RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL

nelles pour équilibrer le budget. En 1909, 3 millions seulement.

Enfin, les recettes d'ordre, 90.806.000 fr., forment un dernier paragraphe inauguré, comme précédemment, parle projet de budget de 1887. Ces recettes d'ordre, jusque-là classées parmi les produits divers du budget, représentent des recettes qui correspondent à des dépenses. Suivant qu'elles compensent ces dépenses en totalité ou en partie, elles portent deux noms différents.

Les recettes d'ordre qui compensent les dépenses en partie seulement se nomment recettes en atténuation de dépenses. L'exposé des motifs du budget de 1887 les définit : « Recettes ayant « un caractère de corrélation avec les dépenses correspondantes (c qui doivent figurer au budget pour leur montant intégral, abs- « traction faite de la quotité des recettes destinées à les atténuer. >> Parmi elles, nous pouvons citer, à titre d'exemple, les retenues pour pensions civiles montant à 34-48o.ooo fr. , compensant formellement les 97.760.000 fr. de dépenses relatives au même objet inscrites à la dette viagère. On voit par là que le budget paye net, de ce chef, environ 63 millions. Ue même pour les retenues sur la solde des officiers, pour les pensions des élèves des écoles du gouvernement, pour les recettes en atténuation des dépenses de la dette flottante, pour les produits universitaires, les produits des amendes et condamnations, etc., qui compensent en partie des crédits correspondants (1).

Quant aux recettes d'ordre compensant, non plus partiellement, mais en totalité, les dépenses auxquelles elles correspondent, 011 les nomme recettes d* ordre proprement dites. Ce sont « des « recettes qui balancent exactement et mathématiquement les « dépenses correspondantes et qui, n'intéressant qu'indirectement « les finances de l'État, pourraient être supprimées du budget « sans en altérer l'équilibre (1) ». (Exposé des motifs du 17 mars 1886.)

Ainsi en est-il des 2. 843. 000 fr. des dépenses de la garde de

(1) Les développements du budget devraient bien, pour chacune de ces recel- U -s en atténuation, indiquer, en notes, le montant de la dépense correspondan I e, afin de faire ressortir le solde net, qu'il est quelquefois difficile d'établir soimême.

Paris rembourses intégralement à l'État par la ville. De même pour diverses dépenses de justice, de gendarmerie, etc., remboursées par le gouvernement beylical à la France ; de même, pour les fonds de concours, etc. Comme le disait l'expose des motifs du budget de 1887 : « Ces recettes ne figurent au budget que pour a le respect de la règle (art. 16 du décret du 3i mai 1862), qui ce prescrit de porter en recette le montant intégral de tous les « produits, et en dépense le montant de tous les frais de percep- « tion, de régie et autres frais et dépenses accessoires. » Encore ici se retrouve donc la mise en pratique du principe d'universalité exposé au chapitre VI.

Les dispositions ci-dessus constituent le cadre essentiel et permanent du projet de budget des recettes. Mais la loi du budget comprend encore dans le § intitulé Impôts et revenus autorisés de nombreux articles destinés à proposer des créations ou modifications d'impôts. Ces sortes de propositions, variables chaque année et possédant un caractère exceptionnel (1), nesauraient être analysées ici. Il faut seulement profiter de l'occasion pour se demander si elles sont bien à leur place au sein des budgets. Evidemment, l'insertion dans la loi de finances de certaines rectifications fiscales d'ordre administratif et secondaire ne soulève pas d'objections. Mais les réformes fondamentales, les créations de systèmes devraient toujours faire l'objet de lois spéciales. La loi du budget, en effet, n'a pas d'autre mission que d'autoriser la perception des revenus de l'exercice futur, et d'évaluer leur rendement conformément aux lois organiques préexistantes, dont elle rappelle nommément la date dans ses états annexes. Dès lors, c'est à ces lois organiques qu'il appartient d'installer dans les codes les remaniements ou créations d'impôts de quelque importance, le budget n'ayant plus, une fois qu'elles sont rendues, qu'à

(1) Cette observation s'applique à plusieurs budgets de ces dernières années, notamment au projet pour 1897, qui contenait, en 78 articles, un plan complet de remaniement fiscal avec création de l'impôt g-lobal sur le revenu, à la loi de finances du 26 février 1901, qui modifie en 19 articles la base même des droits de succession et de donation, à la loi du 3i mars 1903, qui installe en 18 articles le régime nouveau des alcools, etc.

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leur donner Yeœeqiialur annuel. En un mot, la loi de finances est une loi d'année qui ne devrait pas stipuler au delà. ^

Des raisons subsidiaires, d'ailleurs, rendent désirable la stricte application de cette règle, raisons tirées de Tordre même de travail du parlement et delà nécessité de voter le budget sans retard. Aussi a-t-on vu, ces dernières années, et encore en 1908, les Chambres, après avoir tenté d'introduire dans le budget de grosses réformes fiscales ou autres, aboutir, de guerre lasse, à leur disjonction, pour le plus grand bien de la loi de finances.

En résumé, envisagé au point de vue de sa structure, le budget ordinaire, nommé maintenant budget général, apparaît sous une forme très simple : les dépenses y sont présentées les premières, divisées par ministère et par chapitre; en outre, les commentateurs, et non les préparateurs du budget, distinguent les crédits évaluatifs et les crédits limitatifs. Les recettes ensuite sont autorisées d'abord, puis évaluées d'après différents systèmes, dont le plus parfait semble être celui de l'appréciation directe dans les pays qui peuvent s'en accommoder. Enfin, du rapprochement des unes et des autres, résulte ce qu'on nomme l'équilibre du budget.

§ 7. — Titre II. Budgets anneoces.

Après le titre I consacré au Budget général, le titre II de la loi de finances intitulé: Budgets anneoces rattachés pour ordre au budget général (1), comprend une série de petits budgets spéciaux portant les titres suivants : Fabrication des monnaies et médailles. — Caisse nationale d'épargne. — Imprimerie nationale. — Légion d'honneur. — Caisse des Invalides de la marine. —

(1) Les budgets annexes portaient autrefois le nom de Services spéciaux rattachés pour ordre au budget. Afin d'éviter toute confusion avec les comptes spéciaux du Trésor, la loi de finances de l'exercice 1881, du 22 décembre 1880, inaugura le titre actuel de Budgets annexes rattachés pour ordre au budget général. ^CScsl la loi du 9 juillet i836, portant règlement de l'exercice i833, qui prescrivit, pour la première fois, de rattacher au budget général les services spéciaux.

École centrale des arts et manufactures. — Chemins de fer et port de la Réunion. — Chemins de fer de l'État. — etc.

Le nombre de ces petits budgets est de huit pour 1909; il était de neuf en 190G; un dixième service existait précédemment avec les Téléphones ; il y a quelques années, on n'en trouvait que sept; là n'est donc pas la question. Qu'ils soient sept, huit ou neuf, pourquoi les services dont il s'agit demeurent-ils exceptionnellement classés à part?

Parce que, prétend-on, le principe d'universalité, en honneur dans le budget ordinaire, ne saurait convenir à des exploitations industrielles que la comptabilité doit traiter industriellement, c'est-à-dire dont elle doit rapprocher les recettes des dépenses propres afin de faire ressortir leurs soldes annuels en bénéfice ou en perte.

De là découle notre définition : « Les budgets annexes spécia- (( lisent les recettes et les dépenses de diverses exploitations que a l'Etat administre. »

Mais immédiatement se pose à nouveau la question de savoir pourquoi les exploitations citées plus haut, au nombre de 7, 8 ou 9, profitent seules de la spécialisation industrielle, alors que beaucoup d'autres exploitations, non moins industrielles, sont strictement maintenues dans les cadres du budget général, par exemple les exploitations des tabacs, des poudre s à feu, des allumettes,, les services des cartes et plans, les postes, télégraphes et téléphones. Pourquoi celles-ci et pas celles-là? Pourquoi quelques-unes et pas toutes? Pourquoi pas personne? Avant de chercher à répondre, passons en revue les divers budgets annexes, dont la nomenclature vient d'être donnée.

L? École centrale des arts et manufactures , fondée par L'initiative privée en 1829, dirigée par une société particulière jusqu'en 1857 (1), est entrée à cette époque dans les mains de l'E-

(1) L'École centrale des arts et manufactures fut fondée en 1829 « par quatre « jeunes hommes, réunis par une pensée commune, élaborée dans un long « recueillement ». (Discours de M. Dumas, au cinquantenaire de l'Ecole, 21 juin 1879.) Gcs quatre jeunes hommes étaient Théodore Olivier, Péclet, Martin La- Vallée et Dumas. Jusqu'en 1857, les fondateurs et leurs successeurs, par les seuls efforts de leur initiative privée, assurèrent les progrès et la haute réputation de

BUDGETS ANNEXES

tat, sous la condition que « les produits de l'École ne se confonde diront pas avec les recettes du Trésor et seront affectés aux « dépenses de l'établissement». La loi du i5 juin 1857, en ratifiant la convention passée entre les fondateurs et l'Etat, reproduit textuellement cette stipulation, qui permet, dans une certaine mesure (1), de justifier la création du présent service hors budget. Seulement, il importe de remarquer que c'est le seul cas de cette espèce.

XJ Imprimerie nationale suscite les doléances des imprimeurs libres, qui prétendent travailler tout aussi bien et à meilleur marché que l'usine officielle. Celle-ci, par son privilège, leur soustrait la clientèle administrative, sans profit, disent-ils, pour les contribuables : la liberté et le droit commun, telle serait la conclusion de leurs réclamations. Un décret du 21 avril 1887 constitua une Commission afin d'examiner ces griefs et de rechercher si l'État ne devrait pas, en effet, abandonner son exploitation : la Commission recula devant une résolution aussi hardie. (Rapport et décret du 28 août 1889.) Mais le fait seul de la constante agitation des intéressés depuis l'an IV (2) démontre bien que l'État, pour des raisons plus ou moins légitimes, sort ici de son rôle.

Les Téléphones, après avoir été rachetés et monopolisés, prirent place d'abord parmi les budgets annexes à partir de l'exercice 1891. (Loi du 16 juillet 1889.) L'irrégularité de ce classement n'a plus besoin d'être démontrée aujourd'hui que les Chambres, à la suite de nombreuses protestations de leurs membres, sur la proposition du ministre des finances lui-même (3), ont jugé

l'établissement, lequel était en pleine et croissante prospérité, lorsque la loi du 19 juin 1807 cn fit un établissement d'Etat.

(1) Dans une certaine mesure, car il eût été suffisant, afin de respecter les volontés des fondateurs, d'ouvrir une ligne spéciale aux produits divers du budget pour les recettes et une ligne spéciale au ministère de l'Instruction publique pour les dépenses. Puis, chaque année, le compte général des finances aurait rapproché les unes et les autres dans ses statistiques.

(2) « Ainsi constituée, l'Imprimerie nationale a vécu depuis soixante-dix ans, « non pas d'une vie tranquille, car, au contraire, elle na cessé d'être attaquée « et discutée » (Rapport de la Commission du budget, 20 juillet 1894.)

(3) « Il n'y a pas plus de raison pour faire un budget annexe des téléphones « qu'il n'y en a pour établir un budget spécial des tabacs, ou de toute autre usine « faisant partie de l'administration de l'État... Du moment que l'on admet un

définitivement que le budget annexe des téléphones n'avait pas de raison d'exister, « En faisant acte d'unification budgétaire, « nous affirmons que les téléphones constituent un service public. « On a pu, à l'origine, se méprendre sur leur véritable carac- « tcre... », dit l'exposé des motifs du budget de 1898, par M. Rouvier, 10 mars 1892. Cet argument aurait dû conduire logiquement à supprimer presque tous les autres budgets annexes- La loi du 26 décembre 1892 se contenta cependant de stipuler : <( A partir de l'exercice 1898, le budget annexe des téléphones « est et demeure supprimé. Les opérations en recettes et en « dépenses dudit budget sont incorporées au budget général de « l'État. »

Les Chemins de fer et port de la Réunion avaient été primitivement concédés à une compagnie industrielle. (Loi et convention du 28 juin 1877.) Par suite d'inexécution des conditions du cahier des charges, l'État poursuit aujourd'hui les travaux en régie, conformément aux stipulations de la loi du 17 juillet 1889 (art. 33) et du décret du 29 octobre 1889; mais ce n'est là qu'une solution provisoire. Le mot provisoire, répété dans tous les actes précédents, ferme la bouche aux critiques. Seulement, depuis 1889, on a le loisir de s'étonner que le provisoire subsiste toujours.

L'industrie des chemins de fer en France, confiée exclusivement h des compagnies particulières par la loi de 1842, a vu, depuis 1878, l'Etat entrer en concurrence et posséder personnellement un réseau de plus de 2.5oo kilomètres. Les chemins de fer de L'Etat prétendent rendre au pays trois natures de services : des services techniques, des services commerciaux et des services militaires. (Rapport de la Commission sur le budget de 1888, 29 novembre 1887). Sans entrer dans les discussions très vives que soulève, chaque année, au parlement, cette prétention des chemins de fer de l'État de rendre des services avec l'argent des contribuables, il suffit de commenter la phrase suivante,

« budget annexe pour les téléphones, il en faut un également pour les postes ! » (Discours de M. Léon Say, dans la discussion générale du budget de i8r>i, 27 octobre 1890.)

BUDGETS ANNEXES

habituellement employée pour justifier l'institution : « Un des prince cipaux avantages que procure au gouvernement l'existence d'un « réseau ferré lui appartenant consiste à avoir un champ d'expé- (c rience à sa disposition. » (Idem.) S'il s'agit seulement d'un champ d'eoepérience, c'est-à-dire, d'une institution passagère, la place des chemins de fer de l'État parmi les budgets annexes se trouverait excusée, puisqu'alors le service ne serait classé en dehors du budget ordinaire qu'en raison même de sa précarité. Mais si, contrairement à cet espoir, l'institution doit perpétuer indéfiniment ses expériences, et devenir une attribution normale de l'État, les règles du bon ordre financier voudraient que le budget ordinaire reprît ses droits, comme dans les pays étrangers. En Prusse, l'exploitation des chemins de fer d'État, bien autrement importante que chez nous, appartient, pour la totalité de ses recettes et de ses dépenses, au budget ordinaire. Nous avons vu, de même, en Belgique, le budget ordinaire renfermer* dans ses cadres le ministère des chemins de fer, postes et télégraphes.

La Caisse des invalides de la marine, caisse de retraites et d'épargne créée en faveur des gens de mer par Golbert, a poursuivi depuis 1675 son existence autonome avec des fortunes diverses. A plusieurs reprises, en dépit de cette soi-disant autonomie, l'Etat porta la main sur les fonds qui composaient son patrimoine au point que le Trésor public, d'après certains comptes, serait redevable à la caisse, le jour de sa liquidation, d'une somme considérable. Mais la caisse ne liquide pas, et FÉtat lui verse annuellement une subvention de 1 3.242.000 fr., d'après le budget de 1909, légitime compensation, disent les rapporteurs, des spoliations antérieures.

La Légion d honneur , instituée en 1802 avec une dotation spéciale (loi du 29 floréal an X), reçoit, en plus des revenus provenant du reliquat actuel de sa dotation primitive et de diverses ressources, un supplément de près de 11 millions fourni par Je budget ordinaire de l'État. Elle pourvoit au payement des traitements des membres de l'Ordre et des médaillés militaires, des frais des maisons d'éducation de Saint-Denis et d'Ecouen, etc.

On a souvent proposé défaire acquitter par le Trésor directement les traitements, secours et subventions inscrits au budget de la Légion d'honneur, et même le rapporteur du budget de 1908 demande s'il ne conviendrait pas de rattacher au Ministère de l'Instruction publique, comme établissements universitaires, les maisons d'éducation de Saint-Denis, Ecouen et les Loges. Il ne resterait plus alors qu'à rayer la Légion d'honneur de la liste des budgets annexes, ce qu'on fera peut-être un jour. Une commission nommée en juillet 1908 s'en occupe.

Les monnaies et médailles sont exploitées par TÉtat en vertu d'un droit régalien et la Caisse d'épargne postale, créée en 1879 pour concurrencer les caisses d'épargne privées, constitue une dépendance de l'administration générale des postes.

Les pourquoi? du début, après cette revue sommaire, ne reçoivent toujours pas de réponses. Les services groupés sous le titre de Budgets annexes n'ont aucun caractère commun qui puisse justifier ce groupement. D'un autre côté, pris isolément, presque tous pourraient et devraient rentrer dans le sein du budget général, dont ils ont été arbitrairement détachés.

Non seulement leur isolement est illogique, mais il offre des inconvénients depuis longtemps signalés.

Comme le disait un rapporteur général de la loi de finances : ce L'existence séparée des budgets annexes a le double inconvé- « nient de rompre l'unité du budget et dé rendre plus difficile la « surveillance de leurs opérations. » Ce sont des comptes dangereux qui soustraient une partie des deniers publics aux garanties du droit commun (1). ce Par cela même, l'administration de ce ces budgets n'est pas toujours conduite avec le souci des inté- « rets du Trésor... La préoccupation de l'équilibre existe peu, ce puisque la plupart se règlent avec des subventions du Trésor... »

(1) Le compte général des finances explique lui-même chaque année que ses tableaux officiels ne comprennent pas les opérations des budgets annexes « parce «: que celles-ci, soumises à un régime particulier, s'effectuent en dehors de Tac- « tion du ministre des finances, par des comptables spéciaux qui ne sont pas « astreints à remettre à la direction générale de la comptabilité publique des « éléments périodiques d'écritures ». (Note générale sur les comptes des budgets.)

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Déjà beaucoup de ces budgets annexes ont disparu pour être rattachés au budget général, tel que celui des Téléphones dont il a été parlé, et tels, en outre, que tous ceux dont le compte général des finances donne la liste (i). Peut-être une nouvelle poussée vers l'unité budgétaire supprimera-t-elle définitivement le cadre lui-même dans son entier.

Il reste à décrire les budgets annexes au point de vue de la comptabilité. Ce sont des services spécialisés. Chacun d'eux forme donc une personnalité distincte, dont les recettes sont rapprochées des dépenses afin de laisser apparaître le solde particulier de leurs opérations, solde qui se traduit pour les uns en excédent de recettes, pour les autres en excédent de dépenses. Les excédents de recettes sont versés au budget générai à titre de produits divers; les excédents de dépenses sont couverts par des crédits de ce môme budget. De sorte que, grâce à ces passations d'écritures, versements des excédents de recettes ou subventions destinées à combler les excédents de dépenses, suivant les cas, chaque service annexe se balance exactement (2).

(1) Le compte général des finances, jusqu'en i885, a reproduit la liste des services spéciaux et des budgets annexes successivement rattachés au budget ordinaire. Parmi ces transfuges qui ont réintégré le domicile commun, citons : le service de la vérification des poids et mesures (1826), les recettes et emploi du produit de la taxe des brevets d'invention (i834), les ressources et dépenses des écoles normales primaires (i83g), les produits et revenus de l'Algérie (i84o),les recettes et dépenses universitaires (1862), les opérations des chancelleries diplomatiques et consulaires (1876), etc., etc.

On voit, par ces exemples, combien de services avaient aimé à s'établir en dehors du budget, et l'aimeraient encore si on les laissait faire.

(2) Voici les chiffres, égaux en recettes et en dépenses, de chacun des budgets

annexes, dans le budget de 1909 :

Fabrication des monnaies et médailles 2.715.000

Caisse nationale d'épargne 49.246.000

Imprimerie nationale 8.001.000

Légion d'honneur 16.299.000

Caisse des invalides de la marine 19. 5 11. 000

Ecole centrale des arts et manufactures. 779.000

Chemins de fer de la Réunion 4.240.000

Chemins de fer de l'État 5g 800.000

Total des budgets annexes en recettes et en dépenses. . . . 160.591 .000