CHAPITRE IX

DISPOSITIONS SPÉCIALES. MOYENS DE SERVICES ET DISPO- SITIONS ANNUELLES. DOCUMENTS ANNEXES

Suite du texte de la loi de finances. — | i. Titre III. Dispositions spéciales. — | 2. Titre IV et dernier. Moyens de services et dispositions annuelles. Importance de ce dernier titre. On peut diviser ses dispositions en trois sortes, les unes de trésorerie, les autres budgétaires, les troisièmes d'ordre ou de formalités. Article final de la loi de finances. — §3. Documents annexes contenus dans les volumes du budget annuel.

Le premier titre, Budget général, et le titre deuxième, Budgets annexes, ayant déterminé les chiffres des recettes et des dépenses, les titres suivants de la loi de finances n'ont plus à s'occuper que de dispositions diverses. Mais beaucoup de mesures importantes s'abritent sous ce nom générique de dispositions diverses. Aussi devient-il nécessaire de les étudier avec plus de soin que leur épithète de diverses ne le ferait d'abord présumer.

Elles remplissent deux titres dans le sein de la loi : celui des dispositions spéciales et celui des moyens de services et dispositions annuelles.

| i . — Titre III. Dispositions spéciales.

Le premier, titre III du budget de 1909, intitulé Dispositions spéciales, inauguré par la loi budgétaire du i3 avril 1898, (1) met à part tout ce qui est inséré une fois pour toutes dans la loi

(1) Jusqu'en 1898 un seul titre intitulé : « Moyens de services et dispositions « diverses » englobait les deux titres ouverts aujourd'hui.

de finances. On peut dire qu'il comprend : « les dispositions « introduites pour la première fois dans la loi de finances et non « destinées à y prendre place annuellement. »

Ainsi en est-il, en choisissant nos exemples dans la loi de finances de 1908, des mesures relatives à la reconstitution de l'amortissement de l'emprunt de l'expédition de Glîme, de la création d'un mode nouveau de comptabilité pour les dons et legs attribués à l'Etat ou à diverses administrations publiques, de la formule plus large adoptée pour L'assistance obligatoire aux vieillards, source de dépenses supplémentaires, de l'allocation journalière allouée aux familles des réservistes et territoriaux qualifies de soutiens indispensables de famille pendant leur période d'exercices, d'une avance de s5 millions consentie au gouvernement général de l'Indo-Chine, des remises allouées aux receveurs de certains bureaux de postes, de l'allocation supplémentaire créée en faveur des agents des postes manipulant des fonds aux guichets, etc.

Ce sommaire, très incomplet puisque le Titre III en 1908 comprend 29 articles, suffit cependant à montrer la nature des Dispositions spéciales, dont beaucoup affectent le budget par des augmentations implicites de dépenses.

|a« — Titre IV. Moyens de services et dispositions annuelles.

Le titre IV intitulé Moyens de services et dispositions annuelles comporte de plus longues explications.

D'une manière générale, on pe\it le définir en disant que « les a clauses qu'il contient sont destinées à figurer chaque année « dans la loi de finances, dont elles font partie intégrante ». Mais pour bien comprendre la nature et la portée de ces clauses diverses, une définition générale ne suffit pas. Divisons-les donc en trois catégories, au lieu de les analyser pêle-mêle telles qu'elles se trouvent dans les 21 articles du titre IV de 1908 et dans les s5

articles de celui de 1909, et mettons en relief successivement : i° les dispositions de trésorerie, 20 les dispositions budgétaires, 3° les dispositions d'ordre ou de formalités.

Les dispositions de trésorerie concernent les bons du Trésor, les bons de la Ville de Paris et les obligations à court terme.

Les bons du Trésor sont « des effets à court terme d'un mois (( à un an d'échéance, portant intérêt (i), que le Trésor délivre à « ses gaiichets ». Ils constituent, on le verra, un des éléments de la dette flottante. Chaque loi de finances doit déterminer le montant maximun de leur émission. La loi du 9 juillet 1902, à l'époque de la conversion du 3 1/2 en 3 0/0, a élevé ce maximum à 5oo millions, niveau auquel il demeure fixé depuis lors. En fait, rémission demeure au-dessous de ces 5oo millions. En octobre 1895, les bons du Trésor en circulation ne dépassaient pas 227 millions, au ierjuillet 1905, 340. 736. 000 fr., au ier mai 1907, 4i5 millions, au iermai 1908, 447 millions.

En plus des bons du Trésor mis en circulation en vertu de l'article annuel de la loi de finances, d'autres bons sont déposés, d'une manière permanente, à la Banque de France, pour la couvrir de son avance de i4o millions résultant des conventions de 1867 et de 1878, et de sa nouvelle avance éventuelle de 4° millions approuvée par la loi du 17 novembre ^97.

L'émission des Bons de la caisse municipale de la Ville de Paris est spécialement autorisée par la loi de finances, parce que, en principe, les communes ne doivent pas se constituer de dette flottante. C'est donc une exception consentie en faveur de la ville de Paris depuis 1859 que ratifie ici le titre IV, en fixant le maximum de l'émission à 4°-ooo.ooo francs.

Les obligations à court ternie sont des « titres à échéance ce fixe de une ou plusieurs années (en général six ans) munis de

(1) Le taux d'intérêt attaché aux bons du Trésor de 1 à 3 mois, à 6 mois, à un an varie incessamment, par catégorie, suivant la situation de la place et les besoins plus ou moins prochains du Trésor. Des arrêtés du ministre des finances déterminent ce taux qui, par exemple, était dernièrement ainsi fixé : 1 1/2 0/0 pour les bons de 1 à 3 mois,

1 3/4 0/0 — de 3 à 4 mois,

2 o, o — de 4 niois à un an.

« coupons d'intérêts que le Trésor délivre à ses guichets ». Sans faire l'historique des obligations à court terme, créées en 1875, au moment de la constitution du second compte de liquidation dont elles furent un des principaux instruments de recettes, et qui reçurent depuis beaucoup d'emplois divers, disons seulement qu'elles figurent au titre IV des lois de finances actuelles pour deux motifs. Un premier article autorise le ministre des finances à pourvoir au remboursement des obligations qui viendront à échéance dans Tannée du budget au moyen de l'émission de nouvelles obligations de môme nature. Ce qui veut dire que, faute de solder en numéraire les eff ets échus, on pourra les renouveler. Un second article affecte éventuellement l'excédent de recette constaté en clôture d'exercice au remboursement des obligations en circulation. A remarquer, d'ailleurs, que le titre I, parmi les ressources exceptionnelles du budget de 1908, avait fait figurer une émission de 56.5oo.ooo fr. d'obligations à court terme, destinée à combler l'insuffisance des recettes normales.

Les dispositions budgétaires, formant la deuxième partie de notre classification, s'appliquent soit à des engagements de crédits, soit à des engagements de travaux.

Engagements de crédits, quand la loi, comme pour les inscriptions de pensions, les chemins vicinaux, les créations et constructions d'écoles, les contructions maritimes, etc., autorise le ministre à s* engager pour une somme déterminée imputable sur les crédits de l'exercice courant ou des eccercices ultérieurs.

Engagements de travaux, quand l'État effectue, ou fait effectuer des travaux, avec des fonds autres que les siens, dont il remboursera le montant au moyen d'annuités à longue échéance.

Les engagements de crédits, par exemple, pour les pensions, se nomment crédits d* inscription, qu'il faut distinguer des crédits de payement. Ceux-ci déterminent seulement le montant annuel des arrérages à payer aux pensionnaires existants, ou à ceux qui les remplacent dans la limite des extinctions réalisées; ce sont des crédits du budget général, tableau A, section de la dette publique. Mais des besoins nouveaux peuvent surgir qui rendent insuffisants les crédits de payement. Alors des crédits d'inscrip-

tioti, au sein du titre IV, autorisent les ministres à concéder et à faire inscrire au Grand-Livre, dans une mesure déterminée, des pensions nouvelles, au delà des extinctions réalisées, pensions supplémentaires qu'il faudra bien payer plus tard au moyen de crédits de payement, soit à titre additionnel sur l'exercice courant, soit sur les exercices suivants (i).

Pour les constructions navales, un article du titre IV, développé dans un état annexe, détermine de même le nom et la nature des bâtiments que le ministre de la marine pourra mettre en chantier dans les arsenaux, ou commander à l'industrie privée, avec indication des crédits qui seront affectés à chacun d'eux, soit dans le présent exercice, soit dans les exercices suivants. C'est donc tout un programme naval qui se trouve ainsi dressé, dont les crédits sont engagés pour les années 1908 et suivantes jusqu'en 1912, crédits qui s'élèvent à plus de 800 millions au budget de 1908.

De même, pour les subventions relatives aux constructions de chemins vicinaux, aux constructions scolaires relatives à l'enseignement primaire et à l'enseignement secondaire, les ministres sont autorisés à s'engager pour une somme déterminée par le titre IV, engagements de subventions qui seront imputables, dit le texte de la loi, « soit sur les crédits ouverts par la présente loi, ce soit sur les crédits à ouvrir aux budgets des exercices suivants». Comme, dans ces cas de subvention, il faut bien que les parties intéressées, les communes généralement, chargées d'effectuer les travaux, sachent à quelles époques et pour quelles sommes elles seront aidées, on comprend la nécessité de tels engagements. Long-temps les ministres prirent tout seuls ces engagements, sans autorisation préalable, ni limites. Mais des abus ayant été constatés, la loi, depuis quelques années, a jugé préférable de rég ler, elle-même, la matière et de fixer dans le titre IV la nature et le maximum des engagements autorisés.

(1) « On appelle crédit d'inscription celui qui figure dans le dernier titre du «r budget, véritable crédit supplémentaire voté d'avance, parce que l'on a prévu <( que le nombre des pensions dépassera la disponibilité résultant des extinc- « lions. » : Discours du rapporteur de la Commission du budget, M. Jules Roche, député, 7 février 1889.)

Voilà donc une première partie d'engagements effectués pour une période qui dépasse l'exercice courant, représentant des ouvertures de crédits sur des exercices futurs, pour lesquels, en principe, la loi de finances ne stipule pas.

Viennent ensuite les engagements de travaux, fv. ^ }**a$; -j •

Autrefois les Chambres de commerce, les villes, départements et autres, dans le but de hâter l'exécution des travaux qui les intéressaient, construction ou amélioration de ports de commerce, de canaux d'irrigation, de canaux de navigation, rivières, etc., offraient à l'État soit des subsides, soit des avances sous le titre de fonds de concours . La loi de finances en autorisait alors l'emploi dans un article spécial de son dernier titre. Pour 189 1, i3.5oo.ooo fr. de travaux effectués avec les fonds ainsi offerts ou prêtés furent autorisés, pour 1892, ii.5i2.5oo fr. Puis les chiffres diminuèrent; on se borna bientôt à liquider le passé; enfin, depuis 1905, aucune autorisation de cette nature ne figure plus au titre IV. Le gouvernement, en effet, d'accord avec les Commissions du budget et les Chambres, a renoncé désormais à ce système d'emprunts déguisés auprès des villes et corporations.

Mais les conventions passées avec les compagnies de chemins de fer continuent à exiger l'insertion au titre IV d'engagements de travaux. Les conventions de i883, en effet, concédèrent aux grandes compagnies 8.5oo kilomètres de lignes nouvelles de chemins de fer, dont la dépense de construction et d'aménagement devait s'élever à deux milliards 600 millions par évaluation.

Comment payer ces 2.600 millions? ce Les dépenses de construccc tion des lignes seront à la charge de l'État », disaient, en principe, les conventions, les compagnies ne devant fournir que des subventions, fixées à 26.000 fr. par kilomètre pour la plupart, ou à une somme fixe en capital pour le Nord et l'Orléans, tout le surplus, c'est-à-dire la majeure partie de la dépense, incombant à l'Etat (1). Or celui-ci redoutant les dangers d'emprunts répétés

(1) Les 2.600.000.000 fr. que les compagnies doivent mettre à la disposition de l'État se répartissent ainsi d'après les prévisions primitives :

directement effectués par le Trésor, préféra charger les compagnies d'emprunter pour son compte, sauf à les rembourser du montant de leurs émissions d'obligations au moyen d'annuités comprenant l'intérêt et l'amortissement des fonds avancés. Ce très succinct exposé suffit à faire concevoir quelle nature de dispositions annuelles va contenir le titre IV au sujet des conventions de i883. Du moment que l'Etat, par un détour sans doute, mais en fait, paye de ses deniers la grande majorité des travaux de construction des lignes nouvelles, il lui appartient d'en régler tous les ans le montant. Puisque le chiffre des travaux rejaillit sur le chiffre des annuités à inscrire au budget des dépenses, la loi de finances doit en déterminer le maximum. Aussi, l'article suivant figure-t-il au titre IV : « Les travaux à exécuter pendant l'an- « née..., soit par les compagnies de chemins de fer, soit par l'Etat, ce à l'aide des avances que ces compagnies mettent à la disposicc tion du Trésor, conformément aux conventions ratifiées par les « lois du 20 novembre i883, ne pourront excéder le maximum c< de...» Ce maximum, en 1891 et 1892, s'est élevé à 160 millions. Successivement réduit, il n'est plus, en 1900, que de 80 millions, en 190G de G7 millions, en 1908 et 1909 de 63 millions.

De même en est-il pour les travauoc complémentaires, c'està-dire pour les travaux que les Compagnies de chemins de fer entreprennent sur des lignes terminées, dont le compte d'établissement est arrêté, lorsqu'il s'agit, par exemple, de réfection des voies, d'agrandissements des gares, d'installation de signaux, de renforcement des rails, d'extension des ateliers, de perfectionnement des travaux d'art, etc. Ce sont là de « nouveaux travaux ence trepris ou à entreprendre sur des lignes terminées susceptibles « d'accroître le capital d'établissement primitivement arrêté ». Comme la garantie d'intérêt payée par l'Etat est calculée sur le montant de ce capital d'établissement, la loi de finances doit en

Remboursement de garanties d'intérêt 55o. 400.000 fr.

Subventions spéciales (Nord et Orléans). i3o.ooo.ooo

Subvention de 25.000 fr. par kilomètre 195.000.000

Avances à l'Etat 1 . 724 . 600 . 000

Total 2.600.000.000 fr.

réguler le chiffre. Aussi le titre IV détermine-t-il, par compagnie, la nature et le chiffre des travaux complémentaires à imputer sur le compte de premier établissement dans le cours de l'exercice : 35 millions en 1891, 5o millions en 1892, 70 millions en 1906, 91 millions en 1908, 107 millions en 1909.

En dernier lieu, avons-nous dit, les dispositions d'ordre ou de formalités.

En tête figure la nomenclature des services votés pour lesquels il peut être ouvert des crédits additionnels pendant la prorogation des Chambres. Un état annexe développe cette nomenclature qui sera étudiée au chapitre XVII lorsque nous parlerons des crédits additionnels et de la loi du it\ décembre 1879 <ïu^ ^es régit.

Un autre article du titre IV détermine la valeur du matériel à délivrer aux services d'exécution de la -Marine pour emploi dans l'année, sous le nom de crédits-matières.

Un autre article renvoie à un état annexe faisant corps avec la loi où se trouve dressée la liste de tous les documents que les divers ministères doivent fournir périodiquement aux Chambres, afin de justifier de l'exécution de certains services. Ces documents sont au nombre de 39.

Enfin le dernier article de la loi de finances, article sacramentel, qui, depuis le début de la Restauration (1), clôt la série des dispositions diverses, mérite d'être cité intégralement : « Toutes « contributions directes et indirectes autres que celles qui sont « autorisées par les lois de finances de l'exercice 19.. (2), à quel-

(1) Cet article reproduit à peu près textuellement l'article 32 de la loi du 28 avril 18 16, répété depuis lors, de budget en budget, jusqu'à aujourd'hui. Auparavant, la loi de finances du 2 3 septembre i8i4> dès le premier retour des Bourbons, avait inauguré la formule, d'une manière moins complète, dans son article 19, qu'il semble intéressant de rappeler à titre historique : « Toute con- « tribution directe, autre que celles énoncées dans la présente loi, à quelque « titre et sous quelque dénomination que ce soit, est formellement proscrite, à « peine, contre les autorités locales qui les établiraient, contre les employés qui «" confectionneraient les rôles et les receveurs et percepteurs qui en feraient le « recouvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires. » (Art. 19 de la loi du 23 septembre 1814.)

(2) Le millésime de l'année pour laquelle l'autorisation est donnée n'est ajouté que depuis les événements du 16 mai 1877. ka question du refus du budget étant alors soulevée, quelques écrivains émirent l'avis qu'à la rigueur le gouverne-

ce que titre, ou sous quelque dénomination qu'elles se perçoivent. « sont formellement interdites, à peine, contre les autorités qui « les ordonneraient, contre les employés qui confectionneraient ce les rôles et tarifs et ceux qui en feraient le recouvrement, d'e- « tre poursuivis comme concussionnaires, sans préjudice de l'acce tion en répétition pendant trois années contre tous receveurs, ce percepteurs ou individus qui en auraient fait la perception. »

Cette formule renferme toute la théorie parlementaire de l'impôt (i). Les conquêtes successives des États généraux, les droits exclusifs des représentants de la nation y sont solennellement affirmés et sanctionnés, d'une manière précise et efficace. L'autorité qui tenterait d'ordonner des perceptions en dehors des votes du parlement deviendrait passible de poursuites comme concussionnaire ; le comptable qui effectuerait des recouvrements tomberait sous le coup des mêmes poursuites, sans préjudice de l'action en répétition exercée contre lui pendant trois ans. Et ces divers agents ne sauraient, dans la circonstance, se retrancher derrière les ordres et la responsabilité de leurs chefs ; le parlement les considère personnellement ici ; chaque comptable, quel que soit son rang*, est responsable vis-à-vis de lui. Il veut être obéi, en cette matière, du haut en bas de la hiérarchie.

Les articles du projet de loi de finances, divisés en quatre titres, actuellement, comme nous venons de l'indiquer, avec leurs états officiels annexes A, B, G, D, et suivants (2), constituent, une fois votés, le texte complet de la loi du budget. Le ministre des finances a donc mis au monde son œuvre capitale, programme

ment pourrait percevoir les impôts sans vote législatif, puisque les lois antérieures avaient autorisé les perceptions d'une manière permanente. Afin d'enlever tout prétexte à un tel raisonnement, les lois de finances, depuis lors, précisèrent, dans leur article final, Tannée à laquelle s'applique exclusivement l'autorisation qu'elles concèdent.

r (1) Un article analogue serait nécessaire en ce qui concerne les dépenses, [ comme il sera dit plus loin au chapitre XXV. La lacune même, ne s'explique l pas. Si quelque préparateur du budget relisait cet article final avant de le copier, \il le compléterait certainement.

(2) Nous répétons ici que les états anneoces A, B, G, D, etc., font partie intégrante de la loi de finances, afin qu'on ne risque pas de les confondre avec les documents anneoces qui ne sont que des renseignements.