépassant de beaucoup.» (Discours de M. Tirard, ministre des finances, 22 novembre 1884.) Ce passage met naïvement en relief le rôle abusif des majorations (2).

Cependant, pour le budget de i885, on résolut enfin de reprendre la règle traditionnelle : <c J'ai pris la résolution de revenir,

(1) Impôts indirects. — Excédent ou déficit des recouvrements sur les prévisions budgétaires :

1882 -|~ 94.349.000 fr.

1885 — 35.646.ooo

1886 — 7i.3n.3oo

Les plus-values revinrent, comme on le voit, en 1888, alors que les prévisions, régulièrement calculées d'après l'ancienne méthode qui venait d'être restaurée, laissèrent une marge aux progrès naturels du rendement.

(2) En i883, le ministre avait déjà dit, dans le même ordre d'idées : « Sans <c discuter le mérite ou les inconvénients des deux méthodes, nous ferons sim- « plement remarquer que, si Ton prenait strictement pour base des prévisions « de 1884 les recettes réalisées en 1882, il faudrait, pour avoir un budget en « équilibre, que les dépenses de ce même exercice 1884 fussent inférieures de « plus de 89 millions. » Ainsi, on majorait les prévisions de recettes de 1884, uniquement pour se procurer, sur le papier, 89 millions de ressources indispensables à l'équilibre apparent.

En 1884, avant de se résoudre à changer de système, le même ministre avouait encore ainsi son embarras : « La méthode des majorations a donné, dans son « ensemble, des résultats trop peu satisfaisants pour qu'on puisse continuer de « l'appliquer. Mais il est impossible de revenir à l'ancien système, puisque les « recettes réalisées en i883 sont inférieures à l'évaluation des dépenses de 1884 « et de i885. Il y a donc impossibilité absolue de reprendre l'ancienne méthode <c d'évaluation. » (Exposé des motifs du projet de budget de 1880, par M. Tirard, ministre des finances, 28 février 1884.) La franchise seule de ces déclarations les fait excuser.

ÉVALUATION DES RECETTES A L'ÉTRANGER

(( (Tune façon absolue, à l'ancien système, dit le ministre des fï- « nances, et la Commission du budget a partagé ce sentiment. » Les prévisions de recettes de i885, en effet, furent régulièrement basées sur les recouvrements encaiswsés et constatés pendant l'année pénultième, celle de i883, excepté pour les produits des tabacs et des postes, qui continuèrent temporairement à être majorés (i). Mais, dans le projet de budget de 1886, cette majoration exceptionnelle disparut elle-même (2), et, depuis lors, l'ancienne méthode demeure toujours respectée.

La règle automatique, en résumé, domine notre comptabilité législative d'une manière à peu près continue depuis sa création. Cette règle, dont la rectitude écarte les fantaisies arbitraires, possédera vraisemblablement encore une longue existence, parce que, malgré ses imperfections, elle semble tout à fait appropriée à l'esprit français, en raison môme de sa rectitude.

§3. — Mode d'évaluation des recettes budgétaires, en Angleterre, en Allemagne, auœ Etats-Unis, en Belgique .

Les pays qui, comme l'Angleterre, l'Italie, l'Allemagne, etc., grâce au changement de période de leur année financière, laissent peu d'intervalle entre la préparation et l'exécution du budget n'ont pas besoin d'une aussi inflexible méthode d'évaluation :

( i ) Le rapporteur du budget de i885 à la Chambre des députés disait à ce sujet : « Nous sommes revenus à l'ancienne méthode, qui n'a jamais donné de « mécomptes, et qui consiste à prendre les chiffres du dernier exercice connu..., « et nous avons pris les chiffres du budget de i883... Mais nous ne l'avons pas <c fait d'une manière aveugle, bien entendu, et pour ainsi dire mécanique... 11 « y a deux points seulement sur lesquels nous avons modifié ces chiffres, parce « que nous en avons absolument le droit et parce que cela s'est toujours fait, et

« avec raison... Il s'agit des tabacs et des postes » (Discours de M. Jules

Roche, rapporteur général du budget de i885, 19 novembre 1884.)

. (2) Dans le projet de budget rectifié de 1886, le ministre des finances, M. Sadi- Garnot, condamne « certaines exceptions apportées à la règle ancienne d'évalua- « tion, . récemment remise en vigueur, exceptions qui ne paraissent pas suffisam- « ment justifiées », et rétablit l'application de cette règle dans toute sa rigueur, en supprimant 4-242-ooo fr. de majorations sur les tabacs et 4-41 7.000 fr. sur les postes. (Exposé des motifs du 9 juin i885.)

(C Dans tous les pays, à l'heure qu'il est, » disait très justement le rapporteur du budget de i883, « on a abandonné la vieille « règle de la Restauration, que j'ai appelée classique. Toute l'Eu- « rope calcule ses recettes d'après des procédés très différents « des nôtres. » (Discours de M- Ribot, député, ^4 juillet 1882.)

En Angleterre, par exemple, la présentation du budget à la Chambre des Communes la veille, le plus souvent môme le lendemain, de l'ouverture de l'année financière rend tout à fait inutile la fiction automatique. Du moment que les impôts ont produit telle somme l'année dernière, — année dernière qui vient de se terminer, il y a huit jours à peine — ils seront, à coup sûr, capables de produire soit une somme égale, soit une somme moindre, ou supérieure, suivant les influences qui les affectent dès à présent, ou qui les affecteront à très brève échéance. Les probabilités sont tellement actuelles, ou prochaines, qu'elles équivalent presque à des faits réalisés. Le Chancelier de l'Echiquier voit plutôt qu'il ne prévoit, et personne, dès lors, ne songerait à enchaîner ses évaluations par des règles mécaniques reposant sur des statistiques arriérées (1).

La méthode qu'il applique se nomme évaluation par appréciation directe, au moyen de laquelle, d'accord avec ses chefs de services, il suppute les probabilités raisonnables de l'exercice futur d'après l'ensemble des indices ou des faits actuels (2), portant sur l'avenir un jugement personnel aussi clairvoyant que possible. M. Goschen exposait, d'ailleurs lui-même, dans un de ses discours ministériels, le mécanisme des évaluations en Angleterre : a II ne paraît pas inutile d'expliquer au public comment

(1) « En Angleterre, comment ëtablit-on les prévisions? On les établit, non « pas d'après telle ou telle règle, mais d'après les probabilités les plus fondées. Il « y a quatre ou cinq mois, quand le Chancelier de l'Echiquier a établi les prévi-

« sions de l'année 1 884- 1 885 > comme il savait qu'on était dans une période

« peu favorable au Trésor, dans une période de moins-values, il a eu la pru- « dcnce, non pas de majorer les recettes, mais de les atténuer en prévision. » (Discours de M. Ribot, député, 21 novembre 1884.)

(2) « Si je me base sur les statistiques, sur les bruits qui courent dans la Cité, <c sur les plaintes que fait entendre le Lancashire, sur la situation du Yorkshirc, « si j'écoute la rumeur publique, etc. », disait le 24 avril 1893 sir Vernon Harcourt, énumérant les éléments divers susceptibles d'influencer ses évaluations de recettes.

ÉVALUATION DES RECETTES A L'ÉTRANGER

a nos évaluations sont établies. Il ne faut pas s'imaginer que le « ministre prenne le montant total des recettes en gros et dise : « Voyons! les affaires ne vont pas mal ; ajoutons deux millions. « Ce n'est pas du tout ainsi que l'on opère. Chaque service est « responsable des chiffres qu'il apporte au Chancelier de l'Echicc quier : la Douane, le Revenu intérieur calculent le rendement « probable de chaque source particulière de recettes et se font a un point d'honneur de ne pas se tromper. » (Exposé financier du Chancelier de l'Échiquier, 17 avril 1890.)

En effet, les évaluations de l'administration anglaise, généralement très exactes, ne pèchent guère que par excès de modération^).En 1889-1890,16 Chancelier de l'Echiquier se croit obligé de justifier l'excédent de recettes de 78.800.000 fr. survenu en fin d'exercice : « On m'a accusé, dit-il, de m'être préparé ce succe cès par des évaluations systématiquement pessimistes. On ne (( peut évidemment évaluer qu'à quelques centièmes près un tel « ensemble de revenus... Avec moins de circonspection, si les ce affaires avaient pris une mauvaise tournure, — comme cela est ce toujours possible — nous aurions eu un mécompte.» En réalité, d'ailleurs, cet excédent de 78. 800. 000 fr. ne représentait pas môme 4 0/° du montant total des 2. s5o millions de recettes. Puis « c'est l'alcool qui a pris le galop ».

En 1894? au contraire, les recettes donnèrent 1 3. 000. 000 fr. de moins qu'on ne l'avait prévu : 2.278 millions au lieu de 2.291 millions inscrits au budget. Le Chancelier de l'Échiquier dit à ce propos : « Je me risque à remarquer qu'après une période de « dépression comme celle que nous venons de traverser, avoir pu « réaliser les prévisions à 1 / 2 0/0 près sur 2.3oo millions, ou, en « tenant compte des encaissements pour le compte des autorités « locales, sur 2.45o millions, c'est, d'après moi, un merveilleux « résultat. » (Exposé financier du budget de 1894-189.5, par sir Vernon Harcourt, 16 avril 1894) (2).

(1) En 1907, pour le budget de 1907-1908, M. Asquith, Chancelier de l'Échiquier, avouait que « les évaluations des douanes et de l'accise ont été établies en ce laissant une marge sur ce que l'on peut raisonnablement attendre du dévelop- « pement croissant de la consommation ». (Discours du 18 avril 1907.)

(2) En 1893 déjà, le Chancelier de l'Échiquier, après avoir constaté que l'année

Les mêmes procédés ont présidé à la préparation du budget 1895-1896 : les douanes ont été majorées de 3. 125.000 fr., l'accise, inversement, a été diminuée de 1 5. 000. 000 fr., Y incomeiaoc a été maintenue à son précédent niveau, etc., le tout d'après les supputations personnelles, Y appréciation directe du Chancelier de l'Échiquier. (Exposé financier du 2 mai 1895.) Pour 1905- 1906 également, M. Austen Chamberlain, Chancelier de l'Échiquier, augmente, en conformité de ses suppositions, les produits des droits de succession et de timbre. Mais, ajoute-t-il, ce j'évalue « les droits de douane à i5. 750.000 fr. de moins que les piévicc sions de Tan dernier et à 3. 200.000 fr. de moins que les recet- (( tes effectives. J'admets aussi une diminution de plus de 10 mil- « lions dans le rendement des droits sur le sucre. J'évalue les droits ce d'accise à 32.5oo.ooo fr. de moins que l'année dernière... » Le je employé à chaque membre de phrase spécifie bien qu'il s'agit d'évaluation directe.

Aux États-Unis, l'établissement du budget des recettes précède aussi de très près, comme il a été dit, l'ouverture de l'exercice ; en outre, le secrétaire du Trésor, vers le mois de décembre, rectifie ses prévisions primitives. Si, dans de telles conditions, les laits réalisés ne concordent pas toujours avec les chiffres budgétaires, cela tient aux vicissitudes successives que traversent les finances fédérales.

Jusqu'en 1891, en effet, les États-Unis ne savaient, pour ainsi dire, plus que faire de leurs excédents de recettes (1). Ainsi, les surplus atteignaient, au 3o juin 1886, 287 millions de francs ; au

1892-1893 se soldait par une perte de 1.400.000 fr. sur les prévisions, ajoutait: <c Je crois que les Chambres reconnaîtront que, sur une somme aussi énorme, « c'est là un degré d'approximation remarquable, qui fait honneur au savoir « et à La clairvoyance des fonctionnaires de mon département. » (Exposé du 24 avril 1893.)

(1) Chaque année, l'emploi du surplus et la question des dégrèvements soulevaient de vifs débats entre les partisans de la protection et ceux du libre échange. Provisoirement, faute de pouvoir s'entendre, le statu quo avait été maintenu. « Bien que la nécessité de diminuer les revenus publics soit généralece ment admise, on ne s'entend ni sur les moyens à employer, ni sur le montant « des dégrèvements à opérer... Le gouvernement persiste à faire payer à la « nation des millions, qui vont s'entasser et dormir dans les réserves du Tré- « sor. » (Message du président Cleveland, décembre 1888.)

ÉVALUATION DES RECETTES A L'ÉTRANG-ER

3o juin 1887, 227 millions ; au 3o juin 1888, 598 millions ; au 3o juin 1890, 4^o millions et demi (1). Les évaluations budgétaires les plus optimistes se trouvaient dépassées (2). Puis, à la suite des Lills Mac-Kinley et de diverses mesures monétaires, le développement des dépenses, spécialement des pensions, aidant, la situation s'est renversée : les déficits ont pris la ptace des excédents et les réalisations de recettes sont demeurées beaucoup audessous des prévisions. Pour 1893-1894? par exemple, le déficit monta à 3^9 millions de francs, avec une moins-value sur les prévisions de recettes de 286 millions : les douanes seules reculèrent de 220 millions. Pour 1894*1895, le déficit descendit à 2i5 millions et à 126 millions pour i895-i89Ô;en 1898-1899, il atteignit 445.5oo.ooo fr. En 1902-1903, au contraire, les excédents reparaissent pour 272 millions et se maintiennent depuis à des chiffres moins élevés.

En Prusse et en Allemagne, où l'année financière commence le ier avril, les évaluations de recettes effectuées à proximité de l'ouverture de l'exercice ont aussi lieu de bonne foi, en considération des événements très prochains qui vont s'accomplir. Pour la Prusse, le discours d'ouverture de la session du Landtagdisait : « L'exercice en cours, d'après les résultats constatés ce jusqu'ici, promet un excédent. Cet état de choses permet heu- (( reusement de majorer les chiffres de recettes pour l'année pro- « chaine. » On majore donc lorsque les événements, en janvier pour avril, indiquent que l'opération est justifiée.

De même, pour l'Empire, la base d'évaluation, modifiable suivant les circonstances, cherche toujours à se rapprocher le plus sincèrement possible de la vérité des faits. Gomme le dit l'exposé financier d'un des derniers budgets : « Les recettes sont évaluées

(1) « Le trésor américain est affligé d'un excédent chronique de recettes, » disait, à ce propos, M. de Molinari, dans ses bulletins mensuels du Journal des économistes.

(2) Non seulement M. Cleveland, à son départ, mais M. Harrisson, dès son arrivée à la présidence, ont constaté les embarras que l'excédent des recettes inflige au Trésor : ce En percevant plus d'argent que n'en réclame la marche des « services publics, on impose à la nation des charges inutiles et on trouble le « mouvement naturel des affaires. » (Message du 3 décembre 1889.)

« avec prudence. » Dans ces pays, d'ailleurs, l'abondance des revenus d'État dits industriels ne permettrait pas de procéder autrement.

L'Italie également procède à une estimation très prudente de ses recettes, par voie d'appréciation directe. M. Luzzati, en employant ladite expression dans son exposé financier du 8 novembre 1904 relatif au budget de 1 905-1906, ajoute qu'il ne veut « ni <( augmenter, ni diminuer artificiellement l'évaluation des recettes ce et qu'il s'en rapportera aux résultats constatés au cours du préce sent exercice pour établir le budget ». Ce système de l'évaluation directe a, d'ailleurs, fait ses preuves en Italie. Autrefois les ministres du Trésor ne parlaient que de déficits et que de moinsvalues : ce Par suite de moins-values dans les recettes et d'aug- (c mentations de dépenses, le déficit doit être considéré comme ce s'élevant à 47-070.000 fr., soit 7.800.000 fr. de plus que dans « les premières prévisions. » (Exposé du budget rectifié 1895- 189G, par M. Sonnino, i3 juin 1895.) Aujourd'hui, à chaque clôture d'exercice, des excédents de 32, de 4° ou de 69 millions de lires sont constatés. Aussi les budgets rectificatifs annuels ontils pu ouvrir une ligne toujours bien remplie, intitulée : « Plusvalue de recettes, d'après les résultats déjà obtenus. »

En Belgique, aucun système automatique n'est en vigueur. Le projet d'un des derniers budgets commence par déclarer que, dans leur ensemble, « les évaluations de recettes ont été établies avec modération ». On évalue pour le mieux chaque nature de produits. Le produit des droits de douanes, par exemple, est estimé, non d'après les résultats de l'année précédente, qui semblent exceptionnels, mais d'après la moyenne des cinq dernières années. La taxe personnelle, au contraire, est prudemment inscrite pour le même chiffre que Tan dernier. En ce qui concerne les patentes, la situation économique du pays est telle, à la fin de l'année, qu'on peut compter sur une augmentation assez importante. De même pour les bières qu'on croit juste de supputer plus haut que la moyenne quinquennale, en raison de la poussée de l'année précédente. Chaque ligne de recettes voit ainsi son rendement probable analysé et rationnellement chiffré. Puis, en

ÉVALUATION DES RECETTES A L'ÉTRANGER

décembre, quelques jours avant l'ouverture de l'exercice, les évaluations primitives, de nouveau rectifiées conformément aux derniers faits connus, figurent dans le projet définitif (i).

Tous nos voisins, en résumé, préfèrent, à la sécurité aveugle que procure la méthode automatique, l'exactitude plus grande résultant d'une clairvoyante observation des faits; à leurs yeux, le système de l'appréciation directe — lequel n'est autre chose que l'absence de système — prime les combinaisons réglementaires.

Seulement, pour se conformer à ces exemples, la France aurait d'abord à changer la date de son année financière, ou bien à organiser des douzièmes provisoires comme en Belgique, à rapprocher, en un mot, par quelque moyen, l'époque des évaluations de la période budgétaire ; autrement les prévisions directes demeureraient toujours difficilement judicieuses à trop grande distance.

| 4- — Évaluation des dépenses. Définition du mot crédit. Crédits limitatifs et crédits évaluatifs.

L'évaluation des recettes, quelle que soit son exactitude, ne constitue jamais cependant qu'un renseignement ; car, si le rendement effectif des impôts dépasse les prévisions, les percepteurs ne refuseront pas d'ouvrir leurs caisses à l'excédent.

Au contraire, les dépenses, en ce qui concerne leur nom et leur chiffre, sont assujetties au joug de prescriptions impératives. Le nom de la dépense spécifie l'objet auquel elle doit être exclusivement consacrée; le chiffre de la dépense détermine, d'une manière non moins expresse, le maximum des fonds qui lui sont alloués. Le chiffre devient donc ici une limite légale et infranchissable au delà de laquelle les comptables ne payeront pas, et se trouve doté d'une autorité propre, aussi bien que son libellé, tous deux accolés l'un à l'autre, formant le crédit.

(i) Pour la Belgique, il faut consulter, outre les exposés, rapports et comptes officiels, l'intéressant ouvrage de M. Ernest Dubois, directeur de l'Institut supérieur du commerce d'Anvers, intitulé : Etude sur le système belge en matière de budget de l'État. Eœposé historique et critique. Bruxelles, in-8°,

Qu'est-ce qu'un crédit ? Le décret du 3i mai 1862 ne le définit pas. Incidemment, toutefois, son article 41 dit : ce Les minisa très ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au delà des ce crédits ouvorts à chacun d'eux (1). » Et précédemment: ce Les ce crédits ouverts pour les dépenses de chaque exercice ne peuce vent être employés à l'acquittement des dépenses d'un autre ce exercice. » (Art. 8.) Ces deux articles confirment les idées exprimées plus haut, à savoir que les crédits sont des autorisationss trictes, annuelles, que les ministres ne peuvent ni dépasser, ni reporter, d'année en année, aux budgets suivants. Mais cela ne donne pas la définition technique dont nous avons besoin, tout en y conduisant cependant. Cette définition, en effet, d'après l'ensemble des réflexions précédentes, sans plus de commentaires, peut être ainsi formulée : ce Le crédit est l'inscription ce au budget d'un service de dépense et de l'allocation affectée à ce son exécution. » Ou mieux : ce Un crédit est l'autorisation ce d'effectuer un service et d'y consacrer une somme déterminée ce dans le cours d'un exercice. »

Quelles règles président à la juste évaluation des crédits? S'il était possible de déterminer ces règles d'une manière technique, deux points de vue devraient être envisagés, d'abord celui de la forme même des demandes à présenter par les administrations : puis celui du contrôle que ces demandes comportent de la part du ministre des finances et du parlement.

Au sujet de la première question, on pourrait dire que les administrations, avant de formuler leurs demandes de crédits, consultent les agents locaux, compulsent les dossiers, récapitulent les faits passés ou en cours, recueillent des renseignements de toute nature, s'inspirent des idées de réforme à l'ordre du jour, etc., et qu'après ce travail préparatoire, les chiffres des propositions de crédits sont fixés, soit pour un montant égal aux allocations du dernier budget, soit en augmentation, soit,

(1) C'est la reproduction du texte de la loi du 20 mars 181 7, citée plus haut.

CRÉDITS ÉVALUATIFS ET LIMITATIFS

ce qui est plus rare, en diminution. Mais tout ceci ne constitue qu'une description, ou des considérations générales.

Le contrôle des demandes de crédits, exercé par le ministre des finances et le parlement, comporte des préceptes plus précis. Les contrôleurs des projets de budget ont à rechercher, en effet,* si les propositions de crédits qui leur sont soumises : i° n'ont pas été exagérées, 20 ou bien, au contraire, ne sont pas réduites audessous des besoins réels. Dans cet ordre d'idées, il importe de spécifier d'abord la distinction existant entre les crédits limitatifs et les crédits évaluatifs (t). La définition du début embrasse les uns et les autres, et l'autorisation du parlement, leur est à tous deux nécessaire, mais dans des conditions différentes.

Les crédits évaluatifs sont ceux dont l'exécution du budget se chargera de déterminer l'importance exacte. Leur chiffre définitif dépend de certains faits qui ne seront connus d'une manière précise qu'en fin d'exercice. Les préparateurs du budget ne font que les évaluer (2). Voici, par exemple, les remises allouées aux receveurs buralistes des contributions indirectes, calculées d'après un tarif décroissant en raison du nombre des expéditions délivrées. Le tarif est constant ; mais quel sera le nombre des expéditions délivrées à la fin de l'année? Le projet de budget ne peut que l'estimer hypothétiquement. Cependant, si le nombre des expéditions délivrées dépasse les prévisions, les receveurs buralistes n'en auront pas moins toujours droit à l'intégralité du salaire convenu. Il faudra s'arranger, au moyen de crédits supplémentaires, pour qu'ils le touchent.

De même, pour les primes allouées à la pêche maritime, réglées à tant par quintal métrique de morues ramenées dans les ports français, ou exportées, et à tant par homme embarqué. Le projet

(1) On donne encore aux crédits évaluatifs le nom de services votés, pour indiquer que le service lui-même fait l'objet principal du vote. Voir à ce sujet le chapitre XVII.

(2) « Le budget contient deux ordres de dispositions : des commandements « et des évaluations. Tantôt il autorise un service, et comme le prix de ce ser- « vice dépend des circonstances, il se borne à évaluer la dépense, sans préce tendre la limiter. Tantôt il limite d'une manière impérative le chiffre de la « dépense elle-même. » (Rapport du comte Duchâtel, sur le projet de budget de i835.)

de lunlçet suppute ces éléments et les chiffre approximativement. Mais, quel que soit le crédit budgétaire, toutes les morues exportées ou rapportées, et tous les hommes embarqués devront recevoir les primes promises par la loi, sur la foi desquelles les armateurs ont entrepris leurs opérations (i).

De même encore pour les répartitions de produit d'amendes et de confiscations attribuées aux employés saisissants ; pour les achats de tabacs nécessaires aux approvisionnements du monopole; pour les frais de transport des prisonniers, pour les primes a ia sériciculture, à La filature de soie, aux huiles de schiste, etc., etc. (2), pour tovites les dépenses, en un mot, dont le principe est inscrit, soit dans des lois antérieures, soit dans des tarifs réglementaires, et qui marchent, pour ainsi dire, toutes seules, ou plutôt qui suivent la marche des faits accomplis. Le parlement n'a qu'à s'incliner devant ces Faits et à les ratifier. Son approbation préalable, nous le répétons, n'en est pas moins toujours nécessaire; aucune dépense ne saurait être effectuée sans le vote d'un crédit, ni au delà des crédits votés. Seulement les suppléments nécessaires ne sauraient être refusés, à tel point que le gouvernement, en l'absence des Chambres, les autorise d'urgence sous certaines conditions qui seront exposées au chapitre des crédits additionnels.

Les crédits limitatifs, au contraire, le nom l'indique, demeurent strictement renfermés dans leurs limites originelles. Accordés en vue d'un service déterminé, ils représentent le chiffre maximum dont les Chambres entendent doter ce service ; le gouvernement ne peut ni engager, ni laisser s'engager aucune dépense au delà de ce maximum. Ainsi, les traitements du per-

(1) Le gouvernement réclame chaque année des crédits supplémentaires sur ce chapitre des primes : « En matière de pêche, il n'est pas possible d'avoir une < certitude absolue. Je ne puis prévoir un an d'avance ce que l'on recueillera de « morues sur les bancs de Terre-Neuve. On a bien fait autrefois la pèche mi- « raculeuseJ » (Discours de M. Lockroy, ministre du commerce, 29 mars 1887.) Le crédit supplémentaire fut voté, car le vaudeville ne perd jamais ses droits en France.

(2) La liste des crédits évaluatifs est insérée dans un cadre spécial de la loi de finances, comme l'expliqueront les chapitres XVI et XVII consacrés aux crédits additionnels.

CRÉDITS ÉVALUATIFS ET LIMITATIFS

sonnel, les frais de bureau, les indemnités, secours, dépenses du matériel, dépenses secrètes, missions, souscriptions, travaux de réparation et d'entretien, travaux neufs, constructions, etc., sont réglés au moyen de crédits limitatifs. Dans tous ces cas, une somme fixe et définitive est mise à la disposition du gouvernement qui doit s'en contenter.

On peut, en résumé, définir ainsi ces deux sortes de crédits : ce Les crédits limitatifs déterminent, d'une manière définitive, « la nature des services et la somme qui leur sera consacrée. Les « crédits évaluatifs spécifient les services, en se bornant à éva- (( luer la somme que coûtera leur exécution (i). »

Quelle influence exerce sur le contrôle de la juste évaluation des dépenses la présente distinction? Une influence essentielle. Car, suivant qu'il s'agira de Tune ou de l'autre nature de crédits, les tentatives d'abus différeront et des précautions inverses devront les combattre.

En ce qui concerne les crédits évaluatifs d'abord, la tendance des administrations consistera, non pas à enfler leurs évaluations budgétaires, mais plutôt à les réduire, afin de satisfaire impunément aux nécessités de l'équilibre. Qu'importe, en effet, aux services intéressés une insuffisance de dotation pour des crédits évaluatifs dans le projet primitif? Si, par exemple, les chiffres votés en faveur des receveurs buralistes, dont nous parlions tout à l'heure, ne suffisent pas à payer leurs salaires, il faudra bien que des crédits additionnels interviennent en temps utile. Si les approvisionnements de tabacs font défaut dans les derniers mois, il faudra bien ne pas laisser la consommation en souffrance. Si les vivres et fourrages pour l'armée coûtent plus cher qu'il n'a été prévu, un supplément ne pourra manquer d'assurer la subsistance des hommes et des chevaux, etc. (2). Que risquent les

(1) Dans les textes des lois et des règlements, les noms de crédits limitatifs ou éyaluatifs ne se rencontrent presque jamais : à eux seuls, en effet, ils seraient trop vagues. Mais, sans leur attribuer de nom générique, les lois et règlements les énumèrent individuellement dans beaucoup de cas.

(2) Un des plus frappants exemples d'imprévision intentionnelle est celle qui

ministres, en évaluant trop bas ces sortes de dépenses? Un reproche, un blâme, peut-être? Et encore, il est si facile de prouver, après coup, pièces en mains, surtout quand on est encore au pouvoir, ou qu'on y a conservé des amis, que tous les indices, tous les renseignements concouraient à justifier l'évaluation à l'époque où elle a été faite, qu'elle semblait môme uji peu forcée par amour de la sincérité, etc. (i).

Les Commissions du budget, soucieuses de bien remplir leur rôle, doivent donc ouvrir l'œil sur les crédits évaluatifs. L'étude des cahiers des crédits supplémentaires leur a suffisamment révélé la tendance du gouvernement en ce qui les concerne. Elles

longtemps s'est reproduite à l'égard des contributions des forêts domaniales. En dépit des bordereaux des percepteurs, chaque année le projet de budget s'obstinait à inscrire un chiffre intérieur à la réalité. Des crédits supplémentaires intervenaient ensuite avec une régularité qui a fini par émouvoir la Commission du budget. Le rapport de M. Burdeau sur le budget de 1890 a déclaré que cet étrange procédé ne se renouvellerait plus.

(i) L'extrait suivant résume ce que nous développons ici au sujet des crédits limitatifs et évaluatifs : « Vous savez tous qu'il y a dans le budget deux sortes « de crédits; il y a des crédits qui sont limitatifs de la dépense à laquelle ils « s'appliquent. Quand le gouvernement consent à une réduction sur ces crédits, « la réduction effective de la dépense s'impose. Mais il y a d'autres crédits, où « le chiffre porté au budget n'est qu'une indication, qu'une simple prévision. Quel « qu'en soit le chiffre, la dépense réelle n'en sera nullement affectée : cette « dépense sera ce qu'elle doit être; il ne dépend du gouvernement, ni de la « réduire, ni de l'augmenter. C'est ce qu'on appelle les services votés. Eh bien! « quand on est embarrassé pour équilibrer un budget, si on veut faire porter la « réduction sur des chapitres dont les crédits sont limitatifs, le gouvernement « se défend, parce qu'on lui imposerait, par ces réductions, l'obligation de dimi- « nuer réellement la dépense.

« Mais si l'on s'attaque aux services votés, c'est-à-dire à des services dont la « dépense sera déterminée par les circonstances, le gouvernement se montre de « très bonne composition. Le chiffre porté au budget lui est indifférent : la « réduction de ce chiffre ne lui impose aucun sacrifice. Quand on fait ces sortes « de réductions, on sait parfaitement qu'elles ne seront pas réelles et, dès lors, « le gouvernement et la Chambre des députés s'y portent avec une déplorable « facilité... On se donne devant le pays l'air de faire des économies, sans en faire « réellement ; on lui présente l'apparence d'un budget en équilibre. Cet équili- « bre,qui n'existe pas et qu'on sait très bien ne pas exister, n'est pas seulement <c fictif, il est menteur. » (Discours de M. Buffet. Sénat, i5 décembre 1887.)

Ce procédé dolosif n'est pas nouveau, puisque la commission législative du budget de 1847 Ie signalait déjà en ces termes : « L'une des conditions fonda- « mentales de l'établissement du budget, c'est d'y exposer la vérité. Votre Coince mission cependant est obligée de dire que ce principe est souvent méconnu. « On procède pour cela de deux manières : d'une part en atténuant les dépenses « des services votés; de l'autre en exagérant les prévisions des services qui ne « sont pas compris dans la nomenclature. »

CRÉDITS ÉVALUAT1FS ET LIMITATIFS 187

recherchent alors si, derrière l'insuffisance de la demande primitive, ne se cache pas F arrière-pensée d'un supplément à réclamer ultérieurement, si, en un mot, elles ne se trouvent pas en présence de ce qu'on nomme des fausses économies.

Ces fausses économies ont été, de tout temps, la plaie des budgets. « Il faut distinguer entre les économies, » disait ie ministre des finances en 1876; « il y a deux sortes d'économies : la pre- (( mière provient de la suppression de telle ou telle opération : « c'est là une économie réelle. La seconde provient de ce que telle « ou telle dépense a été évaluée d'une façon réduite... » Le prix de la ration de viande, pour les vivres de la guerre, ayant été abaissé d'emblée par la Commission de o fr. 3g à o fr. 3i,le budget profita immédiatement sur le papier d'une économie de i4 millions, ce Mais, ajoutait Léon Say, a-t-on fait une économie ce de i4 millions? Non. On a fait une évaluation qui est, peut-être, « plus qu'une autre, rapprochée de la réalité, — l'avenir nous « Fapprendra; — mais on ne peut pas dire qu'on ait réalisé une (K économie (1). » (Séance du 16 décembre 1876.)

Quand ces fausses économies aboutissent à leurs conséquences inévitables et intentionnelles, c'est-à-dire aux crédits additionnels, le mécontentement des Chambres se traduit en protestations tardives : ce Ce sont des réductions menteuses!... De tels procédés * devraient être absolument réprouvés dans une loi de finance ces!... )) (Séance du Sénat du 25 décembre 1887.) — Ce n'est « un mystère pour personne qu'un procédé trop souvent employé « malheureusement pour faire des économies consiste à réduire

(1) Le prix des rations de pain, vivres et fourrages a toujours donné lieu aux plus fantaisistes évaluations. Tantôt on voit le gouvernement lutter contre les Commissions du budget en faveur de la sincérité budgétaire, — nous venons d'en rappeler un des rares exemples, — le plus souvent, ce sont les Commissions du budget qui critiquent, à juste titre, les rabais excessifs d'évaluation au moyen desquels le gouvernement prétend obtenir l'équilibre. « Pour ne citer <c qu'un exemple, disait le rapporteur du budget de 1871, nous avons augmenté « de plus de 6 millions le crédit des vivres et fourrages pour l'armée et la ma- « rine. Ce n'est pas la dépense qui s'est accrue, c'est notre prévoyance qui s'est « affirmée. Nous avons simplement mis la prévision en rapport avec la réalité i\ des faits, en imposant au budget primitif une charge, dont seront allégés les « crédits supplémentaires. Le seul moyen d'éviter les déficits dans les comptes, « c'est de mesurer exactement les charges du budget. y> (Rapport de la Commission du budget de 1871, par M. Chesnelong, député, 9 juin 1870.)

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LE BUDGET. CHAPITRE Vil

« les dépenses lorsqu'il s'agit de crédits obligatoires, puis à a demander, en cours d'exercice, les suppléments de crédits qu'il « n'est plus possible de refuser, parce qu'il s'agit de droits « acquis. » (Rapport de M. Boulanger, sénateur, du 17 mars i8q4.) Le même rapporteur explique ailleurs comment les membres des commissions législatives, désireux de produire à la Chambre un beau chiffre d'économies, obtiennent aisément des administrations toutes sortes de réductions sur les chapitres de crédits évaluatifs. Divers exemples d'imprévisions intentionnelles appuient cette assertion, imprévisions sur les achats et transports de tabacs, sur les primes à la pêche maritime, à la filature de soie, sur les remises aux receveurs buralistes, aux receveurs d'octroi, sur les achats de fourrages par le département de la guerre, sur les primes à la marine marchande, etc. (1).

Une politique différente s'impose à l'égard des crédits limitatifs. En effet, le gouvernement sait bien qu'en général les crédits de cette nature proposés par lui pour frais de bureau, dépenses du matériel, traitements du personnel,, secours, souscriptions, fonds secrets, etc., constitueront, une fois votés, le maximum de ce qu'il pourra dépenser; sans doute des suppléments pourront encore être demandés plus tard; mais ces demandes risqueront d'échouer; ou bien elles exigeront pour réussir des démarches, des sollicitations, des justifications exceptionnelles. Le gouvernement, en matière de crédits limitatifs, se trouve donc naturellement porté à réclamer du premier coup le plus gros chiffre possible. Par suite, les Commissions législatives doivent considérer ces demandes sous l'aspect de leur exagération probable et rechercher s'il n'y a pas lieu d'en réduire les chiffres (2).

(1) La Commission du budget de 1890 explique ainsi son rôle à ce point de vue : « Il est d'une sage économie de pourvoir à tous les besoins justifiés « des services : on coupe court ainsi à des projets de crédits supplémentaires, « à l'abri desquels se sont plusieurs fois glissées des demandes abusives. C'est « dans cet esprit que nous proposons de relever de 6 millions plusieurs crédits « dont l'insuffisance est établie... Nous aurons ainsi hâté la disparition d'une « habitude invétérée et funeste au bon état de nos finances. » (Rapport du 23 mars 1889.)

Lire aussi ce que dit M. Pelletan dans son rapport sur le budget de 1899.

(2) Cependant le gouvernement, au moyen d'un crédit limitatif minime, peut

CRÉDITS ÉVALUATIFS ET LIMITATIFS

En résumé, poursuivre les économies trompeuses que peuvent receler les crédits évaluatifs, rechercher, au contraire, les économies réelles que comportent les crédits limitatifs, telles semblent être les règles de contrôle formulées jusqu'ici. Mais ce ne sont pas, à vrai dire, des règles; ce sont seulement des préceptes, des recommandations, qui n'ont nullement la rigueur d'une prescription comptable.

Il n'existe donc guère de prescription comptable en matière de dépenses (i). Tout au plus les exposés des motifs ou les rapports des Commissions mentionnent-ils quelquefois, à titre de procédés cl évaluations, certaines bases automatiques applicables à quelques dépenses de nature particulièrement variable. Longtemps, par exemple, les rations de pain, vivres et fourrages du ministère de la guerre ont été calculées d'après leur prix de revient pendant les quatorze années précédentes, en défalquant les deux meilleures et ]es deux plus mauvaises. Le budget de i883 abandonna cette moyenne décennale, en raison de la situation financière (2). De même, les frais de couchage des réservistes ont été évalués à forfait sur le pied d'un mois d'usure. (Rapport de M. Jules Roche, député, s3 juillet 1894.) De même, en Allemagne, la dépense relative au pain de l'armée s'établit, pour moitié, d'après le prix moyen des grains pendant dix ans, et, pour moitié, d'après le cours des grains à la fin de l'année courante. Ces sortes d'exemples pourraient être multipliés certainement, sans constituer

engager des travaux considérables, qu'il faut quand même payer ensuite : « Maintes fois on a protesté contre les habitudes de certaines administrations « qui surprennent la confiance du parlement en ne demandant qu'un crédit « minime, grâce auquel elles engagent ensuite des travaux considérables. » (Rapport de M. Félix Faure, député, sur le règlement du budget de 1882, 9 mars 1890.) La distinction n'a donc pas le caractère absolu que nous lui attribuons ci-dessus théoriquement.

(1) Le décret du 3i mai 1862 ne contient aucun article relatif à l'évaluation des dépenses, sauf, à la rigueur, le suivant : « Les services du matériel et du « personnel doivent être présentés d'une manière distincte et séparée. »

(2) Les mots en raison de la situation financière ont ici une saveur toute particulière. Ils veulent dire que les évaluations admises jusque-là devenaient vraiment trop gênantes au point de vue de l'équilibre sur le papier. Lire, d'ailleurs, le passage même du rapport où l'idée est exposée sans ambages. (Rapport de la Commission du budget de i883 sur le ministère de la guerre, ier juillet 1882.)

autre chose que des détails isolés, d'où ne dérive, en définitive, aucun système réglementaire.

C'est que la dépense représente, et représentera toujours plus ou moins, un acte laissé à l'arbitraire de ceux qui l'effectuent. Les Commissions, malgré leur zèle, ne contraindront jamais le gouvernement à l'économie, si celui-ci ne s'y prête de bonne grâce. L'autorité parlementaire détient, sans doute, les cordons de la bourse; mais elle se trouve quand même à la discrétion du pouvoir exécutif qui emploie et manie l'argent. Elle ne peut donc s'empêcher de lui accorder quelque confiance : le tout est de placer cette confiance en bonnes mains.

L'évaluation des recettes, aussi bien que celle des dépenses, si nous récapitulons l'ensemble de ce chapitre, constitue, en définitive, une affaire de tact, d'expérience, de perspicacité et surtout de sincérité. Pour les recettes, sans doute, la France suit un système automatique, système de défiance assez grossier, qui permet de formuler des règles précises. Mais pour les dépenses, rien de pareil n'ayant pu être inventé, les qualités d'ordre psychologique ou moral qui viennent d'être énoncées restent seules susceptibles de guider les préparateurs et les contrôleurs des budgets.

Nous avons répondu jusqu'ici aux deux premières questions : qui prépare le budget et quand le budget est-il préparé? Puis, au sujet de la troisième : comment le budget est-il préparé?, les règles relatives à l'évaluation des recettes et des dépenses publiques ont été passées en revue. Abordons maintenant l'étude de la forme même des budgets, qui va consister dans l'analyse détaillée des matières que contient le volume du projet de budget.